一站式服務(wù)能否“一站到底”:縣域政策執(zhí)行的困境與破解

作者簡介：華潔瑩（1997-），女，漢族，云南楚雄人，碩士研究生，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：公共政策分析。

摘要：本文基于政策執(zhí)行過程的視角對縣域政府網(wǎng)站一站式服務(wù)模式進(jìn)行探析，利用史密斯模型探討該模式推進(jìn)過程中由于政策目標(biāo)、主體、對象、環(huán)境四大因素影響而導(dǎo)致的問題，探索完善該模式可行途徑，通過明確理想化政策目標(biāo)、提升政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力、確保政策對象接受政策、優(yōu)化政策環(huán)境四方面的具體措施來完善政府網(wǎng)站一站式服務(wù)模式。

關(guān)鍵詞：一站式服務(wù);縣域政策;困境

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.010

0引言

在中央“放管服”改革思路的引領(lǐng)下，各級地方政府基于各自地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境特點(diǎn)與公共服務(wù)要求，積極主動地開展了依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)的一系列改革探索與實(shí)踐。其中較為典型的是地方政府推行的“一站式”服務(wù)模式創(chuàng)新和浙江“最多跑一次”審批制度改革。這些地方政府行政審批改革以公共服務(wù)為導(dǎo)向、優(yōu)化審批流程、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)化審批事項(xiàng)為顯著特征，成為當(dāng)前地方政府基于“互聯(lián)網(wǎng)+”治理思維的地方政府治理創(chuàng)新重要探索。政府網(wǎng)站一站式服務(wù)模式是指在公民本位理念指導(dǎo)下，利用信息技術(shù)的方式為社會民眾提供全方位、一體化和個性化服務(wù)的一種服務(wù)模式。在縣域政府體現(xiàn)為打造集信息公開、網(wǎng)上辦理、便民服務(wù)、電子監(jiān)察為一體的政府網(wǎng)站一站式服務(wù)平臺。

1云南省政務(wù)服務(wù)大廳大姚分廳一站式服務(wù)模式建設(shè)情況

2017年6月，大姚縣響應(yīng)云南省委、省政府關(guān)于“加快推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的重要指示精神，將云南省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上大廳大姚分廳作為地方政務(wù)服務(wù)工作重點(diǎn)率先進(jìn)行建設(shè)，按照省級技術(shù)規(guī)范的要求，將地方分廳接入省級政務(wù)服務(wù)平臺，形成全省一體化的服務(wù)平臺。按照“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的建設(shè)思路，設(shè)立區(qū)域“四大員”和“部門五大員”為群眾和企業(yè)提供個人辦事、法人辦事、部門服務(wù)、查詢、咨詢、投訴等服務(wù)，同時內(nèi)網(wǎng)接入相關(guān)職能部門進(jìn)行業(yè)務(wù)審批，在充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)下，協(xié)調(diào)辦公提升辦事效率;根據(jù)省級部門關(guān)于電子監(jiān)察的要求，接入云南省政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)控中心實(shí)時將實(shí)時監(jiān)控效能監(jiān)察數(shù)據(jù)。大姚分廳現(xiàn)分為服務(wù)清單、辦事服務(wù)、監(jiān)管督查、營商環(huán)境、政務(wù)資訊五大功能模塊，主題辦事、個人辦事和法人辦事三個專欄，并接入國家級政務(wù)服務(wù)平臺。目前，大姚分廳還未能實(shí)現(xiàn)全省實(shí)體大廳與網(wǎng)上平臺的深度融合，從建設(shè)成效來看并未完全達(dá)到政策預(yù)期，因此，需要進(jìn)一步了解在政策執(zhí)行過程中存在的問題，從而進(jìn)一步探析政府網(wǎng)站一站式服務(wù)模式的完善路徑。

2政策分析模型選?。菏访芩鼓Ｐ?/p>

公共政策執(zhí)行是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)利用各種政策資源，將理想化的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策實(shí)現(xiàn)的一個動態(tài)的過程，公共政策的執(zhí)行是在目標(biāo)的確立與適應(yīng)于取得這些目標(biāo)的行動之間的一種互相作用過程。美國學(xué)者T.B.史密斯提出的分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)一執(zhí)行的理論模型“史密斯模型”。本研究運(yùn)用史密斯過程模型設(shè)計(jì)出大姚縣政府網(wǎng)站一站式服務(wù)模式政策執(zhí)行過程的模型，如圖1所示，探析其政策執(zhí)行過程現(xiàn)存問題。

