片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目治理研究

王永欣，江家寶

(中國建筑第七工程局，河南 鄭州 450000)

1 引言

自改革開放以來，我國市場(chǎng)化改革不斷深入，地方政府與企業(yè)間的合作日益增多，就目前工程領(lǐng)域而言，隨著我國建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展及地方建設(shè)的需要，地方政府與建筑企業(yè)間的合作規(guī)模越擴(kuò)越大，建設(shè)資金也逐步增多。在我國上海、北京、深圳等大型城市開發(fā)過程中，片區(qū)“組團(tuán)式”整體開發(fā)建設(shè)的模式正越來越成為一種“典型”的開發(fā)模式。工程規(guī)模的劇增對(duì)建筑企業(yè)的管理有了更高的要求。在目前國家號(hào)召優(yōu)質(zhì)投資，地方政府緊抓資產(chǎn)負(fù)債率的大環(huán)境下，大型片區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的不利將直接影響到一個(gè)企業(yè)的前景。如何實(shí)現(xiàn)在規(guī)定時(shí)間，限額的資金建設(shè)，保質(zhì)保量的安全完成與政府業(yè)主單位簽訂的合同要求成為片區(qū)開發(fā)履約管理的重中之重。而目前項(xiàng)目履約管理方面的研究多數(shù)以施工管理或者某項(xiàng)技術(shù)管理為核心開展，鮮有針對(duì)制度體系方面的文獻(xiàn)研究。因此，本文以單個(gè)案例為研究依托，通過項(xiàng)目治理的理論展現(xiàn)項(xiàng)目中制度及關(guān)系的重要性，以期對(duì)后續(xù)項(xiàng)目治理體系提供幫助。

2 項(xiàng)目治理理論綜述

與項(xiàng)目管理相比較，項(xiàng)目治理是一種更高層次的管理活動(dòng)。項(xiàng)目治理主要包括合約治理機(jī)制和關(guān)系治理機(jī)制，兩種機(jī)制的治理對(duì)于項(xiàng)目而言都有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。合約治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)制度、合同及各種相關(guān)正式文件作為正當(dāng)行使權(quán)力的重要性，而關(guān)系治理機(jī)制主要依賴于項(xiàng)目間合作方的信任、承諾及非正式文件或制度上的約定。對(duì)于兩個(gè)機(jī)制之間的關(guān)系學(xué)術(shù)界卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的定論。部分學(xué)者認(rèn)為兩個(gè)機(jī)制間為替代關(guān)系，一個(gè)治理方式的存在勢(shì)必會(huì)損害另一種治理方式。盡管合約治理機(jī)制如合同在商業(yè)談判中扮演重要的角色，但詳細(xì)的談判合同可能被視為不信任的信號(hào)。有些學(xué)者認(rèn)為隨著時(shí)間的推移，雙方重復(fù)的聯(lián)系會(huì)產(chǎn)生信任，在以后的合作交易中，雙方似乎從某種程度上用信任取代了合約保障以增強(qiáng)合作的適應(yīng)性。除卻認(rèn)為合約治理機(jī)制與關(guān)系治理機(jī)制為替代關(guān)系之外，互補(bǔ)關(guān)系的觀點(diǎn)也被部分學(xué)者重視，他們認(rèn)為合約治理與關(guān)系治理有各自的優(yōu)勢(shì)，一方可以彌補(bǔ)另一方的缺點(diǎn)。比如，以合同治理為基礎(chǔ)的項(xiàng)目治理缺乏靈活性，以關(guān)系治理為基礎(chǔ)的項(xiàng)目治理缺乏保障性，如果在合同治理為主要治理方式的項(xiàng)目中配合關(guān)系治理將會(huì)使項(xiàng)目某些限制變得易于解決，在關(guān)系治理的基礎(chǔ)上提供合約等制度的約束，會(huì)使項(xiàng)目更具保障。又例如，在制定合約的過程中，關(guān)系治理的實(shí)施往往能促進(jìn)合同的制定。本文認(rèn)為，合約治理體系與關(guān)系治理體系均有利于項(xiàng)目履約管理能力的提升，在中國體制下的項(xiàng)目治理環(huán)境中，尤其是公共項(xiàng)目治理，合約治理的方式尤其是政府參與的合約治理占據(jù)更核心的地位，關(guān)系治理在項(xiàng)目治理過程中起到銜接、中介的作用，一定程度上協(xié)調(diào)項(xiàng)目利益各方更好地履行合約內(nèi)容。

3 研究設(shè)計(jì)

