社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)、體系框架和實(shí)現(xiàn)路徑

□ 龔翔榮

（暨南大學(xué) 人文學(xué)院，廣東 珠海 519070）

一、問(wèn)題的提出

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在企業(yè)管理中已形成了成熟且多類別的體系。隨著公眾對(duì)政府管理及社會(huì)治理能力要求的不斷提升，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)逐步延伸到政府管理服務(wù)領(lǐng)域。［1］同時(shí)，社會(huì)治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也成為提升社會(huì)治理能力的有效制度供給，［2］并為社區(qū)治理進(jìn)一步精細(xì)化提供了新模式。［3］

2015年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，自此標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在各個(gè)領(lǐng)域全面鋪開；2017年6月，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度。在“四化”目標(biāo)指導(dǎo)下，各地開展了有特色的社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化模式探索，如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、［4］“余村現(xiàn)象”、［5］“福田經(jīng)驗(yàn)”［6］和“海滄路徑”［7］等。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一和社會(huì)資本參差不齊，各地的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)難以被復(fù)制和模仿，使得標(biāo)準(zhǔn)化大多停留在簡(jiǎn)單的靜態(tài)規(guī)范化層面。就社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容而言，更多只是涉及到社區(qū)局部的標(biāo)準(zhǔn)化，如社區(qū)應(yīng)急管理、［8］社區(qū)疫情防控、［9］社區(qū)治安和物業(yè)［10］以及社區(qū)居家養(yǎng)老、社區(qū)體育、社區(qū)文化、社區(qū)教育等，［11］缺乏整體性的社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化。為此，有必要厘清社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況分析社區(qū)治理存在的共性與個(gè)性問(wèn)題，從宏觀角度構(gòu)建社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架并尋找社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，每個(gè)社區(qū)所面臨的情況往往存在巨大差異。隨著單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型，社區(qū)具有了治理單元和社會(huì)單元的二重性，且呈現(xiàn)出治理單元屬性日益強(qiáng)化而社會(huì)單元屬性日益弱化的趨勢(shì)，使得社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成為應(yīng)有之義。［12］因此，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在治理內(nèi)核、治理目標(biāo)、治理手段、治理技術(shù)上已存在廣泛的價(jià)值基礎(chǔ)，能夠形成社區(qū)治理變革的原動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（一）從治理內(nèi)核看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是社區(qū)治理的“精神革命”

美國(guó)古典管理學(xué)家泰羅認(rèn)為，科學(xué)管理的本質(zhì)是一場(chǎng)徹底的勞資雙方之間的“精神革命”，其不僅僅是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化工作提高勞動(dòng)效率。［13］也就是說(shuō)，所有的技術(shù)革新和管理變革從來(lái)都不是簡(jiǎn)單的新技術(shù)和制度的采納，而是伴隨著深刻的“精神革命”，需要改革的各方獲得心理認(rèn)同，才能使改革真正獲得成功。因此，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在本質(zhì)上是為社區(qū)治理帶來(lái)一場(chǎng)“精神革命”，即社區(qū)治理中各主體對(duì)自己的角色、功能的全新認(rèn)知和認(rèn)同。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅包含“便于管理”的工具思維，還包含“利于治理”的合作伙伴思維，其并沒(méi)有偏離價(jià)值中立，不只是強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力嵌入的工具。［14］在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，多元主體是合作伙伴關(guān)系，擁有平等的地位，居民既能夠有效自治，主體間又能夠和諧共治。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，除了保持“元治理”角色外，還應(yīng)該通過(guò)權(quán)力下沉、多元主體參與和柔性治理等方式從具體的社區(qū)事務(wù)中適當(dāng)退出。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)將引起社區(qū)治理主體之間關(guān)系的重構(gòu)，引導(dǎo)多元主體圍繞共同治理目標(biāo)形成良好的共治局面。

（二）從治理目標(biāo)看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是達(dá)成“社區(qū)善治”的有效路徑

在社區(qū)治理實(shí)踐中，無(wú)論是治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容、治理制度的標(biāo)準(zhǔn)化，還是治理手段、治理目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化，都有助于解決社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，提高治理效能。一方面，標(biāo)準(zhǔn)化原理和技術(shù)在社區(qū)治理中的應(yīng)用有助于形成協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、簡(jiǎn)化的治理關(guān)系以及靈活、高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，通過(guò)削減無(wú)效或低效的程序收到最優(yōu)的治理效果，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治理。另一方面，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為一種動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程，可以根據(jù)社區(qū)存在的問(wèn)題和居民需求進(jìn)行靈活調(diào)整，有助于提升社區(qū)治理績(jī)效，為居民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而提高居民的生活質(zhì)量和主觀滿意度，讓居民增強(qiáng)歸屬感和幸福感，實(shí)現(xiàn)社區(qū)“善治”的治理目標(biāo)。［15］所以，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有利于構(gòu)建良好的社區(qū)治理格局，提高社區(qū)治理能力和水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益的最大化。

