陜西省安康市道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道建設(shè)與管理

鐘 遙，鐘家倫，鄒賜璽，明娟，陳元益，趙飛，章昭，何莎

（1.安康市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，陜西安康 725000；2.安康市畜牧獸醫(yī)中心，陜西安康 725000）

建立和實(shí)行跨省道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道管理制度，是新形勢(shì)下國(guó)家管理動(dòng)物防疫的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)于防控動(dòng)物疫病傳播擴(kuò)散，促進(jìn)畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，保障公共衛(wèi)生安全具有重要意義[1-2]?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)非洲豬瘟防控工作的意見》（以下稱《意見》）、《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》），對(duì)建立和實(shí)行跨省道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道管理制度都作出了明確規(guī)定[3-4]。各地按照國(guó)家規(guī)定要求，相繼設(shè)立了跨省域通過道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站（以下稱指定通道檢查站），并開展了監(jiān)督檢查工作。筆者以安康市為例，就道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的設(shè)立、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的主要問題進(jìn)行了梳理，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

1 安康市指定通道檢查站設(shè)置運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1 指定通道設(shè)置現(xiàn)狀

按照《動(dòng)物防疫法》《意見》等規(guī)定，安康市于2020 年分別在白河縣與湖北省相鄰的G7011十天高速公路白河收費(fèi)站匝道出口500 m 處、鎮(zhèn)坪縣與重慶市相鄰的巫安高速公路鎮(zhèn)坪縣鐘寶鎮(zhèn)收費(fèi)站匝道出口6 km 處、平利縣與湖北省相鄰的G4213 麻安高速公路平利縣長(zhǎng)安收費(fèi)站匝道出口2.1 km 處，設(shè)立指定通道檢查站3 個(gè)。經(jīng)陜西省人民政府同意，由陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、公安廳、交通運(yùn)輸廳、市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2020 年9 月29 日發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品指定通道運(yùn)輸?shù)穆?lián)合通告》（以下稱《通告》），自2021 年1 月1 日起實(shí)施。

1.2 駐守人員配置現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，安康市3 個(gè)指定通道檢查站設(shè)立后，所在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門所屬畜牧獸醫(yī)中心（動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)）統(tǒng)籌部署，于《通告》實(shí)施之日起，向指定通道檢查站派駐值班人員9 名，具體承擔(dān)進(jìn)入陜西省動(dòng)物及其產(chǎn)品的查驗(yàn)和車輛消毒等業(yè)務(wù)工作。從人員配置數(shù)量、結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀看，駐守值班力量明顯不足。

1.3 建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

陜西省印發(fā)了《陜西省動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)輸指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站建設(shè)方案》（以下稱《方案》），明確提出，在全省25 個(gè)指定通道建設(shè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，平均投資300 萬元/站，主要用于指定通道檢查站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備購(gòu)置等，全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由所在縣區(qū)具體實(shí)施。截至目前，陜西省級(jí)僅為白河縣指定通道檢查站投入資金20 余萬元，其他兩縣指定通道檢查站基礎(chǔ)建設(shè)投資尚未到位。市、縣兩級(jí)因政府財(cái)力有限，暫未將指定通道檢查站所需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備配置等列入地方基本建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，也沒有專項(xiàng)資金投入。

1.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

《方案》所附《動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)輸指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，所列建設(shè)內(nèi)容為基礎(chǔ)設(shè)施和儀器設(shè)備兩大板塊共計(jì)17 項(xiàng)內(nèi)容。其中：基礎(chǔ)設(shè)施部分6 項(xiàng)[包括①辦公設(shè)施；②消毒通道；③動(dòng)物隔離間（場(chǎng)）；④車輛監(jiān)督檢查場(chǎng)所⑤引道；⑥指定通道警示指示牌]。儀器設(shè)備部分11 項(xiàng)[包括①電腦；②打印機(jī)；③檢疫設(shè)備；④通訊設(shè)備；⑤執(zhí)法設(shè)備；⑥實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)儀器；⑦冷藏、冷凍設(shè)備；⑧消毒設(shè)備；⑨執(zhí)法監(jiān)督車；⑩防護(hù)設(shè)備；應(yīng)急設(shè)備]。通過對(duì)標(biāo)自查了解到，3 個(gè)指定通道檢查站中，白河站重新選址，租用辦公及職工生活用房150 m2，如將房屋及配套場(chǎng)地征用到位，基本具備建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施條件。現(xiàn)正在利用省級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目資金，添置建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)所列設(shè)施設(shè)備。鎮(zhèn)坪站仍利用原省際間公路動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站辦公場(chǎng)所，現(xiàn)有辦公及職工生活用房超200 m2，基本具備建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的條件，使用的儀器設(shè)備為10 年前省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門所配。平利站因暫未選到合適場(chǎng)所，仍在原省際間公路動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站辦公場(chǎng)所辦公，僅有辦公用房130 m2，使用的儀器設(shè)備也是10 年前省級(jí)業(yè)務(wù)主管部門所配，從其地理位置和周邊環(huán)境看，均不具備建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，選址工作仍在進(jìn)行。

