雙碳目標(biāo)下碳排放權(quán)交易過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范

●秦永雄

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上向全世界做出承諾，中國(guó)力爭(zhēng)于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是我國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的目標(biāo)責(zé)任書(shū)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，需要大規(guī)模調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新能源和可再生能源，大量減少石化能源資源的比例，大幅度減少二氧化碳碳排放，而碳交易市場(chǎng)正是推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和碳減排、實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要政策工具。隨著試點(diǎn)省市碳交易市場(chǎng)的不斷推進(jìn)及全國(guó)碳市場(chǎng)的建立，碳排放產(chǎn)品交易與日俱增，交易主體及方式越來(lái)越多，法律風(fēng)險(xiǎn)也在凸顯，及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并加以防范，才能確保碳交易市場(chǎng)的健康發(fā)展。

一、碳配額清繳履約風(fēng)險(xiǎn)

碳配額的清繳履約是碳交易市場(chǎng)的本質(zhì)要求，是管控單位的強(qiáng)制義務(wù)，企業(yè)必須在履約周期清繳上年度的碳排放量，不足部分可用通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)入，盈余部分可通過(guò)市場(chǎng)賣(mài)出。因此，碳交易要首先確保碳配額的清繳履約，在清繳履約過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)注意以下問(wèn)題。

1.企業(yè)應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整編制碳排放報(bào)告?！爸攸c(diǎn)排放單位要根據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報(bào)告技術(shù)規(guī)范，編制該單位上一年度的溫室氣體排放報(bào)告，載明排放量，并于每年3月31日前報(bào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)?！痹搱?bào)告將作為企業(yè)履約的初步依據(jù)?！叭缣搱?bào)、瞞報(bào)溫室氣體排放報(bào)告，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款。對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)部分，等量核減其下一年度碳排放配額?！币虼?，企業(yè)在履約之前，需根據(jù)實(shí)際排放情況準(zhǔn)確真實(shí)完整編制排放報(bào)告，否則將受到行政處罰。

2.按時(shí)完成清繳履約義務(wù)。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)在每個(gè)碳排放履約周期內(nèi)，向生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)清繳上年度核定的碳排放配額。“如未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處二萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，對(duì)欠繳部分，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)等量核減其下一年度碳排放配額。”因此，清繳履約是強(qiáng)制性的，如未完成履約，將面臨罰款的行政處罰，并被相應(yīng)核減下一年度的碳排放額。

3.使用CCER進(jìn)行配額清繳抵消。企業(yè)在清繳過(guò)程中，可以使用CCER進(jìn)行配額抵消清繳，但用于配額抵消清繳的CCER須滿足以下兩個(gè)條件：抵銷比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%；不得來(lái)自納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額管理的減排項(xiàng)目。因CCER的價(jià)格相對(duì)較低，使用CCER進(jìn)行配額抵消清繳不僅能抵消部分配額，還可以節(jié)約企業(yè)成本，增加收益。因此，企業(yè)應(yīng)優(yōu)先考慮使用CCER進(jìn)行抵消清繳，但臨近履約期或在履約期內(nèi)，隨著需求量的增加，CCER的價(jià)格暴漲，所以企業(yè)要提前做好規(guī)劃，低價(jià)買(mǎi)入所需CCER，既要確保履約周期內(nèi)完成清繳，又要使企業(yè)的碳資產(chǎn)配置達(dá)到最優(yōu)化。

二、交易風(fēng)險(xiǎn)

目前，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易產(chǎn)品為碳排放配額，CCER尚未納入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)。七省市碳交易品種包括碳配額和CCER。碳排放權(quán)配額及CCER交易都需要在特定的交易場(chǎng)所、按特定的交易方式，以一定的流程進(jìn)行交易。企業(yè)在參與交易特別是線下交易過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

1.交易主體。根據(jù)碳排放管理辦法，全國(guó)碳排放交易主體可以是重點(diǎn)排放單位、符合國(guó)家有關(guān)交易規(guī)則的機(jī)構(gòu)及個(gè)人。七省市的地方碳排放管理法也規(guī)定交易主體為重點(diǎn)排放單位及符合條件的其他企業(yè)及個(gè)人?！稖厥覛怏w自愿減排交易管理暫行辦法》規(guī)定，國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人均可參與溫室氣體自愿減排量交易。因此，參與排放交易的各方要根據(jù)碳排放管理法或地方交易的具體規(guī)則審核對(duì)方的主體資格是否符合相關(guān)碳交易規(guī)則。

