縣域治理中的“網(wǎng)格賦能”：實踐邏輯及現(xiàn)實困境

劉 銳，黃源源

（四川大學公共管理學院，四川 成都 610065）

網(wǎng)格化管理研究業(yè)已成熟。早期的研究秉持本體論認知，強調(diào)地方政府需要適應信息技術(shù)變革的潮流，利用技術(shù)嵌入再造公共服務流程。近來的研究基于工具論角度，探討技術(shù)引入能否提升行政效率，尤其是對基層治理的影響[1]。依據(jù)研究旨趣的差異，已有研究可以分為三類：一是關于網(wǎng)格化管理的價值和方向。相關研究認為，網(wǎng)格化管理作為管理方式并非一成不變的封閉體系，而是應時代要求不斷轉(zhuǎn)換實踐形態(tài)，有助于基層治理能力提升和服務效能優(yōu)化，實現(xiàn)平臺化治理和網(wǎng)格化治理的目標[2?3]。二是關于網(wǎng)格化管理的嵌入過程。相關研究認為，地方政府普遍采用網(wǎng)格化管理源于其制度性協(xié)同治理效能，既適應了流動社會的公共治理需要，又滿足了基層“小事”的治理訴求。不過，網(wǎng)格化管理的作用發(fā)揮受政府治理情境影響，只有當條塊組織的理念和利益一致，政府政績獲得沖動和資源動員能力較強，網(wǎng)格化管理方能實現(xiàn)理想的治理績效[4?5]。三是關于網(wǎng)格化管理對社會治理的影響。相關研究認為，網(wǎng)格化管理雖然強化了基層組織的規(guī)則意識，實現(xiàn)了對基層事務的統(tǒng)籌式治理。但網(wǎng)格化管理的行政化偏向，會制約社區(qū)社會資本發(fā)育；網(wǎng)格化管理吸納基層治理，易帶來形式主義治理問題；網(wǎng)格化管理工具運用的泛化，會模糊基層多元主體權(quán)責邊界[6?7]。

既有研究存在三方面可拓展空間：一是多數(shù)研究以城市社會為研究對象，社區(qū)異質(zhì)性強、人口流動率高、社會風險點多，網(wǎng)格化管理的施展空間較大。但是，村莊與城市不同，村莊事務數(shù)量少且屬性簡單，具有不規(guī)則性和模糊性，網(wǎng)格化管理如何向農(nóng)村擴散，需要進行專門探討。二是既有研究多分開探討政府治理和社會治理，問題分析較宏觀，且不少研究基于政社關系進行演繹分析，難以厘清“社會”的真正意涵及基層社會與“抽象社會”的差異性。三是既有研究缺乏基層治理視野，基層治理既受社會變遷影響，又受組織層級和治理能力影響，如果不梳理基層治理的問題和現(xiàn)狀，將難以研判網(wǎng)格化管理的具體效果。本研究認為，網(wǎng)格化管理引入與縣域事務治理結(jié)構(gòu)有關，中西部地方政府受限于有限的治理資源，難以主動推動基層治理創(chuàng)新。不過，當網(wǎng)格化管理被定位于彌補縣域治理能力困境，該地區(qū)的網(wǎng)格化管理將會呈現(xiàn)出特定的運作邏輯。

近年來，圍繞網(wǎng)格化管理的相關議題，筆者及研究團隊在多地開展了調(diào)查工作。為清晰展示農(nóng)村網(wǎng)格化管理的實踐邏輯，本研究以川西A區(qū)為經(jīng)驗分析對象。2019年7月和2020年5月，筆者在川西A 區(qū)開展20 多天駐點調(diào)查，重點關注縣域網(wǎng)格化管理政策執(zhí)行情況，采用觀察法和訪談法收集資料，調(diào)查對象包括縣鄉(xiāng)干部、網(wǎng)格員、村治主體等。為避免研究議題因規(guī)模擴大帶來的操作難題[8]，本研究將基層事務界定為鄉(xiāng)村公共事務，主要聚焦縣域公共事務治理主體行動及其相互關系。

一、縣域事務治理困境

縣級政府作為理性的治理主體，會基于對現(xiàn)行制度環(huán)境的認知，評估基層治理困境的后果。當鄉(xiāng)村事務治理和縣級組織應對間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，縣級政府會搜尋可行的輔助解決措施，盡量增強事務的可治理性，避免矛盾聚集的政治風險。縣級政府引入網(wǎng)格化管理主要取決于現(xiàn)實治理需要和網(wǎng)格化管理的多重治理功能。

1.鄉(xiāng)村治理存在的問題

在縣域治理實踐中，縣級條塊組織負責應對“大事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織負責應對“小事”[9]。“小事”既指事務邊界的不規(guī)則性、連帶性，又指事務性狀的模糊性、籠統(tǒng)性，還指量化方面的瑣碎性、偶然性。鄉(xiāng)村事務的固有屬性結(jié)構(gòu)，要求應對過程具有靈活性，以實現(xiàn)低成本高效率的治理目標。村組織作為縣域治理的第一道關口，熟悉村莊事務的一般和具體特征，理應發(fā)揮自身的治理優(yōu)勢，因地制宜地實施治理。

稅費改革后，村干部報酬依靠地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付。筆者調(diào)查的某城郊村，村主職干部的報酬為每月3000元，村副職干部的報酬為每月2500元，年底以月報酬20%×12為標準發(fā)放績效。年底績效根據(jù)村組織的任務完成情況分為三個等級激勵。一般情況下，村干部的年收入高于普通村民務工收入，穩(wěn)定的工作崗位對村干部有一定吸引力，村干部有完成日益增加的行政事務的積極性。有村干部反映，行政事務增多始于2008年，村組織承接的事務由早期的幾十項逐漸上升至現(xiàn)在的130多項，并且規(guī)范越來越多，要求越來越嚴，村組織靈活應對空間逐漸變窄。A 區(qū)順勢建立村干部坐班制度，實施村級“百分制”考核激勵辦法。村書記每周二到政府開會，“一條條記錄上級的工作，下來再安排一條條做”。從結(jié)果來看，村組織運轉(zhuǎn)變得程式化，村干部成為正式的職業(yè)，村級治理動力主要來自督查考核，自下而上的事務治理變成對上級負責。相較村組織與基層社會逐漸脫節(jié)，形式性處理上級交辦的事務，制度環(huán)境變遷帶來基層事務復雜。

