基于行政倫理視角的政府公信力問題探析

摘 要：政府公信力是關(guān)系政府形象和政府治理效果的重要內(nèi)容，既與民眾福祉相關(guān)，也與社會穩(wěn)定相聯(lián)。隨著中國特色社會主義進入新時代，政府政務環(huán)境發(fā)生了新變化，所面臨的形勢更為復雜，對政府治理體系和治理能力建設(shè)提出了更高要求。從行政倫理視角審視政府公信力問題，明晰其價值邏輯、主體邏輯及程序邏輯與政府公信力建設(shè)的相關(guān)性，剖析政府價值實然彰顯狀況及政府行為、政府程序等影響和制約政府公信力建設(shè)的行政倫理問題，并提出提高政府公信力的對策，對提升政策執(zhí)行效果和增強廣大民眾政治認同都具有極為重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：行政倫理;政府公信力;行政權(quán)力;行政責任

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）02-0084-05

基金項目：黑龍江省教育廳業(yè)務費項目“黑龍江省新型城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與完善研究”（1353MSYYB030）。

作者簡介：張新（1982-），女，黑龍江牡丹江人，牡丹江師范學院馬克思主義學院講師，研究方向：當代中國政府與政治。

習近平總書記在十九大報告中明確提出，要“增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務型政府”[1]，為我國政府建設(shè)提供了戰(zhàn)略指導和行動指南。政府公信力是政府形象和政府動員力的重要內(nèi)生變量，內(nèi)在地包含著對政府行為狀況的評價，是政府與民眾互動關(guān)系的展現(xiàn)，“是公眾對政府理念、行為和績效的一種價值評判和心理認同程度”[2]。在社會整體信用體系框架內(nèi)，“政府誠信是最核心、最根本的，只有在較高的政府公信力狀態(tài)下，才能有利于政令暢通，鞏固政府執(zhí)政的合法性與穩(wěn)定性”[3]。從行政倫理視角分析和探究政府公信力，既能夠從根本上厘清政府公信力建設(shè)所面臨的主要問題，也能夠為解決這些問題提供可資借鑒的方案，進而提升政府公信力建設(shè)的水平和質(zhì)量。

一、行政倫理視角下政府公信力的內(nèi)涵釋義

在現(xiàn)代語境下，民眾對政府的認可、認同程度亦即政府公信力越來越成為稀缺資源。比較而言，“政府公信力是政府形象建設(shè)的主要內(nèi)容，是政府職能履行有效性和政府行為合法性的重要保障”[4]，提升政府公信力，建構(gòu)優(yōu)良的府民關(guān)系已然成為現(xiàn)代政府的工作之重。政府公信力與行政效能直接相關(guān)，政府公信力高，府民關(guān)系融洽和諧就能提升政府動員力、號召力和影響力，就能減少政策摩擦成本，促使和保障政策的落實落靠;反之，政府就會面對困難和質(zhì)疑，乃至于陷入合法性危機。透視政府實踐及其行政過程，歷時態(tài)的國家傳統(tǒng)政治文化和行政文化、政治基礎(chǔ)設(shè)施和上層建筑，現(xiàn)時態(tài)的政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、文化因素等都是影響政府公信力的重要內(nèi)容，而表現(xiàn)在國家體制機制領(lǐng)域的政治結(jié)構(gòu)、物質(zhì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府官員或行政權(quán)力的廉潔狀況、對民眾尤其是弱勢群體的關(guān)切關(guān)注程度、政府在危機事件中所呈現(xiàn)的狀態(tài)等也是影響政府公信力的重要因子。從一個側(cè)面來看，在不同的境況中，政府可以呈現(xiàn)為不同的樣態(tài)，而行政倫理就是對“政府樣子”應然屬性的描繪，是規(guī)范行政權(quán)力和行政行為的制度體系和倫理精神的集合，“是破解政府‘信任赤字’和信任危機，重振政府信任的一個極為重要的心理性、精神性因素”[5]。在倫理實踐中，既有行政倫理制度化的內(nèi)容，也有行政制度倫理化的內(nèi)容。就本質(zhì)而言，行政倫理視角下的政府公信力問題主要強調(diào)政府行為的合道德性問題，內(nèi)在地包含著對政府的價值傾向與選擇，政府主體或公務員行為的規(guī)范、要求和約束，政府政策的流程設(shè)計及其具體程序。從具體意涵看，主要包括以下三方面的內(nèi)容。

