權(quán)為導(dǎo)向錢為目標(biāo) 構(gòu)建長效治理機制
——嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的路徑思考

●夏 俊

財經(jīng)紀(jì)律是黨的紀(jì)律的重要組成部分，嚴(yán)守財經(jīng)紀(jì)律是《黨章》對黨員干部提出的根本要求，也是黨員干部必須自覺踐行的黨性修養(yǎng)。然而，從黨的十八大以來查辦的一連串黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貪腐案件看，涉案人員官階之高、貪腐時間之長、收斂錢財之巨，令人觸目驚心。我們一方面為中央懲治腐敗的堅定決心而拍手叫好，另一方面也為腐敗問題給國家和社會帶來的巨大創(chuàng)傷而扼腕嘆息。透視貪腐案件的種種亂象，都離不開權(quán)錢交易這個致命的硬傷，而權(quán)錢交易之所以能夠暢通無阻，與財經(jīng)紀(jì)律松弛、監(jiān)督制約缺失有很大關(guān)系。在全面深化改革的新形勢下，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，明確指出要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，這是從源頭上治理腐敗問題的關(guān)鍵一招。財政監(jiān)督要在嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律中發(fā)揮建設(shè)性作用，正當(dāng)其時，恰逢其要。

一、貪腐案件的深刻啟示

縱觀近年來各級查辦的眾多貪腐案件，盡管具體的內(nèi)容和情節(jié)五花八門，但都有一個共同的特點，就是以權(quán)力為籌碼，以金錢為標(biāo)的，以市場為媒介，通過所謂的等價交換，實現(xiàn)公權(quán)力的私有化、貨幣化，以權(quán)生錢，以錢養(yǎng)權(quán)，互利互惠，不斷演繹著現(xiàn)代版的官場現(xiàn)形記。

（一）權(quán)力成為吸金的黑洞

黑洞是由質(zhì)量足夠大的恒星在核聚變反應(yīng)的燃料耗盡后，發(fā)生引力坍縮而形成。黑洞的質(zhì)量是如此之大，它產(chǎn)生的引力場是如此之強，以致于任何物質(zhì)和輻射都無法逃逸，就連傳播速度最快的光（電磁波）也逃逸不出來。一些貪腐案件涉案金額動輒上億，這在普通老百姓看來是天文數(shù)字，而在貪官們那里卻習(xí)以為常，權(quán)力在這些人手中已然被植入了邪惡的魔咒，其貪婪與霸道的程度較之宇宙中的黑洞毫不遜色，不會放過任何吞噬金錢的機會。官階越高，權(quán)力越大，壟斷的資源越多，對金錢的占有欲愈強，使手中掌控的權(quán)力形成了貪財斂財愈演愈烈的黑洞效應(yīng)。

（二）金錢成為權(quán)力的東家

公權(quán)為公，干事光明磊落，做人浩然正氣。然而，公權(quán)一旦用于謀取私利，被金錢套住了龍頭，就會成為金錢的奴隸，任由金錢擺布，為了金錢可以出賣靈魂甚至不惜鋌而走險。在眾多的貪腐案件中，權(quán)力與金錢互為表里，貪官與奸商沆瀣一氣，官員被老板呼來喝去，牽著鼻子走。劉漢涉黑案警示世人，在一個權(quán)錢交易泛濫的生態(tài)環(huán)境中，只要有足夠的金錢開道，權(quán)力就可以為惡魔披上彩衣，戴上紅頂，捧為上賓。正應(yīng)了莎士比亞《雅典的泰門》中主人公泰門的一句臺詞：“金子！黃黃的、發(fā)光的、寶貴的金子！這東西，只這一點點兒，就可以使黑的變成白的，丑的變成美的，錯的變成對的，卑賤變成尊貴，老人變成少年，懦夫變成勇士?！?/p>

（三）制度成為紙老虎

大凡貪腐者都有一個共同的人生信條，那就是“皇權(quán)天授”，他們擁有的權(quán)力天生不應(yīng)該受任何約束，天生就是要用來為自己謀利的；他們都有一個共同的認(rèn)知障礙，認(rèn)為所有的制度規(guī)定都是為別人設(shè)置的，都是講給別人聽的，都是讓別人去遵守的。在這種思想的支配下，權(quán)力就像脫韁的野馬，可以沖破一切的制度約束，即便是紀(jì)律的紅線、法律的禁區(qū)也可以長驅(qū)直入，肆意踐踏。

