社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價值意蘊、體系框架和實現(xiàn)路徑

□ 龔翔榮

（暨南大學(xué) 人文學(xué)院，廣東 珠海 519070）

一、問題的提出

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在企業(yè)管理中已形成了成熟且多類別的體系。隨著公眾對政府管理及社會治理能力要求的不斷提升，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)逐步延伸到政府管理服務(wù)領(lǐng)域。［1］同時，社會治理作為國家治理的重要組成部分，其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也成為提升社會治理能力的有效制度供給，［2］并為社區(qū)治理進一步精細(xì)化提供了新模式。［3］

2015年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，自此標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在各個領(lǐng)域全面鋪開；2017年6月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調(diào)，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度。在“四化”目標(biāo)指導(dǎo)下，各地開展了有特色的社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化模式探索，如“楓橋經(jīng)驗”、［4］“余村現(xiàn)象”、［5］“福田經(jīng)驗”［6］和“海滄路徑”［7］等。

由于經(jīng)濟發(fā)展水平不一和社會資本參差不齊，各地的社區(qū)治理經(jīng)驗難以被復(fù)制和模仿，使得標(biāo)準(zhǔn)化大多停留在簡單的靜態(tài)規(guī)范化層面。就社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容而言，更多只是涉及到社區(qū)局部的標(biāo)準(zhǔn)化，如社區(qū)應(yīng)急管理、［8］社區(qū)疫情防控、［9］社區(qū)治安和物業(yè)［10］以及社區(qū)居家養(yǎng)老、社區(qū)體育、社區(qū)文化、社區(qū)教育等，［11］缺乏整體性的社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化。為此，有必要厘清社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價值意蘊，結(jié)合現(xiàn)實情況分析社區(qū)治理存在的共性與個性問題，從宏觀角度構(gòu)建社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架并尋找社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實現(xiàn)路徑。

二、社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的價值意蘊

社區(qū)是社會治理的基本單元，每個社區(qū)所面臨的情況往往存在巨大差異。隨著單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型，社區(qū)具有了治理單元和社會單元的二重性，且呈現(xiàn)出治理單元屬性日益強化而社會單元屬性日益弱化的趨勢，使得社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成為應(yīng)有之義。［12］因此，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在治理內(nèi)核、治理目標(biāo)、治理手段、治理技術(shù)上已存在廣泛的價值基礎(chǔ)，能夠形成社區(qū)治理變革的原動力，進而推動社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（一）從治理內(nèi)核看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是社區(qū)治理的“精神革命”

美國古典管理學(xué)家泰羅認(rèn)為，科學(xué)管理的本質(zhì)是一場徹底的勞資雙方之間的“精神革命”，其不僅僅是通過標(biāo)準(zhǔn)化工作提高勞動效率。［13］也就是說，所有的技術(shù)革新和管理變革從來都不是簡單的新技術(shù)和制度的采納，而是伴隨著深刻的“精神革命”，需要改革的各方獲得心理認(rèn)同，才能使改革真正獲得成功。因此，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在本質(zhì)上是為社區(qū)治理帶來一場“精神革命”，即社區(qū)治理中各主體對自己的角色、功能的全新認(rèn)知和認(rèn)同。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅包含“便于管理”的工具思維，還包含“利于治理”的合作伙伴思維，其并沒有偏離價值中立，不只是強化國家權(quán)力嵌入的工具。［14］在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，多元主體是合作伙伴關(guān)系，擁有平等的地位，居民既能夠有效自治，主體間又能夠和諧共治。對于政府來說，除了保持“元治理”角色外，還應(yīng)該通過權(quán)力下沉、多元主體參與和柔性治理等方式從具體的社區(qū)事務(wù)中適當(dāng)退出。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)將引起社區(qū)治理主體之間關(guān)系的重構(gòu)，引導(dǎo)多元主體圍繞共同治理目標(biāo)形成良好的共治局面。

（二）從治理目標(biāo)看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是達(dá)成“社區(qū)善治”的有效路徑

