城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的多重嵌構(gòu)與協(xié)同治理
——基于W市H街道的現(xiàn)實(shí)考察

□柳青

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430070）

城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛是社會(huì)矛盾在基層社區(qū)的具象表現(xiàn)和集中反映。城市社區(qū)類型多樣，社區(qū)物業(yè)由于其特殊的商品屬性，涉及業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)“兩委”、街道辦事處及相關(guān)政府職能部門等多重利益主體。物業(yè)管理領(lǐng)域矛盾點(diǎn)多面廣，存在服務(wù)質(zhì)價(jià)不符、行業(yè)監(jiān)管乏力、居民自組織能力不足等問(wèn)題，物業(yè)糾紛已逐漸演變成“任何單一主體都捉襟見(jiàn)肘的復(fù)雜問(wèn)題”。［1］據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，給基層社會(huì)治理和社區(qū)健康發(fā)展帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的有效化解也是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善信訪制度，完善各類調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制。”［2］這種綜合治理機(jī)制是協(xié)同治理理論在社會(huì)治理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。當(dāng)下，原有的社會(huì)矛盾“大調(diào)解”①“大調(diào)解”最早源于2009年全國(guó)政法工作會(huì)議上提出的“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的‘大調(diào)解’工作體系”，是指通過(guò)分流機(jī)制、運(yùn)用疏導(dǎo)手段來(lái)化解矛盾糾紛。參見(jiàn)熊征：《“大調(diào)解”中的司法：表達(dá)與實(shí)踐的悖論》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。機(jī)制聯(lián)動(dòng)不足，基于全周期、多主體、寬領(lǐng)域、全要素對(duì)基層社會(huì)矛盾化解提出了新的要求，綜合治理機(jī)制為現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的物業(yè)糾紛化解提供了宏觀指導(dǎo)。

城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛是基層社會(huì)矛盾的一個(gè)重要觀察窗口。本文結(jié)合我國(guó)中部W市H街道2021年物業(yè)糾紛的主要分布領(lǐng)域、矛盾頻次強(qiáng)度及關(guān)聯(lián)性要素進(jìn)行分析，試圖厘清城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的多重結(jié)構(gòu)及主要特征，以期為物業(yè)糾紛全周期協(xié)同治理提供一個(gè)可能的分析框架并尋求制度化的解決路徑。

一、問(wèn)題的提出：城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛治理的現(xiàn)狀

社區(qū)是城市的“細(xì)胞”，社區(qū)物業(yè)服務(wù)作為市場(chǎng)化運(yùn)作、個(gè)人權(quán)利表達(dá)和基層社會(huì)自治的交互點(diǎn)，無(wú)疑具有復(fù)雜性，它既要體現(xiàn)基層社會(huì)治理的公共屬性，又要遵循市場(chǎng)規(guī)律、體現(xiàn)效率，更要巧妙地在這二者之間謀求平衡。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，業(yè)主權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)相對(duì)單一的服務(wù)供給難以滿足多元化的物業(yè)服務(wù)需求，由此產(chǎn)生了大量的物業(yè)糾紛。

從矛盾的特征來(lái)看，一方面，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛反映了人們對(duì)美好居住體驗(yàn)的向往，具有普遍性特征；另一方面，物業(yè)糾紛又與社區(qū)類型、服務(wù)規(guī)模、居住人群、心理預(yù)期等特殊因素密切相關(guān)，呈現(xiàn)高分化性特征。［3］物業(yè)糾紛涉及的部門和行業(yè)眾多，有市場(chǎng)主體（物業(yè)服務(wù)企業(yè)、開(kāi)發(fā)商等）、自治主體（居民、業(yè)主委員會(huì)、居民委員會(huì)、社會(huì)組織等）、行政主體（行業(yè)主管部門、相關(guān)職能部門、街道辦事處等），每一方都可能是具體矛盾事件的直接當(dāng)事人，他們“集體在場(chǎng)”。［4］從某種意義上講，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛是各種社區(qū)沖突的直接和集中反映，“現(xiàn)實(shí)性矛盾”與“無(wú)直接利益沖突”相互交織，［5］這就導(dǎo)致看起來(lái)較為單一的物業(yè)糾紛極易演化甚至容易發(fā)生“角色轉(zhuǎn)換”，［6］處理起來(lái)難度較大。