2.交易的前提條件。我國(guó)碳排放權(quán)交易要求必須在指定交易所內(nèi)進(jìn)場(chǎng)交易，并需要開(kāi)立注冊(cè)登記賬戶、交易賬戶、資金結(jié)算賬戶。因此，在碳排放權(quán)交易過(guò)程中，參與交易的各方都需要具備上述三類賬戶，缺一不可。參與雙方采用線下交易方式并訂立書(shū)面合同，如果碳配額或CCER買(mǎi)賣(mài)合同簽訂主體因?qū)φ呋蚪灰滓?guī)則不了解，在對(duì)方缺少以上三類賬戶中的任一類的情形下簽訂買(mǎi)賣(mài)合同，則該買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)法在交易所實(shí)現(xiàn)標(biāo)的物交割或資金劃轉(zhuǎn)，合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，企業(yè)在進(jìn)行交易時(shí)，要核實(shí)對(duì)方的相關(guān)資質(zhì)以及交易相關(guān)賬戶的開(kāi)立情況，以免使合同無(wú)法履行。

3.交易對(duì)象。對(duì)于碳排放配額，全國(guó)碳交易市場(chǎng)啟動(dòng)后，未列入火電行業(yè)的非重點(diǎn)排放單位及鋼鐵、水泥、石化等其他行業(yè)的單位仍在地方交易所進(jìn)行配額交易，用于當(dāng)?shù)芈募s清繳使用。同時(shí)對(duì)納入全國(guó)碳交易的重點(diǎn)排放單位，可能留存未使用完的部分地方配額，有的地方規(guī)定了時(shí)效，因此，交易主體在購(gòu)買(mǎi)配額時(shí)，應(yīng)充分了解地方配額的地域局限性及時(shí)效性，避免遭受經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于CCER,主要用途用于配額的抵消清繳。但對(duì)抵銷比例和抵銷來(lái)源，各地規(guī)定不同。在抵銷比例，廣東、深圳、天津?yàn)?0%，上海、北京為5%，湖北為15%。在抵銷來(lái)源，如重慶規(guī)定，CCER必須來(lái)自重慶本地，同時(shí)不接受來(lái)自水電項(xiàng)目的CCER；深圳和上海規(guī)定，碳排放量核查邊界范圍內(nèi)產(chǎn)生的CCER不得用于抵消，湖北規(guī)定，僅限使用湖北省境內(nèi)的CCER，等。全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，重點(diǎn)排放單位每年可以使用CCER抵銷比例不得超過(guò)應(yīng)清繳配額的5%。因此，CCER合同的簽訂主體應(yīng)當(dāng)了解CCER的不同抵銷比例以及抵類型、來(lái)源方面的限制以及不同地域CCER的價(jià)格差異等因素，否則購(gòu)買(mǎi)的CCER可能無(wú)法用于履約抵銷，因此，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失。

三、項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)

2013年七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)陸續(xù)開(kāi)市以來(lái)，來(lái)自全國(guó)各地的光伏電站、風(fēng)電場(chǎng)、生物質(zhì)發(fā)電、林業(yè)碳匯等CCER項(xiàng)目迅速開(kāi)發(fā)，并進(jìn)入了各地碳排放市場(chǎng)中進(jìn)行交易。由于自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問(wèn)題，2017年國(guó)家發(fā)改委叫停了CCER項(xiàng)目的備案申請(qǐng)。隨著全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)開(kāi)市以及抵銷機(jī)制的運(yùn)行，CCER將可能很快重新啟動(dòng)，很多企業(yè)、機(jī)構(gòu)看到了CCER項(xiàng)目的發(fā)展前景，紛紛著手開(kāi)發(fā)或參與開(kāi)發(fā)CCER項(xiàng)目。因此要清楚開(kāi)發(fā)項(xiàng)目過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