在社區(qū)治理實踐中，無論是治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容、治理制度的標(biāo)準(zhǔn)化，還是治理手段、治理目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化，都有助于解決社區(qū)治理中存在的問題，提高治理效能。一方面，標(biāo)準(zhǔn)化原理和技術(shù)在社區(qū)治理中的應(yīng)用有助于形成協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、簡化的治理關(guān)系以及靈活、高效的運轉(zhuǎn)機制，通過削減無效或低效的程序收到最優(yōu)的治理效果，進而推動社區(qū)治理。另一方面，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為一種動態(tài)的治理過程，可以根據(jù)社區(qū)存在的問題和居民需求進行靈活調(diào)整，有助于提升社區(qū)治理績效，為居民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而提高居民的生活質(zhì)量和主觀滿意度，讓居民增強歸屬感和幸福感，實現(xiàn)社區(qū)“善治”的治理目標(biāo)。［15］所以，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有利于構(gòu)建良好的社區(qū)治理格局，提高社區(qū)治理能力和水平，實現(xiàn)社區(qū)居民利益的最大化。

（三）從治理手段看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是國家權(quán)力在社區(qū)中的“技術(shù)治理”

自工業(yè)時代以來，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展賦予了理性化、技術(shù)化治國的可能，形成了以“科學(xué)管理＋專家治國”為原則的技術(shù)治理趨勢。［16］如果說西方學(xué)者對于技術(shù)治理更多關(guān)注其帶來的人的異化，那么中國學(xué)者則更關(guān)注技術(shù)治理中出現(xiàn)的意外結(jié)果及其修正策略。［17］進入21世紀(jì)以來，按照渠敬東等學(xué)者的描述，我國已經(jīng)從總體性支配權(quán)力向技術(shù)化的治理權(quán)力過渡。［18］標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無疑也可以看作一種“技術(shù)治理”，其試圖構(gòu)建完整的制度體系，為國家權(quán)力在社區(qū)治理中提供強大的合法性基礎(chǔ)。國家通過標(biāo)準(zhǔn)的制定、嵌入和監(jiān)督反饋，實現(xiàn)對治理過程的無縫隙控制，讓治理意圖清晰化并有效嵌入到治理體系中，最終實現(xiàn)良好的國家治理體系運轉(zhuǎn)。［19］標(biāo)準(zhǔn)化利用統(tǒng)一的規(guī)范和制度為現(xiàn)代國家治理確立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為國家治理的合法性提供了依據(jù)，發(fā)揮著引導(dǎo)、規(guī)范作用。

從國家治理層面看，社區(qū)治理是國家治理的基石。社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)通過在社區(qū)層面構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)則，確立清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)并對社區(qū)內(nèi)外部的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系進行規(guī)范，能夠為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效的方法和路徑。

（四）從治理技術(shù)看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是新技術(shù)在社區(qū)中的“技術(shù)賦能”

大量新技術(shù)手段廣泛應(yīng)用到國家治理中，也賦予了國家以新的內(nèi)涵、功能和連接方式，可以極大地提升國家治理效率，這一過程也被稱為“技術(shù)賦能”。［20］正是在這種新趨勢的驅(qū)動下，各地政府不斷探索“互聯(lián)網(wǎng)＋社區(qū)”的治理和服務(wù)模式，引導(dǎo)社區(qū)居民密切日常交往、參與公共事務(wù)、開展協(xié)商活動、組織鄰里互助，由此形成的智慧型社區(qū)建設(shè)已成為提高社區(qū)治理效率，推進社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的必由之路。［21］而推進智慧社區(qū)建設(shè)離不開標(biāo)準(zhǔn)化，其也是保障社區(qū)居民享受公平、便捷、高效的社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)，提升居民獲得感、幸福感的長效機制。［22］當(dāng)前，智慧社區(qū)建設(shè)還存在基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后、信息數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)共享性弱、缺乏成熟運營模式等問題，［23］需要社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)予以解決。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不僅可以將社區(qū)信息數(shù)據(jù)化、規(guī)范化，為社區(qū)有效治理提供廣泛的信息基礎(chǔ)，還可以賦予社區(qū)治理新功能，形成良好的治理模式。

三、社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的體系框架

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化需要科學(xué)體系的指引，體系是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和重點，即社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要構(gòu)建一個系統(tǒng)、完整的體系框架，既要有明確的層次體系作為支撐，也要有具體的內(nèi)容框架作為指導(dǎo)。

（一）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的層次體系

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并不是簡單的制度設(shè)計，而是涉及多個層次維度的體系，具體來說包括要素標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、組織標(biāo)準(zhǔn)化和場域標(biāo)準(zhǔn)化四個層次（見圖1）。