項(xiàng)目治理的研究作為一種經(jīng)驗(yàn)主義的研究，研究者通過運(yùn)用事實(shí)依據(jù)作為案例依托進(jìn)行研究。單一案例研究主要用于證實(shí)已有理論假設(shè)的某一個(gè)方面的問題，本文采用以航空港區(qū)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目為樣本案例的研究方法，通過收集項(xiàng)目的建設(shè)期函件、制度文件等資料，并對(duì)該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行訪談，以項(xiàng)目治理為基礎(chǔ)，整理出港區(qū)項(xiàng)目建設(shè)中的治理框架。

4 港區(qū)項(xiàng)目治理模式的應(yīng)用分析

港區(qū)項(xiàng)目工程是一個(gè)集道路、電力、土建、排管、通信管道、道路綠化、橋涵、隧道、河道水系等基礎(chǔ)設(shè)施于一體的大型工程項(xiàng)目。項(xiàng)目工程面臨諸多困難。首先，單項(xiàng)工程眾多，百余項(xiàng)單項(xiàng)工程零散分布在百平方千米范圍內(nèi)，施工面積多且復(fù)雜；其次，本項(xiàng)目為三邊工程，單項(xiàng)工程均為邊規(guī)劃、邊設(shè)計(jì)、邊施工。有些單項(xiàng)工程施工圖尚未審核批準(zhǔn)，就要求進(jìn)場(chǎng)施工，施工連續(xù)性經(jīng)常受到影響。如何在這些因素的影響下，按時(shí)完成合同優(yōu)質(zhì)履約，項(xiàng)目治理體系就顯得舉足輕重。

4.1 港區(qū)項(xiàng)目合約治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)用分析

4.1.1 政府及下屬投資集團(tuán)關(guān)于港區(qū)合約治理結(jié)構(gòu)

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的好壞直接影響到整個(gè)城市的交通和生活水平。區(qū)政府作為該片區(qū)的實(shí)際管理者，必須對(duì)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計(jì)做到符合城市定位。在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，各個(gè)參建方由于利益不同，其目的可能會(huì)與政府所設(shè)計(jì)的建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)不相一致。在這種情況下，就必須依靠政府單位及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)。為此，政府方必須確保自身在片區(qū)開發(fā)中占據(jù)主導(dǎo)地位，在我國體制中，通過合同的方式約束各參建方無疑是最有效的治理方式。

4.1.2 中國建筑方關(guān)于港區(qū)合約治理結(jié)構(gòu)

合約治理結(jié)構(gòu)在項(xiàng)目建設(shè)期間也起到主導(dǎo)作用。中國建筑子公司作為港區(qū)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的施工總承包方，面對(duì)近百余項(xiàng)單項(xiàng)工程的施工組織安排，各利益相關(guān)方的矛盾沖突，建設(shè)一個(gè)健全有效的治理機(jī)制顯得尤為重要。

在這種情況下，中建某局成立總承包部及下屬11個(gè)施工分部。工程局與總承包部簽訂目標(biāo)責(zé)任書，總承包部與各下屬施工分部簽訂目標(biāo)責(zé)任書。通過目標(biāo)責(zé)任書的簽訂，約定各利益方在本項(xiàng)目需要承擔(dān)的責(zé)任及可獲得的利潤，明確各方界限。

4.2 港區(qū)項(xiàng)目關(guān)系治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)用分析

雖然合約治理制度為項(xiàng)目治理理論提供了重要的支撐，但是現(xiàn)實(shí)建設(shè)過程中各種因素的存在導(dǎo)致合約治理體系在很多時(shí)候也無法有效解決項(xiàng)目治理問題：在項(xiàng)目實(shí)施階段前，正式的合同已經(jīng)簽訂，這個(gè)合同不可能預(yù)測(cè)到項(xiàng)目可能遇到的所有問題并給出相應(yīng)的處理措施，比如一些必須實(shí)施而在合同價(jià)款上沒有顯示的臨建工程或是爭(zhēng)議項(xiàng)問題、施工工作面問題及資本金投入問題等。所以項(xiàng)目治理不僅涉及正式的合同，有效的關(guān)系治理在項(xiàng)目型組織中可以有效彌補(bǔ)戰(zhàn)略層面的公司治理與運(yùn)作層面的項(xiàng)目管理之間的缺口。

在港區(qū)項(xiàng)目建設(shè)中，政府業(yè)主方僅與中國建筑股份有限公司簽訂合同，與港區(qū)施工總承包單位中建某局及下設(shè)的指揮部與分部都未有合同和制度上的直接關(guān)聯(lián)，通過合約制度治理港區(qū)項(xiàng)目，層層的信息傳達(dá)會(huì)大大降低港區(qū)建設(shè)各方的效率及信息的真實(shí)性。因此，在港區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的過程中，提出在政府建設(shè)方與施工總承包方建立和維護(hù)一種伙伴式合作開發(fā)關(guān)系，通過這種關(guān)系的建立，雙方高層之間溝通常態(tài)化，對(duì)港區(qū)項(xiàng)目存在的大多數(shù)困難和問題，比如征地拆遷工作、合法性要件的辦理、合規(guī)的工期延期函等雙方能夠快速協(xié)同辦理解決，很大程度上避免扯皮糾紛。

