新型城鎮(zhèn)化背景下中西部農(nóng)民市民化路徑探索

鄭燕

（西華師范大學政治與行政學院 四川，南充 637000）

2014年政府工作報告提出：“要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。”中西部地區(qū)因為政策偏好、地理位置、自然資源、產(chǎn)業(yè)結構等因素的影響，其城鎮(zhèn)化水平遠低于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。要達成中國城鎮(zhèn)化水平的整體提升，需要以中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設為重點，而城鎮(zhèn)化的推進又需要從農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化入手。新的發(fā)展環(huán)境賦予了市民化以新的內(nèi)涵，我們需結合鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的背景，探索農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化的本質(zhì)內(nèi)涵。

1 農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化內(nèi)涵

1.1 農(nóng)業(yè)轉移人口主體范圍界定：留鄉(xiāng)農(nóng)民也要市民化

我國對于市民化的研究，開端于20 世紀90年代初期，東部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展吸引了大量中西部地區(qū)農(nóng)民進城務工，在推動東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，農(nóng)業(yè)轉移人口大規(guī)模的異地轉移也暴露出了許多的社會問題，從而引發(fā)了學者們的廣泛關注。2004年，學術界提出“農(nóng)民工市民化”一詞，黃泰巖，張培麗認為：“農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民身份向市民身份的轉變，這種轉變不僅體現(xiàn)在身份形式上，更重要的是農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式的本質(zhì)性變化?！边@一時期對于市民化的研究主要集中在農(nóng)民工這一群體，體現(xiàn)了城市中農(nóng)民工與市民的權力分化。之后，學者們對市民化的研究范圍逐步擴大，從研究單一的農(nóng)民工市民化到研究失地農(nóng)民的市民化、新生代農(nóng)民工的市民化等不同的市民化類型，分析他們在市民化過程中面臨的現(xiàn)實困境，并提出了相應的對策建議。目前，國內(nèi)學術界對于市民化的研究成果豐富，但缺少對原地市民化實踐的探索、大部分學者沒有將留鄉(xiāng)農(nóng)民納入到市民化的主體當中進行分析，缺乏對中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的理論和實踐研究。

祁曉玲，羅元清認為：“農(nóng)業(yè)轉移人口是指農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移?！边@一范疇既包括已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居生活工作的農(nóng)村人口，也包括在城市與鄉(xiāng)村間往返的農(nóng)村人口，進一步擴大了市民化群體外延，但仍沒有考慮留鄉(xiāng)農(nóng)民的市民化。截至2019年底，我國城鎮(zhèn)常住人口84843萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。僅實現(xiàn)進城農(nóng)民的市民化是不夠的，現(xiàn)代鄉(xiāng)村的建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有人留在鄉(xiāng)村，是否進城不再是衡量市民化水平的必然標準，留鄉(xiāng)農(nóng)民也需要實現(xiàn)市民化。因此，本文將中西部地區(qū)留鄉(xiāng)農(nóng)民納入到市民化的主體當中，探索中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的新路徑。

1.2 “轉移”內(nèi)涵界定：就地就近的市民化與權利均等

學界對于“轉移”的內(nèi)涵存在一定的分歧，但總的來講都強調(diào)農(nóng)民到市民的職業(yè)、生活空間、角色意識、思想觀念等內(nèi)容的轉變，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，我們需要對轉移的內(nèi)涵進行重新的界定。除了異地市民化，農(nóng)民也可以走“離土不離鄉(xiāng)”的原地市民化路徑，通過極短距離的遷移甚至不遷移，實現(xiàn)自身的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，進一步激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展動力，進城不再是衡量市民化的必要標準。此外，農(nóng)民到市民身份的轉變更強調(diào)平等的市民權利的獲得，留鄉(xiāng)農(nóng)民應當與生活在城市中的市民享有平等的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等社會權利，不受戶籍身份和居住空間的限制。