1.價值邏輯與政府公信力。在行政倫理視角下，政府追求的價值一般應與絕大多數(shù)政策受眾所追求的價值相契合，與絕大多數(shù)政策受眾所追求的終極目標相一致。也就是說，政府價值的彰顯與政府公信力是相互印證的存在，行政價值是政府目標的總趨向與傾向，內(nèi)在地包含著公正、公共利益和民眾幸福等較為重要的要素。從公正的角度看，建構(gòu)公平正義的社會是政府主要的工作內(nèi)容，而公正所涵蓋的內(nèi)容既包含主觀的領(lǐng)域，也包含客觀的領(lǐng)域，既是形而上的認知領(lǐng)域，也是形而下的實務實證領(lǐng)域。從公共利益的角度看，能否推進、增益和實現(xiàn)公共利益，是政府承諾與民眾個體期待的契合，內(nèi)在地包含著政府作為指向與民眾訴求的統(tǒng)一。從幸福的角度看，政府公信力作為直接影響政府治理能力的核心軟實力，其不僅能夠促進和增加民眾對公共服務的美好體驗，促使民眾增進對政府的認同和滿意度，也能夠規(guī)范民眾行為，引導廣大民眾自覺向善向好，不斷擴大社會的善意善行，引導全社會情緒情感的正向發(fā)展，進而促進社會和諧穩(wěn)定。

2.主體邏輯與政府公信力。政府是由一個個有獨立意識的人構(gòu)成的集合，這些獨立的個體往往都有自己的“心思”或利益訴求，一旦在主體實踐中加入更多的個人利益考量，抑或是公務員自我規(guī)約意識不強、個人欲望膨脹，都會極易借助公權(quán)力進行尋租或與民爭利。政府尤其是公務員作為公權(quán)力的行使者，其行為不但會影響行政效率，也會影響政府公信力建設(shè)。從公信力的角度看，公務員的一言一行都會影響民眾對政府的認知，而民眾對政府的態(tài)度取決于每一個細小的、精微的行政實踐中政府尤其是公務員對待民眾的具體態(tài)度和行為。在行政實踐中，公務員也可能是一個“經(jīng)濟人”，如果以追求個人利益最大化為目的，那么勢必會消解或損害民眾的利益。一般情況下，民眾對政府的認知與評價或者對政府公信力的認可程度，是政府尤其是公務員行為的事后呈現(xiàn)和具體表征，與其說是民眾對政府或公務員的評價，毋寧說是對公務員過往行為的檢驗和評估。從行政倫理的角度審視政府公信力問題，既需要政府自身對公務員有必要的制度約束，也需要公務員時刻秉承自我反思和自我約束的意識觀念，有效地將外在約束和內(nèi)在自覺統(tǒng)一起來。為此，在行政實踐中，應引導公務員謹慎用權(quán)、規(guī)范用權(quán)、合理用權(quán)，主動調(diào)適行政裁量與公權(quán)力、自我利益與公共利益的關(guān)系，促使公務員提升服務意識和責任意識，積極化解行政矛盾，增強治政理政能力，進而提升政府公信力。