（三）從治理手段看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是國(guó)家權(quán)力在社區(qū)中的“技術(shù)治理”

自工業(yè)時(shí)代以來(lái)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展賦予了理性化、技術(shù)化治國(guó)的可能，形成了以“科學(xué)管理＋專家治國(guó)”為原則的技術(shù)治理趨勢(shì)。［16］如果說(shuō)西方學(xué)者對(duì)于技術(shù)治理更多關(guān)注其帶來(lái)的人的異化，那么中國(guó)學(xué)者則更關(guān)注技術(shù)治理中出現(xiàn)的意外結(jié)果及其修正策略。［17］進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，按照渠敬東等學(xué)者的描述，我國(guó)已經(jīng)從總體性支配權(quán)力向技術(shù)化的治理權(quán)力過(guò)渡。［18］標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無(wú)疑也可以看作一種“技術(shù)治理”，其試圖構(gòu)建完整的制度體系，為國(guó)家權(quán)力在社區(qū)治理中提供強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)。國(guó)家通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的制定、嵌入和監(jiān)督反饋，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理過(guò)程的無(wú)縫隙控制，讓治理意圖清晰化并有效嵌入到治理體系中，最終實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)。［19］標(biāo)準(zhǔn)化利用統(tǒng)一的規(guī)范和制度為現(xiàn)代國(guó)家治理確立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)家治理的合法性提供了依據(jù)，發(fā)揮著引導(dǎo)、規(guī)范作用。

從國(guó)家治理層面看，社區(qū)治理是國(guó)家治理的基石。社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)通過(guò)在社區(qū)層面構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)則，確立清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)并對(duì)社區(qū)內(nèi)外部的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，能夠?yàn)橥七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效的方法和路徑。

（四）從治理技術(shù)看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是新技術(shù)在社區(qū)中的“技術(shù)賦能”

大量新技術(shù)手段廣泛應(yīng)用到國(guó)家治理中，也賦予了國(guó)家以新的內(nèi)涵、功能和連接方式，可以極大地提升國(guó)家治理效率，這一過(guò)程也被稱為“技術(shù)賦能”。［20］正是在這種新趨勢(shì)的驅(qū)動(dòng)下，各地政府不斷探索“互聯(lián)網(wǎng)＋社區(qū)”的治理和服務(wù)模式，引導(dǎo)社區(qū)居民密切日常交往、參與公共事務(wù)、開展協(xié)商活動(dòng)、組織鄰里互助，由此形成的智慧型社區(qū)建設(shè)已成為提高社區(qū)治理效率，推進(jìn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的必由之路。［21］而推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)離不開標(biāo)準(zhǔn)化，其也是保障社區(qū)居民享受公平、便捷、高效的社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)，提升居民獲得感、幸福感的長(zhǎng)效機(jī)制。［22］當(dāng)前，智慧社區(qū)建設(shè)還存在基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后、信息數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)共享性弱、缺乏成熟運(yùn)營(yíng)模式等問(wèn)題，［23］需要社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)予以解決。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不僅可以將社區(qū)信息數(shù)據(jù)化、規(guī)范化，為社區(qū)有效治理提供廣泛的信息基礎(chǔ)，還可以賦予社區(qū)治理新功能，形成良好的治理模式。

三、社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的體系框架

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化需要科學(xué)體系的指引，體系是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)，即社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)、完整的體系框架，既要有明確的層次體系作為支撐，也要有具體的內(nèi)容框架作為指導(dǎo)。

（一）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的層次體系

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并不是簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)，而是涉及多個(gè)層次維度的體系，具體來(lái)說(shuō)包括要素標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、組織標(biāo)準(zhǔn)化和場(chǎng)域標(biāo)準(zhǔn)化四個(gè)層次（見(jiàn)圖1）。