在我國(guó)的治理體系中，對(duì)城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的處理是被納入到基層社會(huì)矛盾治理的“大調(diào)解”框架之中的，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、社會(huì)自治，充分發(fā)揮各職能部門作用”的原則來(lái)進(jìn)行。但長(zhǎng)期以來(lái)，與其他社會(huì)矛盾和沖突相比，城市住宅小區(qū)的物業(yè)糾紛常常被視為“對(duì)國(guó)家與社會(huì)進(jìn)步具有普遍性、彌散性和基礎(chǔ)性作用的事務(wù)領(lǐng)域，也就是‘小事’治理”［7］并未受到足夠的重視。在具體操作過(guò)程中，不同小區(qū)、各類調(diào)解主體由不同的主管部門管理，信息不暢、條塊分割的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，表現(xiàn)出“碎片化”傾向。首先，物業(yè)糾紛治理的組織體系和工作機(jī)制是“碎片化”的，各種民間性、行業(yè)性、專業(yè)性的物業(yè)糾紛調(diào)解隨機(jī)性很強(qiáng)，效率不高。其次，組織體系與工作機(jī)制的“碎片化”必然導(dǎo)致糾紛處理程序、內(nèi)容上的分散混亂。在處理一些復(fù)雜的物業(yè)糾紛時(shí)，由于工作的側(cè)重點(diǎn)不同和依據(jù)規(guī)則的差異，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。究其根本，在于物業(yè)糾紛多元治理主體之間并未實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同，大家往往滿足于表面的沖突“平息”而非矛盾“化解”，“單打獨(dú)斗”、互相推諉的局面還未真正破解。

如本文所觀察的H街道所在的W市在矛盾糾紛化解領(lǐng)域建立了“五駕馬車”的組織架構(gòu)——社區(qū)化解、人民調(diào)解委員會(huì)、警調(diào)對(duì)接機(jī)制、行調(diào)對(duì)接機(jī)制和司法訴訟程序，但這些工作機(jī)制在很大程度上相互獨(dú)立，并未形成系統(tǒng)有機(jī)整合、前后程序連貫的協(xié)同治理體系。［8］表現(xiàn)之一是各種矛盾訴求受理平臺(tái)并未有效整合，同一投訴被多個(gè)平臺(tái)（社區(qū)網(wǎng)格員、微鄰里平臺(tái)、市區(qū)長(zhǎng)專線、城市留言板、數(shù)字城管、行風(fēng)評(píng)議等平臺(tái)）反復(fù)接收，由于信息不對(duì)稱而無(wú)法有效整合調(diào)動(dòng)資源，造成公共資源被重復(fù)占用，解決起來(lái)耗時(shí)耗力。表現(xiàn)之二是各種工作機(jī)制之間并未形成閉環(huán)，難以發(fā)揮共享、互聯(lián)、共治的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致物業(yè)糾紛處理的無(wú)序化、無(wú)效化。

由此可見(jiàn)，在社區(qū)類型極其多樣的復(fù)雜情境下，“碎片化”的治理結(jié)構(gòu)只會(huì)把各個(gè)治理主體陷于各自繁雜的事務(wù)性領(lǐng)域，難以形成系統(tǒng)化的行動(dòng)方案。由于“社區(qū)物權(quán)沖突是當(dāng)代城市社區(qū)治理中最為棘手的沖突類型之一，其往往是集社區(qū)利益沖突、權(quán)力沖突、權(quán)利沖突、文化認(rèn)同沖突、結(jié)構(gòu)沖突、變遷沖突等于一身的社區(qū)復(fù)雜性沖突，”［9］因此，必須結(jié)合實(shí)際努力尋求治理方案。

二、樣本描述：W市H街道物業(yè)糾紛的典型案例分析

（一）W市H街道的基本情況及社區(qū)類型

W市位于我國(guó)中部腹地，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶核心城市和區(qū)域性中心城市，城區(qū)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)，正處于城市化發(fā)展的加速期，社區(qū)類型豐富多樣。本文選取觀察的H街道位于W市中心城區(qū)，地處長(zhǎng)江南岸，是濱江文化商務(wù)區(qū)的核心區(qū)域和城市更新改造的重點(diǎn)區(qū)域。H街道轄區(qū)面積共14.6平方公里，現(xiàn)有居民近6萬(wàn)戶，常住人口16萬(wàn)余人，轄16個(gè)社區(qū)，劃分為82個(gè)小區(qū)（或管理區(qū)域），其中實(shí)施市場(chǎng)化專業(yè)化管理的物業(yè)小區(qū)44個(gè)、41238戶，老舊小區(qū)38個(gè)、16306戶。

之所以選擇H街道作為觀察樣本，是因其社區(qū)類型多樣，具有一定的典型性和代表性。在H街道所轄的82個(gè)小區(qū)（管理區(qū)域）中，既有單一的單位式社區(qū)，又有新型的商品房社區(qū)；既有傳統(tǒng)的街坊式社區(qū)，又有混合式綜合社區(qū)；既有過(guò)渡型社區(qū)（城中村、城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)），又有較為成熟的新建社區(qū)。可以說(shuō)，H街道是W市的一個(gè)縮影，更是城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的集中體現(xiàn)，為分析城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的結(jié)構(gòu)和作用機(jī)理提供了窗口。

（二）H街道物業(yè)糾紛的分類和主要特點(diǎn)

