我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題探討以及完善
——以“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為背景

羅俊杰

（江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 江西，南昌 330096）

自黨的十九大以來，解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題一度成為促進國家發(fā)展和民生建設(shè)的關(guān)鍵方向，國家高度重視“三農(nóng)”問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制定了農(nóng)村改革的總方針和目標，而且包含了局部細節(jié)性的小目標，其中農(nóng)村土地制度以及農(nóng)民的切身利益的保護在其中占有關(guān)鍵的地位。然而，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)村土地模式已經(jīng)無法實現(xiàn)廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的目標，以至于很大部分農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)遷移到城市打工以實現(xiàn)更好的發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)村大量的良田不斷地荒廢，農(nóng)村呈現(xiàn)老齡化和低齡化的現(xiàn)象。

1 研究前提：完善土地流轉(zhuǎn)制度對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用

1.1 充分利用農(nóng)村土地的迫切需要

雖然我國法律明確規(guī)定任何個人和單位不得荒棄土地，但由于改革開放以來，我國對外貿(mào)易的不斷加強，進口產(chǎn)品的不斷投入中國市場導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品的價格一直處于較低的水平，加之農(nóng)民除了依靠農(nóng)副產(chǎn)品獲利外別無其它的收入來源，有限的收入越來越不能滿足農(nóng)民當(dāng)下的生活需求，以致大部分年輕人不甘于現(xiàn)狀，不得不拋棄賴以生存的土地，轉(zhuǎn)而到城市尋求獲利之道。由此導(dǎo)致的結(jié)果便是農(nóng)村主要勞動力缺失，留守的絕大部分是老人和小孩，繼而不得不放棄繁重的土地勞作，致使大量良地因長期無人耕作而荒蕪。

1.2 推動我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要

如前文所述，農(nóng)村基本都是以單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，隨著我國逐步開放市場經(jīng)濟，大量的農(nóng)民不甘于現(xiàn)狀紛紛遷移到城市發(fā)展，為城市注入了大批的勞動力，這也推動了城市各個行業(yè)的發(fā)展，尤其是工業(yè)方面發(fā)展迅速，這也是我國社會開始從只注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開始向發(fā)展第一、第二產(chǎn)業(yè)的重要轉(zhuǎn)變。這也導(dǎo)致了自改革開放以來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在全國產(chǎn)業(yè)占比不斷下降，而其他產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)和商業(yè)的占比卻在逐年大幅度增長，如果任由農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和商業(yè)的這種發(fā)展趨勢持續(xù)下去，可能會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展愈發(fā)不平衡，產(chǎn)業(yè)間的兩級分化嚴重，破壞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必定受到嚴重阻礙。要想解決這種困境，必然要求出臺和完善相關(guān)農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策來保障農(nóng)民的切身利益，通過擴大土地流通的途徑，提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，使之不再成為阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性的因素。

1.3 打贏脫貧攻堅攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)精準扶貧的必要途徑

精準扶貧是黨中央在十九大提出的重要政策導(dǎo)向，精準扶貧的目的在于從實質(zhì)上降低貧富差距，而農(nóng)村作為我國社會發(fā)展的偏落后地區(qū)，必須做好農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，放寬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。一方面，以往的土地制度下的農(nóng)村經(jīng)濟只能夠滿足基本的生活需求，對于提高農(nóng)民的生活效率卻是遠遠不夠。解決這一問題的關(guān)鍵在于減少對農(nóng)民利用土地的限制，使其利用土地的權(quán)限更大，允許依法在市場上處于經(jīng)營的目的流轉(zhuǎn)，徹底革新以往過于單一的“靠山吃山靠水吃水”的經(jīng)濟收入模式，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)榘白赓U”等多種模式相統(tǒng)一的經(jīng)濟制度，在另一角度無疑會解放出大量人力物力用以創(chuàng)造其他的收入財富；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包下的土地因為形成不了規(guī)模所起到的經(jīng)濟效益也是有限的，放寬土地的流轉(zhuǎn)更容易形成生產(chǎn)規(guī)模，提升了土地的附加價值和利用效率?，F(xiàn)今經(jīng)濟體制下，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興必然離不開土地流轉(zhuǎn)制度的改革，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村脫貧致富的必然選擇。