1.5 檢查工作運(yùn)行現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2021—2022 年4 月底，安康市3個(gè)指定通道檢查站共計(jì)查驗(yàn)消毒入省境運(yùn)輸動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品車輛12 車次，涉及動(dòng)物16 000 余頭/只，查處違法違規(guī)案件1 起。

2 存在主要問題

2.1 職責(zé)人員不相匹配

《通告》《方案》等規(guī)定：指定通道檢查站日常管理由所在地縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)做好動(dòng)物及其產(chǎn)品的查驗(yàn)和消毒工作，依法做好違規(guī)調(diào)運(yùn)活動(dòng)的查處；縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)工作。根據(jù)指定通道檢查站的工作職能職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由所在地縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別派駐人員，聯(lián)合開展工作。從目前開展工作的實(shí)際情況看，僅縣畜牧獸醫(yī)中心（動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)）向指定通道檢查站派駐了工作人員，而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)既不具備執(zhí)法資格，值守人員又無執(zhí)法證件。對(duì)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，還要通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門指派農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員到場(chǎng)查處。存在指定通道檢查站職責(zé)與派駐人員不相匹配的問題，對(duì)規(guī)范行業(yè)對(duì)外形象、提升工作效率造成一定影響。

2.2 值守力量相對(duì)薄弱

車輛運(yùn)輸動(dòng)物及其產(chǎn)品通過指定通道的隨意性較大，要求指定通道檢查站全天候有人在崗，并按照規(guī)定程序開展查證驗(yàn)物，對(duì)車輛實(shí)施消毒作業(yè)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象還要依法進(jìn)行查處。工作量大，政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌人力資源，安排足夠的值守工作人員，實(shí)行輪流值班制度，每班至少應(yīng)固定有2 人。而從實(shí)際看，所在縣級(jí)畜牧獸醫(yī)中心工作任務(wù)內(nèi)容雖然增多，但人員編制未增加，加之農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)因政策不夠明確，暫未派駐值班人員。

2.3 建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入不足

陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等依據(jù)《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)就動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的建設(shè)和管理，相繼聯(lián)合制定印發(fā)了《通告》《方案》，對(duì)建設(shè)主體、投資規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也作了明確規(guī)定。鑒于指定通道特別是需要新建指定通道檢查站的地方，既要征用土地，新建基礎(chǔ)設(shè)施，還要購(gòu)置儀器設(shè)備，需要的投資量較大。而指定通道所在縣區(qū)多數(shù)經(jīng)濟(jì)狀況不佳，暫未將建設(shè)資金列入財(cái)政預(yù)算，基本沒有建設(shè)資金投入，中央和省級(jí)項(xiàng)目支持資金又十分有限且還未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，加之建設(shè)投資主體不夠具體明了。從目前建設(shè)情況來看，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足、主體設(shè)施建設(shè)進(jìn)度緩慢、配套設(shè)施難以到位等問題，一定程度影響到指定通道檢查站業(yè)務(wù)的規(guī)范開展。

2.4 終端跨省監(jiān)管難以到位

設(shè)立道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道，做好跨省域通過道路運(yùn)輸動(dòng)物的查驗(yàn)和消毒工作，只是整個(gè)動(dòng)物防疫鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一[5]。更重要的是要切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)輸動(dòng)物進(jìn)入終端如動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、畜禽屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）等環(huán)節(jié)的監(jiān)管執(zhí)法，依法嚴(yán)查違法違規(guī)跨省域運(yùn)輸動(dòng)物行為，促進(jìn)道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道管理制度的落實(shí)。按照現(xiàn)行管理體制，終端環(huán)節(jié)尤其是動(dòng)物養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)日常防疫監(jiān)管和指定通道業(yè)務(wù)工作主要靠縣級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)（動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)）承擔(dān)。由于目前縣級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員編制有限，承擔(dān)的工作任務(wù)量大面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)物防疫監(jiān)管執(zhí)法在法律層面尚有障礙。