H街道作為城市社區(qū)發(fā)展的復(fù)合形態(tài)，社區(qū)類型和層次多樣，物業(yè)糾紛也經(jīng)歷了從早期單純的物業(yè)費(fèi)爭(zhēng)議到多主體間復(fù)雜多變的利益糾紛的演變歷程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年H街道全年通過(guò)各種渠道共收到各類物業(yè)糾紛投訴1164件，較2020年增長(zhǎng)21.4%。2022年由于新冠肺炎疫情的持續(xù)影響，僅前三季度就收到涉及物業(yè)的投訴件1032起①相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于W市房管局物業(yè)科及H街道網(wǎng)格中心。，增長(zhǎng)幅度較為明顯。與此同時(shí)，伴隨著一批新建住宅小區(qū)的交付和部分老舊小區(qū)業(yè)主委員會(huì)任期屆滿，小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的籌建與換屆工作更成為物業(yè)管理矛盾糾紛的集中爆發(fā)點(diǎn)。根據(jù)2021全年的數(shù)據(jù)，H街道物業(yè)糾紛所反映的問(wèn)題類型主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是物業(yè)服務(wù)糾紛，共289件，占2021年全年投訴總量的24.83%。主要反映物業(yè)服務(wù)企業(yè)未按合同履約、費(fèi)用收取不合理、設(shè)施設(shè)備維護(hù)不及時(shí)、服務(wù)態(tài)度不佳、公共收益不透明、物業(yè)費(fèi)漲價(jià)等問(wèn)題。二是物業(yè)管理糾紛，共377件，占投訴總量的32.39%。主要反映小區(qū)內(nèi)違法建設(shè)、改造施工、噪聲油煙擾民、“膠囊房”、高空拋物、無(wú)證辦學(xué)開(kāi)店等問(wèn)題，大多源于小區(qū)自治與職能部門執(zhí)法銜接不暢，業(yè)主多以拒交物業(yè)費(fèi)方式表達(dá)不滿。三是業(yè)主自治問(wèn)題，共144件，占全年投訴總量的12.37%。主要涉及業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)、業(yè)主委員會(huì)成員的選舉、業(yè)主委員會(huì)履職和運(yùn)作不規(guī)范、公共維修基金管理和使用而引發(fā)的業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主之間、業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和社區(qū)居民委員會(huì)之間的矛盾。四是開(kāi)發(fā)建設(shè)遺留問(wèn)題，共354件，占全年投訴總量的30.41%。主要反映房屋及配套設(shè)施存在質(zhì)量問(wèn)題，如墻體開(kāi)裂、樓頂漏雨、外墻脫落，電梯、水箱等設(shè)施設(shè)備故障，停車位、架空層及垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)等設(shè)施規(guī)劃建設(shè)不合理。

整體來(lái)看，H街道物業(yè)糾紛是城市基層社會(huì)矛盾的一個(gè)反映，呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣、多發(fā)頻發(fā)、主體多元、處置復(fù)雜的特征。根據(jù)對(duì)H街道物業(yè)糾紛與不同社區(qū)類型之間的關(guān)聯(lián)性分析發(fā)現(xiàn)，住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的問(wèn)題分布、發(fā)生頻次、矛盾強(qiáng)度、焦點(diǎn)領(lǐng)域與社區(qū)類型呈高度相關(guān)。首先，在社會(huì)關(guān)系相對(duì)單一的社區(qū)，如傳統(tǒng)的街坊式小區(qū)和單位式社區(qū)，由于相對(duì)熟悉的人員結(jié)構(gòu)及政府兜底思維的影響，［10］此類社區(qū)的物業(yè)糾紛問(wèn)題較為單一，矛盾主要聚焦在服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，數(shù)量和頻次相對(duì)較少，剛性化程度不明顯。其次，在社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜的混合型社區(qū)，如拆遷后的在建小區(qū)和城中村等，由于人員流動(dòng)性大、利益訴求多元、社會(huì)分層明顯，此類小區(qū)物業(yè)糾紛燃點(diǎn)較低，呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，剛性化趨勢(shì)明顯，解決難度較大。［11］再次，對(duì)于新型的現(xiàn)代商品房小區(qū)，物業(yè)糾紛則呈現(xiàn)兩端極化的現(xiàn)象。物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)、口碑較好、資源較多的小區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)順暢，物業(yè)糾紛投訴的數(shù)量、頻次和強(qiáng)度都不高；而那些交付時(shí)間較長(zhǎng)、沒(méi)有物業(yè)服務(wù)企業(yè)入駐或者物業(yè)服務(wù)企業(yè)更迭頻繁、治理難度較大的小區(qū)利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜，物業(yè)糾紛剛性化程度明顯，而且極易發(fā)生演化和矛盾轉(zhuǎn)移。