2 深入剖析：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來面臨的困境

2.1 農(nóng)民法律意識不強

在我國農(nóng)村基于各種原因?qū)е玛P(guān)于土地的爭議屢見不鮮，我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定土地爭議具有多種解決機制，其中訴訟便是最行之有效的方式。但是由于訴訟成本和程序時間過長，加之受熟人社會的影響，很多農(nóng)民礙于“情面”不愿訴諸于法院解決問題，這些問題長期不能解決，使得彼此之間的關(guān)系不斷惡化，不利于農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。另外，全國各個地區(qū)形成不了相對統(tǒng)一的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)契約的范本，甚至出現(xiàn)了不少以口頭形式訂約的現(xiàn)象，使得合同雙方的權(quán)利義務(wù)均得不到依法保障。一是雙方簽訂的協(xié)議不規(guī)范，二是為了眼前更高的利益，發(fā)生了不少農(nóng)民為了更多地獲利而不惜打破“情面”單方違約的現(xiàn)象。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中信息不對稱導(dǎo)致實質(zhì)的不公正

在市場經(jīng)濟中，實現(xiàn)公平公正的關(guān)鍵在于在交易過程中保證雙方彼此信息相對稱，這在土地流轉(zhuǎn)過程中卻顯得過于理想化。作為土地的轉(zhuǎn)出方，農(nóng)民自然對自有土地屬性的優(yōu)劣程度，品質(zhì)的好壞了如指掌，但放在交易過程中顯然是不夠的。農(nóng)民作為個體獲取相關(guān)信息的渠道是極其有限的，對于市場的行情信息、同等土地的價格無法第一時間獲取，對己方利益是否受損害不能準確判斷，在整個交易過程中處于極其弱勢的地位。相對的，能夠成為土地受讓方的一般都是種植、養(yǎng)殖大戶或者企業(yè)，一方面因經(jīng)濟發(fā)展的需要受到政府的扶持，另一方面具有長期經(jīng)營獲得的豐富經(jīng)驗，使其獲取相應(yīng)市場信息更為方便，來源更加廣泛，相比之下，其在市場當(dāng)中的優(yōu)勢地位更為明顯。除此之外，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了政府作為中間人與受讓方商定好具體的定價標準，而后再與土地的轉(zhuǎn)出方進行協(xié)調(diào)以促成交易的現(xiàn)象。由此，外在的干預(yù)使得正常市場的競價模式遭到破壞，久而久之，農(nóng)民們?yōu)榱司S護自身利益，逐漸不愿進入市場交易或者害怕進入市場交易。在此趨勢下，良地在價格方面沒有明顯的優(yōu)勢，極易出現(xiàn)在土地方面“劣幣驅(qū)逐良幣”的情形。

2.3 法律法規(guī)一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

2.3.1 土地征收制度在地區(qū)上的不平等《憲法》中明確規(guī)定國家征收公民土地時需要給予權(quán)利人相應(yīng)的補償，但并未明確規(guī)定補償?shù)脑瓌t和標準?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定可征收的土地僅僅局限于國有土地且補償?shù)臉藴嗜Q于土地被征收前的用途，對于用途的定義，法律法規(guī)及其司法解釋未有明確的定義。在實踐中決定用途的因素主要是土地周邊經(jīng)濟發(fā)達程度以及人口的密集程度，按照此標準，城市的土地屬于國有土地?zé)o需轉(zhuǎn)化，且天然具有經(jīng)濟和人口雙重優(yōu)勢，土地征收補償費用遠遠高于農(nóng)村的補償標準，使得現(xiàn)在出現(xiàn)大量的“拆二代”，由此可見，城市居民時常因為土地的征收擺脫貧窮走向富裕。而對于農(nóng)村土地，需要將集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜泻蟛拍苡枰哉魇?，補償規(guī)定的“用途”卻按照轉(zhuǎn)變時確定，導(dǎo)致了征收用于城市公共建設(shè)的農(nóng)村土地的補償遠遠比征收之后出讓的價格低，并且只有前者能夠落到農(nóng)民的口袋里，農(nóng)民得不到因為國家征收而帶來的實質(zhì)性利益，為此農(nóng)民對于征收積極性不高，甚至有時持抵觸的態(tài)度。另外，城市大部分的建設(shè)性用地來自農(nóng)村土地，而作為土地權(quán)利人的農(nóng)民卻只能獲取少部分的利益，顯然有違社會公平正義。

