英國(guó)“碳底價(jià)”政策對(duì)完善我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制的啟示

馮 超 袁曉華 王 琦 周 楠

內(nèi)容提要：碳定價(jià)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)最有效的市場(chǎng)化途徑。英國(guó)為填補(bǔ)歐盟碳排放交易體系（EU ETS）配額價(jià)格過(guò)低的缺陷，實(shí)現(xiàn)其低碳投資目標(biāo)，于2013 年引入了碳底價(jià)機(jī)制。本文通過(guò)深入分析英國(guó)碳底價(jià)政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，包括政策實(shí)施背景、運(yùn)行機(jī)制、費(fèi)率設(shè)定、稅收收入和配套措施等主要內(nèi)容，及實(shí)施成效與爭(zhēng)議，在分析我國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行初期面臨的交易不活躍、碳價(jià)水平不穩(wěn)定等問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出我國(guó)可視情況引入碳底價(jià)政策，建立合理碳交易收入利用機(jī)制及加強(qiáng)政策協(xié)同等建議，以期為我國(guó)進(jìn)一步完善全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提供有益參考與借鑒。

碳定價(jià)是實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)最有效的市場(chǎng)化途徑。當(dāng)前，全球已有64 個(gè)國(guó)家和地區(qū)通過(guò)實(shí)施碳市場(chǎng)或碳稅機(jī)制實(shí)現(xiàn)了碳定價(jià)。我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)起始于2011 年確立的七省市碳交易試點(diǎn)，并于2021年7 月16 日啟動(dòng)運(yùn)行了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。如何形成有效合理的碳價(jià)，將成為未來(lái)成功運(yùn)行全國(guó)碳市場(chǎng)必須探索的關(guān)鍵問(wèn)題之一。經(jīng)梳理全球主要經(jīng)濟(jì)體碳定價(jià)特別是碳市場(chǎng)交易機(jī)制，我們認(rèn)為，英國(guó)碳市場(chǎng)實(shí)施的“碳底價(jià)”（Carbon Price Floor，CPF）機(jī)制有助于調(diào)節(jié)碳市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制、維持碳市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行、穩(wěn)定低碳投資成本收益預(yù)期，現(xiàn)階段對(duì)完善我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制具有一定的借鑒意義。

一、英國(guó)碳底價(jià)政策概況

實(shí)施背景。英國(guó)承諾從2024 年10 月1 日起，關(guān)閉所有燃煤電廠，主要通過(guò)氣候變化稅和碳底價(jià)等政策措施維持合理碳價(jià)水平以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。脫歐前，英國(guó)的碳定價(jià)工具主要是歐盟碳排放交易體系（EU ETS）配額價(jià)格，但在EU ETS 第二階段（2005-2012）后期，經(jīng)濟(jì)衰退和配額超額分配導(dǎo)致價(jià)格暴跌，至2012 年碳配額平均交易價(jià)格僅為7 歐元（鄭爽和張敏思，2013），不利于英國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳投資的目標(biāo)。鑒此，英國(guó)于2013 年單方面引入碳底價(jià)機(jī)制，通過(guò)設(shè)置最低碳交易價(jià)格，為電力生產(chǎn)行業(yè)的碳排放成本劃定下限，填補(bǔ)EU ETS 配額價(jià)格過(guò)低的缺陷。

運(yùn)行機(jī)制。CPF 的征稅對(duì)象是用于發(fā)電的化石燃料，由EU ETS 配額價(jià)格和碳價(jià)支持機(jī)制（CPS）費(fèi)率組成。當(dāng)EU ETS 配額價(jià)格低于碳底價(jià)時(shí)，則額外征收CPS 以補(bǔ)足價(jià)差；當(dāng)配額價(jià)格高于碳底價(jià)時(shí)，則不征收CPS。2013 年，英國(guó)政府將CPF 價(jià)格設(shè)為每噸二氧化碳當(dāng)量（用作比較不同溫室氣體排放的量度單位）9 英鎊，并計(jì)劃逐年上調(diào)價(jià)格，2020 年漲至30 英鎊/噸CO2。但EU ETS 碳價(jià)長(zhǎng)期低于預(yù)期，導(dǎo)致英國(guó)能源用戶(hù)比國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手負(fù)擔(dān)更高的能源成本，因此，英國(guó)政府在2014 年預(yù)算中宣布，2016 年至2020 年期間的CPS 底價(jià)最高不得超過(guò)18 英鎊/ 噸CO2，并表示，英國(guó)企業(yè)可以在2018/19 財(cái)年前節(jié)省約40 億英鎊，當(dāng)年節(jié)省可超過(guò)15 億英鎊，同年單個(gè)家庭能源消費(fèi)可減少約15 英鎊。2016 年預(yù)算將這一價(jià)格鎖定期延長(zhǎng)至2021 年。隨著2021 年英國(guó)正式啟動(dòng)英國(guó)碳排放交易體系（UK ETS），碳價(jià)格設(shè)定為22 英鎊/噸CO2。