首先，社會變遷帶來大量新增事務。隨著城鄉(xiāng)社會融合進程加快，村莊空間新增不少治理事務，有些事務溢出傳統(tǒng)自治范圍。一方面，新增的事務無明確處置規(guī)定，基層組織難以進行規(guī)范化處置；另一方面，事務的細小瑣碎及基層治理能力不足，使某些新增事務處于治理空白狀態(tài)。以農(nóng)村森林防火為例，以前村民主要利用樹枝燒飯，且村民大多在村莊生活，村民能及時發(fā)現(xiàn)森林火災，村組織能動員村民撲救?，F(xiàn)在大量青壯年外出就業(yè)，村民改用液化氣生火做飯，很少上山撿柴，導致森林起火不容易及時發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)起火后村組織無法及時撲救，只能上報到當?shù)卣啦块T。但是，消防部門距離農(nóng)村起火點遠，亦難以及時趕到并有效組織滅火。一旦發(fā)生事故，現(xiàn)行制度缺乏主導治責界定規(guī)則，相關部門認定事故責任較困難。

其次，行政與自治矛盾引出治理事務。近年來，在項目資源下鄉(xiāng)背景下，富人治村較為常見，部分村莊主職干部開始由富人擔任。富人治村顯然不只為“混面子”，他們還有謀取私人利益的目標。A 區(qū)每年分配20 萬元村級公共服務資金用于公共設施建設，富人村干部利用行政和自治縫隙，不僅通過間接參與工程項目挪用資金，還利用權(quán)力優(yōu)勢構(gòu)建利益網(wǎng)絡。但是，社會監(jiān)督力量相對薄弱，村民不愿意得罪村干部，完全依靠自治力量難以應對利益沖突，政府介入村級事務治理過程、規(guī)范村民自治程序有必要性。但是政府介入主體眾多，既包括縣鄉(xiāng)紀委，又包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并且規(guī)范自治的制度眾多，既包括民政制度，還包括土地制度，等等。地方政府從哪個方面切入復雜的村治問題，以哪個部門為主體主導處置多維矛盾，存在權(quán)責界定和行動困難的問題。

最后，政策調(diào)整引發(fā)的遺留事務。遺留事務的具體原因復雜，有些是政府早期政策法規(guī)不完善帶來的問題，有些是政策法規(guī)變化帶來的問題。特別是當中央強調(diào)全面依法治理，民眾表達意見的渠道越來越暢通，會連帶引出過去違法治理的現(xiàn)實。以征地拆遷為例，早期村民的保障意識弱，承諾獲得現(xiàn)金補償，放棄有限的社保指標，多年后發(fā)現(xiàn)領取社保金大有益處，就提出當時鄉(xiāng)村干部沒有通知到位,要求基層政府重新落實社保待遇。類似問題還有不少，如政府為快速推動城鎮(zhèn)化，鼓勵創(chuàng)新征地方式，采取機會主義補償機制，不少被征者按照現(xiàn)行標準“找補”，要求懲治當時當?shù)夭还叫袨?。嚴格說來，基層治理失范的原因較復雜，主要責任不一定是基層干部，但如何化解該類矛盾，沒有明確的依據(jù)，解決起來較為困難。

鄉(xiāng)村組織兼具行政性與社會性。理想情況下，村組織自主處置自治事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責處置職責范圍的事務，或者鄉(xiāng)村兩級組織合作治理。但是，村組織科層化帶來村干部治理動力不足，且不少行政事務不一定是村治主體責任，村組織就將不愿意處置的事務上報。與村組織的行動邏輯類似，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科層性增強，部門間權(quán)責邊界逐漸清晰，政府部門同樣難有動力應對復雜事務。以違建管理為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所是A 區(qū)國土局下派機構(gòu)，與同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是合作不隸屬關系。國土所遵從垂直管理體制，基于部門權(quán)力自主運作，以“規(guī)制合法性”為主要策略[10]。國土所雖被授予執(zhí)法權(quán)但工作人員少，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有3~5 名工作人員，國土所承擔大量國土事務，如宅基地審批管理、農(nóng)地丈量和確權(quán)改革，能簡單執(zhí)法如常態(tài)巡查或者小額罰款，無能力實施責任重、難度高的強制性執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)了違建，只能轉(zhuǎn)報給國土所，再由國土所上報。當所有執(zhí)法要素備齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有條件進村執(zhí)法，違建既成事實，強制拆除幾乎不可能。導致的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見管不著”但要承擔屬地責任，國土所“管得著”卻有意無意“看不到”。職責縫隙一方面增加了部門尋租空間，另一方面降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合處置合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就通過層級鏈條上移基層事務，縣級組織遂成為事務治理主體。

2.縣級治理存在的問題

應對事務的縣級常規(guī)組織，統(tǒng)稱為專門部門，專門部門承擔規(guī)范職能。一般是村民到綜治部門上訪，綜治部門依據(jù)部門職責歸屬，將職責事務轉(zhuǎn)給專門部門，專門部門的權(quán)責清晰，理應給予專門化回應。但是，專門部門治理易出現(xiàn)以下問題。

一是部門治理動力不足。當鄉(xiāng)村治理能力較弱，上移的事務數(shù)量增長，專門部門應對壓力增大。十八大以前，為提高工作人員的積極性，一些專門部門大多利用自設的“小金庫”，通過發(fā)放獎金對工作人員進行激勵。十八大以來，政府自上而下加強專項清理力度，專門部門的自主激勵手段喪失。對部門工作人員而言，當任務加重但薪酬不變，處置的動力就會下降。具體表現(xiàn)為，一方面，工作人員情緒波動大，對不熟悉部門職責、反復細致咨詢者，表現(xiàn)出不耐煩的情緒，甚至訓斥村民。另一方面，部門人員借故不作為，推脫身體有恙或家有難事，在工作繁忙階段請假，或?qū)⑻幹脮r間往后推、或推諉給年輕公務員。多數(shù)部門回應率低，信訪投訴就會增加。筆者查閱“區(qū)長信箱”時發(fā)現(xiàn)民眾投訴有兩大特點：一是多是模糊瑣碎的“小事”，如用水供電、噪音污染等應由專門部門處理的問題；二是對工作人員的投訴增多，主要是反映工作人員態(tài)度差，不及時回復自己關切的問題，“門難進臉難看事辦難”現(xiàn)象突出。