圖1 社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的層次體系

⒈要素標(biāo)準(zhǔn)化。所謂要素標(biāo)準(zhǔn)化，即在分解思維下，將社區(qū)的硬件與軟件環(huán)境、有形和無形的社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)等分解成基本要素單元并進行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，最終通過優(yōu)化組合方式提升社區(qū)局部產(chǎn)品和服務(wù)的效率。從標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展史看，最早的標(biāo)準(zhǔn)化起源于工業(yè)時代初期，“標(biāo)準(zhǔn)化之父”——美國企業(yè)家惠特尼成功地將槍械分解為多個標(biāo)準(zhǔn)化零部件要素來提升制造槍械效率。［24］但社區(qū)要素的標(biāo)準(zhǔn)化更為復(fù)雜，需要從宏觀和微觀兩個角度進行分析。首先，從宏觀方面看，最基礎(chǔ)的是以“社區(qū)善治”為目標(biāo)確定社區(qū)所具備的基本要素，進而將這些要素標(biāo)準(zhǔn)化。按照聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會的定義，善治包括八大要素：共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應(yīng)、達(dá)成共識、平等和包容、實效和效率以及問責(zé)。［25］這些也可以成為社區(qū)要素的基礎(chǔ)。其次，從微觀方面看，需要明確有形和無形的社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的基本要素組成并加以標(biāo)準(zhǔn)化。盡管社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容紛繁復(fù)雜，但在實際操作中可以針對每一項社區(qū)公共產(chǎn)品詳細(xì)分解具體要素并逐一形成清晰化標(biāo)準(zhǔn)，如在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給中，養(yǎng)老服務(wù)的具體要素可以根據(jù)專業(yè)化知識予以分解來實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。

⒉作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。所謂作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，即以提供社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的各類復(fù)雜任務(wù)為基礎(chǔ)，將任務(wù)進行流程分解優(yōu)化，以形成標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)工序，最終提升社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。在科學(xué)管理時代，泰羅等人將標(biāo)準(zhǔn)化建立在作業(yè)程序基礎(chǔ)上，通過標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程來提升整體工作效率，如福特的標(biāo)準(zhǔn)化流水線將整個作業(yè)分解成一道道工序。［26］作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化與要素標(biāo)準(zhǔn)化既有關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別：作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化以要素標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)，而要素標(biāo)準(zhǔn)化需要作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化予以實現(xiàn)。也就是說，要素標(biāo)準(zhǔn)化提供基本標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)并依賴作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化確定先后流程供給。目前，社區(qū)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化大多在這一層面實現(xiàn)，通過對各類社區(qū)服務(wù)的作業(yè)流程開展標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，從而實現(xiàn)社區(qū)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化供給。

⒊組織標(biāo)準(zhǔn)化。所謂組織標(biāo)準(zhǔn)化，即社區(qū)治理中不同類型組織和機構(gòu)依據(jù)各自的組織理念、價值、目標(biāo)和任務(wù)等在制度、機制、流程、方法和結(jié)果等方面構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化體系，以提升組織整體行動效率。隨著工業(yè)生產(chǎn)能力的全面釋放，企業(yè)管理領(lǐng)域以組織為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化開始盛行，并以全面質(zhì)量管理為核心構(gòu)建了整體性的組織標(biāo)準(zhǔn)化，催生了國際標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會和ISO標(biāo)準(zhǔn)體系。［27］在社區(qū)治理領(lǐng)域，黨組織、社區(qū)自組織和社會組織等應(yīng)當(dāng)圍繞自身的價值、理念、目標(biāo)和任務(wù)形成標(biāo)準(zhǔn)化體系，如黨組織可以“圍繞黨的組織體系、領(lǐng)導(dǎo)班子、教育管理、組織生活、工作載體、基本保障”六個方面構(gòu)建組織標(biāo)準(zhǔn)化體系。［28］