費(fèi)率設(shè)定。CPS 費(fèi)率由英國(guó)財(cái)政部提前三年制定，根據(jù)不同類(lèi)型燃料發(fā)電的每千瓦時(shí)價(jià)格（英鎊/千瓦時(shí)）給出相應(yīng)碳排放系數(shù)，再將該系數(shù)乘以政府目標(biāo)碳價(jià)與市場(chǎng)碳價(jià)之差得出CPS 費(fèi)率。這意味著，具有較高排放因子的煤炭等化石燃料將排放更多的二氧化碳，因此將征收更多費(fèi)用。在2011 年、2012 年和2013 年的預(yù)算中，英國(guó)政府確認(rèn)了 2013-2014 年至 2015-2016 年的 CPS 費(fèi)率，并在2013 年列出了2016-2017 年至2017-2018 年的指示性費(fèi)率，見(jiàn)表1。

表1 2014 年預(yù)算鎖定價(jià)格前設(shè)定的CPS 費(fèi)率

稅收收入。CPF 的稅收收入由英國(guó)財(cái)政部保管。在2014/15 財(cái)年至2016/17 財(cái)年，CPF 稅收收入連續(xù)3 年超過(guò)10 億英鎊。根據(jù)英國(guó)氣候變化委員會(huì)的預(yù)測(cè)，由于英國(guó)政府在2014 年的預(yù)算中將2016/17 財(cái)年后的CPS 費(fèi)率鎖定在了18 英鎊，該收入呈逐年下降趨勢(shì)。

表2 氣候變化稅收入 單位：10 億英鎊

配套措施。2015 年工程師雇主聯(lián)合會(huì)（EEF）發(fā)布了一份關(guān)于工業(yè)脫碳政策的報(bào)告，建議廢除碳底價(jià)政策。主要原因是鋼鐵、化工、制磚和工程等能源密集型行業(yè)碳排放量大，減排成本高，對(duì)碳底價(jià)政策較為敏感。根據(jù)英國(guó)能源和氣候變化司（Department of Energy&Climate Change，以下簡(jiǎn)稱(chēng)DECC）2014 年的報(bào)告，能源成本約占企業(yè)平均運(yùn)營(yíng)成本的3%，CPF、EU ETS 和可再生能源配額等政策成本占比不到1%。但由于2005 年以來(lái)，企業(yè)能源支出和消耗量一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)，且鋼鐵、化工、制磚和工程等能源密集型行業(yè)（EIIs）的能源成本占總附加值的比重較高，能源成本的增加對(duì)氣候政策更為敏感。因此，為避免發(fā)生“碳泄漏”①碳泄露是指一國(guó)采用較嚴(yán)格的氣候政策促進(jìn)減排，導(dǎo)致另一國(guó)的溫室氣體排放量增加的情況。，英國(guó)和歐盟均出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持計(jì)劃，減輕能源密集型行業(yè)的減排壓力，維護(hù)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

一是推出一攬子補(bǔ)償措施。2011 年以來(lái)，英國(guó)政府先后推出兩項(xiàng)能源密集型行業(yè)的補(bǔ)貼計(jì)劃，包括2011-2020 年每年撥付2.5 億英鎊，以補(bǔ)貼碳底價(jià)政策為相關(guān)行業(yè)帶來(lái)的新增間接成本；2016-2020 年，將每年對(duì)能源密集型行業(yè)的補(bǔ)償總額度增加至5 億英鎊，以補(bǔ)貼企業(yè)因可再生能源配額、可再生能源小規(guī)模上網(wǎng)電價(jià)等政策帶來(lái)的額外電力成本。