二是部門的“訓練性無能”[11]。專門部門圍繞科層職責要求運轉(zhuǎn)，部門工作人員易習得“官僚主義人格”。一方面，工作人員不將有效回應群眾訴求作為工作重點，而是傾向于從上級指令和文件中尋找解釋，回應過程難以深入人心、獲得群眾滿意。例如，有村民發(fā)現(xiàn)電線落地，打電話給村組織，村組織再反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)處理該類事務，就指派人員與區(qū)安辦對接。區(qū)安辦回復說，要確定電線是何種類型，輸出的電流是弱還是強。反復溝通的結(jié)果是，區(qū)安辦只是說明和解釋，卻不派工作人員處理。另一方面，工作人員傾向按慣例來治理，遵循繁瑣程序和冗長規(guī)章，一旦遇到新情況反應遲鈍，難以開展適應性創(chuàng)新治理。典型表現(xiàn)是，部門或者形式化回應，指出反映的情況“有待落實”；或者有意“拖磨耗”，選擇性解決少數(shù)問題。從部門有限的資源持有狀況看，該種回應方式似乎有合理性，村民的感覺卻是政府“庸懶散浮拖”。部分村民追求“大鬧大解決”方式，進一步降低了政府的公信力。

三是科層治理的“孤島效應”。依據(jù)科層制的表現(xiàn)程度差異，縣級治理事務可分為兩類：一類是邊界清晰的科層事務，一類是邊界模糊的基層事務。針對第二類事務，專門部門合作治理存在困難。首先，部門合作機制難以達成。部門合作是為處置特定事務，特定事務具有常規(guī)性、規(guī)律性。如果沒有構(gòu)建持續(xù)的合作機制，很難進行科學有效的治理，易出現(xiàn)階段性應付治理窘境；即使建立穩(wěn)固的合作治理機制，回報延時及收益的不確定，使得激勵機制不穩(wěn)定，互動存有偶然性，難保證合作持續(xù)[12]。其次，部門合作方式待完善。部門作為理性主體，既可能為了政績有意越權(quán)，又可能為了避責無意作為，不同部門能力還有差異，要厘清部門間的權(quán)責關系，就要平衡制度和組織治理問題，達成目標需要支付高昂成本，易出現(xiàn)部門中途擅自退出問題。再次，部門合作尺度難把握。合作不僅源于權(quán)責邊界，還源于事務治理科層化程度，如果主導部門過于強勢，就要承擔主體治理責任，調(diào)度其他部門有難度，易出現(xiàn)“外行領導內(nèi)行”問題；如果其他部門只對話卻不積極參與治理，推諉扯皮現(xiàn)象就會頻繁出現(xiàn)。

當部門主義治理弊端無法破解，上訪率和投訴率就會上升。從政府組織結(jié)構(gòu)看，綜治部門發(fā)揮著“神經(jīng)生理機能”，若缺少溝通、整合和協(xié)調(diào)機制，政府治理整體將受到挑戰(zhàn)[13]。從政府組織功能看，不同于專門部門有明確組織任務和治理權(quán)責，綜治部門表面上發(fā)揮著綜合協(xié)調(diào)的治理功能，事實上則是作為冗余組織存在。凡專門部門不能、不愿處置的事務，都會歸類到綜治部門進行處理。綜治部門的專業(yè)化程度較低，運轉(zhuǎn)的獨立性和穩(wěn)定性差，在縣級部門中較為弱勢?！熬C治是個筐，啥都往里裝”常被綜治人員用來自嘲。為督促專門部門履職保證社會穩(wěn)定，綜治部門要不斷穿梭于行政與政治之間。常見的方式是，綜治部門將民眾投訴數(shù)量大的工作識別為階段性中心工作，向直屬政法委匯報，政法委作為黨政組織，有縣域治理領導權(quán)，政法委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關專門部門，能提升縣級協(xié)同治理效率。但是，鄉(xiāng)村事務治理難題的產(chǎn)生，既源于科層化治理的縫隙，更源于鄉(xiāng)村常規(guī)治理不力，當民眾訴求增多且多元，政法委統(tǒng)籌回應的難度增大，事務治理風險就容易聚集，就需要在現(xiàn)行治理機制外，探尋補充性的常態(tài)治理方式。

二、“網(wǎng)格賦能”的實踐邏輯

縣級綜治部門受同級黨委政府管理，綜治部門兜底責任壓力增大，意味著治理事務的風險程度增高，黨委政府要承擔的政治責任增大?？h政法委作為綜治部門的領導單位，既要推動部門合作減少治理風險，又難以使用不規(guī)范的協(xié)調(diào)機制，就會尋找新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。網(wǎng)格化管理工具因其功能性契合，被A區(qū)引進以推動治理機制創(chuàng)新。

1.合作治理的技術(shù)機制

當專門部門治理眾多“小事”不力，難以履行法定的科層職責，專門部門就欲再造行政層級，實現(xiàn)縣域事務分級治理的目標。2013年，李克強總理答記者問時指出，“財政供養(yǎng)的人員只減不增”“讓人民過好日子、讓政府過緊日子”[14]。政府機構(gòu)“只減不增”成為剛性約束，中央為轉(zhuǎn)變政府職能推動“放管服”改革，開始精簡地方政府的工作人員，政府機構(gòu)逐漸失去基于軟預算約束增加支出以提高行政能力的空間。A 區(qū)某部門年終時對優(yōu)秀基層干部給予千元獎金，上級政府“回頭看”時發(fā)現(xiàn)違背政策規(guī)定，要求追回資金并在全區(qū)通報批評。A 區(qū)紀檢干部告訴筆者，主管領導要求實行高壓督查，查不出問題是紀檢干部失職。人社局副局長指出，“現(xiàn)在要求干部懂政策，黨風廉政建設提得很高，經(jīng)濟審計、離任審計抓得嚴，（全區(qū)）干部做事更規(guī)范了”。在新型制度環(huán)境下，提升行政治理效能的出路只能是在部門治理外尋求與縣級政府合作。