圖1 社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的層次體系

⒈要素標(biāo)準(zhǔn)化。所謂要素標(biāo)準(zhǔn)化，即在分解思維下，將社區(qū)的硬件與軟件環(huán)境、有形和無(wú)形的社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)等分解成基本要素單元并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，最終通過(guò)優(yōu)化組合方式提升社區(qū)局部產(chǎn)品和服務(wù)的效率。從標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展史看，最早的標(biāo)準(zhǔn)化起源于工業(yè)時(shí)代初期，“標(biāo)準(zhǔn)化之父”——美國(guó)企業(yè)家惠特尼成功地將槍械分解為多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化零部件要素來(lái)提升制造槍械效率。［24］但社區(qū)要素的標(biāo)準(zhǔn)化更為復(fù)雜，需要從宏觀和微觀兩個(gè)角度進(jìn)行分析。首先，從宏觀方面看，最基礎(chǔ)的是以“社區(qū)善治”為目標(biāo)確定社區(qū)所具備的基本要素，進(jìn)而將這些要素標(biāo)準(zhǔn)化。按照聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)的定義，善治包括八大要素：共同參與、厲行法治、決策透明、及時(shí)回應(yīng)、達(dá)成共識(shí)、平等和包容、實(shí)效和效率以及問(wèn)責(zé)。［25］這些也可以成為社區(qū)要素的基礎(chǔ)。其次，從微觀方面看，需要明確有形和無(wú)形的社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的基本要素組成并加以標(biāo)準(zhǔn)化。盡管社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容紛繁復(fù)雜，但在實(shí)際操作中可以針對(duì)每一項(xiàng)社區(qū)公共產(chǎn)品詳細(xì)分解具體要素并逐一形成清晰化標(biāo)準(zhǔn)，如在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給中，養(yǎng)老服務(wù)的具體要素可以根據(jù)專業(yè)化知識(shí)予以分解來(lái)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。

⒉作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。所謂作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，即以提供社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的各類復(fù)雜任務(wù)為基礎(chǔ)，將任務(wù)進(jìn)行流程分解優(yōu)化，以形成標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)工序，最終提升社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。在科學(xué)管理時(shí)代，泰羅等人將標(biāo)準(zhǔn)化建立在作業(yè)程序基礎(chǔ)上，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程來(lái)提升整體工作效率，如福特的標(biāo)準(zhǔn)化流水線將整個(gè)作業(yè)分解成一道道工序。［26］作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化與要素標(biāo)準(zhǔn)化既有關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別：作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化以要素標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)，而要素標(biāo)準(zhǔn)化需要作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化予以實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，要素標(biāo)準(zhǔn)化提供基本標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)并依賴作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化確定先后流程供給。目前，社區(qū)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化大多在這一層面實(shí)現(xiàn)，通過(guò)對(duì)各類社區(qū)服務(wù)的作業(yè)流程開展標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化供給。

⒊組織標(biāo)準(zhǔn)化。所謂組織標(biāo)準(zhǔn)化，即社區(qū)治理中不同類型組織和機(jī)構(gòu)依據(jù)各自的組織理念、價(jià)值、目標(biāo)和任務(wù)等在制度、機(jī)制、流程、方法和結(jié)果等方面構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化體系，以提升組織整體行動(dòng)效率。隨著工業(yè)生產(chǎn)能力的全面釋放，企業(yè)管理領(lǐng)域以組織為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化開始盛行，并以全面質(zhì)量管理為核心構(gòu)建了整體性的組織標(biāo)準(zhǔn)化，催生了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)和ISO標(biāo)準(zhǔn)體系。［27］在社區(qū)治理領(lǐng)域，黨組織、社區(qū)自組織和社會(huì)組織等應(yīng)當(dāng)圍繞自身的價(jià)值、理念、目標(biāo)和任務(wù)形成標(biāo)準(zhǔn)化體系，如黨組織可以“圍繞黨的組織體系、領(lǐng)導(dǎo)班子、教育管理、組織生活、工作載體、基本保障”六個(gè)方面構(gòu)建組織標(biāo)準(zhǔn)化體系。［28］