3政策執(zhí)行的困境

3.1政策目標(biāo)不明確

政策目標(biāo)的不明確，對各地方政府網(wǎng)上政務(wù)大廳的建設(shè)工作產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，各地按建設(shè)方案認(rèn)真推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度，到年底考核時卻發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容達(dá)不到考核指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，工作的目標(biāo)和考核方案的方向不一致，導(dǎo)致影響部門的績效，使承建單位和部門都處于被動地位，長期下去會嚴(yán)重影響建設(shè)積極性，拖慢建設(shè)進(jìn)度。在近幾年的網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)方案和考核方案中，辦件率、辦結(jié)率是對全省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上大廳推廣和使用成效的考核指標(biāo)，網(wǎng)廳進(jìn)駐事項(xiàng)到場次數(shù)是對網(wǎng)廳進(jìn)駐事項(xiàng)辦件成效的考核，考核的重點(diǎn)放在3級深度事項(xiàng)的結(jié)辦率和全網(wǎng)辦理的事項(xiàng)的結(jié)辦率考核，但年初的建設(shè)方案和年終的考核指標(biāo)不一樣的情況，承建部門和業(yè)務(wù)部門都一頭霧水，工作被動，缺乏積極性。

3.2政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人事管理制度不健全

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過程中起到上下連接的作用，由于政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上大廳的建設(shè)涉及各個層級政府、各職能部門，因此執(zhí)行機(jī)構(gòu)復(fù)雜、多樣，導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)人事管理制度不健全。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦事大廳由政管局承擔(dān)區(qū)域“四大員角色”，依據(jù)省政府“關(guān)于推進(jìn)政務(wù)建設(shè)”相關(guān)文件，責(zé)令各職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會抽調(diào)人員擔(dān)任業(yè)務(wù)審批員、信息管理員、系統(tǒng)管理員、事項(xiàng)管理員和監(jiān)督管理員這部門“五大員”角色，一些部門在選擇網(wǎng)廳建設(shè)工作人員時，并未引起重視，不選派部門年輕技術(shù)人員。導(dǎo)致部門對駐廳的工作人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)水平參差不齊，業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)難以適應(yīng)網(wǎng)廳建設(shè)的要求。

3.3政策對象認(rèn)知和參與程度不足

政策對象具有共同的目標(biāo)，共同追求政策帶來的利益和公共資源的合理分配。本文中的政策對象是指大姚分廳的直接受益用戶——群眾和企業(yè)法人，其政策對象認(rèn)知和參與程度不足的問題，直接影響了大姚分廳的建設(shè)進(jìn)程。根據(jù)走訪發(fā)現(xiàn)，縣域群眾大部分不知道大姚分廳的存在，政策不為人知，就更無法談體驗(yàn)和接受。部分群眾都是到實(shí)體大廳辦件或者有辦事需求時上網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，由于缺乏操作指導(dǎo)，在業(yè)務(wù)辦理過程中遇到問題得不到解決，導(dǎo)致辦理失敗，還得跑實(shí)體大廳。說明在網(wǎng)上大廳建設(shè)工作的政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和對象雙方是缺乏適當(dāng)?shù)臏贤ê驼{(diào)適，政策對象對政策的認(rèn)知度不足，政策宣傳的方式較為單一、效果不好。

3.4政策環(huán)境缺乏相關(guān)法律支持

2004年7月1日起我國開始正式實(shí)行《行政許可法》，但后續(xù)并未出臺相關(guān)法律明晰政務(wù)服務(wù)的法律地位，在具體的行政實(shí)踐中體現(xiàn)為：第一，缺乏相關(guān)法規(guī)明確可以設(shè)立集中辦公政務(wù)服務(wù)中心的地方政府行政級別;第二，立法中沒有規(guī)定聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)的屬性、內(nèi)部如何監(jiān)管和管理權(quán)限;第三，信息公開的范圍長期缺乏法律法規(guī)作為其做保障;第四，沒有明確將派出單位和聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分清楚，以減少兩種權(quán)力的沖突。目前我國行政審批改革進(jìn)程緩慢，主要原因之一是缺乏明確的法律保障和定位，缺乏相關(guān)法律支持和地位保障。

4政策執(zhí)行困境破解之道

4.1明確理想化政策目標(biāo)