二是制定碳泄漏高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)清單，并向其分配更高比例的免費(fèi)配額。為保障歐盟碳排放交易體系覆蓋行業(yè)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟梳理了一份可能面臨碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)清單，涵蓋水泥、鋼、精煉廠、有機(jī)化學(xué)品等169 個(gè)部門(mén)，并在EU ETS 第三階段（2013-2020 年）為這些部門(mén)分配更高比例的免費(fèi)配額。碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的判別標(biāo)準(zhǔn)包括：實(shí)施ETS 指令引起的直接和間接生產(chǎn)成本增幅超過(guò)5%；該部門(mén)與非歐盟國(guó)家的貿(mào)易強(qiáng)度超過(guò)10%，且直接和間接額外成本之和占比超過(guò)30%；該部門(mén)與非歐盟國(guó)家貿(mào)易強(qiáng)度超過(guò)30%。

二、碳底價(jià)的實(shí)施成效、爭(zhēng)議、前景與啟示

（一）碳底價(jià)政策實(shí)施帶來(lái)一系列積極成效

碳底價(jià)具有透明性和可預(yù)測(cè)性，有助于投資者和消費(fèi)者向低碳解決方案的可持續(xù)轉(zhuǎn)變。歐洲知名智庫(kù)布魯蓋爾則呼吁歐盟實(shí)施碳底價(jià)，以借此有效落實(shí)歐洲綠色新政。而法國(guó)已于2018 年呼吁歐盟實(shí)施包括碳底價(jià)在內(nèi)的碳定價(jià)政策，并獲得荷蘭、瑞典、西班牙等國(guó)支持；德國(guó)非政府組織、學(xué)界等也開(kāi)始建議政府實(shí)施碳底價(jià)；荷蘭則于2019 年起醞釀實(shí)施碳底價(jià)，可見(jiàn)該政策已獲得廣泛認(rèn)可。

從英國(guó)實(shí)施碳底價(jià)政策情況來(lái)看，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐取得了積極的成效。一是有效降低煤炭消費(fèi)，持續(xù)促進(jìn)減排。英國(guó)政府曾在2017 年秋季預(yù)算中聲明，將以總碳價(jià)為目標(biāo)，直到不再使用不含碳捕捉封存與利用（CCUS）技術(shù)的煤炭。世行支持的一項(xiàng)研究指出，歐盟2016 年碳排放量的減少（-2.4%）主要是由于英國(guó)施行了碳底價(jià)政策，英國(guó)在EU ETS 配額外追加的18 英鎊每噸碳排放價(jià)格導(dǎo)致煤碳發(fā)電廠減排58%（World Bank，2016）。2020 年碳底價(jià)機(jī)制促使英國(guó)碳排放總量下降超30%，英國(guó)大規(guī)模煤炭發(fā)電逐漸被天然氣發(fā)電、風(fēng)電和太陽(yáng)能等可再生能源替代。根據(jù)英國(guó)官方數(shù)據(jù)，其煤電在電力系統(tǒng)中的占比已從2012 年的40%迅速降至2020 年的1.8%，同時(shí)期，風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電量占比從2%增長(zhǎng)到28%，在實(shí)現(xiàn)退煤減排的同時(shí)，保障了電力供應(yīng)。二是穩(wěn)定了市場(chǎng)低碳投資預(yù)期，加速清潔能源轉(zhuǎn)型。英國(guó)政府曾就CPF 的預(yù)期效益提出了相應(yīng)目標(biāo)，從長(zhǎng)期來(lái)看，30 英鎊/噸CO2將在鼓勵(lì)投資和不損害英國(guó)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力間取得平衡，如果碳底價(jià)從2020 年的30 英鎊/噸CO2上升到2030 年的 70 英鎊/噸 CO2，將推動(dòng)300～400 億英鎊的低碳發(fā)電投資，相當(dāng)于 7.5～9.3GW 的新能源發(fā)電裝機(jī)容量。實(shí)踐表明，近10 年英國(guó)在可再生能源、核能、碳捕獲和儲(chǔ)存等方面的投資已超過(guò)420 億英鎊；2020 年，英國(guó)的可再生能源發(fā)電量首次超過(guò)化石燃料達(dá)到43%，2010 年這一數(shù)值僅為7.2%。