因基層動(dòng)物防疫監(jiān)管力量薄弱，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）分布較為分散，存在終端尤其是動(dòng)物養(yǎng)殖環(huán)節(jié)防疫監(jiān)管難以到位的問題；加之相關(guān)部門和有關(guān)單位協(xié)作配合機(jī)制不夠完善，動(dòng)物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者履行防疫主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)；不經(jīng)過指定通道查驗(yàn)、消毒和簽章跨省域運(yùn)輸動(dòng)物的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響指定通道作用的充分發(fā)揮。

2.5 管理辦法不夠健全

現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件雖然對(duì)實(shí)行指定通道管理制度作了原則性規(guī)定，各地也相繼設(shè)立了指定通道檢查站，并啟動(dòng)了監(jiān)督檢查工作。但由于國(guó)家或省級(jí)層面尚未制定發(fā)布與之配套具有可操作性的管理辦法，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體、檢查站值守人員構(gòu)成、配置人員數(shù)量、值守人員資質(zhì)條件、是否辦理檢查證件等方面，也未作明確規(guī)定。從工作運(yùn)行看，存在有關(guān)部門、單位協(xié)作機(jī)制不健全，值守人員構(gòu)成與職能職責(zé)不適應(yīng)，監(jiān)督檢查與違法違規(guī)行為查處對(duì)接不到位等問題，這一定程度影響指定通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度和監(jiān)督檢查工作規(guī)范運(yùn)行。

3 有關(guān)思考

3.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

指定通道所在縣區(qū)人民政府要將指定通道檢查站建設(shè)列入議事日程和地方基本建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，落實(shí)主體責(zé)任，及時(shí)協(xié)調(diào)解決建設(shè)用地、資金等問題。各有關(guān)縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要按照指定通道檢查站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，積極主動(dòng)作為，細(xì)化建設(shè)方案，明確建設(shè)時(shí)限，落實(shí)建設(shè)責(zé)任，加快建設(shè)進(jìn)度，嚴(yán)把建設(shè)質(zhì)量關(guān)口，爭(zhēng)取盡快建成，為監(jiān)督檢查工作規(guī)范運(yùn)行提供條件保障和技術(shù)支撐。建議國(guó)家和省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)指定通道檢查站建設(shè)進(jìn)展情況，組織開展專項(xiàng)督查指導(dǎo)，督促地方強(qiáng)化指定通道檢查站建設(shè)。

3.2 合理配置值守人員

針對(duì)目前指定通道檢查站值守人員結(jié)構(gòu)不夠合理，值守力量薄弱的問題，有關(guān)縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要從利于工作開展，充分發(fā)揮指定通道檢查站作用的角度出發(fā)，合理配置值守人員，按照每個(gè)指定通道檢查站配備4～6 人的標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)監(jiān)督檢查和執(zhí)法力量，確保指定通道檢查站各項(xiàng)工作規(guī)范有序開展。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部或省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門參照其他行業(yè)設(shè)置檢查站的人員配置規(guī)定，就道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道檢查站工作人員構(gòu)成、資質(zhì)條件及配置人員數(shù)量，制定發(fā)布統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為有關(guān)縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門爭(zhēng)取人員編制、合理安排值守人員提供政策依據(jù)。

3.3 加大經(jīng)費(fèi)投入力度

按照指定通道建設(shè)管理規(guī)定和屬地管理原則，各指定通道所在縣區(qū)人民政府要認(rèn)真落實(shí)中央和省級(jí)有關(guān)政策規(guī)定，將指定通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備配置、監(jiān)督檢查工作運(yùn)行等所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并建立經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，足額保障建設(shè)、人員、工作經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前重點(diǎn)是要加大指定通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金投入，當(dāng)?shù)刎?cái)政確有困難的，要積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)項(xiàng)目資金支持。所在地及其上級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要及時(shí)了解掌握設(shè)施建設(shè)和工作運(yùn)行經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位情況，著力研究解決經(jīng)費(fèi)方面的問題和困難，為指定通道檢查站提供工作和生活條件保障。建議國(guó)家和省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門將指定通道建設(shè)列入動(dòng)物防疫體系建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，并從年度畜牧業(yè)發(fā)展或動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)中安排一定比例，用于指定通道建設(shè)和監(jiān)督檢查工作。

