從規(guī)制到服務: 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧角色轉變的實證研究

吳銘洵 陳曉珊 許云澤 盧中正 賴昊辰

摘要：本文通過對清遠L鎮(zhèn)政府扶貧角色進行實證研究，發(fā)現主觀能動意識缺乏導致其政策落實力度不足，仍處于向引導者轉變的過渡期;行動主體之間信任缺乏阻礙有效交流反饋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即將邁進向放權者轉變的過渡期;村居基本情況掌握欠缺造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因村施策導向不穩(wěn)，尚未能進入向放權者轉變的過渡期，進而提出建議以更好地建立健全相對貧困長效扶貧機制。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;扶貧角色;長效扶貧機制

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.04.003

1研究方法

本研究采用半結構式訪談法，訪談D村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧辦工作人員、扶貧工作隊成員、參與產業(yè)扶貧項目的村民，以開放式問題、理論驅導型問題、梯度量化型問題等完成多維度的提綱設計，獲取第一手研究資料;綜合偶遇抽樣與定額抽樣方法派發(fā)問卷，運用SPSS統計分析軟件對問卷數據進行T檢驗、相關分析等。

2理論框架構建

基于治理理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民、企業(yè)之間通過互動機制、信任機制、整合機制應實現引導者、放權者、協調者三重角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在產業(yè)扶貧開發(fā)全過程中，由強勢主導的單一資源供給演進為引導社會共同扶持。作為扶貧政策的接收方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對其進行下發(fā)和落實，具體表現為派遣駐村干部動員當地村民和企業(yè)、提供技能培訓以帶動村民脫貧致富、發(fā)放農業(yè)補貼與小額貸款以提高企業(yè)積極性等?；诠餐哪繕撕陀^念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民、企業(yè)等多元主體耦合參與產業(yè)扶貧，通過互動機制實現資源整合、信息流通、知識交流，共享風險與回報。

在以“項目制”形式呈現的產業(yè)扶貧中，村民具備扶貧項目的選擇權;企業(yè)、社會組織等第三方力量擁有機會和渠道參與產業(yè)扶貧項目;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動定期將扶貧資金使用情況、項目規(guī)劃進度向社會公開，一定程度上打破信息不對稱現象，以提高群眾積極性、激發(fā)其內生動力進而發(fā)揮自身優(yōu)勢實現最大程度的協作?；诙喾N權力下放，產業(yè)扶貧的各個行動主體建立起信任機制，集體行動的障礙被消除，從而推動主體合作實現共同目標。

為有效銜接各項扶貧規(guī)劃、合理使用各種扶貧資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村民、企業(yè)的聯系中解決摩擦與糾紛，協調扶貧涉及各方的事項與利益。落實扶貧措施時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注重結合當地特色因村施策;審核扶貧項目時，確保前期規(guī)劃可行與后期資金配套到位;分配項目利潤時，依據實際情況主持公平正義。上級政策與本村特色、項目規(guī)劃與資金到位兩套組合分別實現了垂直和水平整合機制，使各類扶貧資源得以優(yōu)化配置。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧角色實證分析

3.1政策引導者失位，村民需求識別不精

在引導者角色方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現情況一般，仍處于由主導者向引導者轉變的過渡期階段，受教育程度在大專及以上的村民對政府角色實現情況持較為認可的態(tài)度。角色行為表現方面，通過信息服務、技術指導、教育培訓等方式幫助貧困群體適應市場，出臺并落實產業(yè)扶貧相關優(yōu)惠政策與角色實現高度相關，扶貧產品的銷售和駐村干部的派遣與角色實現呈中度相關。

通過對當地村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員等進行深度訪談，結合前期資料收集情況，團隊發(fā)現D村在脫貧攻堅期間及現鞏固脫貧成果階段存在如下問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接收了上級下發(fā)的政策后并未積極落實，尤其宣傳力度不足，村民對相關的扶貧政策知曉度較低。派遣的駐村干部亦未能與村民展開充分交流，也沒有做到逐家逐戶精準把握村民需求，甚至在事關村民極為重視的土地征用上的表現也不盡人意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政策下發(fā)落實方仍有較大提升空間，村民無法及時獲取產業(yè)扶貧相關信息也給后續(xù)脫貧成果鞏固埋下了隱患。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會根據實際情況提供相關培訓，但僅有專項技能培訓，缺乏通用技能培訓，村民因而無法發(fā)揮主觀能動性自己尋求合適的工作或創(chuàng)業(yè)。

