紀檢監(jiān)督融入高校治理的內(nèi)在邏輯與路徑構(gòu)建

■蔣雪慧

（常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 常州 213164）

2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出了“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“完善高校治理結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略任務(wù)。近年來，國內(nèi)一些學(xué)者從高校權(quán)力結(jié)構(gòu)角度對內(nèi)部監(jiān)督融入高校治理進行了一系列研究：常亮、李成恩[1]圍繞“‘權(quán)力要素—權(quán)力結(jié)構(gòu)—權(quán)力運行’高校內(nèi)部權(quán)力體系構(gòu)建原則，提出了以‘三權(quán)（黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力）—三層（學(xué)校層面、職能部處、學(xué)部院系）—三制約（權(quán)力對權(quán)力的制約、制度對權(quán)力的制約、民主對權(quán)力的制約）’為核心的大學(xué)內(nèi)部治理架構(gòu)”；湯俊雅[2]認為“認清高校內(nèi)部不同權(quán)力角色之間的關(guān)系，建立規(guī)范這些權(quán)力關(guān)系的制度，營造學(xué)術(shù)文化氛圍是解決高校監(jiān)督存在問題的關(guān)鍵”。高校紀檢監(jiān)督是高校內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督的組成部分，在推動高校黨組織建設(shè)中發(fā)揮著政治核心作用，不僅協(xié)同貫通了主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，強化了對公權(quán)力和公職人員有效監(jiān)督，而且在推進反腐敗工作等方面發(fā)揮了重要作用，保障了師生權(quán)益。從當前高校推進治理體系現(xiàn)代化實踐現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn),紀委監(jiān)督已逐漸融入高校治理，但這些舉措尚未被上升到理論層面。目前關(guān)于高校治理的研究側(cè)重于高校權(quán)力監(jiān)督層面，忽略了中國特色社會主義高校治理與內(nèi)部監(jiān)督的政治性特征，也沒有厘清高校治理、內(nèi)部監(jiān)督、紀檢監(jiān)督內(nèi)在關(guān)系?；诖耍迩甯咝Ｖ卫?、內(nèi)部監(jiān)督、紀檢監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系，結(jié)合高校治理、內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)在邏輯，通過創(chuàng)新紀檢監(jiān)督工作機制,使“正風(fēng)肅紀反腐與深化改革、完善制度、促進治理貫通起來”，推進高校治理體系及治理能力現(xiàn)代化。

一、紀檢監(jiān)督融入高校治理的內(nèi)在邏輯

高校管理（治理）離不開國家制度和環(huán)境。我國高校管理（治理）體系不僅與國家教育管理體制密切相關(guān)，而且會根據(jù)國家教育發(fā)展狀況不斷完善。我國高校從管理到治理轉(zhuǎn)變過程中，越來越彰顯出監(jiān)督特別是紀檢監(jiān)督的重要性。

（一）監(jiān)督在高校治理模式轉(zhuǎn)變中的價值呈現(xiàn)

改革開放前，我國高校是政府下屬的事業(yè)機構(gòu)，高校治校與中央集權(quán)教育管理體制相適應(yīng)。高校的主要權(quán)力主體由政府主管部門任命，治校呈現(xiàn)出由上自下、高度集中、統(tǒng)一管理的特點，強調(diào)的是集中控制。這種治校模式其實并不能稱為治理，只能稱作集中管理模式。

改革開放后，我國高校治校由單一主體管理向多元主體管理轉(zhuǎn)變。高校內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等多元主體在共同愿景和共同目標指引下協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，參與到校內(nèi)事務(wù)管理之中。高校治校由改革開放前的集中管理逐漸向“多元權(quán)力、各司其職、合規(guī)合法、協(xié)調(diào)平衡”的治理方向發(fā)展。

高校集中管理模式，強調(diào)的是從上到下的命令執(zhí)行，是單向的逐層傳遞。高校管理者以執(zhí)行和完成任務(wù)為目的，向高校內(nèi)部組織發(fā)號施令。高校建設(shè)經(jīng)費由國家撥款，招生有統(tǒng)一規(guī)定，學(xué)生畢業(yè)國家按計劃分配，高校自主權(quán)比較小。高校的監(jiān)督也相對薄弱，監(jiān)督重點在命令的執(zhí)行上。

