以農(nóng)地“三權(quán)分置”制度激活鄉(xiāng)村振興新動能

文_杜丹寧

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）

（責任編輯 胡秀榮）

黨的十九屆四中全會指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制?！秉h的十九屆五中全會則進一步提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，繼續(xù)深化農(nóng)村改革。土地制度是一個國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎的制度。習近平總書記強調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。2016年10月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，為開展經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、深化土地制度改革提供了制度基礎，并逐步形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的局面。以“三權(quán)分置”為核心的新一輪土地制度改革，是面對當前我國農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾對農(nóng)村土地經(jīng)營制度作出的適應性調(diào)整，順應了我國深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的新需求，必將為全面推進鄉(xiāng)村振興注入新的動能。

一、土地制度對中國革命和社會主義建設、改革、發(fā)展的極端重要性

從建黨之初到第一次國共合作時期，我們黨就認識到廣大農(nóng)民群眾是中國革命中“最有力的動力”，農(nóng)民支持和參加革命的目的，就在于土地。毛澤東講到“如不能使得農(nóng)民擁有土地，農(nóng)民將不能真正擁護革命直至最后的成功”。第二次國內(nèi)戰(zhàn)爭時期，以《井岡山土地法》頒布實施為標志，改變了封建的土地關(guān)系，使農(nóng)民得到實惠，激發(fā)了他們支持革命戰(zhàn)爭的積極性，黨在革命根據(jù)地領(lǐng)導農(nóng)民開展打土豪、分田地運動，廢除封建地主剝削和債務，贏得了人心，壯大了革命力量，為革命勝利提供了一定的物質(zhì)基礎?？谷諔?zhàn)爭的困難時期，黨在抗日根據(jù)地實行的“雙減雙交”土地政策，在一定程度上減輕了地主階級對農(nóng)民的封建剝削，增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)民抗日的積極性，也團結(jié)了地主階級，使得根據(jù)地各階層在土地占有上的關(guān)系得到緩和。解放戰(zhàn)爭時期，在解放區(qū)進行的土地改革，極大地激發(fā)了農(nóng)民革命和生產(chǎn)的積極性，為解放戰(zhàn)爭提供了鞏固的后方和力量源泉，為了保衛(wèi)勝利果實，翻身農(nóng)民積極支援前線，踴躍參軍。農(nóng)民的支持，成為解放戰(zhàn)爭迅速取得勝利的一個可靠保證。

新中國成立初期實行的農(nóng)民土地所有制政策，徹底廢除了數(shù)千年的封建剝削土地制度，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家工業(yè)化開辟了道路。土改時期明確了農(nóng)村土地不再歸少數(shù)人所有，而是歸農(nóng)民所有，農(nóng)民擁有土地的所有、使用、處分及收益的權(quán)利，國家負責統(tǒng)一管理。過渡時期土地從農(nóng)民個體所有，最終發(fā)展演變?yōu)椤皠趧尤罕娂w所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的“一大二公”“一平二調(diào)”的人民公社農(nóng)村土地制度，這雖然反映了土地集體化、公有制的歷史必然性，但也使廣大農(nóng)民付出了貧窮挨餓的沉重代價。

黨的十一屆三中全會召開，揭開了農(nóng)村土地制度改革的序幕。我國將集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓹?quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。集體擁有土地所有權(quán)，以此體現(xiàn)與此前制度的連續(xù)性，但農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，以此體現(xiàn)對此前制度的變革性，這種變革的指向是在不改變集體所有權(quán)的前提下，通過放活農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來激發(fā)農(nóng)民的經(jīng)濟活力，為農(nóng)業(yè)投資增長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供動力源泉。

隨著社會發(fā)展，為推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間一體化融合發(fā)展，完成了農(nóng)地從“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”制度的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度將土地經(jīng)營權(quán)從原來的承包經(jīng)營權(quán)中獨立出來，滿足了農(nóng)戶保留農(nóng)地承包權(quán)、集體或非集體組織成員使用土地經(jīng)營權(quán)的基本要求，解決了農(nóng)地承包者和農(nóng)地使用者不一致帶來的各種問題，是農(nóng)村基本土地經(jīng)營制度的自我完善，有利于通過市場機制來實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，也帶動了農(nóng)村發(fā)展所需要的城鄉(xiāng)要素的互通。

二、全面理解農(nóng)地“三權(quán)分置”形成的實踐邏輯，為鄉(xiāng)村振興提供有力的土地制度保障

進入新時代，農(nóng)業(yè)已經(jīng)具備了從小農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基礎，開始了建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新階段。伴隨著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，已有的“兩權(quán)分置”土地制度本身具有的諸多天然制度缺陷開始顯現(xiàn)，特別是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)合二為一導致土地經(jīng)營權(quán)難以從承包權(quán)中分離問題，已不能適應城鎮(zhèn)化快速推進條件下農(nóng)民保留承包權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實需求。農(nóng)地從“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”制度的演進變得更為急迫。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較分散，不能夠體現(xiàn)規(guī)模效益。農(nóng)地“兩權(quán)分離”政策下農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相對較小，大多以家庭為單位進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無法形成規(guī)模效應，不能適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。其次，農(nóng)業(yè)社會組織化程度低，難以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的盲目性。以家庭為農(nóng)地經(jīng)營單位，難以對市場需求作出及時反映，從而增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的盲目性。再次，農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)趨勢越來越明顯，農(nóng)民出現(xiàn)嚴重職業(yè)分化。隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加值較低，大量農(nóng)民進城務工，農(nóng)地閑置現(xiàn)象愈加普遍。最后，農(nóng)地“兩權(quán)分離”下，土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)受到限制。農(nóng)民就業(yè)的非農(nóng)化造成了農(nóng)地的荒置，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)無法放活流轉(zhuǎn)，進一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