2.3.2 法律規(guī)定限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn) 我國實行國有土地和集體土地二元土地模式，并且根據(jù)土地性質(zhì)做出了不同的的規(guī)定。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，集體用地除了能夠進行農(nóng)業(yè)建設(shè)和國家征收外，不得用于轉(zhuǎn)讓和出租等非農(nóng)業(yè)活動。此項規(guī)定避免了農(nóng)村土地被濫用，維護了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，另外農(nóng)村土地征收制度也保證了城市發(fā)展的需要，極大程度上促進了國家經(jīng)濟的飛速發(fā)展，取得的貢獻是功不可沒的。但如前文所述，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標，此規(guī)定卻在一定程度上成為農(nóng)村發(fā)展的“絆腳石”。一方面，近些年由于農(nóng)村外出務(wù)工人員逐漸增多，法律又明文限制土地的使用方式，致使被荒廢和閑置的土地越來越多；其次，現(xiàn)代新農(nóng)村建設(shè)要求物質(zhì)生活和精神生活共同發(fā)展，土地用途被限制，諸如養(yǎng)老、健身、觀光和文化等基礎(chǔ)設(shè)施無法歸為農(nóng)業(yè)用途而不能大規(guī)模建造，極大程度地拉低了農(nóng)村生活的幸福指數(shù)，有違實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷；另一方面，宅基地只能在集體的組織下方可用于其他用途，更重要的是所得利益不能歸為個人而是集體組織。這無疑更加打擊農(nóng)戶們充分利用土地的積極性，致使外出也不得不閑置自家土地。

3 思緒理清：針對土體流轉(zhuǎn)制度存在問題的完善路徑

3.1 加大農(nóng)村社會保障的力度

土地屬性的差異使得城市與農(nóng)村的社會保障制度顯著不一致。一方面，農(nóng)民紛紛外出務(wù)工既因為單一的經(jīng)濟模式無法滿足生活需要，也有很大部分原因是社會保障不足，自給自足的生活模式明顯，幸福感不足，有必要完善新型農(nóng)村醫(yī)療、保險制度，保障農(nóng)民的最低生活要求；另一方面，必須調(diào)整我國農(nóng)村戶籍政策，使得外出人員落戶不再受到諸多限制，有助于提高農(nóng)民積極性，使之就業(yè)面更廣。

3.2 推進新型農(nóng)村合作社的建立和土地承包方式的完善

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度解決了我國改革開放初期生產(chǎn)力不足的問題，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，同時也對土地的流轉(zhuǎn)起著一定的阻礙作用。農(nóng)村承包地用于開發(fā)生產(chǎn)基本都是土地面積大，涉及農(nóng)戶多，致使一個農(nóng)戶不同意將自家地轉(zhuǎn)出，工程便難以開展影響效率，所以可以改變原有的每家每戶確定到具體土地的思路，改為大范圍開發(fā)時只定量而不定地的方式，如有牽涉到的哪家哪戶不同意，可以按其原來土地的面積重新為其劃分本集體中與工程無關(guān)的土地，并給予適當(dāng)補償，這樣既實現(xiàn)了土地的進一步開發(fā)利用又確保了農(nóng)民的利益不受損失。另外，應(yīng)該由村干部、經(jīng)驗豐富的農(nóng)戶、和種植大戶作為組織者，組織村民建立農(nóng)村合作社，通過社內(nèi)的積極溝通能夠充分解決土地流轉(zhuǎn)時信息不對成的問題。一方面社內(nèi)都是村內(nèi)部人員，可對交易人的意愿及其土地的質(zhì)量優(yōu)劣有直觀的了解，節(jié)約了前期調(diào)查的成本；另一方面，組織者具有常年經(jīng)營積累的經(jīng)驗，人情面比較廣，能更好地開展包括談判簽約在內(nèi)的各項事宜，有效降低締約成本；最后，交易的平等性和互惠性使得農(nóng)民積極性和對對方的信賴度更高，降低后期履行契約和監(jiān)督履約的成本。