1.3 農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化的新特征

以人為本的新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化賦予了新的時代特征，其主要包含以下幾個方面內(nèi)容。一是遷移距離遵循就地就近原則。農(nóng)業(yè)轉移人口大規(guī)模異地遷移所帶來的問題已經(jīng)非常突出，一方面是進入到城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的農(nóng)民并沒有獲得與市民同等的權利；另一方面是大量勞動力的流失造成的鄉(xiāng)村的衰落。區(qū)別于傳統(tǒng)的異地市民化路徑，新的市民化路徑——原地市民化遵循就地就近的原則，在縣域經(jīng)濟范圍內(nèi)，以小城鎮(zhèn)為中心，帶動鄉(xiāng)村實現(xiàn)振興。二是市民權利要享有因地制宜。原地市民化的農(nóng)業(yè)轉移人口與異地市民化的農(nóng)業(yè)轉移人口的權利需求存在一定的差異性，在以政府為主導的市民化的過程中，應當因地制宜，分階段并結合農(nóng)業(yè)轉移人口的實際需要進行資源調(diào)控配置，保留鄉(xiāng)村特色，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，營造綠色生態(tài)的居住環(huán)境。三是依賴于小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不同于異地市民化大規(guī)模的人口轉移，原地市民化解決的是留鄉(xiāng)和返鄉(xiāng)農(nóng)民的市民化問題，鄉(xiāng)村的復興依托于小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動，小城鎮(zhèn)完善的產(chǎn)業(yè)結構能夠為農(nóng)民提供大量的就業(yè)崗位，增加農(nóng)民實際收入，改變農(nóng)民靠天吃飯、半工半農(nóng)的尷尬局面，并吸引外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)，改變鄉(xiāng)村衰落的局面。

2 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化的驅動力和面臨的困境

2.1 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化的驅動力

目前我國仍有幾億農(nóng)民留在中西部農(nóng)村地區(qū)，通過原地市民化路徑實現(xiàn)留鄉(xiāng)農(nóng)民的市民化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重和中西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要。在城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的雙重支撐下，中西部地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化的推進勢在必行，農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化的推進，需要我們對現(xiàn)實的驅動力進行簡要的分析。

2.1.1 國家政策的有力支撐 21 世紀初期國家實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在一定程度上推動了中西部地區(qū)基礎設施的建設，2015年脫貧攻堅戰(zhàn)略和2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，進一步激發(fā)了中西部地區(qū)發(fā)展的潛力。2020年12月3日，習近平總書記在主持召開中共中央政治局常委會會議時指出，“經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標任務，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利?！泵撠毠缘娜蝿找呀?jīng)初步完成，當前正處在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關鍵時期，絕對貧困的消除不是終點，要實現(xiàn)東、中、西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要走新型城鎮(zhèn)化的道路。

2.1.2 農(nóng)民自身的切實需求和中西部地區(qū)發(fā)展需要的現(xiàn)實推動 原地市民化路徑的提出實際上農(nóng)民自己的現(xiàn)實選擇，縣域經(jīng)濟范圍內(nèi)就地就近的市民化可以不改變農(nóng)業(yè)轉移人口的地緣文化，使其在家門口實現(xiàn)就業(yè)，看得見鄉(xiāng)村記得住鄉(xiāng)愁，不必負擔大城市高昂的生活成本，降低市民化給農(nóng)業(yè)轉移人口帶來的社會和經(jīng)濟負擔。此外，原地市民化可以使農(nóng)業(yè)轉移人口有更多的時間關注子女教育和老人身心健康等問題，讓他們回歸到家庭生活中，解決空巢老人、留守兒童等社會問題。當前，中西部小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)與大、中城市之間仍存在較大的發(fā)展差距，要實現(xiàn)中西部地區(qū)城鄉(xiāng)的雙向融合和東中西部地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，就要走新型城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展中的輻射帶動作用，促進農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化。