由此可見(jiàn)，城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛起源于日常生活，但已經(jīng)不局限于現(xiàn)實(shí)的利益沖突表達(dá)形式，已成為集主體重疊、權(quán)利碰撞、結(jié)構(gòu)嵌套、文化沖突于一體的復(fù)雜性沖突。正如有學(xué)者說(shuō)：“傳統(tǒng)社區(qū)共同體，……那種不分你我的共同體感情，被各利益主體的經(jīng)濟(jì)理性和權(quán)利理性取代，使商品房住宅區(qū)成為真正意義上的‘利益場(chǎng)’和‘訴訟的’社會(huì)?！保?2］

三、治理的難點(diǎn)：H街道物業(yè)糾紛治理面臨的多重困境

（一）主體重疊——“易轉(zhuǎn)換”的糾紛主體

社區(qū)是社會(huì)的縮影，廣義的社區(qū)物業(yè)糾紛涉及的微觀主體眾多，包括市場(chǎng)主體、自治主體和行政主體，任意雙方或多方的矛盾沖突都可能引發(fā)物業(yè)糾紛。在H街道的社區(qū)生活中，最為明顯和常見(jiàn)的物業(yè)糾紛是業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)或開(kāi)發(fā)商之間的矛盾，而其他的第三方治理主體作為觀察方、干預(yù)方或調(diào)解方參與其中。從理論上講，政府要發(fā)揮監(jiān)管作用，行業(yè)要發(fā)揮規(guī)范作用，社會(huì)組織要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，大家各司其職共同化解物業(yè)糾紛。但現(xiàn)實(shí)情況卻遠(yuǎn)非如此，各治理主體由于權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不明晰，矛盾焦點(diǎn)極易轉(zhuǎn)移，糾紛主體容易發(fā)生角色轉(zhuǎn)換。

如H街道下轄的B小區(qū)一期于2019年6月交付入住，合同約定的物業(yè)管理公司為前期開(kāi)發(fā)商的下屬分公司。物業(yè)入駐前期，企業(yè)急于收繳物業(yè)費(fèi)，而對(duì)小區(qū)公共服務(wù)的提供、公共設(shè)施的管理維護(hù)不夠盡責(zé)，業(yè)主普遍存在不滿情緒。新冠肺炎疫情的爆發(fā)更加劇了這種矛盾。2020年6月，企業(yè)入駐滿一年后，小區(qū)業(yè)主因小區(qū)安全保障、共有產(chǎn)權(quán)部分房產(chǎn)管理混亂等問(wèn)題，對(duì)物業(yè)公司的不滿情緒達(dá)到頂峰。為了“奪回”主動(dòng)權(quán)，小區(qū)部分業(yè)主推舉代表會(huì)同小區(qū)居民委員會(huì)組織了“B小區(qū)業(yè)主大會(huì)籌備小組”，擬成立業(yè)主大會(huì)重新選聘物業(yè)公司，通過(guò)“鄰里互助”微信群商討相關(guān)事宜并征集聯(lián)名申請(qǐng)的業(yè)主簽名。但由于小區(qū)二期尚未交付，征集簽名人數(shù)未能達(dá)到法定人數(shù)要求，更換物業(yè)公司的計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)。很多業(yè)主便將行動(dòng)未果的原因歸咎于居民委員會(huì)不作為、房管部門懶政以及其他業(yè)主漠不關(guān)心，矛盾焦點(diǎn)迅速轉(zhuǎn)移，“鄰里互助”群內(nèi)矛盾迅速激化。

糾紛主體的重疊與轉(zhuǎn)換是物業(yè)糾紛復(fù)雜化的開(kāi)端，復(fù)雜情境下業(yè)主真正的利益訴求被“稀釋”，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)或開(kāi)發(fā)商的雙邊矛盾也逐步擴(kuò)展為業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)、職能部門間的多邊矛盾，處理起來(lái)更為棘手。

（二）自治困境——“被異化”的業(yè)主委員會(huì)

作為一種新型的社區(qū)自治組織，業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)廣大業(yè)主利益的集中代表與體現(xiàn)。從功能上看，“業(yè)主委員會(huì)執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定事項(xiàng)，代表和維護(hù)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益，并監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行服務(wù)合同?！保?3］但在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)生活中，業(yè)主委員會(huì)的籌備和成立卻是各方利益角力和博弈的結(jié)果。一方面，在一些新建住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)籌建過(guò)程中，有的物業(yè)服務(wù)企業(yè)或開(kāi)發(fā)商擔(dān)心成立業(yè)主委員會(huì)影響自己的利益，總是有意無(wú)意地拖延，不愿主動(dòng)配合申請(qǐng)甚至人為設(shè)置障礙，從而引發(fā)業(yè)主的對(duì)立情緒。另一方面，從業(yè)主角度來(lái)看，召開(kāi)業(yè)主大會(huì)、成立業(yè)主委員會(huì)的初衷并不是為了民主管理、民主決策，維護(hù)良好的社區(qū)環(huán)境，很大程度上是為了業(yè)主維權(quán)或更換物業(yè)服務(wù)企業(yè)，這就增加了物業(yè)糾紛產(chǎn)生的可能性和矛盾化解的不確定性。