高校從集中管理向治理模式轉(zhuǎn)變后，治理的主體由單一轉(zhuǎn)向多元。職責(zé)不同、層級不同的多元主體在權(quán)力行使中出現(xiàn)權(quán)力界限不清晰、權(quán)力交叉、權(quán)力沖突等情況就在所難免了。另外，多元主體間缺乏溝通、協(xié)調(diào)、制約，也造成了權(quán)力執(zhí)行不力、權(quán)力運行隨意、甚至權(quán)力被濫用。高校從管理轉(zhuǎn)向治理后，必須加強對權(quán)力的監(jiān)督。監(jiān)督可以督促權(quán)力主體落實職責(zé)、遵循規(guī)則、規(guī)范行使權(quán)力。監(jiān)督可以促進高校構(gòu)建制度、防范風(fēng)險、實現(xiàn)治理體系和治理能力的自我完善、自我發(fā)展。

（二）紀檢監(jiān)督在高校監(jiān)督中的重要地位

1.高校監(jiān)督及特征

從以上論述可知，我國高校內(nèi)部黨委、行政、學(xué)術(shù)、民主組織是主要的權(quán)力要素。高校治理體系是以上述權(quán)力要素為根本架構(gòu)起來的多元權(quán)力主體分工協(xié)作、協(xié)同治理的“治理同心圓”。其中，黨委行使政治權(quán)力發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；校長（行政組織）行使行政權(quán)力，負責(zé)行政管理；學(xué)術(shù)委員會行使學(xué)術(shù)權(quán)力；教代會、學(xué)生會參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督，行使民主權(quán)力；紀委“協(xié)助黨委加強黨風(fēng)建設(shè)”“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”“協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨”[3]。必須指出的是，具有中國特色的社會主義高校的治理體系要“全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學(xué)方向，加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，扎根中國大地，遵循教育規(guī)律……”[1]這樣的治理體系蘊含鮮明的“中國特色”：一是黨組織擁有政治權(quán)力，即校、院兩級黨委及各級黨組織擁有制定相應(yīng)的組織發(fā)展戰(zhàn)略、對相應(yīng)組織影響、干預(yù)和管轄的權(quán)力；二是強調(diào)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，在中國特色高校治理體系命題下構(gòu)建起來的高校內(nèi)部監(jiān)督也同樣蘊含鮮明的“中國特色”，即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；以政治監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)；是黨委、行政、教職工、學(xué)生的多元監(jiān)督；多元監(jiān)督有相對自主性，遵循各自的監(jiān)督規(guī)則；多元監(jiān)督是協(xié)調(diào)、整合的整體。

2.紀檢監(jiān)督是高校監(jiān)督的權(quán)威和主干

高校治理體系的“中國特色”意味著我國高校的治理必須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的政治建設(shè)放在首位。政治監(jiān)督是為保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅持“兩個維護”,實現(xiàn)黨的政治目標而對加強黨的政治建設(shè)、落實黨的重大決策部署而進行的檢查、督促和改進過程,是黨的自我革命的實踐形態(tài)[4]。因此，我國高校治理，必須以政治監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)。以政治監(jiān)督推動黨的教育方針在學(xué)校全面貫徹，督促各級黨組織落實全面從嚴治黨政治責(zé)任，保證公權(quán)力在正確軌道上運行。從理論看，高校紀委作為專門的黨內(nèi)政治機構(gòu)，強化黨內(nèi)監(jiān)督、突出政治監(jiān)督、發(fā)揮政治引領(lǐng)和政治保障作用是其職責(zé)所在。從實踐看，高校紀檢監(jiān)督推動了高校各級黨組織落實主體責(zé)任，使黨的領(lǐng)導(dǎo)逐步加強、黨的建設(shè)逐漸有力，使管黨治黨逐漸走向“嚴緊硬”。紀檢監(jiān)督堅持挺紀在前，充分利用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，有效維護了黨紀的嚴肅性，促使學(xué)校政治生態(tài)向好發(fā)展。高校紀委在高校黨內(nèi)政治監(jiān)督中發(fā)揮著主力作用。

