民辦高校章程實施的現(xiàn)狀、問題與對策研究
——以廣州城建職業(yè)學院為例

楊 洋

（廣州城建職業(yè)學院，廣東 廣州 510925）

高等學校章程是國家法律法規(guī)的“下位法”，又是高等學校制度體系中的“最高法”和“綱領(lǐng)法”［1］。章程在推進高校依法治校及治理能力提升方面發(fā)揮了重要作用，但民辦高校章程建設(shè)還存在“章程內(nèi)容要素缺失、章程制定程序不規(guī)范、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全、章程表達趨同、章程的制定與實施脫節(jié)”［2］等問題。2021年，教育部辦公廳開始啟動新一輪高校章程修訂工作，在此背景下，研究民辦高校章程實施情況，有利于民辦高校規(guī)范辦學行為、提高治理能力，為新一輪章程修訂提供經(jīng)驗。本研究選取民辦高職院校廣州城建職業(yè)學院（以下簡稱“學?！保檠芯繉ο螅偨Y(jié)該校章程作用發(fā)揮情況及相關(guān)經(jīng)驗，分析章程實施存在的問題，并據(jù)此提出相關(guān)對策，有利于為其他民辦高校章程的修訂和實施提供借鑒和參考。

1 章程作用發(fā)揮情況

廣州城建職業(yè)學院章程于2007年獨立設(shè)置之初開始實施，歷經(jīng)三次修訂，在學校辦學治校過程中發(fā)揮著重要作用。自章程實施以來，學校治理水平穩(wěn)步提升，科學發(fā)展勢頭強勁，先后被確立為廣東省教育體制改革試點單位、廣東“深化高校自主辦學綜合改革”試點單位、廣東省依法治校示范校和廣東省深化新時代教育評價改革試點高校。

1.1 權(quán)責清晰，內(nèi)部領(lǐng)導體制健全

學校堅持黨的領(lǐng)導，堅持社會主義辦學方向，按管辦分離、責權(quán)清晰的原則健全內(nèi)部領(lǐng)導體制。學校投資方與舉辦方不干預學校日常事務(wù)，舉辦方依法行使為學校籌措經(jīng)費，為學校推薦董事長等職權(quán)；設(shè)立董事會，7名董事分別由舉辦者、學校、教職工代表大會推薦，董事會行使解聘任校長、制修訂學校章程、制定發(fā)展規(guī)劃、審核財務(wù)預決算、制定教職工編制定額等職權(quán)；設(shè)立校務(wù)管理委員會，由執(zhí)行董事、教工董事、校長、黨委書記、校長助理等人員組成，在董事會閉會期間代行其職權(quán)，校長定期向董事會（校管會）報告學校工作情況及董事會（校管會）決議執(zhí)行情況；成立監(jiān)事會，全面監(jiān)督學校的財務(wù)狀況和預算執(zhí)行情況以及董事、學校主要領(lǐng)導的職務(wù)執(zhí)行情況。學校實行“三方”溝通制，校管會主任、校長、黨委書記定期就學校重大事項和決策溝通協(xié)商，遇重大急事隨時溝通協(xié)商；實行校長辦公會議制，每兩周由校長主持召開會議，討論研究學校年度工作計劃、規(guī)章制度制修訂等重大事項；實行校黨委例會制，黨員校領(lǐng)導全部進入黨委班子，一起研究決策學校黨建、思政、意識形態(tài)和群團等工作，黨務(wù)干部選拔任用由黨委會研究決定，行政正職選拔任用事先征求黨委意見，并由黨委書記做任前談話；實行校院黨政聯(lián)席會議制，凡涉及人才引進、師德師風、“三重一大”等重要議題由黨政聯(lián)席會議研究決定，二級黨組織書記參與學院人、財、物等重要事項和人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等工作的研究決策，履行政治把關(guān)職責，黨組織在學校事業(yè)發(fā)展中的政治核心作用和監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮。

1.2 重心下移，兩級管理機制健全

學校制定《關(guān)于二級學院改革的原則意見》，實行學院分權(quán)式［3］內(nèi)部治理模式改革，將管理重心下移，不斷擴大二級學院的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)。在人權(quán)上，將教師招聘、績效考核、教研室負責人和骨干教師的聘任等權(quán)力下放給二級學院，由二級學院結(jié)合自身發(fā)展需求自主決定。在財權(quán)上，設(shè)立院長基金，擴大二級學院在教學改革、專業(yè)建設(shè)、招生就業(yè)、考核績效等方面的經(jīng)費自主權(quán)，院長享有全權(quán)審批使用權(quán)；將月度績效工資總額核定后切塊給二級機構(gòu)，由二級機構(gòu)自主確定月度績效工資分配方案。在事權(quán)上，將專業(yè)課程建設(shè)、教學管理、學生事務(wù)管理等權(quán)力下放給二級學院，由學院自主管理。通過兩級管理改革，二級學院活力得以激發(fā)，辦學效率不斷提升。