通過(guò)對(duì)H街道居民的調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，只有39.2%的受訪居民表示其所居住的社區(qū)成立了業(yè)主委員會(huì)，27.8%的受訪居民表示還未成立業(yè)主委員會(huì)，還有33%的受訪居民表示“不清楚”。而在被問(wèn)及“是否知道本社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的組成人員”這一問(wèn)題時(shí)，多數(shù)受訪居民表示“并不清楚”。一些受訪居民表示只見(jiàn)過(guò)業(yè)主委員會(huì)成員名單，并不知道他們的具體職責(zé)。還有一些居民質(zhì)疑小區(qū)業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司一起損害業(yè)主利益。由此可見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)中的業(yè)主委員會(huì)并非是理想中的溝通業(yè)主、社區(qū)、物業(yè)公司的“橋梁”，廣泛存在著成立難、結(jié)構(gòu)松散、運(yùn)行虛化等問(wèn)題，甚至異化為謀利型業(yè)主委員會(huì)或者業(yè)主與物業(yè)公司對(duì)立的“工具”，其自治作用并未得到充分發(fā)揮。

（三）過(guò)程漏洞——“未封閉”的處理程序

復(fù)雜性物業(yè)糾紛的有效化解、就地化解，需要基層社會(huì)具備解決糾紛的制度性“閉環(huán)”。從管理學(xué)角度看，只有管理閉環(huán)才能真正保證矛盾“不上交、不外溢”。而在現(xiàn)實(shí)的物業(yè)糾紛場(chǎng)景中，社區(qū)作為一個(gè)基層自治空間，并不具備單獨(dú)的糾紛裁判和解決能力，有的只是程序性的調(diào)解和移交機(jī)制。而當(dāng)前物業(yè)糾紛的多樣化程度十分明顯、對(duì)抗化程度較高，有時(shí)候調(diào)解和移交并不能真正解決問(wèn)題，一旦調(diào)解不成，就需要具有更高權(quán)威的力量和更有效的機(jī)制介入才能解決問(wèn)題。因此，物業(yè)糾紛治理要破除“碎片化”傾向，形成流程有機(jī)銜接的管理閉環(huán)，必須要有社區(qū)自治之外的制度性糾紛解決力量的引入。在自治困境難以突破的情況下，“一個(gè)基層的自治結(jié)構(gòu)要在制度上形成封閉循環(huán)，國(guó)家的在場(chǎng)必不可少?！保?4］但是，物業(yè)糾紛治理中一些行政主體卻在居民自組織程度不成熟的前提下“提前離場(chǎng)”，奉行“進(jìn)了小區(qū)的門，便是物業(yè)的事”的做事態(tài)度，相互推諉責(zé)任，物業(yè)糾紛處理鏈條被無(wú)限拉長(zhǎng)，居民的訴求難以得到及時(shí)有效的回應(yīng)。

如H街道轄區(qū)內(nèi)C小區(qū)2020年因化糞池堵塞導(dǎo)致多棟居民樓一樓住戶被淹，受災(zāi)居民要求物業(yè)公司進(jìn)行清理并賠償損失，但物業(yè)公司認(rèn)為事故的主要原因是市政管網(wǎng)的老化，不愿承擔(dān)全部責(zé)任。在區(qū)房管局、建設(shè)局、城管執(zhí)法局等多家單位參加的協(xié)調(diào)會(huì)上，物業(yè)與業(yè)主就賠償問(wèn)題進(jìn)行調(diào)解，但最終因賠償金額未達(dá)成一致而導(dǎo)致調(diào)解失敗。而后，受災(zāi)業(yè)主停繳物業(yè)費(fèi)并采取圍堵物業(yè)公司、扯橫幅、貼標(biāo)語(yǔ)甚至是暴力對(duì)抗等行為進(jìn)行抗?fàn)?。雖然有部分業(yè)主選擇訴訟途徑維權(quán)，但卻因舉證困難而導(dǎo)致維權(quán)效果不理想，雙方矛盾不斷升級(jí)。此后，業(yè)主們通過(guò)集體上訪、重復(fù)信訪、越級(jí)信訪、網(wǎng)絡(luò)信訪、新聞媒體曝光等多種途徑向政府部門和物業(yè)公司施壓，希望政府出面解決問(wèn)題。

現(xiàn)階段，物業(yè)糾紛的處理還未形成一個(gè)完整的管理閉環(huán)流程，“未封閉”的處理流程也體現(xiàn)了物業(yè)糾紛演化和彌散的內(nèi)在機(jī)理。究其根本，在于社區(qū)和各職能部門并未就這一問(wèn)題建立有效的協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致物業(yè)糾紛很容易出現(xiàn)外溢或擴(kuò)大化的傾向。在未建立有效的協(xié)同機(jī)制之前，行政力量的退出并不會(huì)自動(dòng)提升社區(qū)的自組織能力，因而必須進(jìn)行流程的整合和重塑。

