探索評(píng)價(jià)紅色旅游政策措施效果的新視角

周尚意，段明遠(yuǎn)，潘 周，江道敏

(北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

旅游業(yè)雖然不是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要支柱，但是其發(fā)展速度迅猛。國(guó)內(nèi)旅游抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2019年全國(guó)旅游人次達(dá)到60億以上。2021年受疫情影響，全國(guó)旅游總?cè)舜?2.46億[1]。以往學(xué)術(shù)界評(píng)價(jià)政府支持旅游業(yè)的政策效果有兩類方法：其一是以是否增加旅游業(yè)收入作為評(píng)判依據(jù)；其二是以游客滿意度來(lái)評(píng)價(jià)[2-3]。而本文則探索第三類評(píng)價(jià)方法，即以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率作為評(píng)價(jià)依據(jù)。從旅游經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，旅游業(yè)有兩個(gè)主要特點(diǎn)[4-5]，特點(diǎn)之一是旅游產(chǎn)品具有公共物品性質(zhì)，所以會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”(market failure)，如景區(qū)周邊地區(qū)也可以免費(fèi)眺望到景區(qū)內(nèi)的景色；特點(diǎn)之二是旅游業(yè)與外部自然環(huán)境和人文環(huán)境的關(guān)聯(lián)度高，不能免受政府干預(yù)，所以會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)的扭曲”(market distortion)，如政府制定區(qū)域環(huán)境規(guī)劃和管治標(biāo)準(zhǔn)，使得只有少數(shù)有規(guī)模、有實(shí)力的企業(yè)可以進(jìn)入環(huán)境質(zhì)量好的某類旅游市場(chǎng)，從而具有壟斷性。無(wú)論是市場(chǎng)失靈，還是市場(chǎng)扭曲，都會(huì)造成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率降低。因此，本研究認(rèn)為如果政府鼓勵(lì)或刺激旅游業(yè)的措施可以消除旅游公共物品帶來(lái)的外部性，則可以提高旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)水平，也就可以被認(rèn)定為是能夠提高經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)效率的措施。

一、中外政府支持旅游產(chǎn)業(yè)的主要形式

(一)國(guó)外政府支持旅游業(yè)的主要途徑

雖然國(guó)外政府主要依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展旅游業(yè)，但是也開展了許多積極的促進(jìn)措施。對(duì)那些嚴(yán)重依賴旅游業(yè)的國(guó)家而言，政府對(duì)旅游業(yè)的干預(yù)則更加明顯[6]。下面就是國(guó)外政府支持旅游業(yè)的主要途徑。

第一，法律途徑。政府制定規(guī)劃(planning)，頒布旅游相關(guān)法規(guī)(legislation and regulation)，以保證市場(chǎng)秩序、區(qū)域長(zhǎng)期利益和短期利益的平衡[7]。例如，有學(xué)者呼吁俄羅斯、印度、菲律賓這些器官移植旅游和干細(xì)胞移植旅游比較興旺的國(guó)家，完善對(duì)相關(guān)人員旅游簽證的管治，從而保證這些國(guó)家旅游業(yè)的良性發(fā)展[8-10]。

第二，行政途徑。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，同時(shí)在沒有法律和法規(guī)管理依據(jù)的情況下，發(fā)揮協(xié)調(diào)人作用(co-ordination)。例如，馬爾代夫政府出于平衡宗教、政治和經(jīng)濟(jì)的考量，采取多種行政措施，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐膵D女積極進(jìn)入旅游服務(wù)行業(yè)就業(yè)[11]。

第三，政府宣傳。旅游景區(qū)可以成為地方名片，政府會(huì)因此大力宣傳。例如，柬埔寨馬德望省政府通過各種媒體，將省會(huì)城市馬德望市(Battambang)打造為一個(gè)與首都金邊在歷史文化上不一樣的旅游目的地，以吸引國(guó)際游客[12]。有學(xué)者認(rèn)為，ICT(Information and Communications Technology)可以增強(qiáng)人們對(duì)旅游景區(qū)的了解，從而形成旅游動(dòng)力[13]，例如，韓國(guó)政府利用Facebook大力推介韓國(guó)的旅游景區(qū)[14]。

第四，直接提供旅游產(chǎn)品。最典型的是由國(guó)家財(cái)政運(yùn)營(yíng)的國(guó)家公園成為重要的旅游目的地。例如，塞內(nèi)加爾國(guó)家公園帶動(dòng)了周邊許多的社區(qū)旅游(CBT)[15]。而政府對(duì)國(guó)家公園的投資建設(shè)力度直接影響到國(guó)家公園的旅游吸引力，如在捷克和德國(guó)兩國(guó)邊界有四個(gè)跨境國(guó)家公園，它們實(shí)際上是兩對(duì)，每對(duì)包括捷克和德國(guó)的國(guó)家公園各一個(gè)。由于德國(guó)一側(cè)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施、道路比捷克一側(cè)好，因此吸引的游客更多[16]。

