資源資產(chǎn)并重管理背景下土地管理制度體系構(gòu)建的思考

陳海貝 宋曉麗

摘要 隨著土地資源資產(chǎn)化，資產(chǎn)管理也提上議事日程，在資源管理與資產(chǎn)管理并重的背景下，構(gòu)建土地管理制度體系，有利于發(fā)揮“1+1>2”的制度協(xié)同效應(yīng)。理論與實(shí)踐表明，地權(quán)地用制度是土地資源資產(chǎn)管理的兩項(xiàng)基礎(chǔ)制度，二者相對(duì)獨(dú)立但存在耦合協(xié)同關(guān)系。因此，有必要基于地權(quán)地用構(gòu)建土地管理制度體系架構(gòu)，并將建立統(tǒng)一的地權(quán)分類(lèi)體系、拓展地用制度外延與內(nèi)涵作為制度建設(shè)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 土地權(quán)利;土地用途;體系構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào) F 301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2022）02-0260-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.02.067

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Thinking on the Construction of Land Management System under the Background of Resource and Asset Management

CHEN Hai-bei， SONG Xiao-li

（School of Public Administration， Hainan University， Haikou， Hainan 570228）

Abstract With the capitalization of land resources， asset management is also on the agenda. Under the background of equal emphasis on resource management and asset management， building a land management system is conducive to the “1+1>2” system synergy effect. Theory and practice have shown that land rights and land use systems are the two basic systems of land resource asset management， which are relatively independent but have a coupling and synergy relationship. Therefore， it is necessary to build a land management system structure based on land rights and land use， and focus on establishing a unified land rights classification system and expanding the extension and connotation of land use systems.

Key words Land rights;Land use;System construction

基金項(xiàng)目 海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目（Hnjg2021-16）;海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（HNSSK（YB）20-06）。

作者簡(jiǎn)介 陳海貝（1997—），女，黎族，海南樂(lè)東人，碩士研究生，研究方向：土地制度與政策。*通信作者，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事土地制度與政策研究。

收稿日期 2021-08-26

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著土地市場(chǎng)的形成、人地關(guān)系的變化，土地管理的重心逐漸由資源管理轉(zhuǎn)向資產(chǎn)管理，并因此而形成了相應(yīng)的用途管制制度與產(chǎn)權(quán)管理制度（簡(jiǎn)稱(chēng)地用與地權(quán)制度）。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》把健全資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度列為生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2020年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》，2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》等。國(guó)家一系列的政策均將用途與產(chǎn)權(quán)作為管理重點(diǎn)。用途管制與產(chǎn)權(quán)制度分別是指什么，二者有什么關(guān)系，如何將二者納入統(tǒng)一的土地管理制度體系，這些問(wèn)題會(huì)直接關(guān)系到土地管理各項(xiàng)制度協(xié)同治理成效。因此，在資源管理與資產(chǎn)管理并重[1]的背景下，如何構(gòu)建土地管理制度體系尤為重要。

1 資源資產(chǎn)并重管理背景下土地管理基本制度概述

用途管制制度與產(chǎn)權(quán)管理制度是土地管理的兩項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，對(duì)于促進(jìn)耕地保護(hù)及土地節(jié)約、集約利用、土地市場(chǎng)化及土地權(quán)益保護(hù)等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，如耕地非農(nóng)化、非糧化屢禁不止，產(chǎn)權(quán)界定不清糾紛多發(fā)、生態(tài)保護(hù)乏力環(huán)境破壞嚴(yán)重等，因此應(yīng)首先對(duì)現(xiàn)行的地用、地權(quán)兩項(xiàng)制度進(jìn)行回顧。

1.1 土地用途管制制度

土地用途管制制度作為土地管理制度體系中核心和基礎(chǔ)的組成部分，其確立與發(fā)展的過(guò)程是

我國(guó)土地管理制度演進(jìn)歷程的重要一環(huán)[2]。1997年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)）首次提出“用途管制”。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”。隨后出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、耕地占補(bǔ)平衡、嚴(yán)禁耕地非農(nóng)化等一系列的政策法規(guī)。