⒋場域標(biāo)準(zhǔn)化。所謂場域標(biāo)準(zhǔn)化，即在社區(qū)場域中針對社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)供給的各類社區(qū)組織、機構(gòu)之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化認(rèn)知以及集體行動等方面進行的跨組織的空間標(biāo)準(zhǔn)化，最終實現(xiàn)社區(qū)場域和諧。場域概念最初被法國社會學(xué)家布厄迪等人描述成一種權(quán)力關(guān)系建構(gòu)起來的“空間”，里面存在著不同行動者及其動態(tài)關(guān)系等。［29］而在美國學(xué)者迪馬吉奧和鮑威爾的組織場域概念中，“場域被視為包括關(guān)鍵的供應(yīng)商、原料與產(chǎn)品購買商、規(guī)制機構(gòu)以及其他提供類似服務(wù)與產(chǎn)品的組織聚合在一起所構(gòu)成的一種被認(rèn)可的制度生活領(lǐng)域”。［30］社區(qū)同樣是一個場域，圍繞社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)以及供給，需要各類不同主體的參與，形成了復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并產(chǎn)生了相應(yīng)的文化認(rèn)知，也有相應(yīng)的集體行動。社區(qū)是一個既強調(diào)管理秩序又追求共同體的場域，因此，社區(qū)場域中面臨著如何將組織間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)化以形成相應(yīng)的社區(qū)文化認(rèn)知，規(guī)范集體行動，從而實現(xiàn)場域和諧等問題。正如美國公共行政學(xué)家弗里德里克森所言，治理的核心在于逐步跳出政府內(nèi)部管理問題，而更加關(guān)注不同組織的合作關(guān)系和制度構(gòu)建等。［31］黨的十九大報告強調(diào)：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這正是社區(qū)場域內(nèi)的治理主體及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化認(rèn)知和集體行動標(biāo)準(zhǔn)化過程應(yīng)遵循的原則。

在社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，需要同時關(guān)注以上四個層次的標(biāo)準(zhǔn)化，因為其不僅層層遞進，也相互關(guān)聯(lián)。從宏觀上看，社區(qū)場域標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)理順不同類型主體間的關(guān)系，但這依賴于組織標(biāo)準(zhǔn)化，進而對工作任務(wù)進行作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，在微觀上促進各要素的標(biāo)準(zhǔn)化，反之亦然。

（二）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容框架

習(xí)近平總書記在致第39屆國際標(biāo)準(zhǔn)化組織大會的賀信中提出：“以標(biāo)準(zhǔn)助力創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展?！保?2］新發(fā)展理念既為我國標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點，也為社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)指明了方向。以新發(fā)展理念指導(dǎo)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化，需要將創(chuàng)新發(fā)展的基點和軸心全面融入社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，以協(xié)調(diào)發(fā)展理念實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)共治，以綠色發(fā)展理念增添社區(qū)居住環(huán)境設(shè)施，以開放發(fā)展理念培育多元治理主體，以共享發(fā)展理念提升治理績效，促進社區(qū)居民互惠（見圖2）。

圖2 社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容框架

⒈協(xié)調(diào)發(fā)展的社區(qū)事務(wù)共治。協(xié)調(diào)發(fā)展理念強調(diào)多元主體協(xié)同共治，其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求治理主體在相互信任的前提下開展合作，并有完備的綜合服務(wù)平臺和健全的互動機制保障合作的順利進行。一是主體間的相互信任。治理主體應(yīng)基于相互信任展開合作。具體表現(xiàn)為在共治活動中有相應(yīng)的法律和規(guī)章制度為治理主體提供保障，確保其角色的合法性；有專門的調(diào)解機構(gòu)緩和主體之間的沖突與矛盾；治理主體彼此之間聯(lián)系緊密、交流頻繁，各組織之間形成信任的文化氛圍。二是完備的綜合服務(wù)平臺。包括協(xié)調(diào)社區(qū)行政事務(wù)的政府服務(wù)平臺、協(xié)調(diào)社區(qū)自治事務(wù)和社區(qū)公益事務(wù)的公共服務(wù)平臺以及協(xié)調(diào)市場事務(wù)的商務(wù)服務(wù)平臺。三是健全的互動機制。如資源整合機制，用以正確識別、合理分配和有效整合各主體掌握的資源；民主協(xié)商機制借助社區(qū)議事協(xié)商平臺召開會議、發(fā)表意見、審議表決，由專門的協(xié)同治理機構(gòu)負(fù)責(zé)；信息共享機制通過暢通信息溝通渠道，各主體共享信息和資源，加強相互交流和對彼此的認(rèn)同感。