⒋場(chǎng)域標(biāo)準(zhǔn)化。所謂場(chǎng)域標(biāo)準(zhǔn)化，即在社區(qū)場(chǎng)域中針對(duì)社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)供給的各類社區(qū)組織、機(jī)構(gòu)之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化認(rèn)知以及集體行動(dòng)等方面進(jìn)行的跨組織的空間標(biāo)準(zhǔn)化，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)場(chǎng)域和諧。場(chǎng)域概念最初被法國(guó)社會(huì)學(xué)家布厄迪等人描述成一種權(quán)力關(guān)系建構(gòu)起來(lái)的“空間”，里面存在著不同行動(dòng)者及其動(dòng)態(tài)關(guān)系等。［29］而在美國(guó)學(xué)者迪馬吉奧和鮑威爾的組織場(chǎng)域概念中，“場(chǎng)域被視為包括關(guān)鍵的供應(yīng)商、原料與產(chǎn)品購(gòu)買商、規(guī)制機(jī)構(gòu)以及其他提供類似服務(wù)與產(chǎn)品的組織聚合在一起所構(gòu)成的一種被認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域”。［30］社區(qū)同樣是一個(gè)場(chǎng)域，圍繞社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)以及供給，需要各類不同主體的參與，形成了復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并產(chǎn)生了相應(yīng)的文化認(rèn)知，也有相應(yīng)的集體行動(dòng)。社區(qū)是一個(gè)既強(qiáng)調(diào)管理秩序又追求共同體的場(chǎng)域，因此，社區(qū)場(chǎng)域中面臨著如何將組織間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)化以形成相應(yīng)的社區(qū)文化認(rèn)知，規(guī)范集體行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)場(chǎng)域和諧等問(wèn)題。正如美國(guó)公共行政學(xué)家弗里德里克森所言，治理的核心在于逐步跳出政府內(nèi)部管理問(wèn)題，而更加關(guān)注不同組織的合作關(guān)系和制度構(gòu)建等。［31］黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。這正是社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)的治理主體及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化認(rèn)知和集體行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程應(yīng)遵循的原則。

在社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中，需要同時(shí)關(guān)注以上四個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)化，因?yàn)槠洳粌H層層遞進(jìn)，也相互關(guān)聯(lián)。從宏觀上看，社區(qū)場(chǎng)域標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)理順不同類型主體間的關(guān)系，但這依賴于組織標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，在微觀上促進(jìn)各要素的標(biāo)準(zhǔn)化，反之亦然。

（二）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容框架

習(xí)近平總書記在致第39屆國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織大會(huì)的賀信中提出：“以標(biāo)準(zhǔn)助力創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展?！保?2］新發(fā)展理念既為我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點(diǎn)，也為社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)指明了方向。以新發(fā)展理念指導(dǎo)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化，需要將創(chuàng)新發(fā)展的基點(diǎn)和軸心全面融入社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，以協(xié)調(diào)發(fā)展理念實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)共治，以綠色發(fā)展理念增添社區(qū)居住環(huán)境設(shè)施，以開放發(fā)展理念培育多元治理主體，以共享發(fā)展理念提升治理績(jī)效，促進(jìn)社區(qū)居民互惠（見(jiàn)圖2）。

圖2 社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容框架

⒈協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)事務(wù)共治。協(xié)調(diào)發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同共治，其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求治理主體在相互信任的前提下開展合作，并有完備的綜合服務(wù)平臺(tái)和健全的互動(dòng)機(jī)制保障合作的順利進(jìn)行。一是主體間的相互信任。治理主體應(yīng)基于相互信任展開合作。具體表現(xiàn)為在共治活動(dòng)中有相應(yīng)的法律和規(guī)章制度為治理主體提供保障，確保其角色的合法性；有專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)緩和主體之間的沖突與矛盾；治理主體彼此之間聯(lián)系緊密、交流頻繁，各組織之間形成信任的文化氛圍。二是完備的綜合服務(wù)平臺(tái)。包括協(xié)調(diào)社區(qū)行政事務(wù)的政府服務(wù)平臺(tái)、協(xié)調(diào)社區(qū)自治事務(wù)和社區(qū)公益事務(wù)的公共服務(wù)平臺(tái)以及協(xié)調(diào)市場(chǎng)事務(wù)的商務(wù)服務(wù)平臺(tái)。三是健全的互動(dòng)機(jī)制。如資源整合機(jī)制，用以正確識(shí)別、合理分配和有效整合各主體掌握的資源；民主協(xié)商機(jī)制借助社區(qū)議事協(xié)商平臺(tái)召開會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)、審議表決，由專門的協(xié)同治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；信息共享機(jī)制通過(guò)暢通信息溝通渠道，各主體共享信息和資源，加強(qiáng)相互交流和對(duì)彼此的認(rèn)同感。