(二)中國(guó)政府支持旅游業(yè)的主要途徑

中國(guó)政府支持旅游業(yè)的主要途徑與其他國(guó)家的大致相同。(1)法律途徑，如2013年中國(guó)政府頒布的第一部《中華人民共和國(guó)旅游法》；(2)行政途徑，如完善旅游政務(wù)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)旅游行政管理的組織建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)[17]；(3)宣傳途徑，如政府開展鄉(xiāng)村旅游推介宣傳，以解決農(nóng)業(yè)旅游企業(yè)不肯在旅游營(yíng)銷上多投入的問題[18]；(4)政府也通過保護(hù)文化遺產(chǎn)區(qū)、自然和生態(tài)保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等，兼而提供了旅游產(chǎn)品。還有直接提供的旅游產(chǎn)品，如江蘇省常熟市聯(lián)合中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)、上海東方衛(wèi)視等主流媒體，合作制作大型節(jié)目，連續(xù)十多年舉辦“常熟沙家浜旅游節(jié)”[19]。

除這四類途徑外，中國(guó)政府和地方政府還結(jié)合實(shí)地情況，在各類途徑中創(chuàng)新出一些支持旅游業(yè)的新形式：(1)法律途徑的創(chuàng)新——所有制改革。所有制一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的核心議題。中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展也得益于混合所有制的創(chuàng)新。按照國(guó)務(wù)院頒布的文件[20-21]，目前通過“政府+農(nóng)民”“農(nóng)民+農(nóng)村社區(qū)”和“公司+社區(qū)+農(nóng)民”等創(chuàng)新融資方式，出現(xiàn)了多類具有公私合作伙伴關(guān)系的旅游企業(yè)。(2)行政管理的創(chuàng)新——展開行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)。如2014年在政府協(xié)調(diào)之下，江蘇省昆山市開通了跨區(qū)旅游大巴專線，這條線路跨區(qū)進(jìn)入蘇州市，使游客無(wú)須轉(zhuǎn)乘公交，就可以達(dá)到蘇州的同里、周莊等古鎮(zhèn)，持有景區(qū)旅游套票者可免費(fèi)坐車，這是一個(gè)雙贏的區(qū)域旅游合作[22]。(3)財(cái)政政策的創(chuàng)新——科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以縮小地區(qū)財(cái)力差距，調(diào)節(jié)各級(jí)政府之間的縱向不平衡與橫向不平衡，并解決公共產(chǎn)品外溢性問題[23]。當(dāng)前中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付分為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付[24]。旅游業(yè)獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政專項(xiàng)基金，既有中央的基金[25]，也有地方的基金。國(guó)外也有旅游業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼形式，但是尚未找到像中國(guó)這樣兼顧扶貧和旅游雙重目標(biāo)的專項(xiàng)財(cái)政基金投入。

二、國(guó)家和地方政府支持紅色旅游的措施

分析國(guó)家和地方政府在支持紅色旅游業(yè)發(fā)展方面的政策措施，是評(píng)價(jià)其政策效果的基礎(chǔ)。近年來(lái)，國(guó)家和地方政府在支持紅色旅游業(yè)發(fā)展方面已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了較為全面且有力的鼓勵(lì)政策，然而目前仍然缺乏以是否提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率作為評(píng)價(jià)依據(jù)方面的紅色旅游政策效果分析。通過分析政策文件，主要研究政府在消除旅游公共物品帶來(lái)的外部性和提高旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)水平兩個(gè)方面的主要措施，從而為展開紅色旅游發(fā)展的第三類新的評(píng)價(jià)方法奠定基礎(chǔ)。如果政府鼓勵(lì)或刺激紅色旅游業(yè)的措施可以消除其公共物品帶來(lái)的外部性，可以提高旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)水平，那么就可以認(rèn)為是能夠提高其經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)效率的措施。

(一)支持紅色旅游的中央文件和配套措施總結(jié)

2002年2月，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)宣傳部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與原國(guó)家旅游局(現(xiàn)在與國(guó)家文化部合并)聯(lián)合召開“全國(guó)發(fā)展紅色旅游”工作會(huì)議。2004年年底，國(guó)務(wù)院聯(lián)合多部門下發(fā)了《2004—2010年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》[26]。2011年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《2011—2015年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，紅色旅游進(jìn)入轉(zhuǎn)型調(diào)整階段。該規(guī)劃提出了紅色旅游向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新方向，強(qiáng)調(diào)了紅色旅游與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要性與實(shí)現(xiàn)途徑，推動(dòng)紅色旅游向高質(zhì)量發(fā)展。2017年6月，《2016—2020年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)，紅色旅游進(jìn)入全面深化階段。本課題組在國(guó)務(wù)院官方網(wǎng)站上查詢到從2004年到2022年黨中央和國(guó)務(wù)院頒布的正文提到“紅色旅游”的政策文件分別是16條和33條。

在不同發(fā)展時(shí)期，中央政府對(duì)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃各有不同的側(cè)重點(diǎn)，采取的措施如下：

(1)涉及推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的文件有22個(gè)。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》中重點(diǎn)提到旅游扶貧工程中的旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升工程，即支持中西部地區(qū)重點(diǎn)景區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游、集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快風(fēng)景名勝區(qū)和重點(diǎn)村鎮(zhèn)旅游集聚區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)[27]。

(2)涉及制定紅色資源及景區(qū)名錄的文件有3個(gè)。2005年 2月 21日，國(guó)家發(fā)改委、中宣部、原國(guó)家旅游局等13家單位聯(lián)合公布了《全國(guó)紅色旅游精品線路》和《全國(guó)紅色經(jīng)典景區(qū)名錄》[28]。截止到2016年，國(guó)家頒布的全國(guó)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)名錄涵蓋32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的300個(gè)景區(qū)[29]。近期，中央頒布了《全國(guó)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)三期總體建設(shè)方案(2018—2022年)》[30]等。這些政策文件主要從全局角度對(duì)紅色資源進(jìn)行了整合，并指導(dǎo)各地區(qū)對(duì)紅色資源進(jìn)行深度開發(fā)，合理利用以及重點(diǎn)保護(hù)。

(3)涉及宣傳紅色文化、挖掘紅色旅游內(nèi)涵的文件有18個(gè)。我國(guó)紅色旅游具有非常明顯的政策宣傳導(dǎo)向[31]，如制定紅色旅游專項(xiàng)政策帶動(dòng)革命老區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展等[32]。新時(shí)代強(qiáng)調(diào)“傳承紅色基因、賡續(xù)紅色血脈”的主題，因此，中央政府愈加重視紅色旅游的教育價(jià)值、精神價(jià)值及時(shí)代價(jià)值。在紅色導(dǎo)向的背景下，支持各地以紅色資源為依托，挖掘深層文化內(nèi)涵，設(shè)計(jì)革命文化教育旅游路線，創(chuàng)作紅色作品，從而助力革命老區(qū)發(fā)展。

(4)涉及其他財(cái)政資金間接投入的文件有17個(gè)。2021年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》，提出構(gòu)建資源管理全覆蓋、法律法規(guī)更完備的文物保護(hù)利用體系[33]。該體系為革命文物保護(hù)利用工程設(shè)立了專欄，為加大革命文物的保護(hù)力度、提升革命文物的展示水平等投入專項(xiàng)財(cái)政資金，能夠間接為各地的紅色旅游提供額外支持。

(5)涉及建立健全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的文件有26個(gè)?！丁笆奈濉敝С指锩蠀^(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案》中提到，支持革命老區(qū)加強(qiáng)紅色遺址保護(hù)和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游、康養(yǎng)旅游、休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)紅色旅游與旅游多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，創(chuàng)建紅色旅游融合發(fā)展示范區(qū)[34]。2021年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也將促進(jìn)紅色旅游與鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游等業(yè)態(tài)融合作為重點(diǎn)[35]。通過完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將紅色旅游及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合起來(lái)，以提升紅色旅游的可持續(xù)發(fā)展能力，進(jìn)一步擴(kuò)大紅色旅游對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極影響。

(6)涉及促進(jìn)區(qū)域合作的文件有9個(gè)。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》將支持革命老區(qū)振興發(fā)展納入國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群、都市圈相關(guān)規(guī)劃并放在突出重要位置，加強(qiáng)革命老區(qū)與中心城市、城市群合作，共同探索生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)等多領(lǐng)域合作機(jī)制[36]?！蛾P(guān)于實(shí)施革命文物保護(hù)利用工程(2018—2022年)的意見》提出打造全程貫通的“重走長(zhǎng)征路”紅色旅游精品線路[37]。

(二)地方支持紅色旅游的文件和配套措施總結(jié)

本研究在各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等政府官方網(wǎng)站、文化和自然資源局/廳官方網(wǎng)站以及外宣網(wǎng)站等查到地方頒布的含有“紅色旅游”的文件共17個(gè)。將地方政府支持紅色旅游的措施歸納為以下幾種。

(1)推動(dòng)紅色旅游景區(qū)完善優(yōu)化。廣西壯族自治區(qū)發(fā)布的《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》提出推進(jìn)長(zhǎng)征國(guó)家文化公園(廣西段)建設(shè)，包括統(tǒng)籌建設(shè)管控保護(hù)區(qū)、主題展示區(qū)、文旅融合區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)四大主體功能區(qū)，實(shí)施保護(hù)傳承、研究發(fā)掘、環(huán)境配套、文旅融合、數(shù)字再現(xiàn)、教育培訓(xùn)等工程。重點(diǎn)提升紅軍長(zhǎng)征湘江戰(zhàn)役紀(jì)念園、紅軍長(zhǎng)征突破湘江烈士紀(jì)念碑園和湘江戰(zhàn)役新圩阻擊戰(zhàn)酒海井紅軍紀(jì)念園基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)等[38]。紅色旅游景區(qū)完善所帶來(lái)的旅游服務(wù)的優(yōu)化、便民功能的升級(jí)、自然風(fēng)光的發(fā)掘與利用，在一定程度上能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)氐膰?guó)有及私有旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)水平的提升。

(2)打造地域特色紅色品牌。挖掘地域紅色旅游資源，培育特色紅色旅游品牌，創(chuàng)新主題突出、品質(zhì)優(yōu)良、可持續(xù)的紅色旅游產(chǎn)品，從而增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，打響地區(qū)紅色品牌，推動(dòng)當(dāng)?shù)丶t色旅游的可持續(xù)發(fā)展。例如，山西省在《“十三五”紅色文化傳承保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》中提到，山西省將立足紅色文化資源特色，豐富紅色文化創(chuàng)意產(chǎn)品供給，在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中融入紅色文化元素，促進(jìn)紅色文化與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓山西紅色故事唱響全國(guó)[39]。

(3)促進(jìn)多行業(yè)融合發(fā)展。2021年，江蘇省頒布《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，文中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了文化和旅游融合品牌培育計(jì)劃，擬迭代升級(jí)紅色旅游、文化遺產(chǎn)旅游、主題公園等已有融合業(yè)態(tài)[40]。推動(dòng)紅色旅游業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)深度融合，不僅能夠助力地區(qū)紅色文化和紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展，而且能夠增加地區(qū)的紅色旅游同其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，有助于當(dāng)?shù)氐募t色文化傳播與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(4)推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。以河北省為例，其在《關(guān)于推動(dòng)紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》中提到加強(qiáng)與京、津、晉、豫等地區(qū)紅色旅游區(qū)域協(xié)作，推出“牢記使命重溫趕考路”、冀晉豫“太行傳奇”等紅色旅游線路，實(shí)現(xiàn)資源共享、品牌共建、客源互送，以達(dá)到大力推動(dòng)革命老區(qū)紅色旅游發(fā)展的目的[41]。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是對(duì)傳統(tǒng)的行政區(qū)謀發(fā)展理念的突破，既能充分利用中央政府、地區(qū)政府對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)等的投入，使之轉(zhuǎn)化為區(qū)域之間合作共贏的基礎(chǔ)，又能打破區(qū)域屏障，更加全面、立體地呈現(xiàn)紅色旅游線路上的紅色故事，共同促進(jìn)紅色文化的弘揚(yáng)與傳承。

三、紅色旅游政策措施的潛在效果分析

紅色旅游政策措施的效果以紅色旅游受益群體的覆蓋度、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和消除外部性的潛在效果，以及潛在效益的溢出地區(qū)作為三個(gè)主要的評(píng)價(jià)維度。其中，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和消除外部性的潛在效果最為主要，因?yàn)橐酝穆糜卧u(píng)價(jià)尚未充分考慮受政府干預(yù)而出現(xiàn)的旅游市場(chǎng)壟斷的“市場(chǎng)扭曲”，以及旅游產(chǎn)品具有公共物品性質(zhì)而導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。因此，從這三個(gè)維度探索紅色旅游經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)效率的提升是全新而有意義的嘗試。

(一)分析紅色旅游受益群體覆蓋度

紅色旅游在供給上多為公益類企業(yè)，在消費(fèi)上面向所有人群，因此政策的受益群體非常廣，紅色旅游政策的直接和間接受益者整理如下。

第一，旅游行業(yè)收入增加。從營(yíng)業(yè)收入額上來(lái)看，2019年全國(guó)紅色旅游市場(chǎng)收入達(dá)到了4 000億元，約占整個(gè)旅游市場(chǎng)的8%[42]。其中，井岡山是紅色旅游的熱點(diǎn)。2005年，井岡山共接待國(guó)內(nèi)外游客218.5萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入11.28億元，門票收入1.14億元[43]。到2018年，井岡山實(shí)現(xiàn)旅游收入150億元[44]，可見紅色旅游收入增加之迅猛。紅色旅游的網(wǎng)絡(luò)熱度也在不斷增加。中華人民共和國(guó)文化和旅游部發(fā)布的《中國(guó)紅色旅游消費(fèi)大數(shù)據(jù)報(bào)告(2021)》中提到，2021年京津冀紅色旅游區(qū)、湘贛閩紅色旅游區(qū)和滬浙紅色旅游區(qū)的熱度增長(zhǎng)最高，分別上漲240%、173%和121%。北京以漲幅316%排名“紅色旅游”搜索熱度第一，湖南、吉林等省份以漲幅202%和196%位列第二和第三。2021年經(jīng)典紅色景區(qū)熱度同比增長(zhǎng)89%，其中，中共一大會(huì)址熱度漲幅243%，井岡山風(fēng)景名勝區(qū)漲幅140%[45]。

第二，基建行業(yè)獲得國(guó)家專項(xiàng)投資。紅色旅游景點(diǎn)的開發(fā)過程就包含了對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的投資，如道路建設(shè)，這樣獲益的部門不僅是旅游業(yè)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)紅色旅游的專項(xiàng)資金投入持續(xù)增加。例如，2003年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)籌集了7億元人民幣的紅色旅游基建基金，投資到48個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上[46]。2016年，該項(xiàng)資金增至15.47億元。除此之外，紅色旅游公路項(xiàng)目數(shù)由2017年的20個(gè)增長(zhǎng)至2020年的126個(gè)，建設(shè)里程由2017年的224千米增長(zhǎng)至2020年的2 442千米[47]。

第三，文物部門獲得的政府保護(hù)資金增加。以2016年為例，中央財(cái)政總共為紅色旅游項(xiàng)目投入了15.47億元，其中8.03億元用于重點(diǎn)支持中西部地區(qū)紅色旅游區(qū)、旅游線路重要革命文物的保護(hù)和展示工作[48]。截至2021年，已經(jīng)有23個(gè)省的文物部門設(shè)立革命文物處，僅在延安革命紀(jì)念地管理局就對(duì)69處革命舊址進(jìn)行保護(hù)維修及資金下達(dá)[49]。文物保護(hù)與旅游開發(fā)在紅色旅游開發(fā)中相輔相成。

第四，貧困家庭學(xué)生間接獲益。教育部規(guī)定，研學(xué)旅行(包括紅色研學(xué)旅行)不得開展以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性創(chuàng)收，對(duì)貧困家庭學(xué)生要減免費(fèi)用，同時(shí)探索建立政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭共同承擔(dān)的多元化經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制[50]，因此貧困家庭的學(xué)生獲得了紅色旅游活動(dòng)帶來(lái)的福利。目前，許多地方開展了贊助貧困學(xué)生進(jìn)行紅色旅游的活動(dòng)，例如青原區(qū)教體局組織的青原區(qū)貧困學(xué)生參加井岡山研學(xué)實(shí)踐公益活動(dòng)[51]；蘭州市文旅局、蘭州市教育局等單位聯(lián)辦的“紅色研學(xué)游，出發(fā)在八辦”研學(xué)旅行活動(dòng)[52]等。

第五，鐵路部門間接獲益。中國(guó)鐵路部門為了滿足旅游業(yè)發(fā)展的需要，曾開行了上百條旅游專列。為滿足紅色旅游的需要，又推出了紅色旅游專列，例如2021年開通的井岡山至韶山紅色專列，經(jīng)由吉衡線、醴茶線、滬昆線、韶山支線運(yùn)行，沿途?？垦琢?、茶陵南、醴陵、湘潭等車站，沿線紅色資源富集、紅色底蘊(yùn)深厚，串聯(lián)起韶山毛澤東同志故居、井岡山茅坪革命舊址群等20多個(gè)紅色景點(diǎn)[53]。在疫情期間和后疫情時(shí)代，紅色專列有利于組團(tuán)出行的游客放心出行，同時(shí)增加鐵路部門的收益。

第六，部分剛脫貧的地區(qū)獲益。對(duì)一些具有紅色旅游資源的原有貧困地區(qū)，開發(fā)紅色旅游既加強(qiáng)了對(duì)紅色遺跡的政策保護(hù)，又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。以河北省石家莊市平山縣西柏坡鎮(zhèn)梁家溝村為例，近年來(lái)，該村致力以開發(fā)紅色旅游的方式進(jìn)行脫貧。目前，梁家溝村的紅色旅游扶貧方案已經(jīng)初步有所成效。紅色旅游為當(dāng)?shù)靥峁┝顺^500個(gè)工作崗位，村民增收150多萬(wàn)元[54]。

(二)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消除外部性的潛在效果分析

正如前面提到的，紅色旅游的實(shí)際效果一般是用旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益和游客滿意度來(lái)體現(xiàn)。本文提到的潛在效果是指理論上應(yīng)該達(dá)到的效果，本文只從增強(qiáng)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)度和減少旅游產(chǎn)品的外部性兩個(gè)方法來(lái)分析。外部性是指如下情況，即經(jīng)濟(jì)主體甲的活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)主體乙產(chǎn)生了超出主體目的的有利影響，但甲方無(wú)法向獲益的乙方收費(fèi)，或甲對(duì)乙產(chǎn)生了超出主體目的的不利影響，但甲方也不用補(bǔ)償乙方。前一種情況稱為正外部性，后一種情況稱為負(fù)外部性[55]。因此，紅色旅游業(yè)的外部性即指，紅色旅游業(yè)對(duì)其他主體(個(gè)人或企業(yè))產(chǎn)生的超出主體目的的有利或不利影響，且沒有收益或補(bǔ)償他人。例如，紅色旅游景區(qū)的旅游公司自己投資修建通往游客集散地的公路，該公路多數(shù)時(shí)間是非游客的車輛免費(fèi)通過。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只要存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性，無(wú)論是正外部性，還是負(fù)外部性，都不是最好的效率狀態(tài)，因此消除外部性是提高經(jīng)濟(jì)效率的途徑之一[55]。

消除外部性的途徑很多，但是本文建議采納的是下面兩個(gè)。其一，財(cái)政下?lián)艿募t色旅游建設(shè)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是具有很強(qiáng)公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于具有很強(qiáng)公共性質(zhì)的物品(即使用時(shí)很難排除他人一起使用的物品)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)給出的解決途徑之一是由政府來(lái)提供。政府財(cái)政取之于民，用之于民，就會(huì)減少旅游企業(yè)修路、修基礎(chǔ)設(shè)施溢出的好處得不到補(bǔ)償?shù)那闆r。其二，進(jìn)入紅色旅游景區(qū)名錄的地點(diǎn)傾向選擇處于革命老區(qū)和貧困地區(qū)中的。上一部分介紹了紅色旅游業(yè)發(fā)展的效益溢出到鐵路部門、教育部門等，而中國(guó)的文旅部門通過制定紅色旅游景區(qū)的名錄，還讓這些溢出的好處流向革命老區(qū)和剛脫貧的地區(qū)，從而讓財(cái)政支持的紅色旅游兼而獲得兩種目標(biāo)，財(cái)政投資覆蓋的人群面越大，投資的外部性就越小。正如《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》所提出的，支持老區(qū)建設(shè)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)，優(yōu)先支持老區(qū)創(chuàng)建國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中央補(bǔ)助資金進(jìn)一步向老區(qū)傾斜[56]。

增強(qiáng)紅色旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)性的途徑主要有兩個(gè)。其一，將行政單位的部分公用經(jīng)費(fèi)支出作為新的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入市場(chǎng)，而非直接進(jìn)入地方財(cái)政。其潛在效果有三個(gè)方面：(1)可以增加旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性；(2)可以避免專項(xiàng)資金固化成部門利益，也可以避免進(jìn)入地方財(cái)政，成為貪污資金的來(lái)源[57-58]；(3)減少財(cái)政審計(jì)的工作量，中國(guó)近年每年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模均超過4萬(wàn)億元，對(duì)這么龐大的資金進(jìn)行審計(jì)，人力、物力等成本相對(duì)較高。其二，在政府采購(gòu)紅色旅游產(chǎn)品時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其潛在效果是避免政府干預(yù)下的壟斷現(xiàn)象。例如，文化和旅游部辦公廳、教育部辦公廳、國(guó)家文物局辦公室聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于利用文化和旅游資源、文物資源提升青少年精神素養(yǎng)的通知》指出，積極利用公共文化設(shè)施、劇場(chǎng)、紅色旅游景區(qū)等打造青少年教育實(shí)踐基地，設(shè)計(jì)研學(xué)旅行精品線路，各地文化和旅游行政部門會(huì)同教育行政部門，通過招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定課后服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要明顯低于校外通知培訓(xùn)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[59]。

(三)關(guān)注潛在效益溢出的兩類地區(qū)

第一，紅色旅游資源溢出到優(yōu)質(zhì)旅游資源分布區(qū)。許多紅色旅游景點(diǎn)與國(guó)家4A、5A景點(diǎn)在距離上的接近能夠在一定程度上提升地區(qū)整體的旅游熱度。需要注意的是，部分景區(qū)既是紅色旅游景區(qū)，也具有4A和5A景點(diǎn)的資質(zhì)。而雙重資質(zhì)本身就是紅色旅游資源影響力溢出的一種特殊情況，因此本研究未將該部分景區(qū)刨除。在空間范圍方面，本研究以建立緩沖區(qū)作為旅游資源溢出區(qū)分析的基礎(chǔ)，緩沖區(qū)半徑長(zhǎng)度主要取決于游客普遍在旅游過程中的時(shí)間和體力分配以及采用的交通方式等，分為10千米和50千米兩種情況進(jìn)行分析。在時(shí)間演變方面，采用兩期數(shù)據(jù)，一期是在《2004—2010年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出重點(diǎn)打造的123個(gè)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)，二期是在《2016—2020年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》中公布300個(gè)紅色旅游景區(qū)數(shù)據(jù)，以此研究紅色旅游資源對(duì)優(yōu)質(zhì)旅游資源的影響力溢出變化。