理論上，A區(qū)可以針對條塊矛盾進行適應性調(diào)整，學習北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”經(jīng)驗，梳理責任清單界定治理領域，建立評估體系強化問責力度，督促條塊應對跨部門事務[15]。但是，權(quán)責明晰的縣域治理實踐，具有較強的工具治理價值，條塊矛盾難以實質(zhì)解決。當黨政領導抓落實的力度下降，就會重現(xiàn)科層治理的壁壘。A 區(qū)的鄰縣曾建立社會征信機制，但是，當主抓該工作的領導調(diào)走，新領導不再重視該做法，稅務部門封閉本部門信息，社會征信機制便難以推行。比較而言，條塊合作的有效途徑是運動式治理，具體方式是通過條條依附于塊塊，構(gòu)建條塊政績共容體[16]。近年來，不少下達給部門的任務變成硬指標，上級又不斷加大監(jiān)督考核力度，專門部門需要創(chuàng)新任務完成方式。另外，上級為了提升縣域治理效果，利用資源配置和考核權(quán)力，壓實縣級組織屬地治理責任，政府和部門面臨共同治理壓力。當條塊治理資源有互補性，如縣級政府享有層級性治權(quán)，專門部門擁有人力和財力，條塊組織就會基于減壓考慮，構(gòu)建組織聯(lián)盟推動合作治理。

常規(guī)合作方式是部門向政府傳遞治理壓力，政府利用資源調(diào)度和議程設置權(quán)，成立縣級領導小組重構(gòu)模糊事務的治責。運動式治理具有權(quán)宜性，追求實質(zhì)效果而非形式合法，治理效果顯著。但是，一方面，推動縣域運動式治理常規(guī)化，易替代科層組織的正常職能，影響專門部門的運行效率；另一方面，事件性治理的“滅火”特點，帶來縣域兩極治理效應，易誘發(fā)村民“鬧大”行為。當從上到下強調(diào)治理組織權(quán)責法定，中央多措并舉整治“為官不為”，運動性治理易引發(fā)“帕金森定律”，條塊權(quán)宜性合作治理空間變窄。A區(qū)紀委副書記指出，“十八大后，A區(qū)干部做事程序規(guī)范，（主要是上面）要求按程序干事，并且干部問責（實行）終身制，領導做事越來越重依據(jù)。”A區(qū)近年來的運動式治理多跟從上級指令，如實施非洲豬瘟防控、推動大棚房專項整治，幾乎不再自主推動運動式治理。

既有合作治理模式受到?jīng)_擊后，倒逼政府探索新型聯(lián)結(jié)方式。2004 年，北京東城區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)格化管理模式被褒揚，A 區(qū)所在市隨即探索網(wǎng)格化管理機制。早期網(wǎng)格化管理以條線為主，建立“網(wǎng)格E通”平臺助力基層信息收集。不同條線網(wǎng)格員的稱呼不同，如稱協(xié)管員、食安員、巡查員等，履行職責的過程卻較相似。各部門擁有的財政資源有限，只能推動網(wǎng)格員的兼職化，一般是村書記或村主任兼任。以治安協(xié)管員為例，每月有200 元的補貼，主要負責巡訪上報。不少村社為確保內(nèi)部公平，選擇平分補貼共同完成任務，當網(wǎng)格事務逐漸增多，部門補貼效力下降，網(wǎng)格工作逐漸停滯。轉(zhuǎn)機出現(xiàn)于2017 年，政法委成為網(wǎng)格化管理推動主體，綜治辦具體負責組建網(wǎng)格中心。A 區(qū)加強了技術(shù)運用力度的治理變革，信息獲取和應對能力均快速提升。具體而言包括三個方面：一是網(wǎng)格中心依據(jù)網(wǎng)格技術(shù)，將專門部門15 張網(wǎng)和1689 個網(wǎng)格，優(yōu)化為1 張大網(wǎng)和589 個網(wǎng)格。相較原來的部門分別下沉治理模式，整合后的網(wǎng)格化管理經(jīng)費增加，網(wǎng)格員的人員工資大幅提高，政府因此能聘請專人負責。網(wǎng)格員專門負責網(wǎng)格內(nèi)所有事務，依托規(guī)范的發(fā)現(xiàn)和匯總機制，踐行“人在網(wǎng)中走、事在格中辦”模式，不僅提高了事務發(fā)現(xiàn)能力，而且優(yōu)化了部門治理效率。二是網(wǎng)格中心運用信息平臺和手機終端，建立縣級“大聯(lián)動、微治理”綜治平臺，對網(wǎng)格內(nèi)的人、地、事等信息進行全面采集，及時回應群眾訴求和風險事務，提升了縣鄉(xiāng)政府基礎治理能力?！按舐?lián)動”平臺運行的關鍵是信息集成，通過動態(tài)搜集、部門匯總、信息分類，實現(xiàn)了信息的互聯(lián)共通，保證了按需調(diào)配資源，促進了部門無縫隙合作。三是網(wǎng)格中心實施流程管理機制，只要事務上報至網(wǎng)格系統(tǒng)，就要遵循鏈式技術(shù)流程。信息治理推動了治理過程公開，既有利于落實條塊治責，又有利于重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。當條塊組織能在科層規(guī)則外，基于技術(shù)賦能實現(xiàn)部門溝通，圍繞部門利益進行合作治理，就能提升技術(shù)治理水平，重構(gòu)縣域組織治理權(quán)責，提升整體性治理能力。

2.治理力量調(diào)適性擴權(quán)

