遼寧省科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善問題研究

●尹永強(qiáng)

現(xiàn)在世界國家間的競爭，從本質(zhì)上說是科技創(chuàng)新之間的競爭，各個(gè)國家都在力爭占領(lǐng)新一輪科學(xué)技術(shù)革命和科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的新高地。近年來，遼寧省將科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新看作是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式增長和本省不斷繁榮發(fā)展的決定性要素，科技創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)支出及其比重和相關(guān)的配套投入也在逐年遞增。習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會上指出，要以培育壯大新動能為重點(diǎn)，激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動內(nèi)生動力。遼寧省委、省政府認(rèn)真理解和實(shí)踐習(xí)近平總書記重要講話的精神，確立了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，對遼寧省科技改革布置了針對性的任務(wù)。出臺了《關(guān)于以培育壯大新動能為重點(diǎn)激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動內(nèi)生動力的實(shí)施意見》，啟動實(shí)施科技創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)振興專項(xiàng)行動，激發(fā)了高校、科研院所、科研人員等科技要素創(chuàng)新活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)要素創(chuàng)新發(fā)展。為了保障這一系列措施的順利實(shí)行，需要加快遼寧省科技立法的修訂和完善?！吨腥A人民共和國民法典》于2021年1月1日正式施行，遼寧省要根據(jù)《中華人民共和國民法典》，對遼寧省現(xiàn)有的科技創(chuàng)新的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析，進(jìn)一步修訂、完善遼寧省科技創(chuàng)新的法律規(guī)范體系。

一、遼寧省科技立法概況

為了促進(jìn)科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，遼寧省政府在2006年出臺《關(guān)于提高科技創(chuàng)新能力加速老工業(yè)基地振興的若干規(guī)定》，其中涵蓋五大部分，重點(diǎn)強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，著力營造科技創(chuàng)新的氛圍，全力打造本省企業(yè)中科技創(chuàng)新的排頭兵，不斷優(yōu)化相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，優(yōu)化相關(guān)政策。省政府在科技創(chuàng)新中立足于頂層規(guī)劃和管理，主要使用間接手段，持續(xù)出臺具有地方特色的法規(guī)、規(guī)章，加速遼寧省的科技創(chuàng)新工作。遼寧省制定《遼寧省中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，堅(jiān)定了不斷提高科技創(chuàng)新能力的決心。2014年出臺了《遼寧省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》，在2017年連續(xù)制定了《遼寧省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》《遼寧省技術(shù)市場管理?xiàng)l例》《遼寧省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《遼寧省科學(xué)技術(shù)普及辦法》。2021年出臺《遼寧省科技創(chuàng)新條例》。這一系列的法規(guī)、規(guī)章為遼寧的科技創(chuàng)新提供了保障和動力。近年來，遼寧省逐步完善科技創(chuàng)新的地方立法體系，以《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《遼寧省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》為基礎(chǔ)，修訂了《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉規(guī)定》，出臺了《遼寧省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《遼寧省農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理暫行辦法》《遼寧省云啟眾創(chuàng)管理暫行辦法》等一系列科技創(chuàng)新的法規(guī)、規(guī)章，推動了城市的發(fā)展。但是，遼寧省在科技創(chuàng)新法治建設(shè)方面仍然存在一些不足，值得思考和研究。例如，科技的激勵(lì)以及科技轉(zhuǎn)化政策和法規(guī)中還存在著很多不足，一些規(guī)定過于原則化，可操作性不強(qiáng)，影響了實(shí)施效果，亟待改善[1]。

二、國內(nèi)地方科技立法現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

我國一直以來都高度重視科技創(chuàng)新。《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》于2015年10月1日修訂生效。緊隨其后，各個(gè)地方也開始進(jìn)行了本地區(qū)的相關(guān)的下位法的修訂，現(xiàn)已有20余個(gè)省、市完成本地區(qū)的“促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例”的修訂立法工作。