根據(jù)相關(guān)條款規(guī)定可知，我國(guó)土地用途管制制度主要包含以下內(nèi)容：第一，建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)轉(zhuǎn)非實(shí)行兩級(jí)審批，涉及基本農(nóng)田的由國(guó)務(wù)院批，除此之外由省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)。第二，禁止性規(guī)定及處罰規(guī)定。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等[3]。未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，根據(jù)不同的情節(jié)，沒(méi)收非法所得、處以罰款、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā芳啊蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》中明確提到情節(jié)嚴(yán)重的，以非法占用耕地罪予以處罰?？梢?jiàn)，一直以來(lái)農(nóng)轉(zhuǎn)非是土地用途管制制度的主要內(nèi)容。

盡管土地用途管制已經(jīng)上升為法律，并且有明確的規(guī)定，但農(nóng)轉(zhuǎn)非違法行為依舊屢禁不止。這里僅以自然資源部2019年通報(bào)的10起典型案例[4]進(jìn)行分析（表1）。2016—2018年的10起案件涉及東北、西北、華南、西南等地區(qū)，覆蓋面廣，其中9起涉及占用農(nóng)用地（一般耕地、永久基本農(nóng)田以及草地）進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)?？梢?jiàn)，土地用途管制即農(nóng)轉(zhuǎn)非依然是土地管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)。

1.2 土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)制度也是土地管理的重要基礎(chǔ)性制度。正式的土地產(chǎn)權(quán)制度始于1982年的《憲法》，在此基礎(chǔ)上形成由《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《海島保護(hù)法》《海域使用管理法》《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)若干規(guī)定》等構(gòu)成的法律規(guī)范體系。由相應(yīng)條款規(guī)定可知，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度主要包括以下內(nèi)容：第一，我國(guó)實(shí)行的是土地公有制度。第二，城鄉(xiāng)二元化的所有權(quán)制度。國(guó)有土地是“單一代表、分級(jí)行使”的所有權(quán)制度，集體土地是“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”所有權(quán)制度，其中，水流、礦產(chǎn)資源、海域、無(wú)居民海島等屬于國(guó)家所有，其他屬于集體所有的以外，屬于國(guó)家所有。第三，所有權(quán)與使用權(quán)相分離，初步形成了以所有權(quán)為基礎(chǔ)、使用權(quán)為核心、他項(xiàng)權(quán)利為補(bǔ)充的權(quán)利體系，土地權(quán)利人具有占有、使用、收益、處分等4項(xiàng)權(quán)能。在公有制度下確定土地權(quán)利的歸屬是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容。

理論上土地權(quán)利可以分為所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利。通過(guò)查閱圣才學(xué)習(xí)網(wǎng)、中國(guó)國(guó)土地資源報(bào)、國(guó)土資源新聞網(wǎng)等發(fā)現(xiàn)，有關(guān)土地權(quán)利的案例中主要有所有權(quán)爭(zhēng)議、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)繼承、使用權(quán)退出，以及通行權(quán)、抵押權(quán)等案例（表2），有關(guān)土地權(quán)屬方面的糾紛也成為土地管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)。

總之，通過(guò)制度分析及現(xiàn)實(shí)案例可見(jiàn)，用途與產(chǎn)權(quán)是土地管理工作的重點(diǎn)，二者各有側(cè)重;但同時(shí)也不難看出，兩項(xiàng)制度是先后產(chǎn)生、建立，且并存于土地管理制度體系之中。

2 土地用途管制與土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在邏輯

2.1 理論上二者源于資源與資產(chǎn)管理的需要

眾所周知，土地具有資源與資產(chǎn)雙重屬性，這客觀上決定了土地管理是由資源管理與資產(chǎn)管理構(gòu)成。資源強(qiáng)調(diào)可用性，資源管理主要解決土地可以用于什么用途、應(yīng)該用于什么用途的問(wèn)題;資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)稀缺性，資產(chǎn)管理主要解決土地歸誰(shuí)所有、為誰(shuí)使用的問(wèn)題即所有權(quán)與使用權(quán)的問(wèn)題。因此，土地用途管制與土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生。