⒉綠色發(fā)展的環(huán)境宜居。綠色發(fā)展理念下的宜居社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求綠色管理方式、綠色基礎(chǔ)設(shè)施和綠色生活方式的統(tǒng)一。一是綠色管理方式。包括環(huán)境衛(wèi)生管理如住宅樓衛(wèi)生管理、街巷衛(wèi)生清潔、駐地單位衛(wèi)生檢查等；綠色物業(yè)管理如垃圾處理、環(huán)境綠化和污染治理等；綠色公共服務(wù)管理如對(duì)高耗能、不環(huán)保的社區(qū)服務(wù)的取締等。二是綠色基礎(chǔ)設(shè)施。包括綠色市政設(shè)施、綠色公共服務(wù)設(shè)施、綠色信息基礎(chǔ)設(shè)施和綠色應(yīng)急設(shè)施等。［33］其中，需要重點(diǎn)建設(shè)的是社區(qū)垃圾分類回收系統(tǒng)、污水處理凈化裝置、達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)綠化以及衛(wèi)生整潔的戶外活動(dòng)場(chǎng)所、低耗能且可循環(huán)利用的建筑、綠色方便的道路交通等。三是綠色生活方式。要求社區(qū)居民積極參與到綠色社區(qū)建設(shè)之中，培養(yǎng)并形成節(jié)能節(jié)水、垃圾分類、綠色出行、綠色消費(fèi)的生活方式。

⒊開放發(fā)展的多元共建。開放發(fā)展理念下的治理主體標(biāo)準(zhǔn)化即社區(qū)治理組織體系的標(biāo)準(zhǔn)化，從“主體是否完備”“功能是否齊全”“權(quán)責(zé)是否明晰”三方面引領(lǐng)社區(qū)進(jìn)行主體標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是完備的主體參與。社區(qū)治理主體應(yīng)包括所有的利益相關(guān)者和公共服務(wù)提供者，其參與應(yīng)有足夠的廣度、深度與持久度。二是良好的功能發(fā)揮。各治理主體要各司其職，發(fā)揮治理效能。政府需下放權(quán)力，履行服務(wù)職能，社區(qū)黨組織扮演好領(lǐng)導(dǎo)核心的角色，社區(qū)工作站承接社區(qū)行政事務(wù)，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治事務(wù)，各類社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)積極承擔(dān)社會(huì)公益事務(wù)，物業(yè)服務(wù)公司和其他市場(chǎng)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)好市場(chǎng)事務(wù)。三是明晰的權(quán)責(zé)邊界。各治理主體權(quán)責(zé)匹配，主體之間平等，居委會(huì)、社區(qū)組織等主體應(yīng)有各自的權(quán)責(zé)范圍。

⒋共享發(fā)展的治理績(jī)效。社區(qū)既是一個(gè)社會(huì)共同體，也是一個(gè)追求管理秩序的場(chǎng)域。從追求管理秩序?qū)用婵?，治理?jī)效能夠體現(xiàn)社區(qū)治理過(guò)程中各項(xiàng)社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的輸出結(jié)果。［34］20世紀(jì)初期，西方許多國(guó)家熱衷于開發(fā)與構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)指標(biāo)體系來(lái)監(jiān)測(cè)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，也形成了較為全面的社會(huì)指標(biāo)。社區(qū)治理績(jī)效同樣是監(jiān)測(cè)社區(qū)治理效果的有效衡量指標(biāo)，需要在社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中加以明確并進(jìn)行測(cè)量，這不僅可以在縱向上監(jiān)測(cè)社區(qū)治理情況，也可以在橫向上比對(duì)不同社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r。因此，在社區(qū)治理績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中要對(duì)不同層次和維度的治理主體進(jìn)行測(cè)量，同時(shí)還要保證治理績(jī)效既基于共享發(fā)展，也能夠落實(shí)到具體的社區(qū)居民。

四、社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的總體思路

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在確立了層次體系和內(nèi)容框架后，需要選擇合適的實(shí)現(xiàn)路徑，以保證社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的順利進(jìn)行。首先，明確標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)總體思路，即由內(nèi)向外、由核心向邊緣拓展，構(gòu)建一個(gè)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化模型。在該模型中，最核心的是治理理念標(biāo)準(zhǔn)化，其次是治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化，再次是服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)化，最外層則是物質(zhì)形象標(biāo)準(zhǔn)化。越往內(nèi)部越難以具體化，也越需要時(shí)間加以探索。因此，要從外向內(nèi)、自下而上地進(jìn)行社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在實(shí)踐中逐漸完成標(biāo)準(zhǔn)化治理理念的深度滲透。