（二）不同機(jī)構(gòu)對(duì)碳底價(jià)政策實(shí)施仍有爭(zhēng)議

一是碳底價(jià)政策缺乏長(zhǎng)期確定性。DECC 在2016 年指出，能源項(xiàng)目投資周期多達(dá)幾年甚至幾十年，投資者需要在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)清晰了解相關(guān)政策框架，但由于CPF 最長(zhǎng)只提供未來(lái)3 年的碳底價(jià)，因此，這一機(jī)制無(wú)法滿(mǎn)足低碳投資者所需要的長(zhǎng)期確定性（Sandbag，2016）。尤其是此前英國(guó)政府一直未公布2020 年后的碳底價(jià)信息，曾有觀察者將這一政策描述為2020 年的“政策懸崖”。為此，Drax、SSE、VPI Immingham 和InterGen 等四家英國(guó)能源公司曾于2017 年致信財(cái)政大臣，要求明確2021 年后的碳底價(jià)政策框架。二是碳底價(jià)稅收收入用途不合理。每財(cái)年高達(dá)10 億英鎊的碳底價(jià)稅收收入全部歸入財(cái)政，有環(huán)境組織對(duì)此提出批評(píng)，認(rèn)為碳底價(jià)的稅收收入應(yīng)直接用于支持可再生能源。三是增加家庭能源消費(fèi)支出。2012 年，消費(fèi)者權(quán)益組織曾表示CPF 會(huì)因能源價(jià)格上漲影響低收入家庭，呼吁政府轉(zhuǎn)向強(qiáng)化EU ETS 的作用。2016 年，政策研究中心也發(fā)表了一篇經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)報(bào)，評(píng)估了2020/21 財(cái)年CPF 政策帶來(lái)的家庭能源消費(fèi)直接和間接成本，并呼吁政府經(jīng)濟(jì)審查碳底價(jià)政策帶來(lái)的損害①Factcheck，“The carbon floor price and household energy bills，”https：//www.carbonbrief.org/factcheck-carbon-loorprice-household-energy-bills.。但在2014 年，DECC 的研究指出，家庭能源成本受能源批發(fā)價(jià)格、能源輸配成本、供應(yīng)商成本和利潤(rùn)、能源和氣候政策等的綜合影響，其中受能源批發(fā)價(jià)格影響最大，而能源和氣候政策影響占比僅為5%（DECC，2014）。根據(jù)DECC 發(fā)布的研究成果，假設(shè)碳底價(jià)鎖定期持續(xù)到2020/21 財(cái)年，并在2030 年提高到 70 英鎊 / 噸CO2，則 CPF 對(duì) 2014 年普通家庭的影響將從14 英鎊 / 年上升到2020 年30 英鎊/年、2030 年80 英鎊/年。四是多種氣候與能源政策相互作用導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)最低成本減排。Dieter Helm 在《能源成本評(píng)估》中指出，實(shí)現(xiàn)減排成本最小化的方法是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體有統(tǒng)一明確的碳定價(jià)（Helm，2017）。當(dāng)前，英國(guó)實(shí)施了CPF、UK ETS、氣候變化稅（CCL）隱含碳價(jià)和燃油稅等多種碳定價(jià)政策，這些政策尚缺乏有效的調(diào)整機(jī)制，無(wú)法與2050 年凈零排放目標(biāo)相匹配。同時(shí)，不同政策間的重疊帶來(lái)政策替代效應(yīng)，影響了政策的實(shí)際效率，難以實(shí)現(xiàn)最低成本減排。