《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》2020年正式生效，其明確了北京創(chuàng)建中國科創(chuàng)中心城市的目標(biāo)和定位。上海2017年出臺《上海市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》賦予科研單位和企業(yè)相應(yīng)的轉(zhuǎn)化權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)相關(guān)人員的科研創(chuàng)新動力。2020年出臺《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》，總結(jié)了以往的經(jīng)驗(yàn)，確立了新時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)。上海的地方科技立法范圍廣，如《上海專利保護(hù)條例》《科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》《鼓勵(lì)引進(jìn)技術(shù)的吸收與創(chuàng)新規(guī)定》《外商投資的技術(shù)密集型、知識密集型企業(yè)認(rèn)定細(xì)則》等，初步形成了一個(gè)完善的體系。深圳的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新條例》在2020年11月正式生效，其進(jìn)行了相關(guān)制度方面的創(chuàng)新探索。廣東省堅(jiān)定不移地推動科技創(chuàng)新政策制度化，先后出臺《廣東省自主創(chuàng)新規(guī)劃綱要》《廣東省建設(shè)創(chuàng)新型廣東行動綱要》《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》等政策性文件和地方性法規(guī)，確保廣東在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。其他省份也結(jié)合自己的地方實(shí)際情況出臺了相應(yīng)的條例和意見。例如，內(nèi)蒙古和山西制定并發(fā)布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)民營科技企業(yè)發(fā)展條例》和《山西省促進(jìn)民營科技企業(yè)發(fā)展條例》；云南省頒布《關(guān)于進(jìn)一步加快企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和重點(diǎn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施意見》[2]。綜上所述，遼寧省在借鑒其他地區(qū)科技立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也不能忽視了科技立法的遼寧特色。

三、遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章存在的問題及對策

1.遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善需要強(qiáng)化本省特色。我國地區(qū)發(fā)展差異大，科技發(fā)展情況、科技創(chuàng)新水平各不相同，由生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平也相應(yīng)地呈現(xiàn)出區(qū)域性差異和特征。遼寧以前的科技立法雖然考慮了本省的地方特殊性，但是特色、亮點(diǎn)并不明顯。所以今后遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善必須著重強(qiáng)化本省特色。遼寧省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、風(fēng)俗、民情等對科技立法提出了不同的需求，這是進(jìn)行遼寧省科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善工作的首要前提，也是檢驗(yàn)遼寧地方科技立法是否有特色，法規(guī)、規(guī)章是否有質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。不能為立法而立法。遼寧省科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善必須充分考量本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、地理資源、法治環(huán)境、人文背景、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實(shí)際狀況，滿足本省的實(shí)際需求。從遼寧的實(shí)際情況出發(fā)，這樣的科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章才有特色，否則就是浪費(fèi)立法資源。遼寧省科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善要強(qiáng)化本省特色，必須增強(qiáng)問題意識，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把遼寧省的實(shí)情分析清楚，把科技立法要解決的遼寧科技問題明確，要注意選擇那些本省確有必要、急需規(guī)范的事項(xiàng)，找準(zhǔn)立法所要規(guī)范的方向和所能解決的問題。檢驗(yàn)遼寧科技立法的好壞，要看立法是否立足于遼寧的實(shí)際需要,是否反映本省的實(shí)際情況,是否能解決本省的實(shí)際問題。立法越契合遼寧實(shí)際,越能解決遼寧問題，其特色也就越鮮明。為此，遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善工作中的特色標(biāo)準(zhǔn)就是看是否找準(zhǔn)了問題，把重點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題、突出問題、具體問題作為遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)。

2.遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善需要進(jìn)行精準(zhǔn)立法。有些省市地方科技立法中存在著單方面追求科技法規(guī)體系和結(jié)構(gòu)完整，科技立法要求又大又全，不考慮本地區(qū)的實(shí)際情況和需求，總想拼湊成完整的體系，章節(jié)條款面面俱到，法規(guī)和規(guī)章中出現(xiàn)了一些空話、大話、套話，這樣法條淹沒在又大又全的篇幅之中，喪失了本省市的優(yōu)點(diǎn)和特色，使法規(guī)的可操作性減弱。這樣的問題，在遼寧的個(gè)別科技立法中也有存在。遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善過程中決不能完全復(fù)制其他地區(qū)的全文或部分章節(jié)條款,也不能僅僅對上位法進(jìn)行技術(shù)上的復(fù)制、調(diào)整，這樣會喪失遼寧特色。從突出遼寧特色來說,遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善在其調(diào)整范圍和調(diào)整的對象上應(yīng)當(dāng)更加精細(xì)、精準(zhǔn)。