（四）監(jiān)督成為盲啞聾

貪腐問題由來已久、愈演愈烈，人們不禁要問：我們的各類監(jiān)督體系不是很健全嗎？監(jiān)督都去哪了？從貪腐案件中我們不難發(fā)現(xiàn)其中的奧妙：在權(quán)力部門化、私有化的價值體系中，監(jiān)督本身也可以成為利益交換的砝碼，要不要去監(jiān)督，監(jiān)督什么，監(jiān)督到什么程度，都取決于在利益上達(dá)成某種默契。一旦形成利益同盟，監(jiān)督立馬成了“稻草人”,對任何的違規(guī)違紀(jì)違法現(xiàn)象都可以視而不見，充耳不聞，避而不談，為了自身的利益甚至可以為虎作倀，監(jiān)守自盜。

二、財政監(jiān)督的“短板效應(yīng)”

貪腐案件的產(chǎn)生，有其復(fù)雜的歷史、文化、制度、環(huán)境背景，從財政監(jiān)督的角度來看，也有諸多值得反思的問題。歸納起來，主要有以下幾點。

（一）法規(guī)的權(quán)威性不夠

目前來看，預(yù)算、采購、審計等都有專門的國家法律予以規(guī)范，而財政監(jiān)督的直接依據(jù)是財政部頒發(fā)的部門規(guī)章，法律效力明顯偏低，致使財政監(jiān)督在介入的范圍、程序、手段以及結(jié)果處置等方面，缺乏有力的法制保障，監(jiān)督機構(gòu)在部門內(nèi)部處于相對弱勢，與審計監(jiān)督相比處于明顯劣勢，特別是在項目決策、預(yù)算編制、資金使用、政策建議和違規(guī)處罰等方面，沒有足夠的話語權(quán)。缺乏法制保障帶來的另外一個問題是，給行政干預(yù)提供了很大的自由裁量空間，也使“人情賬”大行其道。在一些地方部門領(lǐng)域，監(jiān)督者礙于情面不愿檢查，監(jiān)督對象托請人情拖延檢查，領(lǐng)導(dǎo)拉下臉面阻礙檢查的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了財政監(jiān)督職能作用的發(fā)揮，損害了財政監(jiān)督的公信力和權(quán)威性。

(二)業(yè)務(wù)的滲透性不夠

從現(xiàn)階段的情況看，全口徑預(yù)算改革還沒有到位，有很大一部分政府性資金在預(yù)算體外循環(huán)，土地資金變相成為第二財政，國有資本經(jīng)營預(yù)算流于形式，存量資本低效運行、增量資本無序投入的問題比較突出，稅式支出預(yù)算還沒有提上議程，這些都給財政監(jiān)督造成體制上的盲區(qū)。同時，在一些地方，財政監(jiān)督?jīng)]有真正參與到規(guī)則制訂、績效評價和決策咨詢中來，難以觸及核心業(yè)務(wù)，還存在監(jiān)督的禁區(qū)甚至是雷區(qū)。

（三）反應(yīng)的及時性不夠

監(jiān)督?jīng)]有真正嵌入到業(yè)務(wù)流程之中，沒有實現(xiàn)與業(yè)務(wù)工作的良性互動，難以在第一時間介入，往往是發(fā)現(xiàn)問題時資金已經(jīng)下?lián)芰?、開支已經(jīng)過半了，甚至項目已經(jīng)完工了。此外，由于監(jiān)督手段落后、人手力量不足，只能在浩如煙海的經(jīng)濟活動中盲人摸象，往往是掛一漏萬，疲于應(yīng)付，不能全面深入系統(tǒng)地掌握情況進(jìn)而對存在問題做出快速反應(yīng)。

（四）處理的威懾性不夠

主要原因是，有的重檢查數(shù)量、輕檢查質(zhì)量，重羅列現(xiàn)象、輕揭露問題，重文書通告、輕跟蹤落實，往往是折騰了半天沒有解決什么實質(zhì)性問題，也沒有為財政管理改革提出什么建設(shè)性建議，造成監(jiān)督無效的印象；有的出于地方保護或部門利益需要，對存在的問題大事化小、小事化了，形成法不責(zé)眾的導(dǎo)向；有的對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，由于缺乏相關(guān)的制度規(guī)范，難以準(zhǔn)確定性，不能依法處置，成了“燙手山芋”。凡此種種，使財政監(jiān)督的影響力和震懾力大打折扣。

三、以權(quán)力為導(dǎo)向，以金錢為目標(biāo)，構(gòu)建嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的長效機制

剖析貪腐問題的成因，權(quán)力異化和金錢至上是驅(qū)使腐敗分子走向深淵的兩只輪子。治理腐敗問題，必須以權(quán)力為導(dǎo)向，以金錢為目標(biāo)，盯住權(quán)力線，看住資金流，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，斬斷滋生腐敗的 “資金鏈”。