（三）未來(lái)碳底價(jià)政策仍將在兩方面發(fā)揮重要性推動(dòng)作用

一是保障如期實(shí)現(xiàn)煤炭淘汰目標(biāo)。自2016 年以來(lái)，發(fā)電企業(yè)、行業(yè)智庫(kù)和政府機(jī)構(gòu)等均提出保持CPF 政策的延續(xù)性。如，2016 年，Policy Exchange 發(fā)布了一份碳定價(jià)研究報(bào)告，建議政府保留CPF直至煤電完全退出電力系統(tǒng)（Howard，2016）；能源公司SSE 和Drax 也于同年表達(dá)了對(duì)CPF 政策的支持，并敦促政府將這一機(jī)制至少維持到2025 年；2017 年，Aurora 能源研究所發(fā)布研究報(bào)告②Aurora Energy Research，“The carbon price thaw：Post-freeze future of the GB carbon price，”O(jiān)ctober 2017，https：//www.auroraer.com/wp-content/uploads/2017/10/GM-CPS-final_publication_Nonsubscribers.pdf.，認(rèn)為如果不提高碳價(jià)，逐步淘汰不含CCUS 技術(shù)的煤炭發(fā)電可能面臨挑戰(zhàn)。英國(guó)政府在2018 年回復(fù)公眾意見(jiàn)時(shí)指出，維持目前的CPF 水平，可在2025 年前實(shí)現(xiàn)關(guān)閉大部分燃煤電廠或投資CCUS 的目標(biāo)。英國(guó)脫歐后仍在實(shí)行碳底價(jià)政策，維持合理碳價(jià)是英國(guó)政府實(shí)現(xiàn)2024 年關(guān)閉所有燃煤電廠的重要保障。二是穩(wěn)定起步階段的UK ETS 碳價(jià)。2021 年5 月19 日，英國(guó)政府啟動(dòng)首次UK ETS 的碳配額拍賣(mài)，成交均價(jià)為43.99 英鎊/噸。UK ETS 的建立意味著英國(guó)未來(lái)可根據(jù)長(zhǎng)期減排目標(biāo)自主調(diào)控碳市場(chǎng)配額總量，但相比已成熟運(yùn)營(yíng)多年的EU ETS，英國(guó)需要碳排放許可證的工業(yè)和電力企業(yè)數(shù)量明顯少得多。根據(jù)彭博社預(yù)測(cè)，2021 年英國(guó)將拍賣(mài)8300 萬(wàn)張?zhí)寂欧旁S可證，而歐盟的拍賣(mài)數(shù)量則有望超過(guò)7 億張，勢(shì)必影響市場(chǎng)流動(dòng)性，導(dǎo)致UK ETS 在起步階段面臨碳價(jià)劇烈波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前英國(guó)政府設(shè)定每噸不低于22 英鎊的底價(jià)，然后逐年上調(diào)，到2030 年增至70 英鎊。預(yù)計(jì)未來(lái)英國(guó)政府仍將保留碳底價(jià)政策。

（四）碳底價(jià)的政策啟示

一是碳底價(jià)可作為碳市場(chǎng)的補(bǔ)充機(jī)制。碳底價(jià)是實(shí)現(xiàn)減排和氣候目標(biāo)的主要政策工具，也有利于規(guī)避碳泄露，在實(shí)行碳交易單一機(jī)制的國(guó)家，可考慮將碳底價(jià)作為碳市場(chǎng)補(bǔ)充機(jī)制以彌補(bǔ)單項(xiàng)政策實(shí)施中的不足。二是部分國(guó)家可率先建立碳底價(jià)機(jī)制。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）呼吁中國(guó)、美國(guó)、印度等G20 國(guó)家實(shí)施碳底價(jià)，并表示如將碳底價(jià)定為每噸二氧化碳當(dāng)量25 美元-75 美元，到2030 年即可實(shí)現(xiàn)23%的碳減排。但考慮到《巴黎協(xié)定》確定了“自下而上”由締約方自行提出減排行動(dòng)計(jì)劃和目標(biāo)的模式，強(qiáng)調(diào)考慮發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情和能力，且只要求各國(guó)按期、按規(guī)則透明地通報(bào)國(guó)家自主貢獻(xiàn)，而自主貢獻(xiàn)的范圍和力度等，由各國(guó)自行決定，體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，碳底價(jià)應(yīng)為各國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)服務(wù)，應(yīng)倡議發(fā)達(dá)國(guó)家踐行減排承諾，率先示范，建立碳底價(jià)機(jī)制。三是碳底價(jià)政策應(yīng)保持持續(xù)穩(wěn)定。根據(jù)英國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，碳底價(jià)缺乏長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，為低碳能源投資者帶來(lái)不確定影響。在建立碳底價(jià)頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)考慮制定政策遠(yuǎn)期規(guī)劃，保證政策的持續(xù)穩(wěn)定性，并在碳市場(chǎng)發(fā)展的不同階段合理調(diào)整政策，以保障政策的執(zhí)行與市場(chǎng)情況協(xié)調(diào)一致。

三、我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)重要階段：第一階段為自愿減排交易階段。自2008 年起，碳交易主要以企業(yè)購(gòu)買(mǎi)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的自愿減排項(xiàng)目抵消碳排放的交易為主。第二階段為試點(diǎn)碳市場(chǎng)探索階段。2011 年10 月，國(guó)家發(fā)展改革委推動(dòng)在上海、廣東等七省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)市場(chǎng)在體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查等方面展開(kāi)了深入探索。到2021 年6 月，試點(diǎn)省市碳市場(chǎng)累計(jì)配額成交量4.8 億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約114 億元。第三階段為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)階段。2017 年12 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，明確全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)基本思路，全國(guó)碳排放交易體系建設(shè)工作正式啟動(dòng)。2020 年9月，習(xí)近平總書(shū)記宣布我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)后，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程加速。2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019-2020 年全國(guó)碳排放配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》。2021 年7 月16 日，全國(guó)碳排放權(quán)交易開(kāi)市，首批納入2225 家發(fā)電行業(yè)企業(yè)，碳排放量超過(guò)40 億噸二氧化碳，將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場(chǎng)，我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展邁入了一個(gè)全新階段。當(dāng)前，我國(guó)碳市場(chǎng)仍存在以下問(wèn)題：