2.2 實(shí)踐表明二者存在必然的耦合協(xié)同關(guān)系

地用制度與地權(quán)制度是土地管理制度體系中兩項(xiàng)相互獨(dú)立的基本制度，二者存在耦合關(guān)系。

一方面是產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于用途管制的作用。這里以土地使用權(quán)為例。如我國(guó)的三權(quán)分置制度，通過(guò)穩(wěn)定承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于加快土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)即地用的目的。再比如美國(guó)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，通過(guò)發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)可以起到保護(hù)耕地或者農(nóng)用地的目的即用途管制的目的。這說(shuō)明地權(quán)是地用的基礎(chǔ)、保障，可以發(fā)揮地權(quán)的作用，達(dá)到地用的目的。另一方面是用途管制對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的作用。如“辦公用地”案例[5]：甲機(jī)關(guān)的一宗辦公用地，經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)同意轉(zhuǎn)讓給乙企業(yè)作為辦公用地使用，這一案例表面看來(lái)是權(quán)利讓渡的問(wèn)題，但也涉及用途界定的問(wèn)題，甲機(jī)關(guān)辦公用地屬于土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中的一級(jí)類(lèi)別 “公共管理與公共服務(wù)用地”，而企業(yè)辦公用地則屬于“商服用地”，按照現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)與用途制度，土地用途類(lèi)型不同其相應(yīng)的權(quán)利類(lèi)型也不盡相同，此案件中機(jī)關(guān)辦公用地屬于“公共管理與公共服務(wù)用地”是可以通過(guò)劃撥方式取得的，即劃撥土地使用權(quán)類(lèi)型，而企業(yè)辦公用地因?yàn)閷儆凇吧谭玫亍睉?yīng)當(dāng)通過(guò)出讓方式取得，即出讓土地使用權(quán)類(lèi)型。用途界定不同，其權(quán)利取得方式即權(quán)利類(lèi)型也不同。再如“小產(chǎn)權(quán)房”案例，不僅涉及土地使用權(quán)歸屬問(wèn)題即城鎮(zhèn)居民不能擁有宅基地土地使用權(quán)，同時(shí)也涉及土地用途管制的問(wèn)題即耕地上建房的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，土地產(chǎn)權(quán)制度與用途管制制度雖各有側(cè)重，但又相互交織、相互影響，應(yīng)充分考慮二者之間的內(nèi)在邏輯、作用路徑。

3 基于地權(quán)地用構(gòu)建土地管理制度體系的建議

3.1 構(gòu)建土地資源資產(chǎn)管理制度體系架構(gòu)

產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度是土地制度的基本內(nèi)容，兩者必須均衡，偏頗任何一面，都會(huì)造成土地市場(chǎng)和土地使用的混亂[1]，不能忽視土地管理的各項(xiàng)工作的整體性和系統(tǒng)性。地權(quán)與地用是土地管理制度體系的基石，構(gòu)建體系架構(gòu)見(jiàn)圖1。

理論上講“地權(quán)”是一個(gè)廣義的概念?！暗貦?quán)”既包括基于管理者視角下的土地權(quán)利（權(quán)力），也包括基于所有者、使用者視角下的土地權(quán)利[6]?；诠芾碚叩耐恋貦?quán)利主要包括征收權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、執(zhí)法監(jiān)察權(quán)等?；谒姓摺⑹褂谜叩耐恋貦?quán)利主要指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利等?！暗赜谩奔赐恋赜猛荆ㄍ恋乩妙?lèi)型與土地利用方式[7]。土地利用類(lèi)型是指按照土地管理法規(guī)定將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大地類(lèi)。土地利用方式是指比土地利用類(lèi)型規(guī)定的更為詳細(xì)的用途，如建筑密度、建設(shè)容積率、混凝土建筑結(jié)構(gòu)等。地用制度應(yīng)包括土地利用類(lèi)型與土地利用方式兩個(gè)方面的內(nèi)容，不僅要對(duì)土地利用類(lèi)型之間的轉(zhuǎn)換即農(nóng)用地改為非農(nóng)業(yè)用地有相應(yīng)的管制，而且還應(yīng)對(duì)同一類(lèi)型內(nèi)部具體的利用方式如建筑密度、建筑容積率、綠地率等進(jìn)行管制?？傊貦?quán)制度與地用制度共同構(gòu)成了土地資源資產(chǎn)管理（土地管理）制度體系的基本架構(gòu)。