圖3 社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的總體思路

⒈治理理念標(biāo)準(zhǔn)化。樹立治理標(biāo)準(zhǔn)化的意識(shí)和理念，是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的起點(diǎn)，也是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化的根本所在。首先，治理理念包括社區(qū)價(jià)值、社區(qū)精神和社區(qū)理念，相當(dāng)于組織文化建設(shè)。社區(qū)作為一個(gè)組織場(chǎng)域，以共同體構(gòu)建為目標(biāo)，就必須在價(jià)值、精神和理念方面明確自身的核心追求，如此才能使社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具有動(dòng)力。其次，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此，治理理念的滲透需要持續(xù)的宣傳教育，政府要在社區(qū)自治機(jī)構(gòu)、居民、社會(huì)組織等治理主體之間加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化治理理念的宣傳與推廣，使各治理主體形成共識(shí)和濃厚的共建、共治、共享、協(xié)同合作的輿論氛圍，為社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供發(fā)展的原動(dòng)力和精神基礎(chǔ)。再次，在實(shí)踐中樹立理念，這就需要在法律制度、人才隊(duì)伍、信息溝通以及社區(qū)經(jīng)費(fèi)等多方面建立保障機(jī)制，保障社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)治理理念標(biāo)準(zhǔn)化。

⒉治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化。從社區(qū)功能角度看，一個(gè)優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)要求治理主體有明確的角色定位和職責(zé)邊界。［35］由于治理主體的權(quán)責(zé)定位和角色轉(zhuǎn)變受到體制轉(zhuǎn)型滯后、政府職能轉(zhuǎn)變緩慢、社區(qū)自治資源約束等多方面因素的影響，因而治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化也需要較長(zhǎng)的探索過(guò)程?？傮w來(lái)看，政府、社區(qū)、居民和社會(huì)組織需要轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，明晰自己的定位，發(fā)揮協(xié)同作用。具體而言，從政府層面看，政府要完成從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，制定行政執(zhí)法的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單；從社區(qū)層面看，社區(qū)黨組織要發(fā)揮引領(lǐng)作用，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站要完成從依賴向自覺(jué)的轉(zhuǎn)變；從居民層面看，要推動(dòng)居民從被動(dòng)參與向主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變、從不關(guān)心社區(qū)建設(shè)向積極建言獻(xiàn)策轉(zhuǎn)變；從社會(huì)組織層面看，要積極融入社區(qū)治理，完成從單純的服務(wù)提供者向社區(qū)治理者角色的轉(zhuǎn)變。

⒊服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)公共服務(wù)與居民的個(gè)體發(fā)展息息相關(guān)，是社區(qū)治理必不可少的內(nèi)容，也是治理標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程中較易具體操作的部分。通過(guò)制定社區(qū)服務(wù)清單，將黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)、文化服務(wù)和社區(qū)管理服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)列入清單范圍。以社區(qū)為基本單位，各治理主體通過(guò)溝通和協(xié)商確立相應(yīng)的公共服務(wù)條款，編制、發(fā)布相關(guān)文件，實(shí)施相應(yīng)的服務(wù)舉措，明確社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)，以滿足居民生活需要、提高居民生活品質(zhì)。

⒋物質(zhì)形象標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)形象作為一種外在的表現(xiàn)，不僅包括社區(qū)景觀、社區(qū)生態(tài)等有形要素，還包括社區(qū)文化、社區(qū)管理效率、居民素質(zhì)等無(wú)形要素。社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以由此入手，通過(guò)修繕道路、擴(kuò)大綠化面積、增設(shè)休閑座椅以及健身器材和場(chǎng)地、興建娛樂(lè)文化場(chǎng)所、組織相關(guān)的教育培訓(xùn)活動(dòng)、組建志愿者團(tuán)隊(duì)和居民文化小組等，做到軟硬件建設(shè)相結(jié)合，以提升社區(qū)的內(nèi)外在形象。

（二）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化需要具體方法的指導(dǎo)。在具體實(shí)踐中，治理主體的有序合作是關(guān)鍵。首先，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，保障多元主體充分發(fā)揮治理效能。其次，對(duì)社區(qū)治理事務(wù)進(jìn)行細(xì)化，以確保治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的完整性和系統(tǒng)性。再次，通過(guò)評(píng)估社區(qū)事務(wù)的重要性合理安排建設(shè)進(jìn)程。最后，對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)并汲取教訓(xùn)，以推進(jìn)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