（一）交易不夠活躍

全國(guó)碳市場(chǎng)自2021 年7 月16 日交易啟動(dòng)以來(lái)，截至12 月底交易價(jià)格從首日開(kāi)盤(pán)價(jià)的每噸48元上升到12 月31 日收盤(pán)價(jià)每噸54.22 元，全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額（CEA）累計(jì)成交量1.79 億噸，累計(jì)成交額76.6 億元，具體見(jiàn)表3。與此同時(shí)，交易規(guī)模偏低的短板由此也顯露無(wú)疑。按照業(yè)內(nèi)共識(shí)，二級(jí)市場(chǎng)碳交易量和一級(jí)市場(chǎng)碳配額發(fā)放量比值應(yīng)為5%，目前納入首個(gè)履約期的2225 家企業(yè)的碳配額為45 億噸，對(duì)應(yīng)碳市場(chǎng)的年交易總量2.25 億噸，以一年250 個(gè)交易日來(lái)計(jì)算，平均每天的交易量應(yīng)為90 萬(wàn)噸，但實(shí)際情況是，碳市場(chǎng)上線(xiàn)交易以來(lái)，除了首日成交量達(dá)410 萬(wàn)噸外，其他交易日一般在幾萬(wàn)噸到30 萬(wàn)噸之間，8 月16 日當(dāng)天的成交量?jī)H為10 噸。按照這樣的節(jié)奏，全年碳交易市場(chǎng)目標(biāo)顯然無(wú)法完成。究其原因，在行業(yè)覆蓋面方面，目前全國(guó)碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位，鋼鐵、化工等重點(diǎn)排放源行業(yè)暫未納入全國(guó)碳市場(chǎng)；在交易主體方面，目前碳市場(chǎng)的交易主體僅限于控排企業(yè)，并且還是一對(duì)一的現(xiàn)貨交易，不僅可以匹配的流動(dòng)性不足，而且交易效率較低。在碳交易供給量放大的同時(shí)，需求端市場(chǎng)力量如果不能同步壯大與加速激活，供求失衡的矛盾勢(shì)必強(qiáng)力壓抑市場(chǎng)活躍度；在交易產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，交易產(chǎn)品以碳現(xiàn)貨交易為主，且碳現(xiàn)貨主要以強(qiáng)制減排市場(chǎng)的配額為基礎(chǔ)產(chǎn)品，CCER 和碳普惠減排量交易較少；碳期貨、碳期權(quán)等碳市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化衍生品及碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳互換等碳市場(chǎng)非標(biāo)衍生品尚無(wú)明確的發(fā)展規(guī)劃及清晰的實(shí)施路徑。

表3 2021 年全國(guó)碳市場(chǎng)成交數(shù)據(jù)

（二）碳收入再分配機(jī)制缺失

參照國(guó)際主流碳市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)碳市場(chǎng)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)將引入配額拍賣(mài)等有償分配機(jī)制，并逐步提高拍賣(mài)比例。《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理暫行條例》也明確提出“可以以拍賣(mài)等方式向重點(diǎn)排放單位有償分配碳排放權(quán)”“有償分配碳排放權(quán)的收入、購(gòu)買(mǎi)排放權(quán)的費(fèi)用納入中央預(yù)算安排”，但對(duì)于拍賣(mài)收入資金的再分配尚缺乏可行的指導(dǎo)。碳收益再分配用途難以確定的難點(diǎn)在于目標(biāo)用途合理、資金機(jī)制高效。通過(guò)合理劃分資金比例池，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，碳收入可用于低碳項(xiàng)目投資、抵消其他稅收、增加政府預(yù)算和直接支付保險(xiǎn)費(fèi)用或補(bǔ)貼等，相應(yīng)的資金機(jī)制包括成立碳基金等，如EU ETS 擬在第四階段成立的用于支持低碳技術(shù)研發(fā)的創(chuàng)新基金，以及支持欠發(fā)達(dá)歐盟成員國(guó)節(jié)能改造的現(xiàn)代化基金。碳市場(chǎng)成熟后，按照一定的比例拍賣(mài)將產(chǎn)生持續(xù)的碳收入，如何由中央統(tǒng)籌合理確定拍賣(mài)再分配的用途和資金機(jī)制還需進(jìn)一步研究。尤其是在能源補(bǔ)貼機(jī)制、電力市場(chǎng)改革機(jī)制尚未理順的情況下，難以實(shí)現(xiàn)碳價(jià)的有效傳導(dǎo)，無(wú)法評(píng)估碳價(jià)對(duì)行業(yè)及居民可支配收入的影響。