1.3 共同參與，民主管理機制健全

學校設(shè)立了學術(shù)委員會和教學指導委員會，尊重并支持學術(shù)委員會在專業(yè)建設(shè)、學術(shù)發(fā)展、校企合作、教風和學風建設(shè)等方面獨立行使職權(quán)，支持教學指導委員會對學校教學工作進行研究、審議、監(jiān)督和指導。成立了以教師為主體的教職工代表大會，聽取并審議學校發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)工作報告等重大事項以及與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，并依法建立了工會組織作為教職工代表大會的工作機構(gòu)，維護教職工的合法權(quán)益。制定了《信息公開實施細則》，在官網(wǎng)首頁開設(shè)“信息公開”專欄，嚴格按《高等學校信息公開事項清單》要求面向師生和社會公開相關(guān)校務(wù)信息；設(shè)立了校長、書記信箱和督察信箱，制定了《管理干部聯(lián)系師生實施辦法》，每年舉行教師代表座談會、學生權(quán)益面對面座談會、校友會，讓廣大師生和校友有更多機會參與學校民主管理，為學校改革與發(fā)展建言獻策。

1.4 以人為本，權(quán)益保護機制健全

學校建立健全師生權(quán)益保護機制，出臺了《信訪工作制度》《學生申訴處理暫行辦法》等制度，切實維護師生合法權(quán)益。學校依法為教職工發(fā)放工資及福利待遇，按照“優(yōu)績優(yōu)酬、多勞多得，穩(wěn)定骨干、優(yōu)化隊伍”的原則深化薪酬改革，構(gòu)建基于能力提升和業(yè)績貢獻的專業(yè)技術(shù)崗13級體系和管理崗9級職員職級體系，增設(shè)重點崗位人員津貼，實施差異化課酬制，對教師、教輔、管理人員進行分類考核評價，設(shè)置優(yōu)秀等級月度績效工資并逐年提高績效工資比重，不斷激發(fā)教職工干事創(chuàng)業(yè)的動力，并按照“申報有資助、立項有配套、成果有獎勵”的原則加大教師教學與科研獎勵力度，推動教職工獲得感和事業(yè)認同感不斷提升。

學校制定了《勤工助學管理辦法》《維嘉獎學金和維嘉扶困基金管理辦法》等完善的獎助政策，對所有困難學生應(yīng)助盡助；每年通過領(lǐng)導與學生面對面權(quán)益座談會、領(lǐng)導干部陪餐等方式，聽取學生對學校發(fā)展和管理方面的建議。學校還通過校領(lǐng)導接待日、校長信箱等途徑傾聽師生的訴求，并予以及時答復和處理，盡力幫助師生解決實際困難。

1.5 全面規(guī)范，章程運行機制健全

學校以章程為準則，按照“全面更新、規(guī)范程序、優(yōu)化效率、鼓勵創(chuàng)新”的原則，全面梳理與學校章程相配套的各項規(guī)章制度，對與當前辦學不適應(yīng)、不符合法定權(quán)限和程序的制度全面廢止和修訂，對效率不高的辦事流程全面簡化，建立了“以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學、層次清晰、運行高效”的規(guī)章制度體系?！稄V州城建職業(yè)學院制度匯編》內(nèi)容涵蓋學校章程、黨群工作、行政管理、人事管理、學生管理、教學管理、教輔管理、科研校企管理、后勤與安全保衛(wèi)等多個方面。

2 章程實施經(jīng)驗

2.1 把握一個前提：董事會高度重視

學校董事會牢牢樹立“依規(guī)辦事，依章辦學，依法治?！钡南冗M理念，高度重視章程建設(shè)，將章程作為依法治校和實施管理的基本準則，并不斷加強以章程為核心的制度建設(shè)。在章程的制修訂過程中，董事會多次召開會議明確章程修訂要求，壓實章程修訂工作責任，對章程內(nèi)容進行討論審議，確保了章程內(nèi)容科學規(guī)范，章程執(zhí)行有效到位。

2.2 堅持一個原則：加強黨的全面領(lǐng)導

學校將加強黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)等內(nèi)容和要求寫入學校章程，以章程為核心健全學校黨建工作體系、完善黨建配套制度，既有利于保障黨委在辦學治校過程中的政治核心地位，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和監(jiān)督作用，也有利于學校貫徹落實黨的路線方針政策，保證正確的辦學方向，更好地實現(xiàn)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)目標。

2.3 抓住一個關(guān)鍵：提高制度供給水平

學校以章程為依據(jù)，全面梳理與章程相配套的規(guī)章制度，對不符合法律法規(guī)、政策和學校章程的管理制度及時修改和廢止，對出現(xiàn)的新情況、新問題及時制定新制度，形成了合法科學、系統(tǒng)有效、公平公正的制度體系，真正做到了用制度管人、管事、管權(quán)。學校制定了《規(guī)章制度管理辦法》，嚴格各項制度的立項起草、合法性審查、會議審核等程序，提高了規(guī)章制度的“立法”質(zhì)量；學校在制度修訂過程中積極聽取師生意見建議，凝聚師生員工智慧力量，構(gòu)建了公正、公平、公開的管理文化，師生員工的認同感不斷增強。