政策的質(zhì)量關(guān)乎政策目標(biāo)是否能在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)，還會在一定程度上影響政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的公信力。在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上大廳的建設(shè)過程中，要制定統(tǒng)一的政策目標(biāo)。建設(shè)方案涉及縱向的不同層級的政府部門和橫向的不同的職能部門，首先在縱向上統(tǒng)一各地政府承建部門的建設(shè)目標(biāo)，明確承建職責(zé);其次在橫向上要解決好各部門自檢審批流程的差異，按照國家簡政放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，簡化辦事流程，讓盡可能多的事項(xiàng)入駐網(wǎng)廳。同時應(yīng)該從省級層面解決好在建設(shè)過程中職能交叉的問題，從省級層面細(xì)化建設(shè)目標(biāo)，厘清部門職責(zé)消除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)省級層面的共建互通，進(jìn)而統(tǒng)一接入國家平臺，真正讓數(shù)據(jù)跑起來。整合現(xiàn)有信息資源，充分實(shí)現(xiàn)全省跨部門、跨地區(qū)協(xié)同辦理;大力推行“兩微一端”移動應(yīng)用，整合原有獨(dú)立的各類辦事服務(wù)平臺，增強(qiáng)“一網(wǎng)通辦”的能力。

4.2提升執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力

各職能部門按省級要求入駐系統(tǒng)的“五大員”應(yīng)接受政管局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，與其他部門形成良好的協(xié)作關(guān)系，保障跨部門審批事項(xiàng)的在網(wǎng)廳實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公共決策的決策主體，是政策目標(biāo)的創(chuàng)制者、利益表達(dá)的聚合者、公共政策的決策者、執(zhí)行者與監(jiān)督者。政策的落實(shí)還是依靠層層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上是依靠執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員，執(zhí)行者的素質(zhì)直接影響著整個政策的執(zhí)行效果。執(zhí)行者的素質(zhì)包括了文化水平、職業(yè)素養(yǎng)、工作經(jīng)驗(yàn)、工作態(tài)度等，這些都可能影響執(zhí)行者造成政策曲解。因此，必須注重提升執(zhí)行者的行政素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力，特別是電子政務(wù)的建設(shè)工作，具有時代性和先進(jìn)性，需要具有良好的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，更新執(zhí)政觀念，不斷提高他們的服務(wù)能力、服務(wù)意識，激發(fā)執(zhí)行者的互聯(lián)網(wǎng)思維和協(xié)同合作的精神。

4.3確保政策對象接受政策

不論政策再科學(xué)完善，如果不能被政策對象（目標(biāo)群眾）所知曉和接受，那政策將無法得到落實(shí)，目標(biāo)群眾要接受政策是基于對政策的了解和認(rèn)同。大姚縣政管局通過印發(fā)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺用戶指導(dǎo)手冊，在實(shí)體大廳用電子屏幕滾動宣傳等方式向群眾普及和推廣網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。這些做法都略有成效，但由于群眾缺乏網(wǎng)廳操作的指導(dǎo)，辦理業(yè)務(wù)存在困難，因此還需要不斷的改革宣傳方式，通過現(xiàn)場指導(dǎo)群眾辦理業(yè)務(wù)和普及機(jī)關(guān)單位員工使用網(wǎng)廳查詢和辦事等手段，或利用地方電視臺、地方官微、官博等有廣泛群眾基礎(chǔ)的新媒體途徑進(jìn)行宣傳，提高大姚分廳的知名度，創(chuàng)造潛在的群眾需求，更好地獲得群眾信任。

4.4優(yōu)化政策執(zhí)行的環(huán)境

近年來行政審批制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，簡政放權(quán)的趨勢向基層政府普及，但是目前行政審批改革因缺乏明確的法律法規(guī)做保障，導(dǎo)致進(jìn)度不如政策預(yù)期。因此在行政審批的改革和推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的過程中，必須先完善相關(guān)的行政法律法規(guī)，使法制化政府成為常態(tài)化，健全政策執(zhí)行的配套保障制度。完善政府網(wǎng)站一站式服務(wù)，利用行政和司法手段作保障，對建設(shè)各方進(jìn)行約束。要按照國家政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上大廳的安全保障、運(yùn)營管理和共享數(shù)據(jù)管理、證照、印章和電子檔案相關(guān)規(guī)程，鏟除政務(wù)服務(wù)制度障礙，推進(jìn)政務(wù)管理的規(guī)范化。

5結(jié)語

一種政務(wù)模式的推廣必然是依靠相關(guān)政策的執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)的，而政策執(zhí)行所達(dá)到的效果則受執(zhí)行過程中很多因素的影響。政府一站式服務(wù)模式利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過政務(wù)流程再造，以公民為中心，是構(gòu)建服務(wù)型政府的基本要求，是真正實(shí)現(xiàn)“7x24小時”無縫隙政府的有效手段。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)的發(fā)展與滲透，大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新性治理機(jī)制也使當(dāng)前的行政審批制度改革呈現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)跑起來”的新特點(diǎn)，政府的一站式服務(wù)模式也會與“最多跑一次”改革緊密結(jié)合起來，為提高政府效率、實(shí)現(xiàn)部門互通、改善服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)造了新的基礎(chǔ)條件。

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