3.2 加快建立統(tǒng)一的土地權(quán)利分類(lèi)體系

地類(lèi)體系與權(quán)利體系是資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)、地權(quán)地用制度的基礎(chǔ)。地類(lèi)體系（土地利用分類(lèi)體系）已經(jīng)由行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并整合原國(guó)土部門(mén)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)、林業(yè)部門(mén)的林地分類(lèi)、住建部門(mén)的城鄉(xiāng)土地分類(lèi)、農(nóng)業(yè)部門(mén)的草地分類(lèi)、海洋部門(mén)的海域使用分類(lèi)等，形成了2020年版的國(guó)土空間用地用海分類(lèi)體系，這是與自然資源統(tǒng)一管理、生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的。相比之下，土地權(quán)利類(lèi)型的設(shè)置及其權(quán)利體系的構(gòu)建相對(duì)比較滯后。

2019年國(guó)家兩辦發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，在土地方面，落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開(kāi)發(fā)利用[8-9]。由此可以看出，土地權(quán)利設(shè)置也需與時(shí)俱進(jìn)不斷創(chuàng)新。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英在2020年由《中國(guó)土地科學(xué)》編輯部等主辦的“土地要素市場(chǎng)化配置與權(quán)益實(shí)現(xiàn)”學(xué)術(shù)研討會(huì)上也進(jìn)一步指出，要關(guān)注權(quán)利體系性安排缺失、權(quán)能程度不一等問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的土地權(quán)利是完善土地要素市場(chǎng)的前提?？梢?jiàn)，權(quán)利類(lèi)型的設(shè)置及其體系的設(shè)計(jì)是目前資源資產(chǎn)化管理的關(guān)鍵，已經(jīng)引起政界和學(xué)界的高度關(guān)注。

目前土地權(quán)利體系依舊分散、各自為政，不僅權(quán)利體系架構(gòu)不統(tǒng)一，而且權(quán)利類(lèi)型、名稱(chēng)也不相同。首先是一級(jí)分類(lèi)無(wú)法銜接，如物權(quán)法中的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)，與土地法中的所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利。如地役權(quán)在物權(quán)中屬于用益物權(quán)，在土地法中則屬于他項(xiàng)權(quán)利。其次，二級(jí)分類(lèi)數(shù)目多且交叉重疊，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)、林地使用權(quán)、草原使用權(quán)、水面灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等。此外，還有新派生的權(quán)利需要界定并納統(tǒng)一的權(quán)利體系。如2007年《物權(quán)法》明確規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，這里涉及空間權(quán)的創(chuàng)設(shè)。2018年修訂的農(nóng)村土地承包法明確提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利類(lèi)型、2020年新出臺(tái)的民法典提出居住權(quán)、地下權(quán)等權(quán)利，以及宅基地中的資格權(quán)、使用權(quán)等。統(tǒng)一權(quán)利類(lèi)型構(gòu)建統(tǒng)一的權(quán)利體系是必然的。應(yīng)借鑒地類(lèi)體系成功的經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的土地權(quán)利體系時(shí)，不僅要考慮新的權(quán)利類(lèi)型的創(chuàng)設(shè)，而且還要考慮與舊的權(quán)利體系之間的銜接。這需要法學(xué)界深入研究，以期成為資產(chǎn)管理的國(guó)標(biāo)。