對此，2014年中央一號文件中明確提出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。這是“三權(quán)分置”制度首次在中央層面被正式提出，明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”的基本結(jié)構(gòu)框架。同年10月，中共中央審議通過的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中又更加明確地提出，要“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式”。在此文件中，明確提出了要盡快確定“三權(quán)”的具體內(nèi)涵和權(quán)利邊界，以及“三權(quán)”具體的實現(xiàn)形式。在此基礎上，2015年中央一號文件更為具體地提出要“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。2016年中共中央、國務院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出要逐步建立規(guī)范高效的三權(quán)運行機制，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式。黨的十九大報告強調(diào)要完善承包地“三權(quán)分置”制度。至此，在政策層面，農(nóng)地“三權(quán)分置”成為我國新一輪深化農(nóng)村土地改革的基本主線，這是我國實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)村土地制度改革進程中的重大制度創(chuàng)新，成為當今我國農(nóng)村政策的基石，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了制度保障。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是構(gòu)建鄉(xiāng)村振興長效機制的有效途徑

“十四五”規(guī)劃綱要指出，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，把戰(zhàn)略基點放在擴大內(nèi)需上，是新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要路徑。內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的基本動力，擴大內(nèi)需是滿足人民日益增長的美好生活需要的必然要求。中國人口14億，中等收入群體超4億，這既是全球最大的消費群體，也是最具潛力的大市場。食為人天，農(nóng)為正本?，F(xiàn)階段發(fā)展不平衡不充分的最大短板在農(nóng)村，擴大內(nèi)需動力的最大源泉也在農(nóng)村。全面推進鄉(xiāng)村振興，解決好農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這個矛盾的主要方面，對持續(xù)提高廣大農(nóng)民收入水平，有效激發(fā)鄉(xiāng)村巨大的消費市場具有重大意義。

2021年12月25日至26日中央農(nóng)村工作會議在北京召開，會議強調(diào)，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步使農(nóng)村具備基本現(xiàn)代生活條件。工商資本下鄉(xiāng)，是推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的潤滑劑，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市回報農(nóng)村、農(nóng)村再反哺城市的重要體現(xiàn)，是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效舉措。全面推進鄉(xiāng)村振興，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以形成鄉(xiāng)村振興多元化投入格局，為工商資本下鄉(xiāng)提供源頭活水，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供內(nèi)生資金動力。同時應該看到，鄉(xiāng)村振興也面臨土地、資金、勞動力等資源要素流通困難問題，阻礙著鄉(xiāng)村振興的有效推進。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵因素，土地是農(nóng)民的命根子，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，就能極大激發(fā)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興大業(yè)進程中的主動性、能動性和創(chuàng)造性，進而帶動資金要素的流動。時代需要創(chuàng)新，加大農(nóng)地“三權(quán)分置”制度推行和改革，是補短板、強弱項，激活鄉(xiāng)村振興資源要素流通，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興長效機制的有效途徑，對構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，起到重要支撐作用。

四、推進并深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為鄉(xiāng)村振興提供新動能

產(chǎn)業(yè)振興，是解決農(nóng)村一切問題的基礎和關(guān)鍵，它需要通過農(nóng)民、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動和平等交換來激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。但“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”是我國許多地方農(nóng)業(yè)的真實寫照，這樣的資源稟賦又成了產(chǎn)業(yè)興旺的攔路虎。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度破解了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的體制障礙，通過明晰農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場要素的地位，盤活了城鄉(xiāng)間雙向流動中起決定性作用的土地要素、人的要素、資金要素，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)責關(guān)系更為清晰且有法律保障，從而推動多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路提供了強有力的政策支撐，給鄉(xiāng)村振興賦予了新動能。推進農(nóng)地“三權(quán)分置”，促進鄉(xiāng)村振興還應著重從以下幾方面加以完善。

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎和關(guān)鍵，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展無論是引入新的發(fā)展業(yè)態(tài)還是傳統(tǒng)一、二、三產(chǎn)的融合，都需要保護不同產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的經(jīng)營利益，不同的產(chǎn)業(yè)從業(yè)者可能是本村村民，也有可能是集體外成員，這就需要從土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰上界定各自權(quán)利的范圍，如“三權(quán)分置”中，明確承包權(quán)的集體成員資格，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，通過市場手段配置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，并保障農(nóng)地經(jīng)營權(quán)使用者的相對利益，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同樣，也可以借助農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心在于從原承包經(jīng)營權(quán)中分離出具有相對獨立權(quán)能的經(jīng)營權(quán)，即通過適度放活土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)功能，以進一步促進農(nóng)村土地、勞動力和資本的有機結(jié)合，從而通過農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有效化解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展效率。此外，由于農(nóng)地“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)被界定為去除身份屬性的財產(chǎn)權(quán)利，其流轉(zhuǎn)則可以突破集體成員身份限制，即只要是符合條件的“傳統(tǒng)農(nóng)民”均可獲得土地經(jīng)營權(quán)，此舉可以吸引城市人才、資本、技術(shù)下鄉(xiāng)，促進鄉(xiāng)村振興。與此同時，還可以考慮設立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資機制，發(fā)揮金融資源提升農(nóng)民收入的正向作用，以化解鄉(xiāng)村振興中資本短缺的難題。