⒉綠色發(fā)展的環(huán)境宜居。綠色發(fā)展理念下的宜居社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求綠色管理方式、綠色基礎(chǔ)設(shè)施和綠色生活方式的統(tǒng)一。一是綠色管理方式。包括環(huán)境衛(wèi)生管理如住宅樓衛(wèi)生管理、街巷衛(wèi)生清潔、駐地單位衛(wèi)生檢查等；綠色物業(yè)管理如垃圾處理、環(huán)境綠化和污染治理等；綠色公共服務(wù)管理如對高耗能、不環(huán)保的社區(qū)服務(wù)的取締等。二是綠色基礎(chǔ)設(shè)施。包括綠色市政設(shè)施、綠色公共服務(wù)設(shè)施、綠色信息基礎(chǔ)設(shè)施和綠色應(yīng)急設(shè)施等。［33］其中，需要重點建設(shè)的是社區(qū)垃圾分類回收系統(tǒng)、污水處理凈化裝置、達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)綠化以及衛(wèi)生整潔的戶外活動場所、低耗能且可循環(huán)利用的建筑、綠色方便的道路交通等。三是綠色生活方式。要求社區(qū)居民積極參與到綠色社區(qū)建設(shè)之中，培養(yǎng)并形成節(jié)能節(jié)水、垃圾分類、綠色出行、綠色消費的生活方式。

⒊開放發(fā)展的多元共建。開放發(fā)展理念下的治理主體標(biāo)準(zhǔn)化即社區(qū)治理組織體系的標(biāo)準(zhǔn)化，從“主體是否完備”“功能是否齊全”“權(quán)責(zé)是否明晰”三方面引領(lǐng)社區(qū)進行主體標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是完備的主體參與。社區(qū)治理主體應(yīng)包括所有的利益相關(guān)者和公共服務(wù)提供者，其參與應(yīng)有足夠的廣度、深度與持久度。二是良好的功能發(fā)揮。各治理主體要各司其職，發(fā)揮治理效能。政府需下放權(quán)力，履行服務(wù)職能，社區(qū)黨組織扮演好領(lǐng)導(dǎo)核心的角色，社區(qū)工作站承接社區(qū)行政事務(wù)，居委會負(fù)責(zé)社區(qū)自治事務(wù)，各類社會組織和機構(gòu)積極承擔(dān)社會公益事務(wù)，物業(yè)服務(wù)公司和其他市場機構(gòu)協(xié)調(diào)好市場事務(wù)。三是明晰的權(quán)責(zé)邊界。各治理主體權(quán)責(zé)匹配，主體之間平等，居委會、社區(qū)組織等主體應(yīng)有各自的權(quán)責(zé)范圍。

⒋共享發(fā)展的治理績效。社區(qū)既是一個社會共同體，也是一個追求管理秩序的場域。從追求管理秩序?qū)用婵矗卫砜冃軌蝮w現(xiàn)社區(qū)治理過程中各項社區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)的輸出結(jié)果。［34］20世紀(jì)初期，西方許多國家熱衷于開發(fā)與構(gòu)建相應(yīng)的社會指標(biāo)體系來監(jiān)測社會發(fā)展質(zhì)量，也形成了較為全面的社會指標(biāo)。社區(qū)治理績效同樣是監(jiān)測社區(qū)治理效果的有效衡量指標(biāo)，需要在社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中加以明確并進行測量，這不僅可以在縱向上監(jiān)測社區(qū)治理情況，也可以在橫向上比對不同社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r。因此，在社區(qū)治理績效標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中要對不同層次和維度的治理主體進行測量，同時還要保證治理績效既基于共享發(fā)展，也能夠落實到具體的社區(qū)居民。

四、社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實現(xiàn)路徑

（一）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的總體思路

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在確立了層次體系和內(nèi)容框架后，需要選擇合適的實現(xiàn)路徑，以保證社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的順利進行。首先，明確標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)總體思路，即由內(nèi)向外、由核心向邊緣拓展，構(gòu)建一個社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化模型。在該模型中，最核心的是治理理念標(biāo)準(zhǔn)化，其次是治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化，再次是服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)化，最外層則是物質(zhì)形象標(biāo)準(zhǔn)化。越往內(nèi)部越難以具體化，也越需要時間加以探索。因此，要從外向內(nèi)、自下而上地進行社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在實踐中逐漸完成標(biāo)準(zhǔn)化治理理念的深度滲透。