3.3 進(jìn)一步拓展地用制度外延與內(nèi)涵

為了適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家宏觀管理的戰(zhàn)略需求，用途管制范圍不斷擴(kuò)大，即由農(nóng)用地、建設(shè)用地等生產(chǎn)生活空間拓展到林地、濕地、草地、水域等生態(tài)空間。但新時(shí)期各地出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題又引發(fā)了對(duì)用途管制內(nèi)容的進(jìn)一步思考，除了農(nóng)轉(zhuǎn)非用途管制之外，還有哪些方面需要管制。

以2012的“集體建設(shè)用地用途改變?nèi)绾翁幜P”[10]案例為例?；景盖椋簢?guó)土資源執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)，A 村正在建設(shè)住宅樓，便要求村委會(huì)負(fù)責(zé)人郭某提供用地手續(xù)。郭某拿出了一本集體土地使用權(quán)證，批準(zhǔn)用途為工業(yè)，使用權(quán)人為 A 村村委會(huì)。執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)后，認(rèn)定住宅樓建設(shè)用地確實(shí)在該證批準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)，但是改變了土地用途，隨即填寫(xiě)了責(zé)令停止國(guó)土資源違法行為通知書(shū)。郭某認(rèn)為，該用地是拆除有合法手續(xù)的舊工廠后騰退出來(lái)的，在建設(shè)用地范圍內(nèi)建住宅不違法。那么針對(duì)集體建設(shè)用地用途內(nèi)部用途改變即工業(yè)改住宅應(yīng)該如何處罰，由于沒(méi)有明確的執(zhí)法依據(jù)形成了不同的看法與意見(jiàn)。

前述土地用途管制制度可知，用途管制制度起初更多關(guān)注城鄉(xiāng)之間農(nóng)轉(zhuǎn)非的用途改變，對(duì)于建設(shè)用地內(nèi)部二級(jí)地類(lèi)之間如工業(yè)改住宅、住宅改商業(yè)，農(nóng)用地內(nèi)部二級(jí)地類(lèi)之間如耕地變?yōu)榱值?、耕地非糧化[11]等沒(méi)有相應(yīng)的具體管制規(guī)則，在這種情況下用途管制明顯失靈。之后城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)也有相應(yīng)的管制規(guī)則，如用地要取得建設(shè)用地許可證和建設(shè)許可證，有建筑密度、容積率、綠地率的要求，住宅改商業(yè)用途需要審批且補(bǔ)交出讓金，閑置土地收取閑置費(fèi)與收回的規(guī)定等，但這些規(guī)定是相對(duì)分散的。

用途管制在不同時(shí)期應(yīng)有不同的內(nèi)涵要求。隨著農(nóng)村土地細(xì)化管理的現(xiàn)實(shí)需求以及城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理趨勢(shì)，應(yīng)重新思考用途管制制度在土地管理制度體系中的地位與作用，豐富用途管制的內(nèi)涵。土地用途管制應(yīng)包括土地利用類(lèi)型以及土地利用方式兩個(gè)層面，而且對(duì)土地利用類(lèi)型，要進(jìn)一步考慮農(nóng)用地內(nèi)部、建設(shè)用地內(nèi)部、未利用地（生態(tài)用地）內(nèi)部二級(jí)類(lèi)型（用途）的轉(zhuǎn)變或改變;對(duì)于土地利用方式即包括了建設(shè)用地容積率、土地閑置等，將二者均統(tǒng)一納入用途管制的范疇與體系。適應(yīng)管理新的現(xiàn)實(shí)需求，不斷拓展用途管制制度的外延與內(nèi)涵，有助于明確用途管制制度在土地管理制度體系中的地位，發(fā)揮其作用。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，形成地權(quán)與地用為架構(gòu)的一體化制度體系，是從實(shí)際出發(fā)，也是應(yīng)發(fā)展需求，體系的構(gòu)建一方面有助于國(guó)家層面基于底線思維進(jìn)行分類(lèi)、宏觀管理，另一方面有利于基層干部與公眾對(duì)我國(guó)土地管理制度有一個(gè)整體性認(rèn)識(shí)，為細(xì)化管理、解決紛繁復(fù)雜土地管理事務(wù)或案件找到切入點(diǎn)，從而提高治理成效。

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