港區(qū)的各個(gè)分部之間同樣也存在伙伴式合作開發(fā)的關(guān)系，在港區(qū)工程建設(shè)中，總承包部下設(shè)各個(gè)分部間為同等主體關(guān)系，相互間沒有合同制約。但分部間工作面交叉過多，利益訴求不同，在工程實(shí)施中不可避免地出現(xiàn)各類矛盾，多變復(fù)雜的問題僅僅依靠港區(qū)總承包部的制度約束并不現(xiàn)實(shí)。一是因?yàn)榭偝邪咳藛T不夠，工程部門常年僅有四個(gè)人，對(duì)于分包單位出現(xiàn)各類較小問題無法進(jìn)行深入管理；二是由于總承包部管理分部的責(zé)任書等合同文件僅對(duì)各項(xiàng)目工期、履約等大方面進(jìn)行描述，對(duì)于各種施工現(xiàn)場(chǎng)存在的糾紛扯皮事項(xiàng)并未進(jìn)行明確規(guī)定。利益各方為完成合約內(nèi)容(目標(biāo)責(zé)任書)，爭(zhēng)取自身利益，就必須采用快速、高效的方式解決問題，推進(jìn)項(xiàng)目。于是，項(xiàng)目之間便通過召開推進(jìn)會(huì)、專題會(huì)等非正式會(huì)議，對(duì)遇到的問題進(jìn)行溝通和商討，建立起基于完成合同這一共同目標(biāo)進(jìn)行合作的關(guān)系治理結(jié)構(gòu)，這種關(guān)系的建立有效降低各分部間扯皮事項(xiàng)，彌補(bǔ)項(xiàng)目合約治理的缺口。

4.3 治理模式效果分析

傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理理論更側(cè)重于對(duì)各項(xiàng)資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，通過對(duì)知識(shí)、技能、工具與技術(shù)的合理高效地應(yīng)用，降低工程建造費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)利潤最大化。而在大型項(xiàng)目建設(shè)的過程中，需要統(tǒng)籌的各項(xiàng)資源眾多，內(nèi)外部事務(wù)煩瑣，管理方并不能獲得代理方的全部信息，這種信息的不對(duì)稱性在參建方利益各不相同的情況下導(dǎo)致管理方對(duì)代理方的監(jiān)管不力，為避免參建各方之間的利益沖突，管理方就需要通過項(xiàng)目治理模式去合理調(diào)節(jié)參建各方的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。鄭州市航空港區(qū)大型總承包項(xiàng)目在建設(shè)的過程中，充分利用合約治理與關(guān)系治理相結(jié)合的治理形式，合理地處理政府、工程局、施工單位等利益相關(guān)方之間的監(jiān)督、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)分配等問題，實(shí)現(xiàn)不同的利益相關(guān)方之間的權(quán)利和利益平衡。目前來看，航空港區(qū)項(xiàng)目平穩(wěn)推進(jìn)，合約治理的實(shí)施使參建各方單位的行為得到有效約束，在各方出現(xiàn)沖突矛盾時(shí)，也可做到有據(jù)可依，快速解決。而關(guān)系治理應(yīng)用的成果往往隱而不露，良好的關(guān)系治理使港區(qū)項(xiàng)目能采用更加靈活、快速并且成本更低的方法去解決問題。但由于國內(nèi)制度環(huán)境中規(guī)章制度嚴(yán)格，關(guān)系治理仍無法取代合約治理在公共項(xiàng)目治理模式中的核心地位。

5 結(jié)論

在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)等政府主導(dǎo)的城市建設(shè)中，項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵在于合約及關(guān)系治理的合理利用。本文認(rèn)為在我國嚴(yán)格的制度環(huán)境下，合約治理是項(xiàng)目治理中必不可少的核心環(huán)節(jié)，而項(xiàng)目實(shí)施期間如果僅依照合約模式進(jìn)行，在一定程度上雖能抑制機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)，但卻對(duì)項(xiàng)目問題處理效率產(chǎn)生較大影響，通過引用以信任、溝通為主要方式的關(guān)系治理，在項(xiàng)目治理的框架內(nèi)適當(dāng)注入一些柔性元素，能夠使項(xiàng)目利益各方更好地履行合同內(nèi)容。由于本文以單案例的分析法進(jìn)行分析，得出的結(jié)論仍需進(jìn)一步驗(yàn)證，未來還需擴(kuò)大研究的廣度，圍繞更多項(xiàng)目的治理機(jī)制進(jìn)行考察分析，驗(yàn)證理論框架的可重復(fù)性。