圖3 社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的總體思路

⒈治理理念標(biāo)準(zhǔn)化。樹立治理標(biāo)準(zhǔn)化的意識和理念，是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的起點，也是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化的根本所在。首先，治理理念包括社區(qū)價值、社區(qū)精神和社區(qū)理念，相當(dāng)于組織文化建設(shè)。社區(qū)作為一個組織場域，以共同體構(gòu)建為目標(biāo)，就必須在價值、精神和理念方面明確自身的核心追求，如此才能使社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具有動力。其次，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個長期的過程，因此，治理理念的滲透需要持續(xù)的宣傳教育，政府要在社區(qū)自治機構(gòu)、居民、社會組織等治理主體之間加強標(biāo)準(zhǔn)化治理理念的宣傳與推廣，使各治理主體形成共識和濃厚的共建、共治、共享、協(xié)同合作的輿論氛圍，為社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供發(fā)展的原動力和精神基礎(chǔ)。再次，在實踐中樹立理念，這就需要在法律制度、人才隊伍、信息溝通以及社區(qū)經(jīng)費等多方面建立保障機制，保障社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實施，最終實現(xiàn)治理理念標(biāo)準(zhǔn)化。

⒉治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化。從社區(qū)功能角度看，一個優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)要求治理主體有明確的角色定位和職責(zé)邊界。［35］由于治理主體的權(quán)責(zé)定位和角色轉(zhuǎn)變受到體制轉(zhuǎn)型滯后、政府職能轉(zhuǎn)變緩慢、社區(qū)自治資源約束等多方面因素的影響，因而治理結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化也需要較長的探索過程?？傮w來看，政府、社區(qū)、居民和社會組織需要轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念，明晰自己的定位，發(fā)揮協(xié)同作用。具體而言，從政府層面看，政府要完成從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，制定行政執(zhí)法的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單；從社區(qū)層面看，社區(qū)黨組織要發(fā)揮引領(lǐng)作用，社區(qū)居委會和社區(qū)工作站要完成從依賴向自覺的轉(zhuǎn)變；從居民層面看，要推動居民從被動參與向主動參與轉(zhuǎn)變、從不關(guān)心社區(qū)建設(shè)向積極建言獻策轉(zhuǎn)變；從社會組織層面看，要積極融入社區(qū)治理，完成從單純的服務(wù)提供者向社區(qū)治理者角色的轉(zhuǎn)變。

⒊服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)公共服務(wù)與居民的個體發(fā)展息息相關(guān)，是社區(qū)治理必不可少的內(nèi)容，也是治理標(biāo)準(zhǔn)化進程中較易具體操作的部分。通過制定社區(qū)服務(wù)清單，將黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)、文化服務(wù)和社區(qū)管理服務(wù)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)列入清單范圍。以社區(qū)為基本單位，各治理主體通過溝通和協(xié)商確立相應(yīng)的公共服務(wù)條款，編制、發(fā)布相關(guān)文件，實施相應(yīng)的服務(wù)舉措，明確社區(qū)公共服務(wù)事項，以滿足居民生活需要、提高居民生活品質(zhì)。

⒋物質(zhì)形象標(biāo)準(zhǔn)化。社區(qū)形象作為一種外在的表現(xiàn)，不僅包括社區(qū)景觀、社區(qū)生態(tài)等有形要素，還包括社區(qū)文化、社區(qū)管理效率、居民素質(zhì)等無形要素。社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以由此入手，通過修繕道路、擴大綠化面積、增設(shè)休閑座椅以及健身器材和場地、興建娛樂文化場所、組織相關(guān)的教育培訓(xùn)活動、組建志愿者團隊和居民文化小組等，做到軟硬件建設(shè)相結(jié)合，以提升社區(qū)的內(nèi)外在形象。

（二）社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實現(xiàn)路徑

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化需要具體方法的指導(dǎo)。在具體實踐中，治理主體的有序合作是關(guān)鍵。首先，構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，保障多元主體充分發(fā)揮治理效能。其次，對社區(qū)治理事務(wù)進行細(xì)化，以確保治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的完整性和系統(tǒng)性。再次，通過評估社區(qū)事務(wù)的重要性合理安排建設(shè)進程。最后，對治理結(jié)果進行績效評估，總結(jié)成功經(jīng)驗并汲取教訓(xùn)，以推進社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