（三）多項(xiàng)減排措施缺乏協(xié)調(diào)

我國(guó)碳市場(chǎng)和綠證交易、清潔能源補(bǔ)貼、用能權(quán)交易等，并非是統(tǒng)一規(guī)劃下的有序整體，而是應(yīng)時(shí)而為的獨(dú)立個(gè)體，造成政策間的高度重復(fù)與交叉，影響整體政策運(yùn)行效率。如目前，我國(guó)綠證交易和碳市場(chǎng)分別獨(dú)立設(shè)計(jì)和實(shí)施，可再生能源項(xiàng)目同時(shí)申請(qǐng)簽發(fā)CCER 和出售綠證，將導(dǎo)致減排量雙重計(jì)算和企業(yè)重復(fù)補(bǔ)貼等問(wèn)題，從而增加社會(huì)總體減排成本。此外，在配額總量確定的前提下，引入綠證等可再生能源支持政策，將減少市場(chǎng)對(duì)配額的需求，進(jìn)而拉低碳價(jià)，弱化碳市場(chǎng)的政策效率。綠證制度和碳市場(chǎng)基于不同的出發(fā)點(diǎn)獨(dú)立設(shè)計(jì)和實(shí)施，前者以促進(jìn)清潔能源利用為目的，后者以減排二氧化碳為目的，因此兼具“綠色”和“減排”屬性的可再生能源項(xiàng)目可同時(shí)開(kāi)展綠證交易和CCER 交易。

（四）碳價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制有待完善

原則上，碳定價(jià)應(yīng)當(dāng)使得高排放電站的運(yùn)營(yíng)成本上漲，從而影響到電力調(diào)度的優(yōu)先次序，促使排放更低的資源被優(yōu)先使用，這樣也會(huì)發(fā)出信號(hào)，吸引更多資源投入到低排放電源中。但我國(guó)的電網(wǎng)一般不會(huì)根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本來(lái)調(diào)度發(fā)電，這意味著與碳價(jià)相關(guān)聯(lián)的價(jià)格信號(hào)并不會(huì)有效地傳遞到電力系統(tǒng)中，以達(dá)到電力系統(tǒng)低碳化的效果。究其原因，我國(guó)政府為了促進(jìn)發(fā)電容量增長(zhǎng)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展用電需求，實(shí)行年度發(fā)電量計(jì)劃以保障發(fā)電裝機(jī)尤其是燃煤電廠有穩(wěn)定的投資，從而支持社會(huì)資本對(duì)發(fā)電廠的投資。調(diào)度決策需要滿(mǎn)足年度發(fā)電量計(jì)劃，保障每一個(gè)燃煤發(fā)電機(jī)組都能達(dá)到年度計(jì)劃分配的運(yùn)行小時(shí)數(shù)。這種調(diào)度方式在近幾十年與我國(guó)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)并取得了成功。然而這種方式現(xiàn)在已不夠高效，傳統(tǒng)的電力調(diào)度方式不夠靈活，無(wú)法支持供給側(cè)和需求側(cè)日益增加的多邊性，引發(fā)嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光棄水等現(xiàn)象，另外，沿用傳統(tǒng)調(diào)度方式意味著在更高效發(fā)電機(jī)組可用的情況下經(jīng)常使用低效的燃煤機(jī)組，導(dǎo)致電力部門(mén)不必要的高成本和高排放。