3.程序邏輯與政府公信力。按照社會行為規(guī)律，“任何行為總會帶有一定的社會性。關(guān)于‘我們’應該做什么或什么應該是‘我們的’策略這類問題的思考，反映了我們對自己社會身份的認同，包括對他人目標和相互依賴性的認同。雖然他人的目標并不可能被納入一個人自己的目標中，但是對相互依賴性的一致認同，會給出某種特定的行為準則”[6]，這些既定的行為準則內(nèi)在地包含著民主、科學、法治等與程序相關(guān)的內(nèi)容。從民主維度看，政府行為的合法性來自于民眾的賦予、信任與支持，權(quán)力本身是來自于人民群眾的，權(quán)力也必須服務于人民群眾，在具體政府政策實踐中，最為重要的就是要集思廣益，以人民群眾擁不擁護、贊不贊成、答不答應作為核心指向。從科學的維度看，政府行為必須符合理性和正當性，既要保證政策決策是科學的，也要保障政策執(zhí)行是科學的，政策問題生成、政策方案制定、政策方案執(zhí)行、政策方案評估、政策方案調(diào)適與完善等都應具有完備的流程設(shè)計與規(guī)范的約束內(nèi)容。從法治維度看，政府行為必須遵循法治理念，真正做到“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，促使行政過程實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，切實提升法治政府建設(shè)質(zhì)量。

二、行政倫理視角下政府公信力建設(shè)面臨的問題

厘清問題是解決問題的關(guān)鍵，也是建構(gòu)應對策略的前提和基礎(chǔ)。從行政倫理視角看，影響政府公信力主要包括政府價值、行政主體和行政程序等因素。在實踐中，政府公信力建設(shè)還面臨一些問題，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

1.政府價值彰顯與行政倫理要求還有距離。政府是民眾的代言者和政策執(zhí)行者，關(guān)注民眾利益和民生福祉是其使命要求。正如習近平所說：“民生工作離老百姓最近，同老百姓生活最密切?！盵7]在行政倫理視野內(nèi)，政府既是一種組織意識，也是一種歸屬意識，“描述為一組人群之中的‘我們感'，這些人不單是一個個團體，也是一個共同工作并樂于分享一種共同政治歸宿和命運的政治實體”[8]。而政府價值定位或選擇對政府公信力具有重要影響，如果政府的價值昭示著人民性或公共性，那么它就能夠有效地發(fā)布命令和開展活動，就能夠最大限度地團結(jié)人民;相反，則會遭到人民的抵制和反對，與政府相關(guān)的各種行為的開展都會困難重重。因此，政府價值要體現(xiàn)公共利益宗旨?！爸灰腥舾扇私Y(jié)合起來自認為是一個整體，他們就只能有一個意志，這個意志關(guān)系著共同的生存以及公共的幸福。這時，國家的全部精力是蓬勃而單純的，它的準則是光輝而明晰的;這里絕沒有各種錯綜復雜、互相矛盾的利益，公共福利到處都明白確切地顯現(xiàn)出來，只要有理智就能看到它們?！盵9]相反，如果政府的價值選擇是著眼于政府內(nèi)部或自身成員的福祉，而對政策受眾或廣大民眾的利益不聞不問，乃至于漠視民眾利益，那么就容易喪失合法性根基，也很難維持國家長治久安。因此，為民眾樹立“一種同意”，尤其是建構(gòu)一種信仰體系，保持政府的服務性與人民性，在政府內(nèi)部建構(gòu)起驅(qū)善向好的動力機制，就顯得非常必要且重要。正所謂，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優(yōu)良的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物”[10]。在政府實踐或政策實踐中，由于權(quán)力的行使往往會帶來資源或利益的再分配，一些公務員極易借助權(quán)力進行尋租，乃至于以權(quán)謀私或與民爭利，最終影響政府公信力。一旦政策效果與民眾個體期待有差距，民眾就會將對生活的不滿情緒情感宣泄到政策行為上，甚至將個人的一切尤其是不如意的人生境遇歸結(jié)為政策引致的結(jié)果。中國特色社會主義進入了新時代，反腐敗的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，但腐敗問題并未根除，在一定程度和一定范圍內(nèi)依然存在。在急遽變化的環(huán)境中，價值消解、價值沖突、價值重塑問題不可避免，而政府官員的貪腐和失信行為對政府倫理建構(gòu)的影響是不容忽視的問題。