我黨“建立健全了黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”，形成了規(guī)范的“黨內(nèi)監(jiān)督體系”的概念[5]。黨內(nèi)監(jiān)督，黨委把方向、控全局，各級黨組織自上而下對下級組織特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進行監(jiān)督。同時，各級黨組織堅持民主生活會制度，發(fā)揮普通黨員的監(jiān)督作用，不斷改進自下而上的民主監(jiān)督。但從高校黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)實看，自上而下的監(jiān)督尚不能完全到位、自下而上的監(jiān)督力度尚顯不足，例如：高校黨委不可能是“千里眼”“順風(fēng)耳”，對下級黨組織“一把手”的監(jiān)督會有疏漏。普通黨員對黨組織或領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀違法行為由于各種顧慮不愿道實情、講真話。2016年修訂黨內(nèi)監(jiān)督條例時，把紀委從監(jiān)督的專門機關(guān)改為監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，一字之變凸顯了紀委監(jiān)督的專責(zé)地位。另外，紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使紀檢監(jiān)督的獨立性大大增強。高校黨內(nèi)監(jiān)督中，紀檢監(jiān)督對黨委決策可以提出不同建議，對基層黨組織可以壓實責(zé)任，對黨員干部違紀違法問題可以開展調(diào)查。紀檢監(jiān)督推動黨內(nèi)監(jiān)督體系的不斷完善，促使黨內(nèi)監(jiān)督效果不斷增強，在高校黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

高校治理現(xiàn)代化，不能僅僅依靠單一的黨內(nèi)監(jiān)督，要積極聚合行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。高校要構(gòu)建起會計部門、審計等行政部門，民主黨派的黨員、廣大教職工參與的內(nèi)部監(jiān)督共同體，形成監(jiān)督合力。承擔(dān)整合內(nèi)部監(jiān)督資源、貫通內(nèi)部監(jiān)督協(xié)作的任務(wù)，高校紀委責(zé)無旁貸。只有高校紀委可以組織協(xié)調(diào)各種監(jiān)督力量，建立權(quán)責(zé)協(xié)同的監(jiān)督工作機制，讓監(jiān)督全起來，效果實起來，效能活起來，實現(xiàn)“1+1＞2”。

紀檢監(jiān)督在高校政治監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)督貫通中發(fā)揮著主力、主導(dǎo)、主動的作用，是高校內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威和主干。

二、紀檢監(jiān)督融入高校治理的路徑構(gòu)建

我國高校治理、內(nèi)部監(jiān)督的中國特色是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。高校治理和內(nèi)部監(jiān)督又注重多元權(quán)力主體的協(xié)同共治和各類監(jiān)督的協(xié)調(diào)貫通。高校紀委因其專責(zé)監(jiān)督的定位，更易于在高校內(nèi)部監(jiān)督和治理中發(fā)揮作用。把握高校治理、內(nèi)部監(jiān)督的特征，理順高校治理、內(nèi)部監(jiān)督、紀檢監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系，才能明晰紀檢監(jiān)督融入高校治理的路徑和載體，推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）堅持一個原則——政治監(jiān)督具體化常態(tài)化

把政治監(jiān)督擺在首位，是實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略抓手。高校紀委要圍繞政治監(jiān)督“保障制度執(zhí)行，落實決策部署、落實政治紀律和政治規(guī)矩”根本任務(wù)，持續(xù)推進政治監(jiān)督具體化、常態(tài)化。高校紀委一方面要強化對學(xué)校各級“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子守初心擔(dān)使命、踐行“兩個維護”的監(jiān)督，強化對黨員干部遵守政治紀律和政治規(guī)矩的監(jiān)督；另一方面要推動黨委和二級黨組織明責(zé)知責(zé)，把管黨治黨責(zé)任落到立德樹人、教書育人各環(huán)節(jié)。紀委監(jiān)督不僅要貫穿于高校高質(zhì)量發(fā)展、提質(zhì)培優(yōu)、教育評價等工作中，開展專項督查，從而保障黨中央重大決策部署、關(guān)于教育的重要指示批示精神、學(xué)校重要決策落地見效，還要加強作風(fēng)檢查、構(gòu)建師德師風(fēng)監(jiān)督機制、把廉政文化與校園文化融合，形成良好政治生態(tài)。

（二）落實“兩個責(zé)任”——主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任

全面從嚴治黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督，黨委履行主體責(zé)任、紀委履行監(jiān)督責(zé)任。高校紀委要正確認識“黨委主體責(zé)任、紀委監(jiān)督責(zé)任”，既要區(qū)分“兩個責(zé)任”的不同，又要把握“兩個責(zé)任”的聯(lián)系。黨委履行主體責(zé)任意味著黨委擔(dān)負全面領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，要“選好勤政廉政干部，糾正不正之風(fēng)；強化對權(quán)力運行的監(jiān)督；支持查處違紀違法問題”[6]。紀委履行監(jiān)督責(zé)任意味著紀委要“對黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力進行再監(jiān)督”[6]。黨委和紀委雖然責(zé)任不同，但是目標相同，都是確保黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部依紀依規(guī)履職，清廉務(wù)實為民。高校紀委在融入高校治理中，要樹立與黨委同臺的理念，在不斷提升紀檢監(jiān)督獨立性、有效性的同時讓“信任不能代替監(jiān)督”的觀點成為黨委及班子成員的共識，告別以前的“內(nèi)耗”效應(yīng)，形成黨內(nèi)監(jiān)督合力。

協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督，是紀委職能的拓展和深化。高校紀委在融入高校治理中要擺正自己的定位，既不能推卸自身的責(zé)任，也不能干擾黨委的領(lǐng)導(dǎo)。高校紀委要樹立為黨委補臺的理念，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，推進黨委決策部署落實。同時，高校紀委也要協(xié)助黨委抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，對走到叉路口的黨員干部多提領(lǐng)子、扯袖子，當好黨委的“助手”和“幫手”。

（三）實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”——從參與、單一、單純到嵌入、體系、機制的轉(zhuǎn)變

1.實現(xiàn)從“參與式監(jiān)督”到“嵌入式監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變

“三轉(zhuǎn)”前，紀檢監(jiān)督是對具體業(yè)務(wù)的現(xiàn)場監(jiān)督、一線監(jiān)督。“三轉(zhuǎn)”后，紀檢監(jiān)督是對“權(quán)力行使再監(jiān)督”。高校紀委在融入高校治理中，要抓住組織、制度、方式等嵌入要素，把監(jiān)督嵌入到學(xué)校權(quán)力運行的各個方面。紀委可以派督查組嵌入到被監(jiān)督組織中，更方便地掌握被監(jiān)督對象的“內(nèi)幕”情況。黨規(guī)、法紀、制度是剛性的約束。紀委可以督促學(xué)校完善制度，強化黨規(guī)、黨紀、制度的學(xué)習(xí)；把外在的約束內(nèi)化為教職工的行為準則，把制度嵌入教職工內(nèi)心。紀委還可以通過“專項+檢查”“防控+排查”“整改+督查”“聯(lián)系+談話”等方式，對“權(quán)力行使再監(jiān)督”，以多樣化的嵌入方式對被監(jiān)督對象履職用權(quán)進行監(jiān)督。