技術(shù)手段運用多大程度促進治理變革，取決于技術(shù)與政府的多維互動。畢竟，技術(shù)運用的本質(zhì)是形式結(jié)構(gòu)，行動結(jié)構(gòu)輸入、網(wǎng)格技術(shù)應用不僅涉及組織合法性問題，還涉及組織權(quán)力和利益的分配[17]。A區(qū)早期網(wǎng)格化管理源于部門自主政策學習，2017年當?shù)厥形雠_網(wǎng)格化政策的整合意見，要求通過組織保障提升信息治理水平。當網(wǎng)格化管理從策略變?yōu)閼?zhàn)略，A 區(qū)便利用“互聯(lián)網(wǎng)+治理”的潮流，落實政策精神的同時調(diào)適性擴權(quán)。

首先，網(wǎng)格化管理有多重治理功能，如助力治理智能化、專業(yè)化，能打通服務群眾的“最后一公里”。同時，網(wǎng)格化管理還具有社會控制功能，考慮到治安與維穩(wěn)問題高度捆綁，市委市政府就利用網(wǎng)格技術(shù)的功能模糊態(tài)勢，督促區(qū)縣結(jié)合實際推動網(wǎng)格化管理創(chuàng)新。市級為快速高效發(fā)揮網(wǎng)格化管理的作用，默許縣級政府編制單列和專項管理，A 區(qū)因此能自主配置治理資源和技術(shù)。其次，立足總體治理不力帶來的治理改進需求，A區(qū)將政策創(chuàng)新方向調(diào)整為建立回應治理機制，核心是借助網(wǎng)格政策和網(wǎng)格工具擴充治理資源，提升縣級層面的覆蓋治理和風險治理能力。再次，政府改革的方向是穩(wěn)定編制，促進組織結(jié)構(gòu)規(guī)范和穩(wěn)定，縣級組織嘗試利用政策創(chuàng)制權(quán)力，聘用編制外網(wǎng)格人員合法擴權(quán)。只不過，A區(qū)需要完成政策要求，在“雇傭群體”外建設網(wǎng)格信息系統(tǒng)。

形式上，上崗的網(wǎng)格員是按政府購買服務原則，由政府與公司簽訂勞務合同，錄用者需要完成合同規(guī)定的內(nèi)容。事實是，除直屬管理主體——網(wǎng)格中心和綜治辦，條塊組織均無意遵守合同約定，網(wǎng)格員處在半市場-半科層管理間[18]，要在合同外完成超額的任務。筆者調(diào)查的某城郊鎮(zhèn)，網(wǎng)格員的任務超過法定職責20 多項，凡與網(wǎng)格職責相近的部門事務，縣級部門均會給網(wǎng)格員指派任務。A 區(qū)建立三級網(wǎng)格管理體系，除區(qū)級設立有網(wǎng)格中心，還有街道（鎮(zhèn)）網(wǎng)格分中心，社區(qū)（村）網(wǎng)格工作站，網(wǎng)格員要接受條塊組織交叉管理，完成條塊組織領導交辦的任務。為避免網(wǎng)格員濫用職權(quán)帶來的治理矛盾，網(wǎng)格中心僅賦予其微小事務處置權(quán)，多數(shù)事務治理需要政府統(tǒng)籌條塊治理權(quán)力。

就管理層級而言，網(wǎng)格員是低層級外聘人員。在治理任務增多背景下，網(wǎng)格員的身份類似公務人員，基層組織依托網(wǎng)格信息技術(shù)，督促網(wǎng)格員及時參與治理。具體而言，網(wǎng)格員有自主活動空間，只要村組織有增加人手的需要，網(wǎng)格員就要服從村組織指揮。網(wǎng)格員既要撰寫資料以幫助村組織減輕壓力，又要作為村工作人員參與村社事務治理。一方面，網(wǎng)格員積極上報網(wǎng)格事務，參與網(wǎng)格事務處置過程，會事實性減少基層負擔。另一方面，網(wǎng)格員與村組織經(jīng)過磨合，形成內(nèi)勤和外勤的分工，凡清晰明確的瑣事，網(wǎng)格員會能動處置，如果遇到疑難和復雜事務，網(wǎng)格員先與村組織溝通。當網(wǎng)格員依附基層組織，習得做群眾工作技能，就能強化民眾的信任，成為事實上的村干部。

網(wǎng)格中心作為網(wǎng)格系統(tǒng)運行的實體，與綜治辦是“一套人馬、兩塊牌子”。A區(qū)網(wǎng)格化管理的實施過程是，綜治辦與有需要的縣級部門多次溝通，動員其將部分職責沉入網(wǎng)格系統(tǒng)。為了提升部門合作的意愿，區(qū)綜治辦先建立網(wǎng)格中心，保證信息系統(tǒng)良性運行，再逐步拓展網(wǎng)格業(yè)務。動員型合作的結(jié)果是，網(wǎng)格中心對加盟組織提供服務，加盟組織支付網(wǎng)格使用費，網(wǎng)格中心具有目標設定權(quán)，專門部門有激勵分配權(quán)，二者共享檢查驗收權(quán)。如果相關部門有增加網(wǎng)格業(yè)務的需要，就要追加網(wǎng)格化管理的服務費用，或設置專項經(jīng)費激勵網(wǎng)格員履職。在網(wǎng)格系統(tǒng)運行早期，加盟部門基于模糊支配權(quán)，可隨意向網(wǎng)格員安排工作，網(wǎng)格員不堪網(wǎng)格任務的過快增長，頻繁向直屬管理部門求援。但是，綜治辦作為區(qū)政府直屬部門，與加盟部門有共同的治理壓力，區(qū)政府默許加盟部門的剩余控制權(quán)，引導區(qū)綜治辦強化治理責任擔當。當立足網(wǎng)格系統(tǒng)的技術(shù)優(yōu)勢和人員資源，縣級建立起非正式的庇護?回報關系，塊塊組織既可以基于政治責任，調(diào)配網(wǎng)格員再造運動式治理機制，又可以基于維持治理秩序的需要，以專門部門為主體推動專項事務治理，網(wǎng)格組織就轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌闲涂茖咏M織。