2.行政主體抑或是公務員行為與民眾期待還有距離。行政主體或公務員在社會中扮演著至關(guān)重要的角色，是國家形象的展現(xiàn)者和政府公信力的代言人?！敖巧巧鐣Y(jié)構(gòu)體系中的紐結(jié)，是社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的實體性存在。每一個人、每一個組織、機構(gòu)均以其在社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的具體位置，而獲得其角色的具體規(guī)定性。這即意味著角色要求對于個人、組織、機構(gòu)來說是先在的，它所表達的是普遍對于特殊的規(guī)定與要求，是系統(tǒng)對于要素的要求，是社會對于其成員的要求，它所追求的是社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中的整體功能?！盵11]在行政實踐中，行政主體或公務員角色感及其與之對應的責任、行為匹配狀況越高，對政府形象和政府公信力影響就越正向;反之，就會降低政府形象和政府公信力。毛澤東對那些角色失位的腐敗分子深惡痛絕，他把貪腐分子看作是“鉆到我們隊伍里面的壞分子，蛻化變質(zhì)分子，這些人，騎在人民的頭上拉屎拉尿，窮兇極惡，嚴重地違法亂紀。……這些人不斷地中飽私囊、損公肥私，大撈非法收入，增加非法利益，已經(jīng)成為禍國殃民的隱患和蛀蟲”[12]835，并強調(diào)“應該使每個同志明了，共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準”[12]592。行政主體或公務員應時刻堅持“把公共利益作為自己的職業(yè)指南，并把這一指南內(nèi)化為自己的內(nèi)心信念，以自己的行為方式體現(xiàn)行為與這一信念之間的一致”[13]。誠然，在具體政策實踐中，無論是政策決策者，還是政策執(zhí)行者，都會受到個人利益的牽絆。對于政策制定者，如果能夠高度關(guān)注民心民意，為公為民，不謀一己之私，那自然政策決策會體現(xiàn)出人民利益性。相反，一旦決策者更多地關(guān)注自身利益或是同自己類似者的利益，政策方案就有可能夾雜政策制定者的利益訴求，進而被政策制定者所裹挾。對于政策執(zhí)行者而言，政策執(zhí)行的靈活性是保證政策高效的必要環(huán)節(jié)和手段，而一旦政策執(zhí)行者動了“壞心思”，給政策打上自己的“小九九”，就會千方百計地進行政策尋租，進而對那些符合自身利益的政策就堅決執(zhí)行，對那些不符合自身利益的政策就緩慢性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、歪曲性執(zhí)行，政策執(zhí)行效果就很難得到充分保障。

3.政府程序與行政倫理要求還有距離。政府行為及其程序設(shè)計與行政環(huán)境具有重要的相關(guān)性。在傳統(tǒng)行政環(huán)境視角內(nèi)，政府行為的可告知性往往被人們所忽略，更多的政策受眾沉浸在自己的“視野和事業(yè)”之中，對行政事務往往采取不聞不問的態(tài)度，而行政程序的正當性和合理性問題也鮮有人關(guān)注。在現(xiàn)代行政視角內(nèi)，“隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的普及，公民的權(quán)利意識開始覺醒，并且主動地參與到公共討論中”[14]，政府程序問題日益受到關(guān)注。能否強化行政程序建設(shè)，增進政府與群眾的溝通交流、協(xié)商討論，擴大政府的群眾基礎(chǔ)，既是行政程序倫理建設(shè)的必然要求，也是提升政府治理能力和治理水平的必要舉措。在傳統(tǒng)視鏡下，政府往往以為只要是真心為民眾辦事就可以了，不需要將所做的事情告知民眾。一旦結(jié)果與民眾的預期相一致，那自然是無可厚非，而一旦結(jié)果事與愿違，就會備受詬病。這是因為，政府公信力的主要評價者或認定者是廣大公眾，及時回饋廣大公眾的訴求必須制定合理、公開的程序，時刻關(guān)注公眾參與與人民當家作主的推進質(zhì)量。一般情況下，在具體行政實踐中，“人是善還是惡是不可論證的。然而，人們彼此之間的差異還是能夠證明的”[15]，政府的責任在于引導和教育政策受眾趨善向好，讓充滿差異的個體融洽地生活在共同體中。為此，政府只有支持和保障公眾參與，完善廣大公眾參與機制，推進協(xié)商民主建設(shè)，維護和保障公眾參與的程序正義，真正了解廣大民眾的所盼所期，才能做到科學決策、民主決策和法治決策。也就是說，“政府只有使政治目標和社會成員達成政治共識，社會成員對政府政治統(tǒng)治與政治管理產(chǎn)生認同，對政府表現(xiàn)出積極的合作，政府公信力才能獲得支持力量”[16]。