（四）結(jié)構(gòu)失衡——“不對(duì)稱”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

對(duì)H街道物業(yè)糾紛的持續(xù)觀察表明，物業(yè)糾紛的多重主體共同構(gòu)成了一個(gè)復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)和多邊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，市場(chǎng)主體、自治主體與行政主體間既有合作、也有沖突，他們共同在物業(yè)行業(yè)領(lǐng)域維持著一種微妙的動(dòng)態(tài)平衡。從市場(chǎng)的角度看，物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間以正式的物業(yè)服務(wù)合同設(shè)定了彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成了一個(gè)雙邊的治理結(jié)構(gòu)。從社會(huì)的角度看，業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)、居民委員會(huì)之間依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定形成了正式的委托代理關(guān)系，是一種正式的社會(huì)自治結(jié)構(gòu)。從政府的角度看，行業(yè)主管部門、相關(guān)職能部門、街道辦事處與物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會(huì)之間存在一種隱形的權(quán)利支配關(guān)系，也可以說(shuō)是一種潛在的非正式治理結(jié)構(gòu)。三種治理結(jié)構(gòu)存在的差異性較大，并不能有效地契合并嵌入到基層復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，各主體之間基于不對(duì)等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相互博弈，由于結(jié)構(gòu)匹配度較低極易產(chǎn)生摩擦，由此產(chǎn)生變形失衡、約束軟化的現(xiàn)象在所難免。［15］

在H街道表現(xiàn)出的物業(yè)糾紛中，業(yè)主與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾占絕大多數(shù)，糾紛中行政主體、自治主體與市場(chǎng)主體之間的力量與關(guān)系并不均衡?？傮w來(lái)說(shuō)，行政主體因其行政權(quán)力的強(qiáng)制性具有天然優(yōu)勢(shì)，在治理結(jié)構(gòu)中居于支配地位，但其規(guī)模最小。無(wú)論是物業(yè)服務(wù)企業(yè)、開(kāi)發(fā)商等市場(chǎng)主體還是居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等均要受行政權(quán)力的支配和影響。其中，業(yè)主規(guī)模最大，但由于其高度松散的原子化結(jié)構(gòu)并不能與組織化的市場(chǎng)主體相抗衡，在復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。多重治理主體能力與結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位導(dǎo)致物業(yè)這一微觀治理空間權(quán)利義務(wù)的不均衡，發(fā)生糾紛在所難免。

四、解決的路徑：城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛協(xié)同治理的發(fā)展趨勢(shì)

通過(guò)對(duì)H街道物業(yè)糾紛的持續(xù)觀察可以基本了解城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛產(chǎn)生的原因、演變邏輯及治理難點(diǎn)。作為城市微觀治理的重要領(lǐng)域，住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的有效化解是城市社區(qū)建設(shè)和文明程度的重要指標(biāo)。要將物業(yè)矛盾防患于未然，將風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形，必須破解“碎片化”治理困境，堅(jiān)持源頭治理、預(yù)防為主，將多重治理主體有效嵌入到規(guī)范的治理框架中，形成有機(jī)協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。

（一）發(fā)展方向

⒈注重前后銜接，把握矛盾發(fā)展的全周期性。城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的產(chǎn)生發(fā)展演變有其內(nèi)在規(guī)律，它是伴隨我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和深度變遷而出現(xiàn)的新的問(wèn)題，重疊性強(qiáng)、異質(zhì)性高。只有把物業(yè)糾紛的產(chǎn)生發(fā)展視為一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、演變的生命體，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理和源頭治理，注重從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過(guò)程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全流程整合，才能創(chuàng)新城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的治理思路，為治理方案提供科學(xué)指引。

⒉聚合各方力量，強(qiáng)化糾紛化解的多協(xié)同性。城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的有效化解需要多元主體的參與協(xié)同，遵循共建共治共享的原則，構(gòu)建一體化、程序化的多元解紛機(jī)制。當(dāng)前，由于城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛治理存在“碎片化”傾向，基層組織、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)等力量分流化解矛盾的作用相對(duì)弱化，這就需要最大限度地聚合各方力量，將各矛盾化解主體納入統(tǒng)一平臺(tái)，構(gòu)建多維度、立體化的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮多重矛盾化解機(jī)制的協(xié)同作用，尤其是要突出基層黨組織在糾紛化解中的重要作用，打通矛盾糾紛化解的“最后一公里”，形成層層分流、源頭化解的良性運(yùn)行機(jī)制。