三、網(wǎng)格化管理的現(xiàn)實限度

網(wǎng)格化管理的雙重治理定位，提升了綜治辦的行政地位。綜治辦利用其在縣域治理結(jié)構(gòu)中的優(yōu)勢地位，不斷向政府爭取經(jīng)費、人員等資源向網(wǎng)格系統(tǒng)傾斜?？h域組織對網(wǎng)格化管理的依賴，不僅帶來網(wǎng)格員隊伍的快速擴容，擴大了縣域治理的組織與人力資源，而且發(fā)揮出信息技術(shù)的治理效能，促進了條塊組織的全面合作治理。不過，當網(wǎng)格化管理體系快速擴張，超出其固有發(fā)揮作用的領域，技術(shù)吸納就會帶來治理難題。

1.事務上報的選擇性

為了推動網(wǎng)格員精準發(fā)現(xiàn)問題，網(wǎng)格中心從多個方面進行督促。如依據(jù)“萬米單元網(wǎng)格化法”，將事務分為“部件”和“事件”，利用數(shù)字技術(shù)建立編碼規(guī)則，構(gòu)造網(wǎng)格事件創(chuàng)建的“三步驟法”：首先，網(wǎng)格員根據(jù)事務屬性，要按照網(wǎng)格中心制定的類型精煉地擬定標題；其次，網(wǎng)格員要準確描述事務場景，包括時間、地點、過程，描述過程要具象、清晰和簡潔；再次，網(wǎng)格員要拍照上傳，既包括事務的現(xiàn)場圖片，又包括網(wǎng)格員工作照片。

雖然，在形式上，A區(qū)將管轄區(qū)域劃分為不同網(wǎng)格，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)的人、地、事要素，動態(tài)確定網(wǎng)格事務的全息特征，網(wǎng)格員的全面發(fā)現(xiàn)、精準研判和及時反饋，能推動治理事務的信息化、數(shù)據(jù)化和標準化。但是，基層事務具有模糊性和綜合性特征，將基層事務轉(zhuǎn)換為清晰的技術(shù)治理過程，需要發(fā)揮網(wǎng)格員的自主裁量權(quán)。網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格事務有兩個標準，一是看事務是否明確直觀，二是看事務是否有風險癥候。前一類事務對應“部件”，主要獲取靜態(tài)信息，易轉(zhuǎn)譯為標準事務。網(wǎng)格員只要掌握了技術(shù)程序，領會了政策精神，就能提高發(fā)現(xiàn)的水平，實現(xiàn)事務排查精準。后一類事務對應“事件”，主要獲取碎片信息。網(wǎng)格員要遵循科層化、技術(shù)化的發(fā)現(xiàn)和上報流程，對事務的連帶性、籠統(tǒng)性缺少認知，單靠行政技巧難以準確把握事務的性質(zhì)全貌。且明確“事件”需要多方了解，整理事件需要花費精力，網(wǎng)格員更傾向于逃避有難度的工作，選擇上報標準程度高的“部件”信息。畢竟，“部件”事務不僅易發(fā)現(xiàn)，而且輸入過程較簡單，網(wǎng)格中心的通過率高。筆者曾登陸某社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)2017年以來，除社情民意定向信息搜集任務外，環(huán)保和消防信息上報數(shù)量位列前兩位。消防類事務中，網(wǎng)格員主要上報消防通道堵塞和器材損壞問題；環(huán)保類事務中，網(wǎng)格員主要上報垃圾堆積和廢物亂扔問題。至于矛盾糾紛、安全生產(chǎn)、食品安全等問題，由于難以標準化處理，網(wǎng)格員上報網(wǎng)格系統(tǒng)時會選擇性忽視。

網(wǎng)格員日常巡查發(fā)現(xiàn)的“事件”，涉及治理責任模糊或者難處理的遺留問題，上報網(wǎng)格系統(tǒng)后會遵循屬地管理原則，轉(zhuǎn)由鄉(xiāng)村組織承擔主體治理職責。鄉(xiāng)村組織為規(guī)避屬地考核壓力，會先與網(wǎng)格員溝通事務的屬性，再決定是否同意網(wǎng)格員上報。網(wǎng)格員當然可以自作主張，利用手機APP 直接上報。但是，A區(qū)的網(wǎng)格化管理實行“雙軸共管、塊塊占優(yōu)”機制，三級網(wǎng)格要接受同級塊塊管理，鄉(xiāng)村組織享有主導管理權(quán)，有權(quán)決定是否續(xù)聘網(wǎng)格員及網(wǎng)格員的考核和評優(yōu)，網(wǎng)格員就會與鄉(xiāng)村組織“共謀”，過濾掉難以處置的鄉(xiāng)村事務。網(wǎng)格員避重就輕的信息輸入策略，強化了網(wǎng)格空間治理績效差異。一般說來，城郊農(nóng)村網(wǎng)格小，但流動人口多、居民訴求復雜，“部件”隱患多；一般農(nóng)村網(wǎng)格大，但流動人口少，社會變遷速度慢，瑣碎“事件”相對少。因此，部分網(wǎng)格面臨無事可報的困局，部分網(wǎng)格則是矛盾多、績效差。