2.2 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化面臨的困境

原地市民化強調(diào)農(nóng)業(yè)轉移人口在就地就近的城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，能夠有效地處理傳統(tǒng)的異地市民化帶來的大城市落戶困難、市民權利不均等經(jīng)濟和社會問題，緩解大城市的治理壓力，助推城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。當前，中西部地區(qū)就地就近城鎮(zhèn)化已經(jīng)初顯成效，但仍然面臨著許多的困難和挑戰(zhàn)。一是制度體系的滯后，阻礙了原地市民化進程。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、土地制度、社會保障等制度導致農(nóng)民與市民的權利不對等，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本過高，阻礙市民化進程。二是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構不合理，限制了原地市民化進程。中西部地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟欠缺，多承接的是東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉型后淘汰的小規(guī)模、低附加值的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，缺少龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。再加上鄉(xiāng)村基礎設施的不完善，城市資源無法向鄉(xiāng)村實現(xiàn)有效流動，小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的長期發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)崗位稀缺，造就了半工半耕的生產(chǎn)模式，農(nóng)業(yè)轉移人口不敢完全脫離土地實現(xiàn)市民化。三是基層政府管理權有限，影響原地市民化進程。在現(xiàn)有的行政管理體制下，基層政府部門缺乏管理的能動性，經(jīng)常面臨事多無權的困境，基層缺乏專業(yè)化的行政隊伍，無法為原地市民化提供財政和信息上的強有力支撐?？偟膩碇v，中西部地區(qū)農(nóng)民的市民化進程還面臨著許多的難題。

3 中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口原地市民化實現(xiàn)路徑研究

原地市民化路徑助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐原地市民化進程。中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化需要一個過渡的時間段，要在充分考慮民意的基礎上，動員政府、農(nóng)民、企業(yè)等多元主體共同參與，借助政策、資源、文化特色等驅動力，化解目前面臨的困境。本文從“觀念轉變”、“產(chǎn)業(yè)支撐”、“制度創(chuàng)新”、“強鎮(zhèn)擴權”、等四個方面出發(fā)，為推動中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)原地市民化提供建議。

3.1 強化原地市民化觀念，多元主體助推新型城鎮(zhèn)化建設

一是要改變政府部門傳統(tǒng)市民化觀念，落實城鎮(zhèn)化建設方向。各級政府尤其是基層政府在制定和實施就地就近城鎮(zhèn)化推進政策的過程中，應先結合地方發(fā)展情況和國內(nèi)外成功經(jīng)驗，理解原地市民化和新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵、推進特點、相互關系。思想意識引領政策實踐，原地市民不同于傳統(tǒng)市民化路徑，要更多的考慮民情，拓寬與農(nóng)業(yè)轉移人口的溝通交流渠道，在充分了解民意的基礎上，結合地方文化特色、地理位置、產(chǎn)業(yè)布局等特點，在適宜的小城鎮(zhèn)發(fā)展原地市民化，進而助推就地就近城鎮(zhèn)化。二是要轉變農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的觀念，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化共建共享。要通過政策宣傳等方式糾正錯誤的市民化、城鎮(zhèn)化觀念，按照農(nóng)業(yè)轉移人口的經(jīng)濟狀況、就業(yè)技能、思想觀念等分層次、分批次的實現(xiàn)市民化，鼓勵農(nóng)業(yè)轉移人口就近就業(yè)，提高他們對原地市民化和就地就近城鎮(zhèn)化的接受度。三是要引入多元化社會組織參與市民化進程，緩解城鎮(zhèn)化建設壓力。城鎮(zhèn)化的建設離不開多元社會組織的參與，政府部門在推進新型城鎮(zhèn)化政策的設計與實施的過程中，需要高校、研究院、智庫等組織建言獻策，公益組織、社會營利組織的參與能為農(nóng)業(yè)轉移人口提供更高質(zhì)量的公共服務，提升農(nóng)民向市民的轉化率，政府部門、社會組織和農(nóng)業(yè)轉移人口主體的共同參與構成了就地就近城鎮(zhèn)化過程中的多元主體，在轉變思想觀念的同時，落實共建共享，助推新型城鎮(zhèn)化建設。