2020年上半年，以產業(yè)扶貧為主要方式的D村面臨產品滯留的難題。一方面由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件環(huán)境的影響下，旅客人流量大幅減少，缺乏政府為鄉(xiāng)村與市場的構建溝通橋梁，外部力量介入有限村民只能自力更生;另一方面強降雨使超2000畝農作物受浸，對農業(yè)生產和相關設施造成了較大經濟損失，以務農為主要經濟收入來源的村民未能得到應有的幫扶。

3.2項目放權者缺位，交流反饋渠道不通

在放權者角色方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現情況不太理想，即將邁進由集權者向放權者轉變的過渡期，以務工就業(yè)工資為收入來源和學歷在大專及以上的村民對政府角色實現情況持較為認可的態(tài)度。角色行為表現方面，村民具備參與產業(yè)扶貧項目的主動權和扶貧項目的選擇權與角色實現最為相關，其次為產業(yè)扶貧信息的公開力度、社會組織參與產業(yè)扶貧、構建多方互通的交流平臺。

基于對村干部、企業(yè)相關負責人和村民的深度訪談，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扮演放權者角色時存在以下不足之處：在與村民、企業(yè)主體交流方面，因未能及時對村民反饋提高重視并作出有效回應、完善處置辦法，極大挫傷了其主動向上反饋的積極性，同時沒有發(fā)揮自身優(yōu)勢滿足企業(yè)方“希望政府能夠幫助打開市場拓寬銷售渠道”（訪談記錄編號QY01，2021-03-21）的愿景，也未能把握好與其合作共贏的機會。

在產業(yè)扶貧項目的選擇上，村民參與度極低，更是缺乏主動權。部分村民被動安排參與扶貧項目，自身原有收益渠道強制中斷。一些項目工程用于環(huán)境建設，一定程度上提升了村民的生活幸福感，但是生活收入并沒有同比提高，當地駐村干部對此作出的回應是“你村民的地被我們給征了或者租了，你自然沒活干了，但是我要請人，肯定優(yōu)先照顧你的”（訪談記錄編號XZ01，2021-03-21），雙方達成共識的基礎上仍有待進一步溝通和交流。

3.3施策協調者失位，項目收益分配不公

在協調者角色方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現情況較差，仍處于角色轉變的起步階段，受教育程度在大專及以上的村民對政府角色實現情況持較為認可的態(tài)度。角色行為表現方面，上下級協調（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因村施策情況）與角色實現情況最為相關，其次是產業(yè)扶貧項目規(guī)劃和對應資金匹配程度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利潤分配時主持公平正義情況。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實扶貧政策時未能充分實現因村施策的目標導向，對D村當地村民的年齡結構、文化程度和技能水平情況缺乏掌握，因而在項目運作過程存在較多摩擦，協調難度大，產業(yè)扶貧因地制宜程度有待提高。反映的問題就是做決策缺乏實地考察而大多是根據村委的一家之言;對于文化水平較低的村民，其難以通過恰當的渠道維護合理訴求，無法與政府部門溝通協調，自身正當權益的實現受阻。

4結論

在目前鞏固脫貧成果的重要階段，需要重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在產業(yè)扶貧中的角色、職能，推動其從“規(guī)制者”向“服務者”轉變。在治理理論的啟示下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民內部的結構形式是官民合作共治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在官民合作的內部結構基礎上，通過外部的合作實現公共服務職能。在縱向關系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上與縣級治理主體，向下與村民自治組織合作;在橫向關系上，其與社會經濟組織合作。通過建立互動機制、信任機制、整合機制等形成外部縱橫合作的路徑實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能的重塑。

通過上述研究分析，本文總結出階段性扶貧成效中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關于“引導者、放權者、協調者”的理想角色暫未得到完全轉變，仍處于過渡期階段，進而針對以上問題提出需要完善互動機制、信任機制和整合機制以實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能的重塑，進一步健全解決相對貧困的長效機制。

參考文獻

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基金項目：本文系華南農業(yè)大學國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目（202010564002）的研究成果。

作者簡介：吳銘洵，華南農業(yè)大學公共管理學院本科生，研究方向：基層治理;陳曉珊，華南農業(yè)大學公共管理學院本科生，研究方向：醫(yī)療保障;許云澤，華南農業(yè)大學公共管理學院本科生，研究方向：社會保障與保險;盧中正，華南農業(yè)大學公共管理學院本科生，研究方向：土地利用;賴昊辰，華南農業(yè)大學公共管理學院本科生，研究方向：社會政策。