按照A 區(qū)的網(wǎng)格化管理考核要求，網(wǎng)格員每天要“報一條有效事件”。但是，何謂“有效事件”并無清晰明確的標準。網(wǎng)格員就利用信息優(yōu)勢，制造事務信息完成考核。如網(wǎng)格員將共享單車丟在路中央，指出可能影響行人出行安全，再將單車搬離出來拍照證明，或者夸大事務的風險癥候，扭曲事務的情境信息，如指出電線裸露有風險、晾曬衣服有掉落風險，拍符合網(wǎng)格系統(tǒng)要求的圖片，夸大自身的風險化解作用。理論上，A 區(qū)可以利用三維技術(shù)、GIS 制圖技術(shù)等，加強監(jiān)管、要求網(wǎng)格員整改。但是，技術(shù)只觸及行政機制和工具方面，并不能改變背后的組織權(quán)力運行結(jié)構(gòu)。網(wǎng)格員會利用技術(shù)治理的短板，尋找監(jiān)控盲區(qū)象征性執(zhí)行[19]。如區(qū)網(wǎng)格中心設立三個網(wǎng)格打卡點，要求網(wǎng)格員每天掃碼完成巡訪，巡查不少于兩次且間隔大于2小時。網(wǎng)格員就不時開關GPS，開車進行間斷性打點，委托他人代為制造軌跡。網(wǎng)格巡查有賴網(wǎng)格中心，網(wǎng)格中心有22 名編外人員、6 名編制內(nèi)人員。表面上，人員數(shù)量大致滿足網(wǎng)格要求，但是，合同制工作人員實行輪休制，白天7個工作人員兩班倒，晚上3個工作人員三班倒，加上編制人員公勤出差等，網(wǎng)格中心日常的工作人員較少。筆者多次隨機參與觀察，發(fā)現(xiàn)在崗人員僅3~4人。工作人員負責各自的業(yè)務，不同業(yè)務幾乎沒有交叉。導致的問題是，網(wǎng)格中心難以踐行制度要求，既不能確認信息的真實性，更不能常態(tài)督導網(wǎng)格員，至于網(wǎng)格員上報的網(wǎng)格事務質(zhì)量，只能進行選擇性的核查和跟蹤。具體說來，對緊急事務，網(wǎng)格員除上報APP，還通過電話快速反映，網(wǎng)格中心進行多重確認，選擇是否直報黨委政府；對常規(guī)事務，網(wǎng)格員遵循技術(shù)流程上報，網(wǎng)格中心再分流給責任主體，由其主導研判事務的真實性。

2.事務治理的不精準

按照網(wǎng)格事務治理流程，網(wǎng)格中心將事務分流給相關部門后，要及時回訪以確保治理效果。網(wǎng)格中心會跟蹤事務處理進度，根據(jù)對事務發(fā)生趨勢的研判，決定是逐級上報領導，還是約談事務處置主體。對于超期未簽收、未處理，與平臺流程不符的情況，網(wǎng)格中心會每月一通報，年終扣減部門績效分數(shù)。但是，網(wǎng)格中心作為綜治辦下設機構(gòu)，能夠依靠綜治辦的影響力協(xié)調(diào)部門，并不享有針對部門的管理權(quán)、督查權(quán)和考核權(quán)。因此，加盟部門會根據(jù)自身情況，自主裁量適宜的治理方式。以消防部門為例，以往每年接收上萬條信息，消防部門疲于現(xiàn)場排查，對接網(wǎng)格技術(shù)和網(wǎng)格隊伍后，既有靜態(tài)數(shù)據(jù)又有動態(tài)走勢，能形成簡便實用的可視化信息，2019年消防部門出警下降到12次，其余則是指揮網(wǎng)格員現(xiàn)場應對。不過，不少加盟部門表示，多數(shù)是將原有的窗口機構(gòu)或處置一線事務的機構(gòu)，轉(zhuǎn)為聯(lián)絡網(wǎng)格系統(tǒng)的機構(gòu)，部門組織結(jié)構(gòu)幾無變化。無約束力的合作治理方式，只是形式性提高了治理成效。多個網(wǎng)格員向筆者反映，每到特定時節(jié)，網(wǎng)格中心會要求他們多上報事件，以擴大處置率的分子提升部門有效回應量，從而提升縣級整體結(jié)案率。

網(wǎng)格中心難以實質(zhì)指揮專門部門，又要保證事務處置結(jié)果滿意，就設法調(diào)動網(wǎng)格系統(tǒng)的治理要素。具體而言，網(wǎng)格系統(tǒng)亮起“紅燈”標識，表明存在緊急的風險，經(jīng)網(wǎng)格中心多方確認，再及時上報政法委。政法委作為區(qū)黨政組織，有政治領導權(quán)無行政命令權(quán)，會動員區(qū)政府目督辦掛牌限時督辦，目督辦再推動責任部門落實。當網(wǎng)格系統(tǒng)亮起“黃燈”，標識事務普通、風險較低，網(wǎng)格中心便賦予網(wǎng)格員部分處置權(quán)?！包S燈”標識的事務無當下風險，但處置不力會擴大治理風險，網(wǎng)格員的處置權(quán)又是形式性的，民眾并不認可網(wǎng)格員的治權(quán)。如果沒有專門執(zhí)法人員在場，網(wǎng)格員一般不會主動去處置。網(wǎng)格中心越加強網(wǎng)格員監(jiān)管力度，網(wǎng)格員就越會選擇性上報特定事務。筆者查閱某網(wǎng)格員的手機APP，發(fā)現(xiàn)其當月上報的24條信息，幾乎全是簡單易處置的事務，全都是“黃燈”范圍內(nèi)的事務。該網(wǎng)格員抱怨，他曾經(jīng)發(fā)現(xiàn)“賣老年人保健品理療床”的非法培訓活動，上報給區(qū)市場監(jiān)管部門，得到的回復是機構(gòu)有正規(guī)營業(yè)執(zhí)照，要求網(wǎng)格員加強監(jiān)控并不時反饋，他只能填“未發(fā)現(xiàn)風險”的結(jié)論。畢竟，填寫“有風險”意味著巡查任務加重，出現(xiàn)問題要承擔連帶治理責任。