四、對(duì)完善我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制的建議

（一）利用碳底價(jià)機(jī)制穩(wěn)定國(guó)內(nèi)低碳投資預(yù)期

根據(jù)全國(guó)碳排放交易體系總體設(shè)計(jì)，我國(guó)碳市場(chǎng)從發(fā)電行業(yè)開(kāi)始，未來(lái)將進(jìn)一步擴(kuò)展到鋼鐵、建材、石油、化工、有色金屬等行業(yè)，最終年覆蓋碳排放量超過(guò)70 億噸，預(yù)計(jì)“十四五”期間，碳價(jià)可能在8 至10 美元左右，“十五五”期間，碳價(jià)可能更進(jìn)一步升至15 美元。為確保碳價(jià)維持在合理區(qū)間，尤其是在碳市場(chǎng)運(yùn)行初期，我國(guó)可視情引入碳底價(jià)機(jī)制，從較低底價(jià)開(kāi)始，未來(lái)逐步提高，彌補(bǔ)碳交易單項(xiàng)政策實(shí)施中的不足，完善碳定價(jià)機(jī)制。參考英國(guó)實(shí)施碳底價(jià)的積極效果，可以借此機(jī)制穩(wěn)定低碳投資預(yù)期，維持碳市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，支持實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)、“十五五”時(shí)期逐步減少的目標(biāo)。

（二）協(xié)同推進(jìn)電力市場(chǎng)和碳市場(chǎng)建設(shè)

一方面，隨著電力市場(chǎng)改革的推進(jìn)，電力調(diào)度規(guī)則的改革推進(jìn)將為能源消費(fèi)側(cè)帶來(lái)一定影響，為此，充分評(píng)估電價(jià)浮動(dòng)對(duì)低收入家庭的能源消費(fèi)支出和能源密集型產(chǎn)業(yè)的影響，利用碳拍賣(mài)收入增加低碳投入、平衡區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力將十分必要。我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持碳費(fèi)及碳交易收入中性原則，通過(guò)設(shè)立補(bǔ)償機(jī)制支持能源密集型產(chǎn)業(yè)、扶持低收入群體等，實(shí)現(xiàn)相關(guān)收入取之于“碳”、用之于“碳”。另一方面，通過(guò)明確的權(quán)益歸屬可實(shí)現(xiàn)綠證和碳市場(chǎng)并軌。在碳市場(chǎng)建設(shè)初期，排放量核算方法缺乏甄別電力來(lái)源的能力，綠證制度的實(shí)施使得電力消費(fèi)企業(yè)可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證明確其用電是否屬于綠色電力，從而在核算碳排放時(shí)將綠色電力部分剔除；隨著電力市場(chǎng)改革的推進(jìn)和碳市場(chǎng)的逐漸成熟，對(duì)CCER 和綠證交易的互斥性作出明確界定，并從企業(yè)碳排放配額中抵減綠電對(duì)應(yīng)的減排量，實(shí)現(xiàn)綠證制度與碳市場(chǎng)的逐步并軌。

（三）統(tǒng)籌考慮完善碳定價(jià)機(jī)制和保障供電安全

英國(guó)在推進(jìn)減排政策的同時(shí)高度重視電力市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，持續(xù)開(kāi)展電力市場(chǎng)改革，引入了鼓勵(lì)長(zhǎng)周期新能源投資的“差價(jià)合同”制度①“差價(jià)合同”制度：即為中標(biāo)企業(yè)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)支付長(zhǎng)期穩(wěn)定電價(jià)，以有效穩(wěn)定企業(yè)投資的預(yù)期收益，吸引和支持對(duì)可再生能源的投資。，以及為備用機(jī)組提供補(bǔ)償?shù)摹叭萘渴袌?chǎng)”制度②“容量市場(chǎng)”制度：即鼓勵(lì)現(xiàn)有煤電、氣電等企業(yè)將一部分裝機(jī)轉(zhuǎn)為備用電源，用來(lái)保障以可再生能源為主的電源結(jié)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行。，并通過(guò)培育先進(jìn)的大規(guī)模電能存儲(chǔ)技術(shù)、加強(qiáng)需求側(cè)管理等方式，有效保障電網(wǎng)安全有序運(yùn)行。經(jīng)過(guò)近三十多年的電力市場(chǎng)改革，英國(guó)已經(jīng)建立起較為成熟的發(fā)電端電力市場(chǎng)，在低電價(jià)和滿(mǎn)足電力需求及電網(wǎng)可靠性之間達(dá)到了良好的平衡。我國(guó)在完善碳市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的過(guò)程中，也需高度關(guān)注保障能源供應(yīng)特別是電力供應(yīng)，加強(qiáng)減排措施與能源政策有效配合銜接，統(tǒng)籌好碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)背景下的能源安全保供工作，促使能源平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、安全轉(zhuǎn)型、低成本轉(zhuǎn)型。