⒊堅(jiān)持多方聯(lián)動(dòng)，突出治理機(jī)制的系統(tǒng)性。破解城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛是一項(xiàng)多元協(xié)同的系統(tǒng)工程，需要立足頂層設(shè)計(jì)和源頭系統(tǒng)建設(shè)，把現(xiàn)有的隸屬多個(gè)部門的矛盾化解機(jī)制整合起來(lái)，調(diào)動(dòng)多個(gè)主體的積極性，共同面對(duì)新矛盾、解決新問(wèn)題。充分運(yùn)用依法治國(guó)和基層自治的思維，始終堅(jiān)持法治、德治、自治相結(jié)合，不斷推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，形成管理閉環(huán)，扎實(shí)做好物業(yè)矛盾糾紛的事前預(yù)防、事中處置和事后反饋工作。

（二）具體路徑

解決城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛關(guān)系到社會(huì)建設(shè)和民生保障，其關(guān)鍵在于重構(gòu)物業(yè)糾紛領(lǐng)域行政主體、市場(chǎng)力量與自治力量的關(guān)系，探索建立政府職能部門、行業(yè)主管部門、社區(qū)、業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、開(kāi)發(fā)商共同參與的協(xié)同治理機(jī)制。逐步建立物業(yè)糾紛長(zhǎng)效常態(tài)化解機(jī)制，力爭(zhēng)以小區(qū)業(yè)主委員會(huì)為樞紐，以居民依法自治為前提，構(gòu)建涵蓋開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)等各方力量的糾紛處理框架，提高基層社會(huì)治理能力，及時(shí)將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，從而營(yíng)造和諧、平安的社會(huì)環(huán)境，切實(shí)提升居民的獲得感、幸福感、安全感。

⒈完善物業(yè)領(lǐng)域法律體系，進(jìn)一步細(xì)化權(quán)利義務(wù)?；獬鞘凶≌^(qū)物業(yè)糾紛的關(guān)鍵在于對(duì)業(yè)主這一規(guī)模大而又相對(duì)松散的權(quán)利主體予以賦權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)主體的制衡。我國(guó)《民法典》將物業(yè)服務(wù)合同從無(wú)名合同轉(zhuǎn)化為典型合同，極大程度上增加了業(yè)主權(quán)利。［16］這一規(guī)定有效平衡了自治主體與市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為物業(yè)糾紛從源頭上減量奠定了基礎(chǔ)。為有效化解物業(yè)糾紛，各地還應(yīng)根據(jù)實(shí)際制定并修改地方性物業(yè)管理?xiàng)l例，對(duì)各利益主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行細(xì)化。一是對(duì)相關(guān)法律中概括性、原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)而充分合理分配權(quán)利歸屬和規(guī)范權(quán)力行使方式，如明確規(guī)定“住改非”的程序和共有產(chǎn)權(quán)的管理權(quán)限等。二是按照《民法典》所規(guī)定的物業(yè)服務(wù)合同標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步優(yōu)化物業(yè)服務(wù)的合同樣本和相關(guān)條款，平衡業(yè)主與物業(yè)公司之間的關(guān)系，明確雙方的過(guò)錯(cuò)舉證責(zé)任，確保業(yè)主的權(quán)益切實(shí)得到保障。三是明確業(yè)主自治的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則和操作流程，如進(jìn)一步細(xì)化業(yè)主委員會(huì)職能及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、允許業(yè)主委員會(huì)代表全體業(yè)主提起訴訟、允許業(yè)主大會(huì)產(chǎn)生對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，使業(yè)主自治實(shí)現(xiàn)真正的職能回歸。

⒉強(qiáng)化業(yè)主自我服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步提升參與水平。物業(yè)服務(wù)與其他服務(wù)行業(yè)相比具有服務(wù)的綜合性和持續(xù)性、受眾的廣泛性和差異性、消費(fèi)的即時(shí)性與無(wú)形性等特點(diǎn)，這就需要廣大業(yè)主樹(shù)立正確的質(zhì)價(jià)相符理念和自我服務(wù)意識(shí)。社區(qū)居民和廣大業(yè)主既是物業(yè)糾紛產(chǎn)生的直接利益主體，同時(shí)也是矛盾化解的重要力量，具有主客體的同一性。要降低物業(yè)糾紛的發(fā)生率，必須從業(yè)主參與實(shí)現(xiàn)自治入手。一是通過(guò)各種方式如街道、社區(qū)和基層司法行政部門開(kāi)展以案說(shuō)法、釋法析理等多樣化的活動(dòng)提升業(yè)主的法律意識(shí)、房屋管理意識(shí)和共有財(cái)產(chǎn)意識(shí)，切實(shí)提升業(yè)主自治意識(shí)和自治能力。二是注重社區(qū)共同體意識(shí)的培養(yǎng)，強(qiáng)化居民的公共意識(shí)及對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。通過(guò)參與社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)決策共謀等活動(dòng)來(lái)引導(dǎo)業(yè)主對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注與參與，進(jìn)而提升居民的共同體意識(shí)。三是引導(dǎo)居民中公道正派、熱心公益的“意見(jiàn)領(lǐng)袖”參與社區(qū)治理，建立物業(yè)糾紛“微治理”機(jī)制，排查和處理“小糾紛”“小矛盾”。