3.3 對相關(guān)土地法律規(guī)定的完善

3.3.1 規(guī)范和健全集體土地征收制度 如前文所述，對于農(nóng)村土地的征收主要存在兩個問題：一是城鄉(xiāng)土地征收所帶來的利益顯著不同，鄉(xiāng)村的補償標準明顯低于城鎮(zhèn)；二是對土地征收后農(nóng)民安置等社會保障問題沒有明確規(guī)定。欲解決這些問題必須做到以下幾點：一方面，必須完善征收補償標準，明確什么用途的土地給予多少補助的標準，另外規(guī)定將轉(zhuǎn)化為國有土地以后的土地出讓金按固定比例作為補償給予農(nóng)民，不但促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，更能使其配合政府工作，提高行政工作效率；另一方面，完善土地被征收后對農(nóng)民的安置措施，例如住房的安置、工作的安排以及醫(yī)療保險等。另外，考慮放寬征收制度對農(nóng)村經(jīng)濟的促進效果的同時，更要考慮其帶來的負面作用：例如作為我國發(fā)展根基的農(nóng)業(yè)用地的過度流失、過度開發(fā)帶來的房地產(chǎn)泡沫以及亂占亂建等現(xiàn)象。為此，應(yīng)該采取試點應(yīng)用、科學(xué)合理的征收比例限制、區(qū)域化用地重新定義等措施，同時，出于生態(tài)建設(shè)的需要實施多元化經(jīng)濟模式，盡可能發(fā)展不涉及土地開發(fā)的綠色產(chǎn)業(yè)，避免土地的過度流失。

3.3.2 對農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)益的延伸 建立農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展格局關(guān)鍵在于資金和土地，資金的主要來源無疑是農(nóng)村建設(shè)用地?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中規(guī)定“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，可看出對農(nóng)村集體建設(shè)用地涉及的范圍進行延伸是重中之重，其中主要包含公益、經(jīng)營、以及宅基地等主要方面。一方面，應(yīng)當(dāng)在立法中適當(dāng)允許土地的非農(nóng)業(yè)用途，增加集體建設(shè)用地權(quán)利范圍，在集體民主的商議下允許農(nóng)民在法定范圍內(nèi)租賃、使用權(quán)買賣等方式，集中發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化、生態(tài)等設(shè)施，2018年以前在部分地區(qū)試點中取得了實質(zhì)性的效果，同時也符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標和精神；另一方面，擴大宅基地的使用權(quán)限，使之不僅限于居住，也可像建設(shè)用地一樣適當(dāng)轉(zhuǎn)讓租賃等其他用途，這也符合我國“三權(quán)分置”的本質(zhì)要求。另外，放開宅基地使用的同時也要進行必要的限制，對農(nóng)戶宅基地采取科學(xué)合理的分配制度確定其在總的集體建設(shè)用地中所占份額，從而適度地放開居住權(quán)以外的其他權(quán)益。這樣不但能夠防止農(nóng)村宅基地的虛假呈報，也能使得農(nóng)村公益性公共設(shè)施的規(guī)劃面積不被其他商業(yè)性用地取代。

4 結(jié)語

部分法律法規(guī)不規(guī)范一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟不能有效發(fā)展，所以實現(xiàn)我國鄉(xiāng)土振興偉大戰(zhàn)略必須對農(nóng)村征收、土地權(quán)限以及相關(guān)社會制度進行規(guī)范完善。通過對實踐和現(xiàn)有制度的研究，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)制度存在的問題以及指出相應(yīng)的完善措施，以期對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到推進作用。