（一）注重頂層設(shè)計，切實提升監(jiān)督權(quán)威

權(quán)威是權(quán)力的主觀反映形式，權(quán)威的大小從根本上取決于權(quán)力的大小，同時又對權(quán)力具有一定程度的反作用。財政監(jiān)督的權(quán)威來源于財政監(jiān)督的法定授權(quán)，以及這一權(quán)力在實施過程中所產(chǎn)生的積極效應(yīng)。提高財政監(jiān)督權(quán)威，需要從三個方面入手：一是納入改革過程。將財政監(jiān)督放在現(xiàn)代財政制度建設(shè)的大框架中思考籌劃，在深化財稅體制改革中同步推進(jìn)財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，使之更好地適應(yīng)改革發(fā)展需要，更好地為財政中心工作服務(wù)，以充分釋放財政監(jiān)督的正能量。二是嵌入業(yè)務(wù)流程。對權(quán)力的監(jiān)督只有觸及核心的權(quán)力才能奏效。要按照“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求，對財政業(yè)務(wù)管理工作進(jìn)行流程再造，科學(xué)設(shè)置內(nèi)控體系，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，形成制衡機制，把監(jiān)督根植到權(quán)力行使和資金運行的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是融入立法進(jìn)程。積極推動《財政監(jiān)督條例》立法，對財政監(jiān)督的職能定位、程序辦法、工作重點、成果運用、法律責(zé)任等一系列重大問題進(jìn)行總體設(shè)計，從法制層面保障監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

（二）注重技術(shù)防范，大力提高工作效能

信息技術(shù)是防腐治腐利器，提高財政監(jiān)督工作效能，必須積極依托現(xiàn)代信息技術(shù)手段。一是將權(quán)力節(jié)點設(shè)置成技術(shù)參數(shù)，內(nèi)置于預(yù)算管理實時同步監(jiān)督系統(tǒng)，通過流程控制、風(fēng)險預(yù)警，實現(xiàn)對財政資金從預(yù)算源頭到?jīng)Q算結(jié)果全過程的跟蹤追溯和動態(tài)監(jiān)控。二是建立監(jiān)督檢查項目庫，將嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的各項要求量化為風(fēng)險值，形成問題清單，確立檢查導(dǎo)向，并將監(jiān)督檢查計劃執(zhí)行工作流程通過“監(jiān)督檢查系統(tǒng)”進(jìn)行規(guī)范和固化。三是應(yīng)用查賬軟件，實現(xiàn)會計信息電子調(diào)閱與非現(xiàn)場核查，提高對違紀(jì)問題的預(yù)見性和查處的及時性。

（三）注重成果運用，及時修補制度漏洞

堅持以查促管、以查促改、查外促內(nèi)的工作取向，將問題整改及成果運用情況作為衡量監(jiān)督成效的重要指標(biāo)。一是建立監(jiān)督成果與安排預(yù)算資金、完善財政政策制度、優(yōu)化管理流程緊密銜接的工作機制，使檢查成果順暢轉(zhuǎn)化為完善制度、改進(jìn)管理、調(diào)整預(yù)算的對策措施。二是對涉及中央和地方黨委政府重大決策部署、重要政策規(guī)定落實的檢查報告，及時上報黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)，確保違反財經(jīng)紀(jì)律的問題及時得到糾治。三是對屢查屢犯、整改不力的單位，采取約談、通報、停撥資金等措施；對涉嫌違法犯罪的，移交司法機關(guān)處理，堅決維護財經(jīng)紀(jì)律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（四）注重齊抓共管，構(gòu)建綜合治理體系

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次在黨的文件中作出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的科學(xué)論斷，對財政在國家治理中的重要作用賦予了新內(nèi)涵、寄予了新期待。加強財政監(jiān)督、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，必須放在實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的大背景下統(tǒng)籌考量：一是加大財經(jīng)法律法規(guī)、行政規(guī)章及有關(guān)政策文件的宣傳力度，強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大財會人員的學(xué)法守法、遵章守紀(jì)和主動接受監(jiān)督的意識，使敬畏權(quán)力、敬畏法紀(jì)、敬畏群眾成為習(xí)慣，形成風(fēng)尚。二是加強財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、行政監(jiān)察與人大監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，建立財政監(jiān)管信息交流與成果共享機制，形成聯(lián)防聯(lián)治的高壓態(tài)勢。三是建立財政監(jiān)督結(jié)果公告制度，引入政策執(zhí)行情況第三方評估，主動接受社會監(jiān)督，將嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律融入到社會治理體系。四是探索在財務(wù)支出規(guī)模較大的高校、醫(yī)院和國有大中型企業(yè)配備財務(wù)總監(jiān)，加強對財務(wù)監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，將嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的要求從政府部門延伸到國有企事業(yè)單位以及其他社會經(jīng)濟組織，逐步擠壓和堵塞權(quán)錢交易的“官商通道”，使嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的社會效應(yīng)得到彰顯，取得實效。