⒈建立治理主體協(xié)調(diào)機制。在治理標(biāo)準(zhǔn)化主體方面，應(yīng)確立政府的“元治理”角色，構(gòu)建多主體的縱橫向協(xié)調(diào)機制。一方面，政府作為社會治理的軸心和“元治理”的唯一主體，承擔(dān)著目標(biāo)構(gòu)建和制度設(shè)計的責(zé)任，為此，政府需要及時制定和完善治理標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)制度和措施，作出相應(yīng)的政策安排和規(guī)范引導(dǎo)。另一方面，“元治理”的角色強調(diào)責(zé)任而非權(quán)力，這就要求政府簡政放權(quán)，引入新興的社區(qū)治理資源，通過購買服務(wù)、合同外包等手段促進社會和市場主體發(fā)育。同時，政府應(yīng)發(fā)揮多元主體間協(xié)調(diào)者和平衡者的作用，在社區(qū)事務(wù)處理、公共資源配置、重大決策制定等方面平衡主體間的利益。

社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要構(gòu)建一個多主體的縱橫向協(xié)調(diào)機制：一是“理順縱向”，政府要制定系統(tǒng)的制度標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)以及明確的主體權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，確保在治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中相關(guān)政策在多主體間良好地上傳下達(dá)和落實。二是“協(xié)調(diào)橫向”，拓寬信息來源渠道，完善信息傳遞系統(tǒng)，通過社區(qū)議事座談會、協(xié)調(diào)會、聽證會和專題研討會等方式保證主體間公開、順暢地交流和協(xié)商，通過完善資金籌集和資源整合機制，促進多元主體間資源的協(xié)調(diào)整合與充分利用，建立政府主導(dǎo)調(diào)解機制，緩和治理主體間的矛盾。

⒉細(xì)化社區(qū)各類治理事務(wù)。在確保治理主體之間能夠協(xié)調(diào)互動與合作之后，就要對社區(qū)治理事務(wù)進行精細(xì)化處理，將標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)進行分解細(xì)化，做到分類管理。一是明確社區(qū)事務(wù)分類。社區(qū)事務(wù)既涉及治安、矛盾糾紛調(diào)解、人口管理、環(huán)境建設(shè)，也涉及勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、救助福利，還涉及社區(qū)自治。二是編制標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)事務(wù)條目。在將各類社區(qū)事務(wù)細(xì)化的基礎(chǔ)上利用信息收集系統(tǒng)和信息識別系統(tǒng)識別事務(wù)在內(nèi)容、流程或功能上的聯(lián)系，編制體系化、系統(tǒng)化的事務(wù)條目。從社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治三方面梳理社區(qū)治理工作并細(xì)化各項事務(wù)的內(nèi)容、流程、要求，確保在每一層面都制定相應(yīng)的文件及標(biāo)準(zhǔn)。三是充分利用信息技術(shù)。利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)將社區(qū)事務(wù)條目和規(guī)范進行電子化、信息化處理，關(guān)鍵信息數(shù)據(jù)在各部門聯(lián)通共享，及時更新、上傳新的條目或規(guī)范。

⒊評估社區(qū)事務(wù)的重要性。在對社區(qū)事務(wù)進行細(xì)化后，就要評估其與社區(qū)善治的重要程度并安排標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進程。一是明確社區(qū)善治要素，包括宜居的社區(qū)環(huán)境、和諧的共治局面和較高的居民滿意度等。其中，宜居環(huán)境是基礎(chǔ)，可以根據(jù)社區(qū)情況細(xì)化宜居環(huán)境要素，如足夠的綠化面積、便捷的交通、完善的市政與生活服務(wù)設(shè)施、良好的社區(qū)治安、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等。二是審視事務(wù)的重要程度，通過細(xì)化社區(qū)事務(wù)和社區(qū)善治要素檢視社區(qū)治理的缺陷和不足。三是合理安排標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進程，按照社區(qū)事務(wù)與社區(qū)善治之間的重要程度安排社區(qū)事務(wù)的優(yōu)先級與建設(shè)重點，確保治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容體系更加完備。

