新時期下預算績效評價發(fā)展規(guī)劃探討

龔海霞

一、前言

伴隨財政收入規(guī)模的穩(wěn)步增長，預算績效評價成為提升財政預算管理水平、優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出成本的重要手段，本文運用文獻研究法及結合實際工作經(jīng)驗，將從預算績效評價的理論基礎與制度建設視角出發(fā)，淺析目前預算績效評價中存在的問題，并進一步對其提出相關建議，以期為預算績效評價的進一步完善提供參考。

財政預算是對下一會計年度財政收入和支出的預算安排，是國家戰(zhàn)略和政策的集中體現(xiàn)，關系到民生福祉。績效引入經(jīng)濟學的概念，即指收入和產出的價值比，績效評價即能夠從產出、效益和滿意度等多維度對財政預算工作進行評價，是保障與改善財政預算工作的行動指南，確保財政資金與財政資源合理協(xié)調和充分利用?！笆奈濉睍r期是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的新起點。新時期下對預算績效評價也提出了更高的要求，如何實現(xiàn)財政資金和財政資源的有效配置和使用，成為亟需關注的重要課題，考驗著財政預算能力和績效評價能力，對國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著深遠的影響。

二、近年來預算績效評價工作所取得的成就

近些年來，我國財政預算績效評價經(jīng)過了“地方試點—全國辦法出臺—地方辦法出臺—全面推廣”等的實踐過程，已經(jīng)取得了很大的成績。自2003 年十六屆三中全會我國就不斷探索預算績效評價，從中央到地方不斷擴大范圍進行施展；2013 年，財政部出臺了“預算績效評價共性指標體系框架”使預算績效評價指標體系得到進一步完善；2015 年《中央部門預算績效目標管理辦法》將目標管理重點納入預算績效評價改革進程；2018 年，中共中央國務院發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》進一步規(guī)范了預算績效評價體系，且在2018 年我國的GDP 達到91.93 萬億，同比增長6.6%，一般公共預算收入規(guī)模達18.34 萬億，同比增長6.2%，在預算績效評價的實施下使財政收支壓力得到了緩解；黨的十九大也明確提出了建立“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力”的預算制度，相應地加快推進了預算績效評價工作的向前發(fā)展，進一步提升了財政預算的全面性、科學性、規(guī)范性和透明度，也使我國的財政預算績效評價工作得到了前所未有的重視[1]。

三、新時期下預算績效評價存在的差距和挑戰(zhàn)

雖然目前我國的財政預算績效評價已取得了很大的成績，但是各地區(qū)、各領域甚至同領域的不同部門發(fā)展水平參差不齊，仍有不足需要完善，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）績效評價目標有待明確

預算績效評價注重以結果為導向，是在期初預設任務目標，期末評價預設目標的實現(xiàn)程度，以實現(xiàn)程度評價預算的經(jīng)濟性和效益性，這樣的基礎前提是假設了財政支出事前預算目標的合理性和明晰性，但在實踐中，由于財政支出本身的復雜性和多層次性，預算目標往往依據(jù)業(yè)務部門和財務部門的協(xié)商以及其主觀經(jīng)驗而設立，缺乏科學論證。此外，績效指標體系龐雜不夠完善，以察哈爾右翼中旗構建的指標體系為例，2020 年該旗78 家預算部門、184 個項目，制定了約6720 個績效指標，但對一些單位來說部分指標適用性不強，無法有效說明問題且易使工作變的繁雜，所以指標體系還需進一步完善。尤其是對于一些個性指標的設計，因為指標是一種量的數(shù)據(jù)，以此來描繪績效評價，但有的指標難以實現(xiàn)量化，例如反映社會效益和環(huán)境效益等的指標，無法具體量化，設計難度較大。加之各部門的性質、職能的不同，所以指標建設也具有很大差異，難以形成相互借鑒和比較的體系。

（二）預算績效管理制度有待完善

實踐出真知，通過實際工作發(fā)現(xiàn)部分部門、單位在預算績效評價的實際工作中存在一定的問題。由于預算績效評價系統(tǒng)剛運行不久以及預算績效評價工作本身的專業(yè)性較高，而部分部門單位的相關工作人員卻缺乏相應的技能和相關的知識，主要表現(xiàn)在兩方面，一部分問題是掌握預算績效評價工作原理以及本單位預算基本情況的工作者，其缺乏相應的計算機操作能力，導致上報困難；另一部分問題表現(xiàn)在負責此工作的人員擁有相關的計算機操作能力，但對預算績效評價工作原理以及本單位的預算情況欠缺認識與了解，導致系統(tǒng)項目績效目標申報填寫不及時且不規(guī)范，影響了預算績效評價工作的穩(wěn)步推進。一是預算績效評價工作的職責分配制度不夠完善，相關人員工作分工不合理、明確，協(xié)作性較低；二是由于相關工作人員的績效評價認識不深刻、專業(yè)性不強，無法滿足新時代下預算績效評價工作的專業(yè)性要求[2]。

（三）法律法規(guī)有待進一步完善

預算績效評價工作是一個大課題也是一項難課題，雖然目前我國各地出臺了不少規(guī)范性文件，且在《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等基本法中有其相關內容。但仍需進一步完善。此外，預算管理與績效評價流程尚未深度融合，就當前實踐情況來看，績效評價工作有其獨立的運行系統(tǒng)，獨立地完成信息采集、項目申報、初步審核、科室檢查、項目調整、以及項目自評等，是以預算為依據(jù)但與預算管理工作流程相互獨立，未能及時實現(xiàn)信息共享，難以形成有效的反饋機制，導致預算績效評價的結果很少運用到下一個周期的預算管理當中，使預算績效評價與預算管理形成“兩張皮”，增加了工作卻難以發(fā)揮其應有的價值，易使預算績效評價流于形式[3]。

四、進一步加強預算績效評價工作的思路和舉措

（一）加強事前績效評估，完善構建指標體系

財政支出事前績效評估是確保預算績效目標設立合理性和科學性的重要保障。是預算績效評價一系列工作的重中之重，應加強做好事前績效評估。以部門性質、計劃、歷史和經(jīng)驗為基礎，充分結合預算編審。項目審批等，采用科學合理的評估方法對新增重大項目、新出臺重大政策進行有效評估，即可利用專家工作，獲取專業(yè)支持；通過互聯(lián)網(wǎng)開展網(wǎng)絡調查，向利益相關方了解情況、咨詢意見或邀請人大代表和政協(xié)委員會分別從預算監(jiān)督和民主監(jiān)督立場參與事前績效評估等方法。評估項目申請立項是否依據(jù)充分、符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，項目預算編制是否符合預算管理、地方政府債務等相關規(guī)定，績效目標是否與部門單位的職責和中長期或年度規(guī)劃工作相匹配、是否可以準確衡量實際工作需要，評估項目的籌資行為是否符合規(guī)定、是否能通過財政承受能力評估和債務風險評估，以及立項實施的方案是否可行，具備相應的人、財、物基本保障等。

完善構建指標體系，對績效評價工作至關重要，是實現(xiàn)評價目標的重要手段。在確保預算績效評價工作的前提下，即預算績效的目標設立等事前績效評估的科學性和合理性。根據(jù)資金用途以及特定行政任務或事業(yè)發(fā)展目標，將預算績效評價主要分為項目支出和部門整體支出，部門整體支出包括部門或單位的基本支出和項目支出。依據(jù)各部門或單位的性質及其職能，合并統(tǒng)一同類項目績效評價指標，并健全精簡共性指標，這樣可以為評價結果相互比較提供便利。補充構建個性指標，選取最具代表、最能直接反應投入產出的指標，按目標是否難以量化，將指標體系細化為定性和定量的標準，針對難以量化的指標，應明確、具體描述其內容，并保證其相關佐證資料可采集、可獲得。具體設立要兼顧數(shù)量、質量、時效、成本、社會、經(jīng)濟、可持續(xù)、生態(tài)等效益以及服務對象的滿意度。此外，要注重指標的權重設立，要因地制宜，充分考慮不同領域部門、項目以及不同時段的差異性，避免將所有指標使用一個固定的比例，針對不同問題具體分析，特殊情況可做適當調整，即要處理好指標體系中存在的統(tǒng)一性與差異性問題。建立起科學完整適用的分級分類預算績效評價指標庫[4]。

（二）建立健全預算績效管理制度

沒有共同的使命與觀念，就缺乏前進的驅動力。預算績效評價工作也是如此，因而單位應加快推進預算績效評價管理制度建設，提升預算績效評價意識?？赏ㄟ^增加相關專項培訓、其他創(chuàng)新培訓方式或利用各類新聞媒體、政府網(wǎng)絡平臺、部門門戶網(wǎng)站等擴大宣傳，從理念上提高認識，形成績效評價文化，推動相關人員建立起結果導向、效益使命、競爭價值、投入產出的共同價值理念，促進相關工作人員對預算績效評價的重視；從實際工作應用方面不斷拓展培訓內容，提高相關工作人員預算績效評價知識的專業(yè)性，增強其相應的業(yè)務技能，保障系統(tǒng)績效評價申報及時、填寫規(guī)范完整，努力培養(yǎng)一支技術過硬的預算績效管理隊伍。此外，要健全預算績效的職責分工制度。多方協(xié)作，自上而下成立工作領導小組，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。領導小組負責做好預算績效管理政策宣傳、審議重大決策部署、審定重點績效評價結果以及績效管理工作考核結果及其應用。同時，要求各預算單位也成立相應的領導機構，劃分責任、設置專職崗位人員，并將領導機構成立文件和專職工作人員設置情況上報到相應的領導小組辦公室，確保崗位設置合理、權責明確，能夠順利協(xié)調、有序推進預算績效評價工作。

（三）完善績效評價法律法規(guī)，推進預算和績效評價一體化

不斷完善有關績效評價的法律法規(guī)，立足于我國國情，從實際問題出發(fā)，廣收意見言論，可采用頭腦風暴、情景分析法或者德爾菲法，德爾菲法即專家調查法等多種方式，以及結合實際工作結果反饋，不斷探索，形成一套有利于我國預算績效評價工作發(fā)展的基本法、地方法、專門法等成套完善的法律體系。使其形成一項有完善法律體系可依的常態(tài)化工作，也是我國預算績效評價法制化前進的必然方向。同時，應加快推進預算管理和績效評價管理一體化。將目標設定、目標編制、項目申報、績效評價、評價結果反饋等各環(huán)節(jié)納入預算管理，完善預算和績效評價工作流程，使預算與績效評價工作深度融合，避免預算與績效評價各自為政，加快預算與績效評價的數(shù)據(jù)化和信息化建設，根據(jù)預算資金的調整，相應合理的對預算績效評價做出調整，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，發(fā)揮目標一致，相互協(xié)作，結果產生1+1＞2 的協(xié)同效應。同時，可通過加強預算績效評價公開制度，秉持依法公開、全面及時、規(guī)范完整、真實有效的原則，打破信息孤島，公開績效評價相關信息及責任主體，便于績效評價工作監(jiān)督管理，及時從公開內容中發(fā)現(xiàn)存在的問題，對其進行督促整改，使預算績效評價結果對下一年度的預算審批形成強有力的約束，提升績效評價工作質量，實現(xiàn)預算與績效評價的一體化發(fā)展[5]。

（四）引入第三方力量推動預算績效評價向前發(fā)展

第三方力量即指熟悉預算績效管理相關法律法規(guī)和政策制度，具有豐富的預算績效管理實踐工作或理論研究經(jīng)驗，向委托方提供預算績效管理工作相關服務的組織機構和專家。通過遵循公平公正、能力優(yōu)先、利害關系回避的原則，采用邀請招標、競爭性談判或詢價等方式選聘第三方機構。并要求第三方機構在預算績效評價信用管理平臺登記相關信息，保證其獨立性與真實性。根據(jù)預算績效評價內容的性質及其工作的需要，可向其委托參與實施事前績效評估、績效目標審核、績效指標和標準體系制定、績效評價和評價結果復核及預算績效管理培訓等工作，切實推動預算績效管理的科學發(fā)展，全面提高預算績效評價工作的質量[6]。

2015 年，國務院在兩次常務會議上曾連續(xù)提出“第三方評價”，說明培育引入獨立的外部評價主體的重要性，已成為推進預算績效評價工作的科學決策。引入外部獨立的第三方，可避免評價主體過于單一，易受環(huán)境、技術和專業(yè)度的影響等情況。因為預算績效評價信息的公開度較低，容易形成“自我評價”，即既當運動員又當裁判，易導致缺乏評價的驅動力以及結果的獨立性和公允性，所以可通過引入第三方機構，可增強評價結果的客觀性與公正性；且因預算績效評價具有跨經(jīng)濟學、管理學、政治學、社會學等學科的特點，利用外部獨立第三方的專業(yè)性，使關聯(lián)主體角色清晰、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮財政部門與主管部門以及第三方組織之間的協(xié)同效應，有效提高績效評價全方位、全過程的質量管理。此外，第三方評價主體擁有廣泛的群眾基礎，也成為民意表達與民主監(jiān)督的重要載體，促使預算績效評價更科學的走向綜合性、社會化工作。

五、結語

近幾年來，我國政府部門積極推進財政改革，在財政管理工作中，預算績效評價能發(fā)揮至關重要的作用，不僅能確保財政預算資金的科學利用，還能實現(xiàn)財政收支的透明化、公開化，從根源上杜絕徇私舞弊的問題發(fā)生。通過采用加強事前績效評估，完善構建指標體系；建立健全預算績效管理制度；完善績效評價法律法規(guī)，推進預算和績效評價一體化；引入第三方力量推動預算績效評價向前發(fā)展這四項措施，切實提升行政事業(yè)單位社會公共服務效率，有效激發(fā)了財政部門的工作積極性，實現(xiàn)資源合理分配，切實滿足社會公眾的服務需求。

引用

[1]趙楊宇.全面預算績效管理視野下J 縣財政局預算內部控制研究[D].江西財經(jīng)大學，2020.

[2]孫欣.預算績效評價結果應用:文獻綜述與研究展望[J].地方財政研究，2019（2）: 48-58.

[3]王琰.中央財政專項扶貧資金績效評價研究[D].中央財政科學研究院，2016.

[4]袁逸劍.內控視角下行政事業(yè)單位預算績效管理體系的構建探究[J].管理論壇，2018，（26）:214-216.

[5]毛博.劉晶，項目支出預算績效評價結果應用問題初探[J].預算管理與會計，2018（03）:27-29.

[6]何志強.法治政府績效評價指標體系研究[D].華南理工大學，2016.