1.CCER項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)條件。CCER項(xiàng)目需要具備兩個(gè)基礎(chǔ)條件，一是必須采用經(jīng)國(guó)家主管部門(mén)備案的方法學(xué)。《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第九條規(guī)定，參與溫室氣體自愿減排交易的項(xiàng)目應(yīng)采用經(jīng)國(guó)家主管部門(mén)備案的方法學(xué)并由經(jīng)國(guó)家主管部門(mén)備案的審定機(jī)構(gòu)審定。二是必須滿足額外性的要求。所謂額外性，是指項(xiàng)目活動(dòng)所帶來(lái)的減排量相對(duì)于基準(zhǔn)線是額外的，這種項(xiàng)目及減排量在沒(méi)有外來(lái)的CCER項(xiàng)目支持的情況下，存在財(cái)務(wù)效益指標(biāo)、融資渠道、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)普及和資源條件方面的障礙因素，依靠項(xiàng)目業(yè)主的現(xiàn)有條件難以實(shí)現(xiàn)。因此，CCER項(xiàng)目要根據(jù)國(guó)家主管部門(mén)備案的方法學(xué)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并經(jīng)過(guò)額外性論證，符合額外性要求，才可以進(jìn)一步開(kāi)發(fā)、交易。

2.開(kāi)發(fā)過(guò)程。CCER項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)流程主要有：項(xiàng)目審定、項(xiàng)目備案、減排量核查與核證、減排量簽發(fā)。項(xiàng)目審定和減排量核查是CCER項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，審定決定了項(xiàng)目能否在國(guó)家發(fā)改委備案，核查則決定了項(xiàng)目的減排量能否獲得備案。自愿減排項(xiàng)目的減排量經(jīng)備案后，才可在國(guó)家登記簿登記并在經(jīng)備案的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)交易。由此可見(jiàn)，CCER項(xiàng)目開(kāi)發(fā)流程復(fù)雜，步驟多，專業(yè)性強(qiáng)。同時(shí)由于CCER項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)，通常每個(gè)至少需要半年以上的時(shí)間。因此，企業(yè)要熟悉開(kāi)發(fā)流程或委托專業(yè)的開(kāi)發(fā)代理機(jī)構(gòu)、合理規(guī)劃時(shí)間，確保開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目符合預(yù)期，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

3.政策因素。CCER的主要用途是對(duì)碳配額的清繳抵銷。但在全國(guó)碳交易市場(chǎng)及地方各交易所對(duì)CCER抵消機(jī)制是有限制的，如在時(shí)間限制：北京、天津、上海分別發(fā)布了各自的減排量交易條例，都明確規(guī)定了只有在2013年1月1日以后開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所產(chǎn)生的減排量才能用于履約；比例限制：天津、廣東、湖北、深圳四個(gè)省市相對(duì)允許使用CCER的比例還算高，都是10%，重慶相對(duì)少些，允許8%，最低的是北京和上海，允許使用的CCER比例只有5%，尤其更嚴(yán)格的是北京，還額外規(guī)定了這個(gè)比例里面至少要一半還得是來(lái)自北京轄區(qū)的項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量。地區(qū)限制：北京、上海和湖北限制使用控排企業(yè)排放邊界內(nèi)的，最嚴(yán)格的是天津，除限制控排企業(yè)邊界內(nèi)的以外，還不能使用其他試點(diǎn)納入企業(yè)排放邊界范圍內(nèi)的減排量；另外，四個(gè)地區(qū)（天津、深圳、湖北、北京）鼓勵(lì)優(yōu)先使用合作協(xié)議區(qū)的CCER。因此，企業(yè)在開(kāi)發(fā)CCER項(xiàng)目要關(guān)注相關(guān)政策，了解各地對(duì)CCER的抵銷限制的不同規(guī)定，合理分析需求導(dǎo)向，以減少盲目的開(kāi)發(fā)費(fèi)用成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。

四、融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)

隨著碳交易市場(chǎng)的不斷推進(jìn)，銀行等金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展碳配額/CCER融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，碳排放權(quán)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)不僅創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)的綠色金融業(yè)務(wù)，而且為企業(yè)參與碳交易增加了融資渠道，有效盤(pán)活了企業(yè)碳資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。然而由于碳排放權(quán)擔(dān)保缺乏法律法規(guī)層面規(guī)定、碳排放權(quán)的處置方式、碳資產(chǎn)變現(xiàn)能力的影響，金融機(jī)構(gòu)在擔(dān)保設(shè)置、處置方面可能存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