⒈建立治理主體協(xié)調(diào)機(jī)制。在治理標(biāo)準(zhǔn)化主體方面，應(yīng)確立政府的“元治理”角色，構(gòu)建多主體的縱橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，政府作為社會(huì)治理的軸心和“元治理”的唯一主體，承擔(dān)著目標(biāo)構(gòu)建和制度設(shè)計(jì)的責(zé)任，為此，政府需要及時(shí)制定和完善治理標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)制度和措施，作出相應(yīng)的政策安排和規(guī)范引導(dǎo)。另一方面，“元治理”的角色強(qiáng)調(diào)責(zé)任而非權(quán)力，這就要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，引入新興的社區(qū)治理資源，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、合同外包等手段促進(jìn)社會(huì)和市場(chǎng)主體發(fā)育。同時(shí)，政府應(yīng)發(fā)揮多元主體間協(xié)調(diào)者和平衡者的作用，在社區(qū)事務(wù)處理、公共資源配置、重大決策制定等方面平衡主體間的利益。

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要構(gòu)建一個(gè)多主體的縱橫向協(xié)調(diào)機(jī)制：一是“理順縱向”，政府要制定系統(tǒng)的制度標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)以及明確的主體權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，確保在治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中相關(guān)政策在多主體間良好地上傳下達(dá)和落實(shí)。二是“協(xié)調(diào)橫向”，拓寬信息來(lái)源渠道，完善信息傳遞系統(tǒng)，通過(guò)社區(qū)議事座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和專題研討會(huì)等方式保證主體間公開、順暢地交流和協(xié)商，通過(guò)完善資金籌集和資源整合機(jī)制，促進(jìn)多元主體間資源的協(xié)調(diào)整合與充分利用，建立政府主導(dǎo)調(diào)解機(jī)制，緩和治理主體間的矛盾。

⒉細(xì)化社區(qū)各類治理事務(wù)。在確保治理主體之間能夠協(xié)調(diào)互動(dòng)與合作之后，就要對(duì)社區(qū)治理事務(wù)進(jìn)行精細(xì)化處理，將標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進(jìn)行分解細(xì)化，做到分類管理。一是明確社區(qū)事務(wù)分類。社區(qū)事務(wù)既涉及治安、矛盾糾紛調(diào)解、人口管理、環(huán)境建設(shè)，也涉及勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、救助福利，還涉及社區(qū)自治。二是編制標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)事務(wù)條目。在將各類社區(qū)事務(wù)細(xì)化的基礎(chǔ)上利用信息收集系統(tǒng)和信息識(shí)別系統(tǒng)識(shí)別事務(wù)在內(nèi)容、流程或功能上的聯(lián)系，編制體系化、系統(tǒng)化的事務(wù)條目。從社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治三方面梳理社區(qū)治理工作并細(xì)化各項(xiàng)事務(wù)的內(nèi)容、流程、要求，確保在每一層面都制定相應(yīng)的文件及標(biāo)準(zhǔn)。三是充分利用信息技術(shù)。利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)將社區(qū)事務(wù)條目和規(guī)范進(jìn)行電子化、信息化處理，關(guān)鍵信息數(shù)據(jù)在各部門聯(lián)通共享，及時(shí)更新、上傳新的條目或規(guī)范。

⒊評(píng)估社區(qū)事務(wù)的重要性。在對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行細(xì)化后，就要評(píng)估其與社區(qū)善治的重要程度并安排標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程。一是明確社區(qū)善治要素，包括宜居的社區(qū)環(huán)境、和諧的共治局面和較高的居民滿意度等。其中，宜居環(huán)境是基礎(chǔ)，可以根據(jù)社區(qū)情況細(xì)化宜居環(huán)境要素，如足夠的綠化面積、便捷的交通、完善的市政與生活服務(wù)設(shè)施、良好的社區(qū)治安、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等。二是審視事務(wù)的重要程度，通過(guò)細(xì)化社區(qū)事務(wù)和社區(qū)善治要素檢視社區(qū)治理的缺陷和不足。三是合理安排標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程，按照社區(qū)事務(wù)與社區(qū)善治之間的重要程度安排社區(qū)事務(wù)的優(yōu)先級(jí)與建設(shè)重點(diǎn)，確保治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容體系更加完備。