2.實現(xiàn)從“單一監(jiān)督”到“監(jiān)督體系”的轉(zhuǎn)變

紀檢監(jiān)督挺紀在前，監(jiān)督觸角觸及黨員干部苗頭性問題、作風(fēng)問題、違紀違規(guī)行為、師生切身利益領(lǐng)域，及時扭轉(zhuǎn)了學(xué)校中的不良傾向。但高校治理需要各類監(jiān)督的相互補充、有機貫通、全面覆蓋。首先，高校紀委要堅持系統(tǒng)思維，推動構(gòu)建以紀檢監(jiān)督為靈魂，以黨內(nèi)監(jiān)督為主體，以行政監(jiān)督為抓手，以民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督為補充的高校內(nèi)部大監(jiān)督體系，從而呈現(xiàn)“黨組織及黨員干部有黨內(nèi)的監(jiān)督；校內(nèi)經(jīng)濟活動、風(fēng)險管理有審計、財務(wù)等部門的職能監(jiān)督；黨務(wù)、政務(wù)是否公正公開有民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督的監(jiān)督多層次、全覆蓋”的局面。其次，紀委要定期召集紀檢、審計、會計、人事、組織等部門召開聯(lián)席會議，形成信息互通、成果共享、力量共用的“大監(jiān)督”協(xié)同運轉(zhuǎn)工作機制。一個部門因職責(zé)權(quán)限、專業(yè)制約帶來的短板，通過其他部門的優(yōu)勢給予支持，多部門聯(lián)動，激活監(jiān)督體系活力。

3.實現(xiàn)從“單純監(jiān)督”到“監(jiān)執(zhí)問一體推進”的轉(zhuǎn)變

紀檢監(jiān)督多是抓早抓小、防微杜漸的預(yù)警監(jiān)督。然而，隨著高校內(nèi)部權(quán)力集中、資金密集、資源富集的領(lǐng)域增多，因疏忽、僥幸、自我約束松弛，黨員干部違紀甚至違法不可避免。“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)三者一直統(tǒng)一于全面從嚴治黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督的實踐中”[7]，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題需要執(zhí)紀去查處，需要問責(zé)去落實。監(jiān)執(zhí)問一體推進，才能標本兼治、形成震懾。高校紀委在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)一個問題，就要跟進調(diào)查一個問題，充分運用談話、檢查等“第一種”形態(tài)，抓苗頭，早糾正。對工作中黨員干部的失職失責(zé)，紀委要敢于問責(zé)，按照規(guī)定給予相應(yīng)的處分或組織處理，以問責(zé)倒逼黨員干部作分內(nèi)之事、盡應(yīng)盡之責(zé)。

三、紀檢監(jiān)督信息化、智慧化賦能高校治理現(xiàn)代化

大數(shù)據(jù)、云計算、智能監(jiān)管等信息手段的發(fā)展，打破了高校各部門的“信息孤島”狀況，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)互動、資源共享，給高校紀檢及內(nèi)部監(jiān)督帶來了變革?！靶畔⒒?、智慧化”是高校紀檢及內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展方向，也是賦能高校治理現(xiàn)代化的最優(yōu)路徑。高校紀委一是要推進紀檢監(jiān)督信息化、智慧化，整合紀檢工作涉及的履責(zé)紀實、監(jiān)督、舉報、審查、辦案、巡察、黨風(fēng)廉政等多個工作平臺，形成紀檢業(yè)務(wù)“一張網(wǎng)”，通過一體化的紀檢工作平臺，全方位掌握監(jiān)督對象的個人情況、重大事項、履責(zé)情況、信訪投訴、線索處置、違法處理等情況；二是要推動內(nèi)部監(jiān)督信息化、智慧化，努力推動財務(wù)、審計、科研、招投標等各專項監(jiān)督平臺的數(shù)據(jù)共享，在經(jīng)費預(yù)算、財務(wù)報銷、物資采購、科研管理等“云辦公”平臺中切入預(yù)警模塊，應(yīng)對高校經(jīng)濟活動、領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運用、黨務(wù)校務(wù)信息等數(shù)據(jù)異動情況，及時堵住易發(fā)生問題的漏洞。通過數(shù)據(jù)化、信息化、智慧化為紀檢監(jiān)督融入高校治理提供保障，讓高校內(nèi)部活動實現(xiàn)數(shù)據(jù)可查、過程可溯、績效可測，從而賦能高校治理現(xiàn)代化。