⒋評估社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的績效。衡量治理標(biāo)準(zhǔn)化的效果需要進行績效評估，根據(jù)績效結(jié)果不斷調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)化進程和建設(shè)重點，以滿足居民的不同需求。一是確立科學(xué)化、規(guī)范化的評估指標(biāo)，通過定量與定性相結(jié)合的方式明確評估指標(biāo)。如通過開展居民訪談、滿意度問卷調(diào)查或者舉辦評議會等方式，充分了解社區(qū)居民對于社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化等方面的意見，并以社區(qū)居民主觀滿意度為衡量標(biāo)尺評估治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的績效。二是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化制定委員會和相關(guān)部門應(yīng)針對績效評估結(jié)果不斷地研討、調(diào)整和完善治理標(biāo)準(zhǔn)化體系，如在標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容方面，及時增減相關(guān)條目。社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系的修正和完善需要培養(yǎng)一支專業(yè)化的工作人員隊伍，不斷提升工作人員的科學(xué)素養(yǎng)和文化素養(yǎng)，同時還需要有專業(yè)智囊團的幫助，為此，可以與高校、社會組織展開合作，為社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供人力支持和科學(xué)保障。三是相關(guān)部門應(yīng)多與居民溝通和協(xié)商，吸納居民意見。在社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，及時回應(yīng)居民訴求，適時改進軟硬件設(shè)施。

五、余論：社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可能存在的矛盾

標(biāo)準(zhǔn)化不僅從技術(shù)理性方面為社區(qū)治理提供了執(zhí)行動力、彌補了制度缺陷、提供了制度保障，還在社區(qū)治理中發(fā)揮了保障國家治理的政治價值、促進居民參與的民主價值以及推動效能提高的管理價值。但在社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中也需要關(guān)注其內(nèi)在矛盾。

首先，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的統(tǒng)一性與靈活性的矛盾可能導(dǎo)致執(zhí)行僵化和治理主體溢出效應(yīng)。一方面，統(tǒng)一性意味著用標(biāo)準(zhǔn)化的制度和流程塑型社區(qū)治理的共性；另一方面，靈活性強調(diào)社區(qū)治理中社區(qū)的個性化實踐。若處理不好二者的關(guān)系，則不僅容易出現(xiàn)因過于統(tǒng)一而導(dǎo)致執(zhí)行僵化現(xiàn)象，也容易出現(xiàn)因過于靈活而使得社區(qū)治理主體在嵌入過程中產(chǎn)生溢出效應(yīng)，增加治理成本。

其次，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一致性與多樣性之間的矛盾是否會增加標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的難度。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)本質(zhì)上是把社區(qū)治理壓縮成一個簡化的、可復(fù)制的模式，蘊含著一致性的傾向。當(dāng)下，社區(qū)在制度規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的同質(zhì)性越來越強，為標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)治理模式的復(fù)制和推廣提供了便利，但各地社區(qū)的人文環(huán)境不同，居民的特質(zhì)和需求不同，以居民為本的治理標(biāo)準(zhǔn)化就應(yīng)考慮社區(qū)治理的多樣性特征。如何讓社區(qū)治理既體現(xiàn)一致性成果又能夠體現(xiàn)自身的發(fā)展特色是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的關(guān)鍵。因為標(biāo)準(zhǔn)化不普及難以實現(xiàn)普遍性的社區(qū)善治，但不凸顯社區(qū)自身的特殊性，社區(qū)治理成果又難以分享給具體社區(qū)居民，無法提升社區(qū)居民的認(rèn)同感。

再次，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)則性與目標(biāo)性的矛盾是否容易使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為了標(biāo)準(zhǔn)而標(biāo)準(zhǔn)，忽略了標(biāo)準(zhǔn)背后的價值。標(biāo)準(zhǔn)化是提升管理效率的重要手段，然而在操作過程中也容易演變成合規(guī)性的約束。如何防止標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)陷入制度性約束而忽視其效率，需要在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中不斷反思評估標(biāo)準(zhǔn)對社區(qū)治理的價值意涵，不能使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)簡單成為合規(guī)性手段。

總之，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個動態(tài)的治理過程，既離不開頂層設(shè)計，也需要具體實踐，本質(zhì)上一種新的治理方式。［36］因此，在社區(qū)治理中，既要利用標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一性、一致性和規(guī)則性逐漸縮小地區(qū)之間的差異，也要關(guān)注社區(qū)的靈活性、多樣性和目標(biāo)性，分析社區(qū)的共性與個性，探索出一條合適且行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑。