區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題研究：典型表現(xiàn)、歸因與平衡路徑

郭松洋

(吉林大學(xué) 黨委辦公室，長(zhǎng)春 130012)

一、引言

“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，這是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重大戰(zhàn)略判斷。改革開放后，部分經(jīng)濟(jì)部門、城市及地區(qū)實(shí)現(xiàn)了率先發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間、城鄉(xiāng)間以及區(qū)域間的發(fā)展差距逐步拉大，是發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展越來(lái)越依賴具有集聚效應(yīng)的資本、技術(shù)和人才等稀缺要素?？臻g上的發(fā)展不平衡加劇已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾的根源?？臻g發(fā)展不平衡問(wèn)題中，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)不平衡一直是研究發(fā)展不平衡問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域[1]。區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展不平衡問(wèn)題得到的關(guān)注較少，缺乏深入研究。幾乎在所有省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)都出現(xiàn)了城市發(fā)展分化，以省會(huì)城市為主的中心城市或者核心城市群與其他城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展方面的差距全方位拉大。改革開放40多年來(lái)，從沿海與內(nèi)陸發(fā)展差距拉開到東、中、西部的發(fā)展失衡，再到近年來(lái)日益凸顯的南北方發(fā)展失衡[2]，中國(guó)的空間發(fā)展不平衡問(wèn)題一直處于動(dòng)態(tài)變化之中。區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新隱憂。

區(qū)域是一個(gè)相對(duì)不嚴(yán)格的定義，劃分依據(jù)不同時(shí)，區(qū)域范圍有所不同，既存在地理區(qū)域、政治區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的種類差異，也存在范圍大小的差異。考慮到地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的統(tǒng)籌主導(dǎo)作用，以及行政區(qū)域?qū)Φ乩砜臻g的嚴(yán)格劃分效果，本文主要以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛締卧治鰠^(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題。借鑒區(qū)域間發(fā)展不平衡的定義，在省域范圍內(nèi)發(fā)展不平衡表現(xiàn)為中心城市或中心區(qū)域與其他城市或區(qū)域間在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展差距持續(xù)拉大。中國(guó)的區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題不是區(qū)域間發(fā)展失衡問(wèn)題在更小空間范圍內(nèi)的翻版，相較之下，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題更加復(fù)雜和棘手。首先，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題具有更加強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)色彩。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展困境形成的原因就有鮮明的行政主導(dǎo)色彩。在服務(wù)首都的政治態(tài)勢(shì)下，北京對(duì)天津和河北產(chǎn)生了巨大的虹吸效應(yīng)[3]。在區(qū)域內(nèi)部，城市間的初始稟賦和區(qū)位差距小于東、中、西部間的區(qū)域差距，而地方政府通過(guò)行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源在不同城市間分配的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)區(qū)域間發(fā)展可施加的影響。由此可見，在相對(duì)集中的區(qū)域內(nèi)部，政府更加容易主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，造成區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡。其次，中心城市的集聚增長(zhǎng)是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題的誘因。本文認(rèn)為中心城市的集聚增長(zhǎng)并不是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的根本原因，但中心城市的集聚增長(zhǎng)與區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡兩者間也存在一定的因果關(guān)系。中心城市集聚增長(zhǎng)依據(jù)的是非平衡發(fā)展理論，匯集區(qū)域內(nèi)外的資本、技術(shù)和人才資源來(lái)打造區(qū)域增長(zhǎng)極，再通過(guò)外溢效應(yīng)和要素回流帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展[4]?，F(xiàn)實(shí)情況是部分區(qū)域走向了中心城市“一城獨(dú)巨”而其他城市陷入發(fā)展困境，如成渝城市群的“中部塌陷”問(wèn)題、武漢都市圈的協(xié)同發(fā)展困境。最后，人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源難以在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間自由流動(dòng)，這加劇了區(qū)域內(nèi)部失衡。尤其是發(fā)展落后地區(qū)的要素稟賦流動(dòng)性較低，使得區(qū)域要素聚集的規(guī)模紅利和人口流出應(yīng)有的人均要素資源提高效應(yīng)都沒有實(shí)現(xiàn)[5]。中國(guó)的城市化進(jìn)程一直沒有擺脫行政制度對(duì)要素流動(dòng)的限制，隨著城市化水平的上升，要素流動(dòng)成本也在上升。即使政府硬性要素流動(dòng)限制在逐步放松，政府間競(jìng)爭(zhēng)形成的軟性流動(dòng)限制也阻礙了要素自由流動(dòng)推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展。

中國(guó)有超14億人口，中心城市和都市圈資源承載力存在客觀極限，區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的必由之路。綜上，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡面臨著現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻性、情況的復(fù)雜性和歷史的必然性。但是，政府對(duì)區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足和學(xué)界相關(guān)研究的不聚焦導(dǎo)致了促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展的支持政策滯后，甚至政策導(dǎo)向背道而馳。區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的直接表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大將導(dǎo)致教育、醫(yī)療、公共服務(wù)和社會(huì)治理的全方面發(fā)展失衡。本文針對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡問(wèn)題，進(jìn)行由果到因的逐步剖析，重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡的政府主導(dǎo)色彩、非平衡發(fā)展理論和要素流動(dòng)限制等因素對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的影響，以求在集聚增長(zhǎng)和協(xié)同發(fā)展兩者間找到一條區(qū)域平衡發(fā)展路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)區(qū)域間發(fā)展失衡與區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡

區(qū)域發(fā)展的失衡與再平衡貫穿了改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的40年，相關(guān)研究對(duì)認(rèn)識(shí)區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題、制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策提供了有力支撐[6]。東、中、西部及東北地區(qū)的發(fā)展失衡問(wèn)題以及區(qū)域發(fā)展再平衡政策一直貫穿區(qū)域發(fā)展失衡研究的始終[7]。在這一主線之下，區(qū)域發(fā)展失衡的研究具有明顯的問(wèn)題導(dǎo)向，研究重點(diǎn)隨著區(qū)域發(fā)展實(shí)踐的變化而變化。區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡并不是一個(gè)全新問(wèn)題，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的研究長(zhǎng)期包含于區(qū)域間發(fā)展失衡的相關(guān)研究之中[8]。在這一階段，學(xué)者以省域?yàn)閰^(qū)域內(nèi)的基本單元，以沿海、內(nèi)陸或者東、中、西及東北為區(qū)域劃分依據(jù)，使用GDP基尼系數(shù)、人均GDP基尼系數(shù)及不平衡指標(biāo)分解指數(shù)等方法進(jìn)行對(duì)比研究[9-10]。研究結(jié)論一致認(rèn)為區(qū)域間發(fā)展差距遠(yuǎn)大于區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距，是區(qū)域發(fā)展不平衡的主要矛盾，將區(qū)域間發(fā)展不平衡的原因歸結(jié)于區(qū)位差異、對(duì)外開放政策、FDI投資差異、產(chǎn)業(yè)集聚程度等因素[11-12]。隨著區(qū)域發(fā)展格局的深化，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，尤其是大型城市群內(nèi)部的發(fā)展失衡問(wèn)題限制了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。具體而言，京津冀地區(qū)在人口集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化水平、科技創(chuàng)新、信息和金融等方面如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展逐步上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面[13-14]?；浉郯拇鬄硡^(qū)和長(zhǎng)三角都市圈內(nèi)部在城市綜合質(zhì)量、聯(lián)系水平方面仍存在顯著的不平衡[15-16]。與京津冀相比，長(zhǎng)三角都市圈和粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域一體化程度、產(chǎn)業(yè)協(xié)同程度和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度更高，區(qū)域內(nèi)部呈現(xiàn)出明顯的多中心特征[17]。

(二)區(qū)域一體化與區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡

“區(qū)域一體化”概念的形成與實(shí)踐推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)部均衡發(fā)展，但區(qū)域一體化的關(guān)注重點(diǎn)與區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡并不相同，在三大世界級(jí)都市圈實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的過(guò)程中并沒有解決區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡的難題，其中以京津冀協(xié)同發(fā)展困境和粵西北地區(qū)發(fā)展滯后問(wèn)題最為突出。隨著川渝城市群、武漢都市圈內(nèi)部的中心城市崛起，區(qū)域內(nèi)部也出現(xiàn)了嚴(yán)重的發(fā)展失衡問(wèn)題，并嚴(yán)格限制了區(qū)域整體發(fā)展水平的提高[18]。不論是哪個(gè)層次城市群內(nèi)部的發(fā)展失衡問(wèn)題都表現(xiàn)為中心城市與周邊區(qū)域發(fā)展差距出現(xiàn)固化趨勢(shì)。隨著“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的落實(shí)，中心城市與其他城市發(fā)展差異固化的趨勢(shì)開始在省級(jí)區(qū)域內(nèi)變得顯著[19]。一些學(xué)者以部分省份為例，研究了區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題。高原和周詩(shī)指出廣東省內(nèi)珠三角地區(qū)和粵東、粵西及粵北地區(qū)發(fā)展不平衡的原因在于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異巨大，但珠三角內(nèi)部發(fā)展差異在2005年左右存在一個(gè)放緩的轉(zhuǎn)折[20]。李博雅通過(guò)研究山西省內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)現(xiàn)山西省內(nèi)中心城市輻射能力低，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系發(fā)展滯后[21]。譚皓方等研究認(rèn)為河南省城鎮(zhèn)要素聚集能力呈現(xiàn)以鄭州為中心的中心-外圍分布格局，隨時(shí)間推移河南省內(nèi)各區(qū)域差異呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)[22]。類似的研究還涉及重慶、四川、江蘇、內(nèi)蒙古等省(區(qū)、市)，不論是發(fā)達(dá)省份還是欠發(fā)達(dá)省份都存在區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，且都出現(xiàn)了發(fā)展差距固化現(xiàn)象[23-25]。

綜上，本文梳理出了區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的大致研究脈絡(luò)：實(shí)踐中，縱向?qū)哟紊蠌氖澜缂?jí)都市圈到國(guó)家級(jí)城市群再到省域空間都出現(xiàn)了內(nèi)部發(fā)展不平衡問(wèn)題；橫向主體上，國(guó)內(nèi)主要的省(區(qū)、市)都出現(xiàn)了發(fā)展失衡格局固化的現(xiàn)象。研究中，區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡問(wèn)題從區(qū)域間發(fā)展失衡問(wèn)題的對(duì)比研究逐步發(fā)展成為研究范圍為城市群或者省份的獨(dú)立研究主題。明顯可以看出，有關(guān)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的研究起步晚、文獻(xiàn)少，與區(qū)域間發(fā)展失衡研究相比存在許多不足：其一，區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡方面缺少整體性研究，現(xiàn)有研究往往只關(guān)注某一具體區(qū)域，沒有對(duì)國(guó)內(nèi)各區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的系統(tǒng)性進(jìn)行研究；其二，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡研究滯后于區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的固化趨勢(shì)研究，尤其是對(duì)中心城市的飛速發(fā)展帶來(lái)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的相關(guān)研究幾乎沒有。

(三)區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡的原因探析

通過(guò)對(duì)比區(qū)域間發(fā)展失衡的研究進(jìn)展可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡研究仍存在不足。對(duì)區(qū)域間發(fā)展不平衡的原因，現(xiàn)有研究已經(jīng)逐步形成共識(shí)，認(rèn)為改革開放后市場(chǎng)要素逐步成為決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體因素，地理位置帶來(lái)的出口導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)造就了東部沿海地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)[26]。而對(duì)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的原因尚未形成一致性認(rèn)識(shí)，部分研究指向了區(qū)位差異、政府行政干預(yù)等因素。對(duì)區(qū)域間平衡政策的認(rèn)知，已經(jīng)從通過(guò)區(qū)域再平衡政策支持中、西部地區(qū)發(fā)展調(diào)控區(qū)域間發(fā)展失衡轉(zhuǎn)向政策跟隨人口和資源流動(dòng)配置減少再平衡政策造成的重復(fù)投資浪費(fèi)[27]。而對(duì)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的政策供給沒有形成統(tǒng)一思路，區(qū)域一體化實(shí)踐對(duì)解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡難題效果甚微，主流政策導(dǎo)向仍為資源向中心城市集聚[28]。資源向區(qū)域內(nèi)部中心城市集聚依據(jù)的是區(qū)域非平衡增長(zhǎng)理論。非平衡增長(zhǎng)理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)要素的集聚優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)中心城市規(guī)模報(bào)酬邊際遞增效應(yīng)[29]。區(qū)域內(nèi)部的平衡發(fā)展主要通過(guò)中心城市的外溢效應(yīng)和要素流向資本邊際報(bào)酬更高的區(qū)域內(nèi)其他城市實(shí)現(xiàn)。但理論的實(shí)現(xiàn)前提是要素和人口自由流動(dòng)，現(xiàn)實(shí)情況恰恰相反，這也就是導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部難以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的根本原因[30]。與區(qū)域內(nèi)中心城市極化式增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)相伴隨的是區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策，區(qū)域協(xié)同發(fā)展常見于各級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，但政策落實(shí)后往往收效甚微。針對(duì)區(qū)域間“再平衡”政策的無(wú)效，以陸銘為首的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“在集聚中走向平衡”的發(fā)展思路，以尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)制定政策和實(shí)行制度改革，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域間內(nèi)涵式的均衡發(fā)展。而對(duì)現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)部協(xié)同政策的實(shí)施，還缺少相關(guān)研究，更無(wú)法提出新發(fā)展思路。

針對(duì)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡研究存在的諸多不足，本文在區(qū)域一體化、城市群協(xié)同發(fā)展等相關(guān)研究基礎(chǔ)上把區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題提煉為研究主題。從整體視角研究中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡問(wèn)題，而不只關(guān)注于某一單一地區(qū)，深入研究造成區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡的共性經(jīng)濟(jì)、制度與政策原因，尤其注重把握要素自由流動(dòng)在集聚與回流中受到的阻礙對(duì)區(qū)域平衡發(fā)展的扭曲，以求在集聚增長(zhǎng)的政策實(shí)際和區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策之中，探索出一條區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展的路徑。

三、區(qū)域內(nèi)部失衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

社會(huì)整體進(jìn)步與發(fā)展是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)的全方位失衡。一般情況下，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，然后引起社會(huì)其他方面發(fā)展失衡。在分析區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡時(shí)既要關(guān)注經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也要重視人口數(shù)據(jù)，既要把握總量數(shù)據(jù)也要結(jié)合人均數(shù)據(jù)，也就是要明確發(fā)展的主體是人民。中心城市與其他城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的直接體現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)總量差距持續(xù)拉大，但經(jīng)濟(jì)總量差距拉大能否惠及更多的人口帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，則需要檢驗(yàn)。

(一)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡

對(duì)比省會(huì)城市占全省GDP總量份額、人口占全省人口比重、省會(huì)城市與省內(nèi)第二大城市GDP總量比例與人均GDP比例四項(xiàng)指標(biāo)在2007年與2018年的變動(dòng)，分析各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的情況(見表1)?？傮w上看，2007年到2018年，除福建、海南、云南和西藏外，所有省會(huì)或首府城市占省域GDP比重上升，其中，少部分城市上升幅度較小，大部分城市上升幅度較大，但區(qū)域中心城市占區(qū)域人口比重上升幅度小于GDP總量比重上升幅度；大部分省會(huì)或首府與區(qū)域內(nèi)第二大城市間GDP的差距在2007年到2018年有所擴(kuò)大，少部分省會(huì)或首府與第二大城市GDP總量差距縮小。具體分析，總量指標(biāo)顯示東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)集聚與人口集聚較為同步，中部地區(qū)除湖北外，人口集聚滯后于經(jīng)濟(jì)集聚，西部地區(qū)的陜西、寧夏、甘肅、廣西與青海的人口集聚滯后于經(jīng)濟(jì)集聚的程度較大，東北地區(qū)的黑龍江與吉林兩省的人口集聚嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)集聚。與區(qū)域內(nèi)第二大城市GDP總量對(duì)比數(shù)據(jù)顯示，第二大城市經(jīng)濟(jì)總量超越省會(huì)或首府的省份為東部地區(qū)的河北、山東、江蘇、福建和廣東和西部地區(qū)的內(nèi)蒙古以及東北地區(qū)的遼寧。其他省會(huì)或首府在2007到2018年經(jīng)濟(jì)總量處于拉大狀態(tài)，僅海南、湖北、江西、陜西、廣西及西藏省會(huì)或首府與第二大城市間經(jīng)濟(jì)總量差距縮小。這些省份內(nèi)部中心城市與第二大城市間人均GDP差距也呈縮小態(tài)勢(shì)。以上只是從靜態(tài)和宏觀數(shù)據(jù)上反映區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題，可以概括為人口集聚滯后于經(jīng)濟(jì)集聚、中心城市帶動(dòng)能力差和經(jīng)濟(jì)資源分布均衡程度低三個(gè)主要方面。從動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)即增長(zhǎng)率指標(biāo)看，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題呈現(xiàn)出明顯的加速趨勢(shì)，主要是指中、西部和東北地區(qū)的大部分省區(qū)。進(jìn)一步深入分析人才、資本、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)要素在區(qū)域內(nèi)部的動(dòng)態(tài)分布，發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部失衡情況要比GDP和人口數(shù)據(jù)所反映的更加嚴(yán)重。區(qū)域內(nèi)部失衡的關(guān)鍵不在于中心城市集聚了過(guò)多要素，而是其他城市發(fā)展放緩。中小城市的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏潛力，資本和人才要素越來(lái)越匱乏，發(fā)展質(zhì)量降低。中心城市集聚與中小城市發(fā)展質(zhì)量提升的良性循環(huán)沒有形成。

表1 各省經(jīng)濟(jì)失衡情況跨期對(duì)比 %

(二)區(qū)域內(nèi)部社會(huì)建設(shè)失衡

經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡既是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的表現(xiàn)，又是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的原因，經(jīng)濟(jì)失衡必然導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部社會(huì)發(fā)展的方方面面失衡。社會(huì)發(fā)展失衡既包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等失衡，也包括教育、醫(yī)療及人才等城市發(fā)展軟實(shí)力失衡。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由地方政府主導(dǎo)，與地方政府財(cái)政收入水平直接掛鉤。區(qū)域內(nèi)部其他城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩也必定導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的停滯。另一方面，中小城市一般預(yù)算收入低，土地財(cái)政制度使得其更加依賴土地出讓收入。因此，地方政府熱衷于向可以增加土地供給的城市投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)改善性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入較少，而隨著人口流入和住房需求增加的放緩，部分基礎(chǔ)建設(shè)投入過(guò)度。以上兩方面原因?qū)е聟^(qū)域內(nèi)部城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距拉大。教育與醫(yī)療水平的提升，核心資源在于人才。區(qū)域內(nèi)部教育與醫(yī)療水平差距拉大也可以歸結(jié)為兩方面原因，首先是優(yōu)秀人才的外流，其次是引進(jìn)人才困難。深層次的原因則是經(jīng)濟(jì)條件限制和選人、用人制度改革滯后。區(qū)域內(nèi)部社會(huì)發(fā)展差距拉大，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化的分化，社會(huì)文化的分化反過(guò)來(lái)會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)的平衡發(fā)展產(chǎn)生文化障礙。社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化的分化以及社會(huì)內(nèi)部的文化障礙形成后就難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)和制度手段消除。

(三)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡階段差異分化

由表1可以發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各省(區(qū)、市)都存在一定的內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題，但不同省份間的區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的特征存在差異，具體可以概括為以下三種情況：其一，中心城市經(jīng)濟(jì)集聚大幅領(lǐng)先于人口集聚，區(qū)域內(nèi)僅有一個(gè)中心城市，中心城市占區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)比重超高，其他城市發(fā)展放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)停滯，區(qū)域內(nèi)城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密，沒有形成超越城市界線的經(jīng)濟(jì)帶，典型的地區(qū)為吉林、黑龍江、河南、四川及山西；其二，中心城市經(jīng)濟(jì)集聚略領(lǐng)先于人口集聚，中心城市協(xié)同帶動(dòng)能力開始體現(xiàn)，逐步形成以中心城市為核心的跨城市經(jīng)濟(jì)帶，但省內(nèi)缺乏次級(jí)中心城市，非中心城市發(fā)展逐步放緩，典型的地區(qū)有河北、山東、湖北、陜西、寧夏、甘肅、貴州及遼寧；其三，中心城市經(jīng)濟(jì)集聚與人口集聚較為同步，區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出多中心的格局，圍繞多中心形成了多個(gè)超越城市邊界的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題轉(zhuǎn)向相對(duì)發(fā)展失衡，典型地區(qū)有江蘇、浙江、福建以及廣東。顯然，處于第三種情況是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，處于第一、第二種情況的省份經(jīng)濟(jì)整體上還有短板。未來(lái)，隨著省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，處于第一、第二種情況的省(區(qū)、市)會(huì)向第三種情況過(guò)渡嗎？對(duì)這一問(wèn)題應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，因?yàn)榈谌N情況全部是沿海地區(qū)，區(qū)域內(nèi)部各城市聯(lián)系強(qiáng)，各城市資源承載力較強(qiáng)。同為東部地區(qū)的山東、河北，包括遼寧等其他省份從資源承載力、區(qū)域內(nèi)地理自然環(huán)境上看存在這樣的潛力，而其他省份在自然條件上限制了區(qū)域內(nèi)部再形成多中心為首的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，也就意味著區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展路徑無(wú)法完全借鑒江蘇等省份的成功經(jīng)驗(yàn)，需要因地制宜。第三種情況省份的另一突出特點(diǎn)就是制定了明確的區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展戰(zhàn)略，政府主動(dòng)推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展，尤其是支持政策能夠落到實(shí)地。其他省和自治區(qū)，一般缺乏明確的區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展規(guī)劃，較為接近的是國(guó)土資源空間規(guī)劃，但也只停留在規(guī)劃階段，缺少落到實(shí)地的支持政策推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展。

四、區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡原因分析

探討區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡原因時(shí)必須以承認(rèn)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展必定會(huì)存在差距為基礎(chǔ)。由于區(qū)域內(nèi)部各城市間區(qū)位條件、自然資源條件、經(jīng)濟(jì)資本積累以及歷史文化沉淀各方面都不相同，各城市發(fā)展過(guò)程中勢(shì)必產(chǎn)生發(fā)展差距。區(qū)域內(nèi)部各城市間資源稟賦和區(qū)位條件的差異是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展產(chǎn)生差異的根本原因，但不是導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的根本原因。區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡關(guān)注的重點(diǎn)在于發(fā)展質(zhì)量差距以及人均發(fā)展指標(biāo)的差距。在要素稟賦可以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的情況下，經(jīng)濟(jì)要素和人口會(huì)流向資本邊際報(bào)酬更高的城市，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展。因此，本文重點(diǎn)探討導(dǎo)致理論上的平衡發(fā)展路徑扭曲的制度、現(xiàn)實(shí)、文化等因素，為構(gòu)建區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展路徑奠定基礎(chǔ)。

(一)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)

區(qū)域間發(fā)展失衡研究的重要共識(shí)之一就是政府區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)區(qū)域發(fā)展格局的影響。大三線建設(shè)、改革開放后沿海率先開放戰(zhàn)略以及西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略都重塑了區(qū)域發(fā)展格局。與中央政府對(duì)政策和資源在區(qū)域間分配的影響力相比，地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)部資源分配和政策供給的影響力更大。過(guò)去10年，在非平衡發(fā)展理論的影響下，集聚增長(zhǎng)成為地方政府的主導(dǎo)發(fā)展思維。中心城市機(jī)械式快速擴(kuò)張就可見一斑，省會(huì)城市通過(guò)撤縣、縣級(jí)市設(shè)區(qū)以及合并其他市(縣)，擴(kuò)大城市規(guī)模，擴(kuò)張人口和經(jīng)濟(jì)總量。城市規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張與增加意味著城市間競(jìng)爭(zhēng)中央政府支持的優(yōu)勢(shì)增加。政府通過(guò)行政手段過(guò)分加速資源和人口向中心城市集聚，甚至存在犧牲其他城市發(fā)展利益的情況。周黎安提出的官員晉升錦標(biāo)賽模式對(duì)理解中國(guó)政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，從晉升錦標(biāo)賽的角度來(lái)看，地方政府利用行政手段加速經(jīng)濟(jì)資源集聚更加有利于在短期內(nèi)創(chuàng)造政績(jī)，主政官員在晉升錦標(biāo)賽中占據(jù)優(yōu)勢(shì)[31]。在中央和國(guó)務(wù)院掌握省級(jí)政府人事任免權(quán)的前提下，省級(jí)政府的工作目標(biāo)是以中央考核為導(dǎo)向的。在中央以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的導(dǎo)向下，省級(jí)政府的政績(jī)考核指標(biāo)主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)為主。在這種晉升錦標(biāo)賽模式下，短期內(nèi)利用行政手段將資本、產(chǎn)業(yè)和人才要素集中于中心城市發(fā)展，能最快獲得規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)和集聚增長(zhǎng)效應(yīng)，也就意味著能最快取得政績(jī)。中心城市快速發(fā)展在全國(guó)大城市競(jìng)爭(zhēng)中突顯出來(lái)本身就是政績(jī)，中心城市快速增長(zhǎng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)更大。所以，政府主導(dǎo)的投資、產(chǎn)業(yè)和人才引進(jìn)政策重點(diǎn)向中心城市遷移，加速了中心城市的經(jīng)濟(jì)集聚。2008年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸步入新常態(tài)，增長(zhǎng)動(dòng)力和增長(zhǎng)方式進(jìn)入深度調(diào)整期，地方政府保增長(zhǎng)壓力加大，導(dǎo)致地方政府對(duì)中心城市發(fā)展依賴加深。2016年后，遼寧、內(nèi)蒙古、天津、山東及吉林等省(區(qū)、市)紛紛核減GDP總量，印證了在保增長(zhǎng)和省際競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府會(huì)使用行政手段創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)。在晉升錦標(biāo)賽衡量標(biāo)準(zhǔn)沒有根本改變之前，地方政府將不可避免地將資源向中心城市傾斜，打造政績(jī)。

(二)中小城市發(fā)展困境

區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的另一個(gè)重要原因是中小城市發(fā)展困境。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開放后經(jīng)歷了30多年的飛速發(fā)展期。時(shí)代的巨潮推動(dòng)著所有城市急速擴(kuò)張與發(fā)展，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期后，城市開始追求內(nèi)涵式發(fā)展。城市的內(nèi)涵式發(fā)展依賴于人才、資本、技術(shù)和創(chuàng)新等要素，這些也正是中小城市發(fā)展長(zhǎng)期存在的短板。中小城市發(fā)展困境的形成主要原因有兩方面，首先，現(xiàn)行土地財(cái)政制度下，土地出讓收入占中小城市財(cái)政收入比重過(guò)高。中小城市熱衷于建設(shè)新城，增加土地供給，但產(chǎn)業(yè)和人口的增長(zhǎng)停滯與流失難以支撐城市盲目擴(kuò)張。其次，中小城市人才引進(jìn)與產(chǎn)業(yè)培育投入不足。資源驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)人口流入放緩后，以往的增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)方式難以為繼，產(chǎn)業(yè)和人才的短板也沒有得到重點(diǎn)補(bǔ)齊。再考慮到區(qū)域內(nèi)中心城市對(duì)中小城市的人才和產(chǎn)業(yè)虹吸效應(yīng)，中小城市的發(fā)展逐步陷入停滯。中小城市發(fā)展困境的形成也與區(qū)域整體的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源承載能力相關(guān)。區(qū)域內(nèi)部平衡程度高的地區(qū)，中心城市產(chǎn)業(yè)向區(qū)域內(nèi)其他城市外溢，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工合作的格局初步形成。區(qū)域內(nèi)部發(fā)展平衡程度低的地區(qū)，中心城市產(chǎn)業(yè)集聚程度高，相關(guān)產(chǎn)業(yè)外溢和區(qū)域內(nèi)部分工合作格局尚未形成。中小城市中老年人口流動(dòng)黏性大，青年人口流動(dòng)性大，中小城市小而不強(qiáng)，難以吸引青年人口留下。青年勞動(dòng)力和人才的缺乏導(dǎo)致中小城市的發(fā)展?jié)摿ο陆怠?/p>

(三)人口和資源缺乏流動(dòng)性

人口和資源缺乏流動(dòng)性是導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展失衡的重要原因，也是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡的重要原因。在我國(guó)，人口與資源的流動(dòng)受到行政管理的剛性限制和安土重遷文化的柔性限制，難以實(shí)現(xiàn)在區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的完全自由流動(dòng)。要素缺乏流動(dòng)性，一方面中心城市無(wú)法完全獲得集聚增長(zhǎng)效應(yīng)，中小城市無(wú)法獲得人口流出帶來(lái)的人均資本增長(zhǎng)效應(yīng)。改革開放后，中國(guó)的人口流向?yàn)閮?nèi)陸到沿海，農(nóng)村到城市，這一過(guò)程中沿海地區(qū)和城市的發(fā)展處于加速階段。盡管人口流動(dòng)規(guī)模龐大，但通過(guò)表1可以看出人口集聚的速度與規(guī)模仍滯后于經(jīng)濟(jì)的集聚速度與規(guī)模。人口的集聚滯后于經(jīng)濟(jì)集聚導(dǎo)致中心城市的協(xié)同帶動(dòng)作用未能完全發(fā)揮，中小城市，尤其中小城市中農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)人口沒有完全轉(zhuǎn)移出去。并且，隨著城市房?jī)r(jià)上升，城市流入的門檻也在逐步上升，人口向中心城市和東部沿海地區(qū)的流入速度正在放緩。人口流動(dòng)的放緩，更加限制了在集聚中實(shí)現(xiàn)平衡的發(fā)展路徑。與人口流動(dòng)的行政限制正在逐步放寬相比，資本、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)在區(qū)域內(nèi)部流動(dòng)受到的行政限制更大。尤其是地方政府在“地方保護(hù)主義”的影響下會(huì)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等行政手段引導(dǎo)資本和技術(shù)流向特定區(qū)域。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)部政府行政干預(yù)能力更強(qiáng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)部資源的分配更加傾向于中心城市，導(dǎo)致中小城市更容易被“掏空”。在中小城市出現(xiàn)資本邊際報(bào)酬上升的情況下產(chǎn)業(yè)資本也難以流入，帶動(dòng)中小城市發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)資源向中心城市集中的同時(shí)也需要保證中小城市的發(fā)展利益。

五、區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展路徑構(gòu)建

通過(guò)本文分析可知，在集聚增長(zhǎng)發(fā)展思路的主導(dǎo)下，區(qū)域內(nèi)部的中心城市迅速發(fā)展，中小城市發(fā)展放緩，并且人口集聚遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)集聚導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡。與集聚增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的發(fā)展思路是協(xié)同發(fā)展，集聚增長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)中心城市對(duì)區(qū)域內(nèi)部其他城市的輻射與帶動(dòng)作用，而協(xié)同發(fā)展則關(guān)注區(qū)域內(nèi)部每一個(gè)城市平等的發(fā)展權(quán)益。近年來(lái)，以陸銘為主的學(xué)者提出在集聚中實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展，強(qiáng)調(diào)資源的進(jìn)一步集聚是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展可參考的思路。本文通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡相關(guān)研究的梳理、失衡情況的分析以及失衡原因的總結(jié)，認(rèn)為區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展的路徑應(yīng)當(dāng)為在集聚中重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展質(zhì)量的協(xié)同，具體包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

(一)推動(dòng)人口與資源要素市場(chǎng)化流動(dòng)

要從根本上解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡問(wèn)題就要放開要素流動(dòng)限制，鼓勵(lì)人口、資本、技術(shù)和創(chuàng)新等要素在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域間自由流動(dòng)，減少政府的行政干預(yù)，政策導(dǎo)向應(yīng)該順勢(shì)而為，而不是通過(guò)行政干預(yù)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域內(nèi)的分布。首先，政府要加強(qiáng)中心城市對(duì)人口的集聚能力，在中心城市安居成本逐步升高的情況下，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人口進(jìn)一步向城市轉(zhuǎn)移提供住房、戶籍、入學(xué)和就醫(yī)方面的保障。目前，二線城市為爭(zhēng)奪人才紛紛出臺(tái)人才補(bǔ)貼政策，對(duì)高層次人才的安家、落戶提供資金和政策保障。各地應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大這類保障政策的受眾群體。其次，對(duì)人口從農(nóng)村流出提供支持，對(duì)流出農(nóng)民的資本權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，助推農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。鼓勵(lì)人口和資源等要素在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域間自由流動(dòng)的同時(shí)，也要建立流出補(bǔ)償機(jī)制。人口流出地的首要擔(dān)心是青年人口流失，城市社會(huì)撫養(yǎng)壓力加大。為保障人口流出地的發(fā)展權(quán)益，國(guó)家應(yīng)當(dāng)試點(diǎn)建立人口流出地的補(bǔ)償機(jī)制，由省級(jí)政府或國(guó)家財(cái)政對(duì)補(bǔ)償賬戶進(jìn)行統(tǒng)籌，由國(guó)家或者人口流入地向人口流出地進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移資金用于流出地的社會(huì)公共服務(wù)改善和轉(zhuǎn)型發(fā)展支持。人才、資本、技術(shù)要素流動(dòng)方面，中小城市應(yīng)加速優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)和資本向中小城市匯集。人才引進(jìn)方面，應(yīng)當(dāng)由區(qū)域政府統(tǒng)籌，對(duì)中小城市在醫(yī)療、教育等方面給予重點(diǎn)支持，對(duì)中小城市的社會(huì)公共服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予重點(diǎn)投入。

(二)支持中小城市合理有序發(fā)展

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移、人才引進(jìn)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持應(yīng)建立在中小城市合理規(guī)劃、有序發(fā)展的基礎(chǔ)之上。要進(jìn)一步探索中小城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，尤其是中、西部和東北地區(qū)中小城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。中小城市要立足自身情況構(gòu)建特色發(fā)展格局，中小城市的特色發(fā)展格局要納入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。要以培育特色支柱產(chǎn)業(yè)作為中小城市建設(shè)的抓手。中央政府和地方政府的轉(zhuǎn)移可以向中小城市的特色產(chǎn)業(yè)傾斜，地方政府須以特色產(chǎn)業(yè)帶活城市建設(shè)。人才作為中小城市特色發(fā)展格局的重要支撐，可以由省級(jí)或者市級(jí)地方政府統(tǒng)籌管理。人才引進(jìn)要立足于民生、教育、醫(yī)療和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等能為社會(huì)發(fā)展注入活力和潛力的領(lǐng)域?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)要與城市發(fā)展水平和規(guī)模相適應(yīng)，與人民群眾需求相匹配，并且重視把握數(shù)字社會(huì)變革向中小城市延伸的發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)中小城市的生活方式和社會(huì)服務(wù)資源向中心城市看齊。

(三)實(shí)施區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展戰(zhàn)略

在人口和經(jīng)濟(jì)要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的情況下，應(yīng)當(dāng)制定區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展規(guī)劃。支持區(qū)域內(nèi)部形成有層次體系的多個(gè)中心城市[32]。圍繞不同中心城市推進(jìn)都市圈和經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，通過(guò)都市圈和經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展。僅有一個(gè)中心城市發(fā)展難以滿足區(qū)域平衡發(fā)展的需求，更違背了區(qū)域內(nèi)部平衡發(fā)展規(guī)律。多層次中心城市的發(fā)展更有助于實(shí)現(xiàn)人口集聚，解決城市內(nèi)部公共服務(wù)資源供給不平衡的難題。圍繞多中心城市打造都市圈和經(jīng)濟(jì)帶有助于形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，有利于改善區(qū)域的內(nèi)交通通達(dá)性，降低區(qū)域通勤成本，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)快速互聯(lián)互通。

(四)轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展導(dǎo)向

應(yīng)當(dāng)建立地方政府綜合考核機(jī)制，考核指標(biāo)多元化。同時(shí)，進(jìn)一步對(duì)地方政府財(cái)政收入制度進(jìn)行改革，提高稅收收入占中小城市財(cái)政收入比重。地方政府綜合考核機(jī)制方面，將官員政績(jī)與百姓民生相掛鉤，與人均數(shù)據(jù)相掛鉤，不再一味追求經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增速，而要關(guān)注發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展?jié)摿?。地方政府之所以熱衷于新區(qū)建設(shè)就是希望通過(guò)新區(qū)來(lái)聚集人口，取得土地出讓收入。因此，應(yīng)當(dāng)在土地財(cái)政之外，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政收入能力。中央政府可以讓地方財(cái)政收入更多地與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)掛鉤，提高稅收占地方政府財(cái)政收入比例，也可以通過(guò)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式提高地方政府財(cái)力，保證地方政府在改善城市品質(zhì)上的支出。