紅色旅游資源的帶動(dòng)作用主要體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高地區(qū)的優(yōu)質(zhì)旅游資源帶來(lái)助力。從全國(guó)尺度來(lái)看，目前在胡煥庸線以東地區(qū)，紅色旅游資源與4A和5A景區(qū)的重疊度比較高。以下將從城市或區(qū)域的尺度進(jìn)行分析。2004至2010年，全國(guó)123處紅色旅游景點(diǎn)中，落在以4A、5A景點(diǎn)為中心的10千米半徑范圍內(nèi)景點(diǎn)比例為13.94%；落在其以50千米為半徑的范圍內(nèi)的比例為34.26%。在2016至2020年，在4 494處4A和5A景點(diǎn)為中心的10千米半徑范圍內(nèi)，分布有紅色旅游景點(diǎn)505處，占比11.24%；在以50千米為半徑的范圍內(nèi)，有2 136處周邊具有紅色景點(diǎn)，占比接近一半。結(jié)合緩沖區(qū)分析發(fā)現(xiàn)，即使在半徑增加的基礎(chǔ)上，紅色旅游和其他類型的優(yōu)質(zhì)旅游景區(qū)兩種形式同時(shí)共存的地區(qū)多為直轄市、省會(huì)城市以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，而此類紅色旅游景點(diǎn)也同時(shí)重復(fù)出現(xiàn)在多個(gè)不同的4A和5A景點(diǎn)圈范圍內(nèi)。然而，旅行半徑的增加并沒有明顯增加更多種類的紅色旅游景點(diǎn)，而是使部分紅色景點(diǎn)的出現(xiàn)次數(shù)更多了。這部分紅色景區(qū)包括北京市的天安門廣場(chǎng)，廣州市、上海市、重慶市、西安市和南京市的紅色旅游系列景區(qū)等，這說明在經(jīng)濟(jì)水平較高的城市或地區(qū)，紅色旅游和其他類型旅游資源結(jié)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的潛力更高。

此外，紅色旅游資源對(duì)其他類型高等級(jí)旅游景區(qū)將具有持續(xù)的和更大范圍的帶動(dòng)作用。從2004年到2020年，距離4A、5A景點(diǎn)10千米之內(nèi)的紅色景區(qū)數(shù)量有所下降，而50千米距離內(nèi)二者的重合度有所上升。在第一個(gè)時(shí)期(2004至2010年)，優(yōu)質(zhì)旅游資源周邊的紅色旅游資源從10千米半徑到50千米半徑的增幅為20.32%，而在第二個(gè)時(shí)期內(nèi)(2016至2020年)增幅為36.29%，這說明紅色旅游景點(diǎn)開始在優(yōu)質(zhì)資源周邊更大的空間范圍內(nèi)挖掘和擴(kuò)展景點(diǎn)建設(shè)，未來(lái)將有越來(lái)越多的紅色旅游景點(diǎn)和普通4A、5A景點(diǎn)聯(lián)系起來(lái)同步發(fā)展。

第二，紅色旅游景點(diǎn)溢出到優(yōu)質(zhì)旅游資源空白區(qū)。紅色旅游景點(diǎn)的溢出效益主要體現(xiàn)為彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)旅游資源的空間覆蓋空白方面。通過本研究所分析的紅色旅游景點(diǎn)在4A、5A級(jí)景區(qū)緩沖區(qū)中的重疊度可以得知，即使將4A及5A景區(qū)的緩沖區(qū)放大到50千米半徑時(shí)，紅色景點(diǎn)在其中所占比例也不超過50%，這說明紅色旅游資源彌補(bǔ)了優(yōu)質(zhì)旅游資源空白的地區(qū)。

從區(qū)域的尺度看，紅色旅游資源的彌補(bǔ)作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較為落后且紅色旅游資源豐富的省份交界處。2004至2010年，在以全部的123處紅色景點(diǎn)為中心的10千米范圍內(nèi)，近4/5不具有優(yōu)質(zhì)旅游資源；在50千米半徑范圍內(nèi)，周邊不含有4A和5A景區(qū)的紅色景點(diǎn)占總數(shù)的57.72%；2016至2020年，在300個(gè)紅色旅游景點(diǎn)當(dāng)中，約1/3的景點(diǎn)周邊10千米的范圍內(nèi)缺乏其他類型的4A和5A景區(qū)的分布，而僅有4%的4A和5A級(jí)景區(qū)超出紅色景點(diǎn)的50千米半徑范圍。從時(shí)間上來(lái)看，4A和5A級(jí)景區(qū)在紅色旅游資源的周邊大幅增加，表面上是降低了紅色旅游資源的彌補(bǔ)效應(yīng)。然而從空間上看，超出優(yōu)質(zhì)旅游資源半徑范圍的紅色旅游景點(diǎn)在各省內(nèi)部的分布十分分散，多位于經(jīng)濟(jì)較為落后省份的周邊或交界地帶，例如南疆、陜北、川西、黑龍江東部邊境和西藏阿里等地區(qū)。這部分紅色旅游資源在空間上彌補(bǔ)了高等級(jí)優(yōu)質(zhì)旅游資源的空白。