3.2 完善產(chǎn)業(yè)布局，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展

要提高中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉移人口的生活水平，推動中西部地區(qū)實現(xiàn)就地就近的新型城鎮(zhèn)化，需要完善小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局。第一，加強規(guī)劃，調(diào)整小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構。將小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局納入整體的市級、縣域經(jīng)濟規(guī)劃，結合地理位置、自然資源、人口分布等優(yōu)勢區(qū)位因素，在有條件的中心城鎮(zhèn)建設完善的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，吸引高新技術企業(yè)入駐。要加強對小、微企業(yè)的扶持，通過減免稅收、提供免息貸款等形式助力小、微企業(yè)的發(fā)展壯大。此外，要在周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)等與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟相結合的特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)分區(qū)與聯(lián)動，推動各區(qū)域走多元化發(fā)展模式，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)特別是中心城鎮(zhèn)對城市和鄉(xiāng)村的融合作用，為農(nóng)業(yè)轉移人口提供更多穩(wěn)定的就業(yè)崗位，增加農(nóng)業(yè)轉移人口的實際收入。第二，完善基礎設施，打通招商引資渠道。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開完善的基礎設施，要加大對交通、電力、網(wǎng)絡等基礎設施建設的投入，鼓勵民間資本參與，吸引外來融資，推動產(chǎn)業(yè)結構從低端到高端、從單一到多元轉換。第三，加強對農(nóng)業(yè)轉移人口的技能培訓，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。政府部門要對農(nóng)業(yè)轉移人口進行有針對性的技能培訓，引導農(nóng)業(yè)轉移人口樹立正確的就業(yè)觀，建立完善的就業(yè)信息服務平臺，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口與就地就近企業(yè)的對接，促進穩(wěn)定就業(yè)。對有意愿的農(nóng)業(yè)轉移人口要鼓勵其嘗試自主創(chuàng)業(yè)，加大扶持力度，創(chuàng)設寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從多渠道解決農(nóng)業(yè)轉移人口就業(yè)問題。此外，人力資源對于產(chǎn)業(yè)結構的升級至關重要，要通過積極地落戶政策大力吸引外來人才，助推小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構更新?lián)Q代。

3.3 完善制度，推進公共服務均等化

一是要推進戶籍制度改革，解除福利差異。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，打破戶籍壁壘，推進公共服務均等化，完善居住證制度，落實小城鎮(zhèn)落戶政策，實現(xiàn)真正意義上的市民化。二是要推進土地制度改革，構建統(tǒng)一土地流轉市場，落實同價同權。在明確土地產(chǎn)權的基礎上實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉制度和征地補償制度的創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場對土地定價的能動作用，保障被征地農(nóng)民的權益。要提高被征地農(nóng)民的征用補償標準，除去經(jīng)濟補償外，還應當將失地農(nóng)民納入到社會保障體系中，確保失去土地的農(nóng)民能夠有老有所依。要將土地的使用納入到城鄉(xiāng)建設規(guī)劃綱要中，嚴格審查土地流轉程序，通過立法規(guī)范土地的使用。三要推進社保制度改革，拓寬社保覆蓋范圍。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，解決農(nóng)業(yè)轉移人口穩(wěn)定就業(yè)的問題，進一步提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險的報銷比例、擴展農(nóng)村基本醫(yī)療保險的報銷范圍，豐富小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療資源，建立政府、社區(qū)和家庭聯(lián)動的養(yǎng)老體系，加大資金投入力度，提高農(nóng)業(yè)轉移人口養(yǎng)老的標準。加強大、中城市教育資源與小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的互動，完善小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的教育設施，提高鄉(xiāng)村教師的工資待遇和社會福利標準，讓農(nóng)村兒童接受高質(zhì)量的教育。

3.4 強鎮(zhèn)擴權，提升基層政府治理能力

一是要推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，提高基層政府行政效率。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的落實需要制定精確地標準，要結合各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際情況精簡機構，不能按照指標分配任務做表面工程，要剔除多余的行政管理機構，構建專業(yè)型、服務型基層行政管理人才隊伍，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率，集中人力、物力、財力，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。二是要賦權增能，增強小城鎮(zhèn)自治能力。市級政府、縣級政府應逐步下放管理權限，賦予基層政府自我管理、自我治理的權力，改變基層政府權限小事情多的現(xiàn)狀，引導基層政府結合本地實際積極參與城鎮(zhèn)化的建設過程。有權必有責，要形成與權力體系相配套的監(jiān)督體系，加強對基層政府的監(jiān)管，引導基層政府自我監(jiān)督，做到違法必究。三是要政府引導建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，推進新型農(nóng)村社區(qū)形成。進一步完善農(nóng)村地區(qū)基礎設施，做好環(huán)境治理、生態(tài)恢復等重要工作，讓農(nóng)民在家門口能夠看得見青山綠水。要結合地方特色文化，構建能留得住人的新型農(nóng)村社區(qū)，大力發(fā)展營利性與公益性相結合的公共服務組織，提升農(nóng)業(yè)轉移人口幸福感。