3.4 建立部門協(xié)作機(jī)制

跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物指定通道的管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)督管理、財(cái)政等多個(gè)部門。為充分發(fā)揮相關(guān)部門在道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道防疫管理工作中的協(xié)作配合作用，各地各級(jí)尤其是指定通道所在縣區(qū)人民政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道監(jiān)管工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，督促各有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，密切配合，形成聯(lián)防聯(lián)控合力，共同做好跨省域運(yùn)輸動(dòng)物的監(jiān)督檢查工作。負(fù)責(zé)管理指定通道檢查站的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門（非洲豬瘟防控應(yīng)急指揮部辦公室），要認(rèn)真履行綜合協(xié)調(diào)和牽頭職能，主動(dòng)爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣闹匾暫陀嘘P(guān)部門的支持，積極探索創(chuàng)新部門協(xié)作配合機(jī)制。通過建立健全并落實(shí)相關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議制度，定期組織開展聯(lián)合督查行動(dòng)，及時(shí)了解掌握通報(bào)相關(guān)部門履職情況，縱（橫）向傳導(dǎo)工作壓力，增強(qiáng)部門履職盡責(zé)意識(shí)，使相關(guān)部門協(xié)作配合機(jī)制充滿活力，確保各項(xiàng)防控措施和部門責(zé)任落到實(shí)處。建議國(guó)家和省級(jí)層面借鑒新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)，就全面落實(shí)道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道管理制度，建立區(qū)域、部門之間協(xié)作配合及信息共享機(jī)制，制定出臺(tái)有針對(duì)性和約束力的政策規(guī)定。

3.5 落實(shí)終端監(jiān)管責(zé)任

強(qiáng)化道路運(yùn)輸動(dòng)物到達(dá)終端尤其是養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管，關(guān)鍵是要切實(shí)抓好監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。各地各級(jí)特別是縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要認(rèn)真履行《動(dòng)物防疫法》和當(dāng)?shù)卣x予的動(dòng)物防疫監(jiān)管職能，高度重視跨省域調(diào)運(yùn)動(dòng)物到達(dá)養(yǎng)殖、屠宰等環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管。要求動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、屠宰場(chǎng)（點(diǎn)）等跨省域調(diào)運(yùn)動(dòng)物，必須從指定通道進(jìn)入，并取得指定通道檢查站簽章的同時(shí)，把跨省域調(diào)運(yùn)動(dòng)物到達(dá)終端環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管任務(wù)明確到單位，把查驗(yàn)跨省域調(diào)運(yùn)動(dòng)物是否經(jīng)指定通道檢查站簽章的工作責(zé)任落實(shí)到人、措施落實(shí)到位。有計(jì)劃地組織開展監(jiān)督檢查，建好監(jiān)督檢查記錄檔案，嚴(yán)格實(shí)行督察督辦和考核獎(jiǎng)懲，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)和失職、瀆職行為，確保道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道管理制度規(guī)范有序運(yùn)行。建議國(guó)家和省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門將此項(xiàng)工作納入年度重大動(dòng)物疫病防控檢查考核內(nèi)容，并與相關(guān)扶持項(xiàng)目掛鉤。

3.6 健全完善管理制度

針對(duì)目前道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道建設(shè)、運(yùn)行等配套管理辦法不完善的狀況，各地各級(jí)特別是有關(guān)縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要認(rèn)真總結(jié)原公路動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，積極向上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門建言獻(xiàn)策，為上級(jí)直至國(guó)家層面研究制定政策或管理辦法提供參考。建議國(guó)家層面統(tǒng)籌動(dòng)物疫病防控和畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，深入開展調(diào)查研究，充分考慮道路運(yùn)輸動(dòng)物指定通道建設(shè)、運(yùn)行、管理中的實(shí)際困難，盡快制定發(fā)布相關(guān)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)和具有可操作性的管理辦法。