從全國(guó)尺度來(lái)看，華北和華東地區(qū)紅色旅游資源豐富，但近年來(lái)其他地區(qū)紅色資源比例提升，體現(xiàn)了對(duì)紅色資源空白及缺乏區(qū)的補(bǔ)充。我國(guó)的七大綜合地理區(qū)分別為華北、華東、華中、華南、西南、東北和西北地區(qū)。在2004至2010年，華北地區(qū)和華東地區(qū)的紅色旅游景區(qū)占到全國(guó)紅色旅游景區(qū)總量的近一半(47.16%)，華中地區(qū)和西北地區(qū)次之，而華南地區(qū)的數(shù)量最少。到了2016至2020年，紅色旅游景點(diǎn)的總數(shù)增加了一倍以上。華北地區(qū)和華東地區(qū)仍然占據(jù)40.33%的大比例，但總比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。西北地區(qū)和華中地區(qū)的紅色旅游景點(diǎn)數(shù)量仍占第二位，同時(shí)占比有所提升。此外，西南地區(qū)、東北地區(qū)和華南地區(qū)都在數(shù)量和比例上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但華南地區(qū)仍處于最低的水平，這說明紅色旅游資源的挖掘已經(jīng)建立在更多地區(qū)廣泛參與的基礎(chǔ)上，而政府的轉(zhuǎn)移支付也將成為后續(xù)支持這些紅色旅游景區(qū)發(fā)展的一種重要方式。

表1 2004—2010年和2016—2020年紅色旅游景點(diǎn)的地區(qū)分布及變化

從時(shí)間維度看，相對(duì)于4A和5A級(jí)旅游景點(diǎn)，建設(shè)初期的紅色旅游景點(diǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的依賴性更強(qiáng)，政府的扶持對(duì)紅色旅游景點(diǎn)的起步發(fā)展更為重要。2004至2010年，全國(guó)4A、5A級(jí)旅游景點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份仍然有大量建設(shè)，而紅色旅游景點(diǎn)在這些省份則起步非常困難。4A和5A級(jí)景點(diǎn)在青海省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)有數(shù)量眾多的高等級(jí)景區(qū)分布，在全國(guó)分布呈現(xiàn)分散的態(tài)勢(shì)，同時(shí)在京津冀和長(zhǎng)三角形成集聚。而對(duì)于紅色景點(diǎn)來(lái)說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)一般或較低的西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、安徽省、吉林省、四川省、貴州省等，省會(huì)或首府周邊均沒有紅色景點(diǎn)分布，在除省會(huì)或首府之外的城市也少有紅色景區(qū)建設(shè)，但這些一級(jí)行政區(qū)中不乏紅色旅游資源本身就很豐富的地區(qū)。總體上看，此時(shí)期的紅色景區(qū)整體分布數(shù)量少，多分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較好省份或地區(qū)的中心城市周邊，且只有在京津冀地區(qū)形成集中分布。

進(jìn)入發(fā)展穩(wěn)定期后，紅色旅游景點(diǎn)的分布逐步向省份內(nèi)部、山區(qū)、邊疆地區(qū)擴(kuò)展，呈現(xiàn)出紅色景點(diǎn)彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)旅游資源短缺之處的效果。2016至2020年，全國(guó)A級(jí)景點(diǎn)數(shù)量增長(zhǎng)了約15倍。從空間分布上來(lái)看，4A和5A景區(qū)主要分布于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角及河南省與陜西省交界處、四川省和貴州省等處。然而，景區(qū)數(shù)量的增加并未完全帶來(lái)空間的均衡，在我國(guó)西部、西南部、北部和東北部等廣大的地區(qū)，以及在中東部省份的內(nèi)部地區(qū)，仍然存在大片的旅游資源空白區(qū)。而紅色旅游景點(diǎn)將成為缺乏4A、5A景區(qū)的地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)的新抓手，例如在陜北地區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和甘肅省東部，陜西省和河北省交界處、湖北省和河南省交界處以及湖南省和江西省交界處等地。因此用紅色旅游景點(diǎn)與4A和5A級(jí)景點(diǎn)之間的空間關(guān)系，可以評(píng)價(jià)開展紅色旅游的效果。

四、結(jié)論

總結(jié)而言，本文探索了三個(gè)評(píng)價(jià)紅色旅游政策措施效果的新視角，并得出了三點(diǎn)重要結(jié)論。第一，中央和地方的紅色旅游政策和措施一定程度上消除了紅色旅游的外部性，提升了旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)性，這個(gè)結(jié)論是通過政策措施的具體內(nèi)容和形式結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論推導(dǎo)出來(lái)的。這與以往用旅游業(yè)的產(chǎn)出來(lái)衡量的方法不同。第二，紅色旅游的效益覆蓋面比較廣，超出了旅游業(yè)自身。這個(gè)結(jié)論是根據(jù)紅色旅游的直接和間接受益者分析出來(lái)的。第三，紅色旅游業(yè)在空間上既增強(qiáng)了其他優(yōu)質(zhì)旅游資源區(qū)的豐富度，也覆蓋了部分優(yōu)質(zhì)旅游資源的空白區(qū)。這個(gè)結(jié)論是基于地理空間分析獲得的。這三個(gè)結(jié)論是以往的方法不能推導(dǎo)出來(lái)的，但還有不足，即本研究方法都是定性或半定量的。定性和半定量的方法適合判斷政策措施的走向大致是否合理，不適合精確比較兩種措施的優(yōu)劣。采用新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“帕累托改進(jìn)”，是后續(xù)我們探討的方向。