三、行政倫理視角下提升政府公信力的主要途徑

提升政府公信力必須從行政實踐入手，堅持問題導向，遵循行政倫理生成與演進規(guī)律，從價值倫理、主體倫理和程序倫理三個維度進行建構(gòu)。

1.進一步建構(gòu)價值倫理，彰顯政府價值。在政府實踐過程中，價值倫理是政府的價值偏好，是指導政策調(diào)整與完善的基本依托，而政策運行效果又反過來促進政府價值的匯聚與升華。價值倫理的建構(gòu)是一項持續(xù)和漸進的過程，既需要政策的剛性確認，也需要公務員行為的柔性表現(xiàn)，是二者綜合作用的結(jié)果。一要通過政策涵養(yǎng)政府價值。即把政府價值貫穿于政策生成、發(fā)展和調(diào)適的全過程、全時段，融入政策的每一個細節(jié)之中和微小之處，讓政策時時體現(xiàn)政府價值，讓政策處處體現(xiàn)政府價值。既通過政策認知和了解政府，借助于政策教育引導政策受眾思想和行為得到升華，促使政策價值更加深入人心，更好地引導廣大政策受眾理解政府、認同政策，對政府產(chǎn)生高度的信任感。二要通過公務員行為展現(xiàn)政府價值。政府價值不能自發(fā)地形成，也不能自動實現(xiàn)，政府建構(gòu)公平正義的社會，推進基本公共服務均等化、達成社會共識、提高公信力都需要有公務員的具體行為與之匹配。如果說政策承擔的是政府價值的表達功能，那么公務員行為就承擔著政府價值的踐行功能。也就是說，只有公務員率先將政府的政策主張內(nèi)化為個人的具體行為，在參與政策實踐的過程中，珍惜每一次與政策受眾交流和接觸的機會，切實解決政策受眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，讓政策受眾所面臨的一切問題都由于公務員的參與而得到寬慰、支持和幫助，即要讓政策受眾通過公務員的行為來感悟和體察政策價值，進而引導廣大政策受眾理解政府和認同政策。