⒊落實(shí)物業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)一步規(guī)范物業(yè)服務(wù)。在物業(yè)糾紛處理中，物業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)是一支不可忽視的力量。物業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)要發(fā)揮行業(yè)自治作用和市場(chǎng)擠出效應(yīng)，規(guī)范物業(yè)服務(wù)企業(yè)的行為。一是引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及清退機(jī)制。對(duì)前期開(kāi)發(fā)商引入的物業(yè)服務(wù)企業(yè)要建立考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)管理。二是建立服務(wù)質(zhì)量“紅黑榜”，完善物業(yè)服務(wù)企業(yè)誠(chéng)信檔案。通過(guò)建立物業(yè)服務(wù)企業(yè)誠(chéng)信檔案并公開(kāi)相關(guān)排名的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。三是要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)加強(qiáng)崗前培訓(xùn)，加大履職培訓(xùn)力度，切實(shí)提高員工素質(zhì)和服務(wù)水平，不斷改進(jìn)工作方法，提高服務(wù)質(zhì)量。四是推行行業(yè)市場(chǎng)公開(kāi)評(píng)級(jí)制度，引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)貫徹落實(shí)信息公開(kāi)制度，將物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)細(xì)則、財(cái)務(wù)收支等內(nèi)容向廣大業(yè)主公示，接受業(yè)主監(jiān)督。

⒋政府加強(qiáng)監(jiān)督管理，進(jìn)一步促進(jìn)有效協(xié)調(diào)。要真正實(shí)現(xiàn)物業(yè)糾紛管理閉環(huán)，基層政府及相關(guān)職能部門必須找準(zhǔn)自身定位，充分發(fā)揮行政主體及相關(guān)職能部門在物業(yè)管理中的協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。相關(guān)職能部門要對(duì)不同類型的社區(qū)開(kāi)展分類指導(dǎo)。一方面，在具備物業(yè)服務(wù)條件的小區(qū)引導(dǎo)業(yè)主與物業(yè)公司審慎訂立合同，組織司法所、社區(qū)公益律師組成專門的法律工作團(tuán)隊(duì)，定期針對(duì)社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司進(jìn)行專業(yè)問(wèn)題解析、答疑。另一方面，在不具備物業(yè)服務(wù)條件的老舊小區(qū)，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)在街道的指導(dǎo)下組織成立居民自治“議事會(huì)”“群賢會(huì)”，定期召開(kāi)會(huì)議，商討居民業(yè)主提出的問(wèn)題，能在社區(qū)內(nèi)解決的就“自我消化”，社區(qū)解決不了的“吹哨”協(xié)調(diào)解決，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理和自我服務(wù)，有效避免糾紛的擴(kuò)大化。同時(shí)，引導(dǎo)居民積極理性維權(quán)，推動(dòng)“多方聯(lián)席”制度常態(tài)化落實(shí)，為業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)、物業(yè)公司、行政部門搭建溝通平臺(tái)，有效防范和化解物業(yè)糾紛。

⒌整合問(wèn)題受理信息平臺(tái)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理。各種智能服務(wù)平臺(tái)的“碎片化”必然導(dǎo)致物業(yè)糾紛治理的低效化，因而整合各類信息平臺(tái)勢(shì)在必行。一方面，要做“加法”，加強(qiáng)統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)。以多元共治、分層遞進(jìn)為思路，建設(shè)具備人工咨詢、智能咨詢、調(diào)解、仲裁、訴訟、司法確認(rèn)等群眾側(cè)線上服務(wù)功能的統(tǒng)一平臺(tái)。通過(guò)線上身份驗(yàn)證、遠(yuǎn)程視頻、文字OCR等人工智能應(yīng)用為支撐的平臺(tái)建設(shè)實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)工單與各單位現(xiàn)有系統(tǒng)的銜接耦合，形成遞進(jìn)式、漏斗型的分層處理機(jī)制。另一方面，要做“減法”，歸集數(shù)據(jù)采集，簡(jiǎn)化采集程序，提升共享程度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用。通過(guò)智慧城市建設(shè)加強(qiáng)數(shù)字治理，持續(xù)研發(fā)數(shù)據(jù)分析模型，對(duì)不同類型物業(yè)糾紛進(jìn)行分析比對(duì)，探索不同應(yīng)用場(chǎng)景下化解物業(yè)糾紛的智能化運(yùn)用。借助大數(shù)據(jù)分析建立風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警機(jī)制，提前對(duì)可能發(fā)生的、涉及面較廣的物業(yè)糾紛進(jìn)行預(yù)警，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，還要對(duì)各類物業(yè)糾紛及化解方案進(jìn)行智能整合應(yīng)用，形成關(guān)鍵知識(shí)庫(kù)和工具庫(kù)，構(gòu)建矛盾糾紛化解的知識(shí)生態(tài)體系，為物業(yè)糾紛化解和決策制定提供依據(jù)和參考。