為了凸顯科技立法的遼寧特色,遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善的精細(xì)、精準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下三個(gè)方面。一要從質(zhì)量出發(fā)、不能片面追求大而全。要圍繞本省科技立法實(shí)際需求,結(jié)合遼寧特點(diǎn)和特色,精準(zhǔn)確定遼寧科技立法項(xiàng)目,體現(xiàn)本省特色。二要精準(zhǔn)法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容。盡量少使用號召性、倡導(dǎo)性規(guī)定,直接進(jìn)行具體規(guī)范的規(guī)制，杜絕無用的規(guī)定，明確政府的權(quán)力與責(zé)任、行政管理相對人的權(quán)利和義務(wù),優(yōu)化立法的價(jià)值。三在處理與上位法的關(guān)系方面，具體做法如下。上位法已經(jīng)規(guī)定的立法宗旨、一般性原則，其已經(jīng)具有生效的法律效力。在遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善中沒有必要再次重復(fù)出現(xiàn)。上位法對行為模式和法律后果已經(jīng)做出明確規(guī)定的，在遼寧科技立法中再次重復(fù)規(guī)定也沒有必要，對于沒有細(xì)化和補(bǔ)充內(nèi)容的條文盡量不復(fù)述，凡其它法規(guī)中已經(jīng)規(guī)范了的事項(xiàng)不再重復(fù)，沒有實(shí)際意義的不符合遼寧特色的條款不具體規(guī)定。在遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善工作中不能是簡單地對上位法拷貝復(fù)制，應(yīng)該精簡沒有實(shí)際意義的常設(shè)性條款，突出彰顯遼寧特色理念和特色條款。

3.與《民法典》不一致的規(guī)定需要修訂完善?！哆|寧省實(shí)施<中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法>辦法》第二條、三條、二十二條中使用了公民一詞，《實(shí)施辦法》參照原《民法通則》的立法表述，在上述三個(gè)條文中以“公民”一詞代指民事主體或個(gè)人，表述不準(zhǔn)確。原因在于，《民法典》已將原《民法通則》中的“公民”改表述為“民事主體”或“自然人”。一方面，“公民”是公法范疇的概念，在私法領(lǐng)域民事主體與自然人的表述更加準(zhǔn)確，體現(xiàn)民事法律規(guī)范對待民事主體的平等性保護(hù)；另一方面，“公民”一般僅指具有某一國國籍的自然人，無法包含本國領(lǐng)域內(nèi)的外國人和無國籍人，《實(shí)施辦法》所涉條文中的表述將外國人與無國籍人排除在外，在一定程度上縮小了我國法律的管轄范圍。建議將“公民”一詞更改為“自然人”或改為“個(gè)人”。《遼寧省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第一條、第五條、第八條、第九條、第十條也使用了公民一詞，同樣建議將“公民”一詞更改為“自然人”或改為“個(gè)人”。

《遼寧省實(shí)施<中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法>規(guī)定》第五條第四款中將“合同”與“協(xié)議”以并列關(guān)系進(jìn)行表述，其混淆了二者之間的邏輯關(guān)系。依據(jù)《民法典》第一百五十四條規(guī)定，“合同”與“協(xié)議”具有相同的法律本質(zhì)，即雙方民事法律行為。但是，我國民法對雙方民事法律行為規(guī)范的表述方式通常為“合同”，而不是“協(xié)議”?！皡f(xié)議”一詞在《民法典》中共出現(xiàn)55次，絕大多數(shù)場合其為“協(xié)商”，少數(shù)場合用以代指“合同”，但《民法典》中“協(xié)議”與“合同”并列出現(xiàn)的條文沒有。所以建議刪除《規(guī)定》第五條第四款中“協(xié)議”一詞。

《遼寧省技術(shù)市場管理?xiàng)l例》第三條和第十三條中使用了工商行政管理一詞。建議將“工商行政管理”字樣修改為“市場監(jiān)督管理”?！睹穹ǖ洹分胁辉儆泄ど绦姓芾碜謽?。因?yàn)樵?018年3月，十三屆全國人大一次會議召開第四次全體會議決定不再保留國家工商行政管理總局，組建國家市場監(jiān)督管理總局[3]。

綜上所述，以遼寧科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善為契機(jī)，建立一個(gè)科學(xué)合理的科技法律體系是遼寧省的必然選擇。科技創(chuàng)新地方法規(guī)、規(guī)章修訂完善時(shí)，要堅(jiān)持統(tǒng)一性的原則，既要將上位法的原則性規(guī)定具象化、精細(xì)化，又要考慮到遼寧經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展需要和本省的具體情況，制定出具有遼寧特色的科技法律規(guī)范。