2.進一步建構(gòu)主體倫理，規(guī)范行政主體行為?，F(xiàn)代社會的多樣性已經(jīng)在一定程度上引起了政府內(nèi)部的變化，尤其是行政主體對裁量權(quán)的影響。在新時代境況下，尤其是在實現(xiàn)全面建成小康社會和推進實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的過程中，行政行為的狀況和狀態(tài)不僅關(guān)系著政府形象，更關(guān)系著政府的公信力、號召力和凝聚力。規(guī)范政府行為，建構(gòu)主體倫理應解決好三個方面的問題。一要提升公務員的行動意識。新時代，伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化的深入發(fā)展，政府行政環(huán)境發(fā)生了廣泛而深刻的變化，這對政府行政實踐尤其是政府作為狀況提出了更高要求，要引導和培養(yǎng)公務員的為民意識和為民情懷，“始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心和使命”，堅持把行政實踐視作為全心全意為人民服務的重要方式，模范地遵守憲法和法律，不斷提升自身學習能力，持續(xù)增強服務本領(lǐng)與服務能力，時刻關(guān)心民眾疾苦、時刻關(guān)心民眾關(guān)切、時刻關(guān)注民眾幸福，常思民眾之所急、常辦民眾之所盼、常解民眾之所憂。在具體行政實踐中教育引導廣大領(lǐng)導干部依法辦事、謹慎從事、規(guī)范行事，給權(quán)力和個人帶上“緊箍咒”，真正把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，堅持依法決策、依法辦事，避免行政權(quán)力濫用和“隨性”裁量，不斷提升行政主體行為的規(guī)范性、有效性和人民性。二要建立健全公務員問責機制。官員責任意識程度對于達成政府目標具有直接而現(xiàn)實的影響，而完善的問責機制是影響問責質(zhì)量的關(guān)鍵，其中最為重要的是保障性問責機制和約束性問責機制。前者是從思想上教育引導公務員形成不敢腐、不能腐、不想腐的自我約束，重點引領(lǐng)公務員強化理想信念、職業(yè)道德和為民宗旨，為公務員執(zhí)行公務提供充裕的實踐環(huán)境和條件，為公務員提供充分保障。后者是要從制度規(guī)范上明晰公務員的權(quán)責清單，清晰劃分責任、權(quán)利和義務邊界，逐步建立健全容錯糾錯機制，建立健全公務員問責制度體系，為規(guī)范公務員行為提供有效的制度保障。

3.進一步建構(gòu)過程倫理，規(guī)范政府流程設(shè)計。規(guī)范的政府程序流程是政府公信力的重要支撐，也是建構(gòu)和完善行政過程倫理的重要保障。“在國家治理現(xiàn)代化的視角下，政府公信力體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務程度和法治建設(shè)程度;同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。”[17]要想增強民眾對政府的支持度，“就應當誠實守信，行為規(guī)范，以自己的公信品質(zhì)獲得社會公眾的信任和認可”[18]。為此，需要建構(gòu)規(guī)范的政府工作流程。一要推進公眾參與制度建設(shè)。參與制度是提升政府工作品質(zhì)的保障，也是緩解民眾情緒情感的解壓閥。政治參與制度是保障民眾參與政務的根本性制度，能夠有效推進民主決策、科學決策和法治決策，推動基層協(xié)商民主，充分調(diào)動廣大人民群眾政治參與的積極性和主動性，讓廣大人民群眾參與公共政策的全過程。強化公民政治參與制度建設(shè)，尤其是要把重心立足在參與內(nèi)容框定、參與方式選擇、參與方案設(shè)計等方面，真正把公眾參與納入制度的框架內(nèi)。二要精心設(shè)計政府工作流程。必要的程序與流程是政府開展工作的基礎(chǔ)，在政府實踐中，要結(jié)合實際情況，重視調(diào)查研究工作，注重長遠的謀劃與統(tǒng)籌，從實踐細節(jié)中挖掘潛力，著眼公開，注重精細化的內(nèi)容梳理，不斷完善政府政策決策公開制度，不斷完善決策聽證制度、行政決策咨詢制度和行政決策法治建設(shè)等。三要推進政務公開。陽光是最好的防腐劑，政務公開的目的在于支持和保障公眾或政策受眾的知情權(quán)，通過公眾號、公開板、公示欄等線上線下多種形式促進政務公開，支持廣大民眾了解和明晰政府的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程和執(zhí)法結(jié)果。任何公民都有權(quán)利對政務活動和政府行為進行監(jiān)督。不斷拉近政府與公眾的距離，政府要時刻關(guān)注人民利益，敢于直面困難、敢于糾錯和自我革新，既要堅持原則，又要保證靈活性，減少自由裁量的潛在風險，促進政府與民眾線上線下有機互動;堅持公開為常態(tài)、不公開為例外原則，不斷回饋民生關(guān)切，增益民生福祉，用公開促進公信，用公開建設(shè)公信。

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【責任編輯：閆生金】