1.法律規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于碳排放權(quán)擔(dān)保，各地均處于嘗試和探索階段，有的交易所根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了自己的業(yè)務(wù)規(guī)則，如上海市和廣東省，目前并沒(méi)有法律法規(guī)方面的規(guī)定。因此，在法律和行政法規(guī)未對(duì)碳排放權(quán)配額與CCER質(zhì)押作出規(guī)定的前提下，金融機(jī)構(gòu)在開(kāi)展碳資產(chǎn)質(zhì)押融資時(shí)，依然面臨著質(zhì)押無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。為了避免這一風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮設(shè)置讓與擔(dān)保的擔(dān)保方式，即形式上簽訂碳排放權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將碳配額或CCER轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)，如果到期清償了債務(wù)，由借款人按約定價(jià)格回購(gòu)所轉(zhuǎn)讓碳排放權(quán)，如果到期不能清償債務(wù)，則金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)折價(jià)拍賣(mài)變賣(mài)，優(yōu)先受償。

2.履約期限的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，有的控排企業(yè)將其碳配額在履約期內(nèi)設(shè)立質(zhì)押，帶來(lái)的問(wèn)題是質(zhì)權(quán)人的質(zhì)權(quán)可否對(duì)抗清繳履約義務(wù)。筆者認(rèn)為，碳排放權(quán)配額的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，服務(wù)于碳中和，而且具有強(qiáng)制性，在碳配額所有權(quán)上設(shè)置的其他權(quán)利不能對(duì)抗清繳履約義務(wù)，清繳履約是第一位的。如《上海碳排放配額質(zhì)押登記業(yè)務(wù)規(guī)則》體現(xiàn)了清繳履約義務(wù)優(yōu)先質(zhì)權(quán)的原則。因此，對(duì)于不超過(guò)碳配額清繳履約期限的短期融資質(zhì)押合同，質(zhì)權(quán)人實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)較小。但實(shí)踐中使用碳配額質(zhì)押擔(dān)保的合同并非僅是上述短期合同，對(duì)于跨履約期的中長(zhǎng)期碳配額質(zhì)押融資合同，如何保證質(zhì)權(quán)人的權(quán)利？結(jié)合實(shí)踐中做法，筆者認(rèn)為可以采用以下幾種方式：一是對(duì)于當(dāng)年用于清繳的配額簽訂不晚于清繳履約的期限融資擔(dān)保合同，履約期滿后，用第二年的配額繼續(xù)質(zhì)押融資。二是設(shè)置讓與擔(dān)保條款，將碳排放權(quán)轉(zhuǎn)讓與金融機(jī)構(gòu)等質(zhì)權(quán)人或其指定的其他人，債權(quán)到期實(shí)現(xiàn)后，再由企業(yè)回購(gòu)。三是在臨近履約屆滿的一定時(shí)期使用其他擔(dān)保標(biāo)的置換碳配額，在下一年年度碳配額核發(fā)后，再置換為和原來(lái)等價(jià)的碳配額繼續(xù)質(zhì)押，從而有效延長(zhǎng)質(zhì)押期限。

3.價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于碳資產(chǎn)是特殊的商品，其交易受履約清繳、抵消限制等諸多因素的影響，交易價(jià)格波動(dòng)較大，若碳資產(chǎn)在擔(dān)保期間價(jià)值縮水，碳資產(chǎn)擔(dān)保融資的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。在實(shí)踐中，如廣東省碳排放配額抵押登記操作規(guī)程和上海碳排放配額質(zhì)押登記業(yè)務(wù)規(guī)則都設(shè)置盯市和補(bǔ)充配額條款，抵押權(quán)人/質(zhì)權(quán)人根據(jù)碳資產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)的盯市數(shù)據(jù)，當(dāng)碳資產(chǎn)價(jià)值明顯下降時(shí)，要求抵押人/出質(zhì)人按照協(xié)議約定及時(shí)補(bǔ)充配額。因此，在質(zhì)押合同中設(shè)置及時(shí)補(bǔ)充質(zhì)押物或按照質(zhì)權(quán)人要求提供其他相應(yīng)增信措施，可防范因市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大引發(fā)質(zhì)押物貶值的風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，還可以采取碳資產(chǎn)抵質(zhì)押擔(dān)保與其他資產(chǎn)擔(dān)保相結(jié)合的組合模式，以及以碳資產(chǎn)抵質(zhì)押貸款+差額保證保險(xiǎn)相結(jié)合的質(zhì)押保險(xiǎn)模式。