3 章程實施存在問題

3.1 章程認識深度有待提升

學校對章程的宣傳和推廣力度不夠，章程公開位置不夠突出，不利于師生下載和學習，未配發(fā)相應(yīng)的章程學習手冊和解讀材料，內(nèi)部學習章程、尊重章程、依章辦事的氛圍尚未完全形成。學校領(lǐng)導和中層管理干部作為學校章程最主要的制定者、執(zhí)行者和維護者，在章程的制定與實施上起著引導和示范作用，而部分管理干部缺乏主動學習的意識，對章程的學習和理解不夠透徹，對章程的內(nèi)容及價值缺乏清晰的認識。學校部分師生員工章程意識淡薄，認為學校章程只是規(guī)范學校管理的一項制度，并未清楚認識到章程明確規(guī)定了師生的權(quán)利和義務(wù)，章程的制定和實施與自身利益密切相關(guān)。各二級學院對章程的執(zhí)行也不太關(guān)注，認為職能部門才是章程執(zhí)行的主體，這種認識的偏差，影響著學校章程的實施效果。

3.2 章程執(zhí)行精度有待提高

《高等學校章程制定暫行辦法》第六條規(guī)定：“章程用語應(yīng)當準確、簡潔、規(guī)范，條文內(nèi)容應(yīng)當明確、具體，具有可操作性?！贝髮W章程條款的可操作性是大學章程在其實際運行過程中能否獲得有效遵循與執(zhí)行的關(guān)鍵［4］。正如某些學者所言，“缺乏后果模式不僅使得大學章程的義務(wù)性條款和禁止性條款形同虛設(shè)，而且使學校章程在面對諸多爭議時形同廢紙?！保?］目前學校章程部分條款也存在不夠明確清晰的情況，例如，未明確學生代表大會的地位作用、職責權(quán)限，章程中“教職工對所受處分有異議的，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出申訴”的“有關(guān)規(guī)定”表述比較模糊。學校與章程相配套的實施細則還不夠完善。例如，學校章程規(guī)定“成立教職工申訴處理委員會及其工作機制”，但學校只公布了爭議解決部門（人事處、督察辦、工會），并未對各部門應(yīng)受理的爭議事項范圍和教職工申訴程序進行說明，在一定程度上影響著教師權(quán)益的維護。

3.3 章程監(jiān)督力度有待增強

監(jiān)督是制度有效執(zhí)行的保證。2014年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進高校章程制定、核準與實施工作的通知》，明確要求“高校要指定相對獨立的專門機構(gòu)負責監(jiān)督章程的執(zhí)行”，但是學校章程中未明確規(guī)定章程實施的監(jiān)督機構(gòu)，對監(jiān)督的具體事項、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等也未加以說明，這不利于章程執(zhí)行監(jiān)督活動有效開展和章程目標充分實現(xiàn)。

4 提升章程實施效果對策

4.1 做好宣傳解釋，提升章程認可度

學校要充分利用官微、校園網(wǎng)、宣傳櫥窗等媒介營造濃厚的制度文化氛圍，大力宣傳章程內(nèi)容和有關(guān)學校管理制度，并配發(fā)章程解讀手冊，使章程精神入腦、入心。要將章程納入黨委中心組學習、新生入學教育、教師入職培訓、管理骨干培訓等活動中，并適時組織師生參加章程知識線上考試，以考促學，使依章辦事成為師生的思想自覺和行為自覺；要將章程實施情況納入校長辦公會、黨委會議題，納入管理干部年度述職內(nèi)容，以全面監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，維護章程的權(quán)威性和嚴肅性。

4.2 完善配套制度，提高章程執(zhí)行力

學校要根據(jù)教育管理部門的通知，加快推進章程的修改和核準工作，在章程中貫徹落實法律法規(guī)要求，把黨的建設(shè)在章程中寫足、寫實，確保章程文本合法、適當、規(guī)范。要對照學校章程，全面梳理完善學校各項規(guī)章制度，將章程的規(guī)定落實到各項具體規(guī)定中，防止出現(xiàn)章程與具體規(guī)范“兩張皮”現(xiàn)象。要進一步完善各類議事規(guī)則，在制度的制修訂過程中多注重學生和教師群體的利益保護，充分體現(xiàn)民主管理的精神。

4.3 強化監(jiān)督檢查，保障章程落到實處

學校要健全章程監(jiān)督機制，設(shè)立專門的機構(gòu)來監(jiān)督章程的實施情況，及時受理違反章程的管理行為和投訴，并對違反章程的行為和辦學活動進行責任追究；暢通“雙代會”、學生代表大會等渠道，增強師生參與學校民主管理和民主監(jiān)督的行動自覺，進一步健全師生權(quán)益救助及糾紛解決機制，切實維護師生的合法權(quán)益；有效落實信息公開制度，進一步豐富信息公開內(nèi)容、拓寬信息公開領(lǐng)域，加強信息公開工作的監(jiān)督和考核，以切實保障師生員工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。