進入網(wǎng)格系統(tǒng)的事務要求按照閉合流程處置，能在網(wǎng)格內(nèi)辦理的事項需要及時辦理，不能在網(wǎng)格辦理的事務就逐級上報以匹配職責。形式上看，網(wǎng)格事件處置體系構(gòu)建了規(guī)范的處置流程，再造了責任落實機制，設定了事務治理時限，實現(xiàn)了技術(shù)、資源與組織匹配，推動了權(quán)責清晰和管理精準[20]。但是，進入網(wǎng)格系統(tǒng)的事務不少是“剩余事務”[21]，既不是嚴格的自治事務又不是規(guī)范的科層事務，難以找到明確治理主體。當處置流程遭遇權(quán)責模糊，網(wǎng)格員就實施隱蔽反向卸責。具體而言，隨著時間的推移，下沉網(wǎng)格的部門由15 個上升到18 個，網(wǎng)格員職責由48 項升至60 多項。職責清單增加的后果是，網(wǎng)格員對基層公共事務幾乎具有全部治理責任。一方面，網(wǎng)格員要遵循網(wǎng)格處置流程，監(jiān)督責任主體的處置情況，不時向上級反饋處置結(jié)果；另一方面，網(wǎng)格員處置的事務與村治邊界高度重合，不少網(wǎng)格員表示“除開基層黨建，其他都沾點邊”。權(quán)責不對稱的基層行政體制，使縣鄉(xiāng)兩級可以下沉治理壓力，鄉(xiāng)村組織需要兜底治理“剩余事務”。鄉(xiāng)村組織擁有對網(wǎng)格員的部分支配權(quán)，網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)“問題”后就需要自主判斷，是否上報“剩余事務”、是否遵循網(wǎng)格規(guī)則。多數(shù)時候，網(wǎng)格員會與鄉(xiāng)村組織共謀，盡量少上報難以處置的事務，密切關注事務的變化態(tài)勢，當事務敏感程度高且有外溢性的影響，網(wǎng)格員會先評估風險，再與鄉(xiāng)村組織溝通，明確其關聯(lián)縣級治理責任，再找準時機匯總上報問題。如此，能減輕鄉(xiāng)村治理壓力，降低自身處置風險。

網(wǎng)格員基于政策考核及組織壓力的策略主義行為，在實現(xiàn)風險治理常規(guī)化的同時導致常規(guī)治理失敗。A區(qū)要高效處置縣域風險源，就要升級條塊合作治理機制。政法委與相關部門溝通后，推動建立網(wǎng)格聯(lián)席會議制度?？傉偌擞蓞^(qū)政法委書記擔任，日常召集人由區(qū)綜治辦負責，加盟部門作為聯(lián)席會議成員。按照協(xié)調(diào)工作機制，聯(lián)席會每月要召開一次，由區(qū)政法委或綜治辦主持，有其他事務時可臨時開會。按照聯(lián)席會議要求，凡開會議定和分配的任務，列席成員須在規(guī)定時間完成。聯(lián)席會議設有專門的辦公室，接收相關部門申報的議題，籌備和協(xié)調(diào)聯(lián)席會議召開，跟蹤督促議定的任務落實。為推動加盟部門密切配合，形成整體性治理合力，A 區(qū)要求參會人員是直接責任人，一般是1名分管領導、1名科室負責人，部門按時向辦公室報送議題。問題是，“剩余事務”對治理機制要求高，或者需要黨政領導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，或者需要上級部門負責指揮，或者需要多部門聯(lián)合處理，或者需要行政與自治協(xié)同，其中涉及復雜的制度模糊地帶，橫向和縱向治理權(quán)責縫隙。當合作機制弱約束力產(chǎn)生集體行動難題，“行政政治化、政治行政化”就成為縣域治理的常態(tài)。

四、結(jié) 語

一方面，鄉(xiāng)村基層事務的屬性結(jié)構(gòu)及變遷現(xiàn)狀，要求構(gòu)建村社主體的分級治理模式；另一方面，基層組織治理動力不足，難以實現(xiàn)有效治理，大量瑣碎模糊的事務會上溢至縣級組織。當無論部門治理還是部門合作治理、抑或運動式治理均難有效治理縣域事務，縣級組織就會基于風險管控邏輯探索統(tǒng)籌治理或合作治理的新路徑。

網(wǎng)格化管理作為治理工具，能被縣級組織引用并推廣，至少包含三重治理考量。一是利用形式合法的政策工具，進行縣域組織動態(tài)權(quán)責整合，再造分級分類治理機制。二是利用政策支持合法擴充工作人員，構(gòu)建縣域治理中的混合性組織，實現(xiàn)動態(tài)擴權(quán)和權(quán)責協(xié)調(diào)。三是運用網(wǎng)格信息技術(shù)進行全域監(jiān)測和分析研判，實現(xiàn)基層事務的全面感知、全方位跟蹤和閉環(huán)管理，構(gòu)建即時上報呼應、多部門協(xié)同的精細治理機制。形式上看，縣級政府借用總體模糊的網(wǎng)格化政策，將原先偏重單方的、集權(quán)的、強制的控制模式，轉(zhuǎn)為自愿的、多方的、協(xié)同的合作治理模式，提高了縣域調(diào)適性治理和全周期管理水平。但是，縣域治理組織權(quán)責協(xié)調(diào)困境及政策工具的功能適配型運用，使網(wǎng)格化管理演變成基于多方利益進行有限協(xié)商合作而非流程再造的載體。一方面，網(wǎng)格員要履行合同職責，凡進入網(wǎng)格系統(tǒng)的事務要遵循流程處置要求，另一方面，不少事務屬于“剩余事務”，既無明確責任主體又無有效治理機制。閉合管理的后果是縣級組織向下推諉卸責，基層組織成為“剩余事務”的處置者。基層組織利用行政層級間信息不對稱，與網(wǎng)格員共謀建立庇護-依附關系，網(wǎng)格員就利用技術(shù)治理縫隙，與鄉(xiāng)村組織合作隱蔽事務信息，基于事務風險程度反向避責，從而推動網(wǎng)格化管理偏離政策初衷，走向應急治理常規(guī)化的治理形態(tài)。

當縣域基層事務的連帶性、混雜性和動態(tài)性，超出網(wǎng)格化管理流程處置范圍，當權(quán)責分立體制、風險約束情境和縣域弱治理能力，推動縣級組織構(gòu)建新型合作避責機制[22]，網(wǎng)格化管理工具的縣域?qū)嵺`結(jié)果，必然是基層組織治理任務加重，基層權(quán)責不協(xié)調(diào)的弊端擴大，最終形成“有組織的不負責任”問題。發(fā)揮網(wǎng)格技術(shù)及管理機制多重治理優(yōu)勢，打破制度-組織-結(jié)構(gòu)約束，發(fā)揮其應有的治理效能，構(gòu)建權(quán)責動態(tài)匹配的事務治理制度，探討網(wǎng)格化管理促進縣域善治的路徑，應成為學界和政策部門研究的重點。