⒋評(píng)估社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的績(jī)效。衡量治理標(biāo)準(zhǔn)化的效果需要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，根據(jù)績(jī)效結(jié)果不斷調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程和建設(shè)重點(diǎn)，以滿足居民的不同需求。一是確立科學(xué)化、規(guī)范化的評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)定量與定性相結(jié)合的方式明確評(píng)估指標(biāo)。如通過(guò)開展居民訪談、滿意度問(wèn)卷調(diào)查或者舉辦評(píng)議會(huì)等方式，充分了解社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化等方面的意見(jiàn)，并以社區(qū)居民主觀滿意度為衡量標(biāo)尺評(píng)估治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的績(jī)效。二是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化制定委員會(huì)和相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果不斷地研討、調(diào)整和完善治理標(biāo)準(zhǔn)化體系，如在標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容方面，及時(shí)增減相關(guān)條目。社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系的修正和完善需要培養(yǎng)一支專業(yè)化的工作人員隊(duì)伍，不斷提升工作人員的科學(xué)素養(yǎng)和文化素養(yǎng)，同時(shí)還需要有專業(yè)智囊團(tuán)的幫助，為此，可以與高校、社會(huì)組織展開合作，為社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供人力支持和科學(xué)保障。三是相關(guān)部門應(yīng)多與居民溝通和協(xié)商，吸納居民意見(jiàn)。在社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，及時(shí)回應(yīng)居民訴求，適時(shí)改進(jìn)軟硬件設(shè)施。

五、余論：社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可能存在的矛盾

標(biāo)準(zhǔn)化不僅從技術(shù)理性方面為社區(qū)治理提供了執(zhí)行動(dòng)力、彌補(bǔ)了制度缺陷、提供了制度保障，還在社區(qū)治理中發(fā)揮了保障國(guó)家治理的政治價(jià)值、促進(jìn)居民參與的民主價(jià)值以及推動(dòng)效能提高的管理價(jià)值。但在社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中也需要關(guān)注其內(nèi)在矛盾。

首先，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的統(tǒng)一性與靈活性的矛盾可能導(dǎo)致執(zhí)行僵化和治理主體溢出效應(yīng)。一方面，統(tǒng)一性意味著用標(biāo)準(zhǔn)化的制度和流程塑型社區(qū)治理的共性；另一方面，靈活性強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理中社區(qū)的個(gè)性化實(shí)踐。若處理不好二者的關(guān)系，則不僅容易出現(xiàn)因過(guò)于統(tǒng)一而導(dǎo)致執(zhí)行僵化現(xiàn)象，也容易出現(xiàn)因過(guò)于靈活而使得社區(qū)治理主體在嵌入過(guò)程中產(chǎn)生溢出效應(yīng)，增加治理成本。

其次，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一致性與多樣性之間的矛盾是否會(huì)增加標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的難度。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)本質(zhì)上是把社區(qū)治理壓縮成一個(gè)簡(jiǎn)化的、可復(fù)制的模式，蘊(yùn)含著一致性的傾向。當(dāng)下，社區(qū)在制度規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的同質(zhì)性越來(lái)越強(qiáng)，為標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)治理模式的復(fù)制和推廣提供了便利，但各地社區(qū)的人文環(huán)境不同，居民的特質(zhì)和需求不同，以居民為本的治理標(biāo)準(zhǔn)化就應(yīng)考慮社區(qū)治理的多樣性特征。如何讓社區(qū)治理既體現(xiàn)一致性成果又能夠體現(xiàn)自身的發(fā)展特色是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的關(guān)鍵。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化不普及難以實(shí)現(xiàn)普遍性的社區(qū)善治，但不凸顯社區(qū)自身的特殊性，社區(qū)治理成果又難以分享給具體社區(qū)居民，無(wú)法提升社區(qū)居民的認(rèn)同感。

再次，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)則性與目標(biāo)性的矛盾是否容易使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為了標(biāo)準(zhǔn)而標(biāo)準(zhǔn)，忽略了標(biāo)準(zhǔn)背后的價(jià)值。標(biāo)準(zhǔn)化是提升管理效率的重要手段，然而在操作過(guò)程中也容易演變成合規(guī)性的約束。如何防止標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)陷入制度性約束而忽視其效率，需要在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中不斷反思評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社區(qū)治理的價(jià)值意涵，不能使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)簡(jiǎn)單成為合規(guī)性手段。

總之，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程，既離不開頂層設(shè)計(jì)，也需要具體實(shí)踐，本質(zhì)上一種新的治理方式。［36］因此，在社區(qū)治理中，既要利用標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一性、一致性和規(guī)則性逐漸縮小地區(qū)之間的差異，也要關(guān)注社區(qū)的靈活性、多樣性和目標(biāo)性，分析社區(qū)的共性與個(gè)性，探索出一條合適且行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑。