中國碳達(dá)峰碳中和的政策路徑
——基于扎根理論和制度語法學(xué)的雙重分析

周 成，錢再見

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和全球第一大碳排放國，中國的碳中和將使全球氣溫升幅降低約0.2～0.3 ℃，還可能使全球碳中和至少提前5～10年［1］。然而，真正實(shí)現(xiàn)碳中和需要對經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)性、全局性的變革，從而使得現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和空間格局發(fā)生全方位、深層次的根本性改變。為此，中國陸續(xù)出臺了“1+N”“雙碳”政策體系。由于“雙碳”政策基本都是在2021年以來逐漸出臺，目前學(xué)術(shù)界尚無針對“雙碳”政策體系的系統(tǒng)性研究，現(xiàn)有的研究更多是從歐美國家“雙碳”治理經(jīng)驗(yàn)著手，分析中國“雙碳”發(fā)展路徑［2］。這些研究并沒有著眼于中國“雙碳”政策體系的具體路徑［3］。事實(shí)上，政策路徑可以看作是政策決策到政策執(zhí)行的橋梁，政策路徑越清晰，就越有利于政策朝著更好的方向變遷［4］，進(jìn)而就能更好地推動(dòng)政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的治理效能?；诖耍撗芯繃L試通過兩種成熟的政策文本研究方法——扎根理論與制度語法學(xué)，歸納提煉“雙碳”政策路徑的核心概念。同時(shí)，解碼不同政策路徑下的文本語法結(jié)構(gòu)，客觀地呈現(xiàn)政策路徑的要素結(jié)構(gòu)和功能輪廓，厘定不同政策路徑下的組態(tài)結(jié)構(gòu)和規(guī)制強(qiáng)度，并嘗試性地對中國“雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制進(jìn)行理論建構(gòu)，從而為后續(xù)的“雙碳”政策制定、執(zhí)行與優(yōu)化提供理論參考和現(xiàn)實(shí)借鑒。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

該研究共收集23份超過16萬字的中國“雙碳”政策文本數(shù)據(jù)，來自中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委和省份為確保2030年和2060年實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，所出臺的“1+N”政策體系?！?”指的是中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》；“N”則為國務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》及其他一系列重點(diǎn)領(lǐng)域政策體系，主要包括“雙碳”主要責(zé)任部門——國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部等國家部委，出臺的一系列“雙碳”政策體系，及江蘇、浙江、上海、海南、天津等省市頒布的重要“雙碳”政策文件。對于其中的部分政策，為提高研究的相關(guān)性，進(jìn)行了節(jié)選，如《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，該研究僅節(jié)選其中的“第三十八章的第四節(jié)”，標(biāo)題為“積極應(yīng)對氣候變化”，此節(jié)內(nèi)容正是圍繞如何更好實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)而展開。

該研究所選的政策文本均來自各級政府官方網(wǎng)站，也基本覆蓋了2021年底之前中共中央、國務(wù)院、國家部委和典型省份出臺的“雙碳”重要政策文件。

1.2 研究方法

采用扎根理論和制度語法學(xué)兩種質(zhì)性研究方法，厘定并分析中國“雙碳”的政策路徑，并進(jìn)一步對“雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制進(jìn)行理論建構(gòu)（圖1）。

圖1 研究技術(shù)路線

1.2.1 扎根理論：厘定“雙碳”政策路徑

扎根理論（Ground Theory，GT）并不是一種“理論”［5］，而是一種科學(xué)的質(zhì)性研究方法［6-7］。它最早由著名社會(huì)學(xué)家Glaser等在1967年提出［8］，其核心是對大量的資料進(jìn)行開放性編碼（Open Coding）、主軸編碼（Axial Coding）和選擇性編碼（Selective Coding），這三種編碼的實(shí)質(zhì)就是反復(fù)歸納總結(jié)，進(jìn)而提取概念化的表達(dá)，并最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建一種解釋性理論的方法。也就是說，扎根理論是一種不需要先驗(yàn)性假設(shè)和結(jié)論的研究方法［9］。同時(shí)，該方法的編碼步驟非常明確，流程清晰可見，可操作性極強(qiáng)［10］，因此被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等各類人文社會(huì)科學(xué)研究［11］。從本質(zhì)上看，扎根理論能夠從復(fù)雜松散的文本資料和社會(huì)現(xiàn)象中建構(gòu)出具有較強(qiáng)解釋力的理論框架，故而，它對包括公共政策在內(nèi)的諸多“公共事物”的過程解讀、結(jié)構(gòu)厘定、因素識別、機(jī)理分析等方面都有著較高的研究效用［12］?；诖?，尋求從所有政策文本中提取出中國“雙碳”政策路徑的核心概念，從而厘定中國“雙碳”的政策路徑。選取該方法的合理性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是理論探索性契合，當(dāng)前為“雙碳”發(fā)展的初始階段，正是政策出臺的密集期，需要采用具有理論探索性和理論建構(gòu)能力的研究方法，對中國“雙碳”的具體行動(dòng)路徑進(jìn)行研究，這樣才能更好地明確“雙碳”治理方向，確?！?0·60”“雙碳”目標(biāo)順利達(dá)成。而扎根理論正是這種飽含理論探索性，并能夠系統(tǒng)化地自上而下建構(gòu)理論框架的方法［13］。其二是中國“雙碳”研究的情境適宜，扎根理論強(qiáng)調(diào)研究問題應(yīng)來自具體情境［14］，該方法的整個(gè)研究過程正是對實(shí)踐情境下的政策文本資料進(jìn)行反復(fù)歸納總結(jié)，和該研究情境恰好契合。

因此，運(yùn)用扎根理論的質(zhì)性研究方法，首先對所有明確涉及“雙碳”政策路徑的語句進(jìn)行開放性編碼（Open Coding），也即為從原始“雙碳”政策文本中提煉關(guān)于政策路徑的初始概念，并對初始概念進(jìn)行范疇化處理；其次是主軸編碼（Axial Coding），這個(gè)步驟的目的是根據(jù)挖掘初始概念與范疇的含義，深入分析其上下文語境和邏輯關(guān)系，將開放性編碼的結(jié)果進(jìn)一步整合提煉成主范疇；最后是選擇性編碼（Selective Coding），其目的是對主軸編碼的結(jié)果——主范疇，進(jìn)行再次歸納總結(jié)與收斂，進(jìn)而厘定“雙碳”政策路徑的核心范疇框架。在三輪編碼結(jié)束后，作者也采用了扎根理論常見的理論模型飽和度檢驗(yàn)，確保了編碼的信度。

1.2.2 制度語法學(xué)：廓析并建構(gòu)“雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制

扎根理論有利于厘定中國“雙碳”政策的具體路徑，從而準(zhǔn)確把握政策的制定邏輯和治理方向。然而政策執(zhí)行也是影響政策質(zhì)量的關(guān)鍵因素，對碳治理而言，政策一旦不能有效執(zhí)行將不可避免地導(dǎo)致政策失?。?5］，而制度語法學(xué)則能夠有效地從政策文本層面回應(yīng)政策執(zhí)行效能的問題。制度語法學(xué)（Institutional Grammar Tool，IGT）由Crawford等［16］首次提出，屬于理性選擇制度主義學(xué)派的一種分析方法。該方法也是著名的制度分析與發(fā)展框架（Institutional Analysis and Development， IAD）中用于數(shù)據(jù)收集與分析的典型工具，其本質(zhì)是通過政策文本中的語法結(jié)構(gòu)對政策進(jìn)行解碼與分析，是一種制度與政策的典型理論分析方法［17］。目前，國外學(xué)者通過制度語法學(xué)工具開展政策文本分析已經(jīng)十分常見［18-19］，《政策研究雜志（Policy Studies Journal，PSJ）》在2022年發(fā)表了一期關(guān)于制度語法學(xué)研究方法的?？⊿pecial Issue）。Siddiki等［20］開展了眾多制度語法學(xué)的方法與應(yīng)用研究，同時(shí)，國外學(xué)者也已深入到對該研究方法的改進(jìn)研究［21］。客觀上講，制度語法學(xué)已經(jīng)產(chǎn)生了較大的學(xué)術(shù)影響，在政策分析中也表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力和解釋力。然而，由于該方法在國外首創(chuàng)，以及國內(nèi)對公共管理研究方法的重視不夠和起步較晚［22］，在CSSCI來源期刊中，僅有三篇文章論及該方法，其中一篇也僅僅是片段性的方法介紹［23］，另外兩篇?jiǎng)t是用該方法開展了具體的政策案例實(shí)證分析［24-25］。

制度語法學(xué)需要厘清五個(gè)要素：A（Attributes）指的是行動(dòng)者，是一種對象屬性的存在。D（Deontic）代表道義助動(dòng)詞，是一種約束性的陳述，也就是政策文本中所規(guī)定的“允許（Permitted）”“必須（Obliged）”還是“禁止（Forbidden）”行動(dòng)者作何行為的表述，由于漢語的博大精深，參考現(xiàn)有文獻(xiàn)［24］，對具有上述三種相近含義的動(dòng)詞也等同于道義助動(dòng)詞處理，如漢語中的必需、需要、要、應(yīng)該、應(yīng)當(dāng)、應(yīng)、等字詞均具有“必須”的意思，因此都視同為“必須”一詞，其他動(dòng)詞也進(jìn)行了類似處理。I（aIm）指目標(biāo)，是對應(yīng)然的特定行為或結(jié)果的陳述。C（Conditions）意為情境，所指的是對政策時(shí)間、地點(diǎn)、方式及何以執(zhí)行的規(guī)定。O（Or Else）代表否則，是一種對不履行規(guī)定所實(shí)施的懲罰措施。上述五個(gè)要素為政策文本的解構(gòu)提供了分析基礎(chǔ)，也便于厘定不同政策路徑所具有的要素結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，基于制度語法學(xué)的三種組態(tài)（表1），開展了“雙碳”政策路徑的組態(tài)分析，進(jìn)一步厘清“雙碳”政策的規(guī)制強(qiáng)度，并對其規(guī)制機(jī)制進(jìn)行理論建構(gòu)［26］。

2020年以來，中共中央、國務(wù)院等各級政府部門出臺了大量“雙碳”政策文件，為制度語法工具的可操作化提供了豐富的資料來源。在該研究中，在對政策文本進(jìn)行扎根理論的開放性編碼時(shí)，同步采用制度語法學(xué)的分析范式，對每一個(gè)開放性編碼的政策路徑文本（圖1），運(yùn)用制度語法學(xué)的五個(gè)要素和三種組態(tài)，厘清不同的“雙碳”政策路徑下的制度語法類型（AIC或ADIC或ADICO）及其規(guī)制強(qiáng)度。表1中，政策語句——“各級人民政府要加大對碳達(dá)峰、碳中和工作的支持力度”，就是一個(gè)典型的ADIC規(guī)范結(jié)構(gòu)，其中行動(dòng)者A是“各級人民政府”，道義助動(dòng)詞D是“要”，目標(biāo)I是加大支持力度，情境C是碳達(dá)峰碳中和工作。ADIC規(guī)范結(jié)構(gòu)缺乏后果要件，換言之，從政策描述中可以看出，各級人民政府如果沒有加大碳達(dá)峰碳中和支持力度，并未闡明將會(huì)受到什么懲罰或問責(zé)，由于缺乏約束，這種情況可能引致行動(dòng)者的政策執(zhí)行力產(chǎn)生一定不良影響。在確定所有“雙碳”政策路徑的制度語法類型結(jié)構(gòu)后，為了提高信度，借鑒學(xué)術(shù)界針對該方法最為常用的信度檢驗(yàn)方式，也即為邀請三名研究者分別進(jìn)行制度語法學(xué)的文本編碼。如果三名研究人員編碼不一致，則一起開展頭腦風(fēng)暴，直至達(dá)成對分歧政策文本組態(tài)編碼的共識。

表1 制度語法學(xué)的三種要素組態(tài)及示例

2 數(shù)據(jù)編碼與結(jié)果分析

2.1 基于扎根理論的編碼

2.1.1 開放性編碼

開放性編碼是對無序的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼、標(biāo)簽化、解釋和歸納的過程，旨在從原始數(shù)據(jù)現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)新的見解［27］，從而產(chǎn)生初始概念。由于該研究所選取的“雙碳”政策文本超過16萬字，初始概念的數(shù)量非常繁雜且存在一定的交叉，而范疇化則是一個(gè)很好的處理方法。通過對初始概念的重新分類組合，并剔除出現(xiàn)頻次少于2次的初始概念［28］，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對“雙碳”政策路徑初始概念的范疇化。值得注意的是，研究對象是“雙碳”的政策路徑，因此，開放性編碼僅針對明確包含政策路徑的文本內(nèi)容，而不是所有政策文本的每一句陳述。比如原始的政策語句“加快建設(shè)完善全國碳排放權(quán)交易市場”，則明確蘊(yùn)含碳排放權(quán)交易市場的政策路徑，因此，這種政策語句是該研究的編碼對象；而“為完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，做好碳達(dá)峰、碳中和工作，現(xiàn)提出如下意見”，該政策語句并未述及“雙碳”的具體政策路徑，因此不在該研究的編碼范圍。

囿于篇幅，該研究將詳細(xì)呈現(xiàn)關(guān)于“高耗能高排放產(chǎn)業(yè)管控”政策路徑內(nèi)容的開放性編碼過程，見表2左邊兩列，表2右邊三列是下文制度語法學(xué)的結(jié)構(gòu)厘定。通過對涉及上述主題的文本資料的分析，首先提煉出不同語句的初始概念，隨后對其進(jìn)一步歸納總結(jié)，也即為將其進(jìn)行范疇化處理。

表2 “高耗能高排放產(chǎn)業(yè)管控”政策內(nèi)容開放性編碼與制度語法學(xué)結(jié)構(gòu)類型

2.1.2 主軸編碼

主軸編碼的目的是發(fā)現(xiàn)不同范疇之間的潛在邏輯關(guān)系和共性特征，并基于彼此之間的相互關(guān)系，對范疇進(jìn)行再度歸納和總結(jié)，使其更加凝練和聚攏。在這個(gè)過程中，并不會(huì)脫離“雙碳”政策的原始語句，相反，在將不同的原始范疇進(jìn)一步歸納出10個(gè)主范疇時(shí)（表3第2列），又進(jìn)一步反復(fù)閱讀和檢查政策文本的含義，確保主范疇的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

2.1.3 選擇性編碼

選擇性編碼的任務(wù)是提煉最重要的核心范疇，也即為，通過對主范疇及其邏輯關(guān)系的梳理，采用進(jìn)一步的歸納總結(jié)和范疇統(tǒng)合，從而建構(gòu)“雙碳”政策路徑的核心范疇框架。通過對主范疇的考察分析，最終確定了行政機(jī)制和市場機(jī)制兩大核心范疇（表3）。隨后，為保證上述編碼過程的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，對編碼過程進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。該研究借鑒Glaser［29］提出的將不同范疇相互間的關(guān)系進(jìn)行概念化處理，并參考國內(nèi)外“雙碳”政策路徑的研究成果，確保不再出現(xiàn)新的概念或范疇維度，從而說明三輪編碼過程所構(gòu)建的理論模型基本飽和。

表3 “雙碳”政策路徑的主軸編碼和選擇性編碼

2.2 制度語法學(xué)

2.2.1 制度語法類型結(jié)構(gòu)的厘定

該研究對所有扎根理論開放性編碼的原始“雙碳”政策路徑的語句進(jìn)行了制度語法類型結(jié)構(gòu)的二次編碼，即厘定原始政策路徑語句的行動(dòng)者A、道義助動(dòng)詞D、目標(biāo)I、情境C、否則O這五個(gè)制度要素，并統(tǒng)計(jì)分析AIC、ADIC和ADICO三種制度語法的組態(tài)類型。仍以扎根理論的高耗能高排放產(chǎn)業(yè)管控政策路徑的內(nèi)容陳述為例，表2右邊三列即為AIC、ADIC和ADICO三種組態(tài)結(jié)果。

2.2.2 制度語法分析結(jié)果

根據(jù)制度語法學(xué)的編碼規(guī)則，對所選的23份文件的政策路徑語句的三種組態(tài)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（表4）。可以看出，“雙碳”政策路徑以ADIC規(guī)范性陳述為主（177個(gè)，占比52%），其次是AIC策略性陳述（130個(gè)，占比38%），而ADICO規(guī)則性陳述最少，僅33個(gè)，占比10%。其中，策略性表述較少意味著中國“雙碳”政策路徑對相對空泛的指導(dǎo)性行文方式的摒棄，從而轉(zhuǎn)向了更加明確具體的政策表述，也即為轉(zhuǎn)向了ADIC規(guī)范性陳述，該陳述相對于策略性陳述多了道義助動(dòng)詞，該要素往往具有更明顯的約束性、強(qiáng)制性和確定性，也定然更有利于政策執(zhí)行效果的保證。然而，ADICO規(guī)則性陳述才是最理想的政策陳述范式，該類陳述進(jìn)一步明確了問責(zé)性或處罰性措施，顯然規(guī)制強(qiáng)度更大，也更容易實(shí)現(xiàn)其治理效能。而該研究所選取的“雙碳”政策樣本的ADICO規(guī)則性陳述僅占10%，表明政策路徑中對行動(dòng)者的問責(zé)機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。誠然，這是由于中國“雙碳”政策體系目前還處于初始階段，很多“雙碳”政策體系仍在制定過程中，同時(shí)作者所選取的政策也僅僅為其中的一部分，難免掛一漏萬。事實(shí)上，從中國向國際社會(huì)宣布“雙碳”目標(biāo)到現(xiàn)在，如此短時(shí)間內(nèi)就出臺了一系列“雙碳”政策體系，其完備程度、高效程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了大部分西方國家。

3 討論

通過扎根理論能夠探索中國“雙碳”政策的具體路徑，從而有利于準(zhǔn)確把握政策制定邏輯和治理方向，從扎根理論分析結(jié)果看，中國已經(jīng)建立了較為全面完整的“雙碳”發(fā)展路徑。而制度語法學(xué)則可以進(jìn)一步厘定不同“雙碳”政策路徑的規(guī)制強(qiáng)度，政策規(guī)制是“雙碳”治理的重要行政手段，往往會(huì)對“雙碳”政策執(zhí)行效能產(chǎn)生重要影響。在“雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制中，規(guī)制性塑造了政策主體的執(zhí)行行為，按其力度的強(qiáng)弱，可以分為“強(qiáng)制性治理”和“柔性治理”，兩種治理范式背后的底層邏輯正是行政機(jī)制下的科層動(dòng)員和市場機(jī)制下的資源配置。

3.1 “雙碳”政策路徑的邏輯進(jìn)路

3.1.1 “雙碳”政策路徑的比較分析

從表4的10個(gè)政策路徑看，中國“雙碳”政策路徑相對于歐美發(fā)達(dá)國家，已然十分清晰明確、全面完整。歐美發(fā)達(dá)國家早已實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，碳中和進(jìn)程及其政策體系也已發(fā)展多年。以歐洲為例，近年來的碳中和政策體系主要包括2018年發(fā)布的《2050年長期戰(zhàn)略》、2019年出臺的《歐洲綠色新政》、2021年出臺的《歐洲氣候法》與“減碳55”一攬子計(jì)劃等，這些政策體系覆蓋了能源、工業(yè)、建筑、交通、糧食、生態(tài)、環(huán)境等絕大部分產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，所反映出來的同樣也是一種“強(qiáng)制性的行政約束”和“市場化的資源配置”相互結(jié)合的政策路徑和治理邏輯［30］。其中：“強(qiáng)制性的行政約束”主要指的是以《歐洲氣候法》為代表的法律法規(guī)體系，歐盟現(xiàn)已將2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)寫入法律，同時(shí)也將高碳行業(yè)的減排減污目標(biāo)納入法律保障。英國直接對高碳排放行業(yè)與企業(yè)進(jìn)行限制發(fā)展，對于未具備碳捕集與封存技術(shù)的煤電行業(yè)直接施行關(guān)?；虿挥枧鷾?zhǔn)經(jīng)營等一系列強(qiáng)制性治理手段。美國同樣也采取強(qiáng)制手段，控制第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并要求高碳消費(fèi)行業(yè)實(shí)行綠色能源利用率的低碳承諾?！笆袌龌馁Y源配置”的主要代表是“歐盟溫室氣體排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme， EU ETS）”，該體系是歐盟碳中和最重要的市場化導(dǎo)向的治理成果，覆蓋超過11 000家企業(yè)，現(xiàn)已發(fā)展為全球最大最有影響力的碳交易市場［31］。同時(shí)，歐美發(fā)達(dá)國家也通過綠色補(bǔ)貼、綠色金融市場建設(shè)等諸多市場化手段激勵(lì)企業(yè)降碳改造和綠色轉(zhuǎn)型。

表4 “雙碳”政策路徑的主軸編碼和選擇性編碼

由此可以看出，不管是在治理邏輯或形式上，還是在具體的政策路徑上，中國基本保持與歐美等發(fā)達(dá)國家的一貫性，尤其是“雙碳”政策路徑的完整性和全面性，已經(jīng)和歐美發(fā)達(dá)國家基本相當(dāng)。誠然，這也是《巴黎協(xié)定》《格拉斯哥氣候公約》等一系列國際協(xié)定的路徑依賴和治理共識。然而，由于中國“雙碳”進(jìn)程剛剛啟動(dòng)，從深層次看，部分的政策路徑仍然有待完善。中國既需要立足國情，也需要學(xué)習(xí)西方國家成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化中國未來的“雙碳”政策路徑。

3.1.2 “雙碳”政策路徑的優(yōu)化邏輯

在行政機(jī)制方面，中國急需建立一個(gè)健全的、立體的綜合法律法規(guī)體系，將依賴行政機(jī)制的一系列“雙碳”規(guī)制，全部納入法律法規(guī)保障。毋庸置疑，法律是約束性最強(qiáng)的治理憑借，有了法治保障，不僅增加了治理的合法性，更能夠有效促進(jìn)治理效能的實(shí)現(xiàn)。在法律法規(guī)體系上，可以借鑒現(xiàn)有的“1+N”政策體系，積極推動(dòng)出臺“1+N”法律法規(guī)體系：“1”指的是推動(dòng)出臺“雙碳”的專門法律，如“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”，抑或是將“雙碳”進(jìn)程寫入“應(yīng)對氣候變化法”；而“N”指的是推動(dòng)“能源法、環(huán)境保護(hù)法、節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、大氣污染防治法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法”等一系列細(xì)分領(lǐng)域的法律體系的制定或修訂。從內(nèi)容上看，“雙碳”綜合法律法規(guī)體系需要至少涵蓋以下三個(gè)方面：①將碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)寫進(jìn)法律，這不僅可以表征中國“雙碳”治理的決心，也有助于對地方政府、行業(yè)和企業(yè)等碳排放主體形成強(qiáng)有力的硬約束，更便于治理主體樹立目標(biāo)意識，強(qiáng)化自上而下、一以貫之的政策執(zhí)行。此舉在很多歐美國家已有先例，如英國、丹麥的氣候立法直接規(guī)定了碳減排目標(biāo)，加拿大《凈零排放問責(zé)法》則設(shè)定了滾動(dòng)的5年減排目標(biāo)［32-33］。②進(jìn)一步完善國家級“雙碳”綜合協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的職責(zé)體系，并將其監(jiān)管職責(zé)納入立法進(jìn)程。由于“雙碳”治理是一項(xiàng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的系統(tǒng)性工程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管難度相對較大。中國當(dāng)前“雙碳”的主要責(zé)任主體是國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部和市場監(jiān)督管理總局，以及“國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組”。從當(dāng)前“雙碳”治理實(shí)踐看，實(shí)質(zhì)性的工作推進(jìn)大多由三個(gè)國家部委負(fù)責(zé)。然而，“雙碳”治理工作跨部門協(xié)調(diào)眾多，甚至?xí)橛胁块T博弈的情況。因此需要進(jìn)一步提高、完善和整合“國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組”的職責(zé)功能，并通過立法賦予其法律地位，促進(jìn)“雙碳”治理中的跨省域跨部門綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管等功能的有效發(fā)揮。③根據(jù)“雙碳”所涉及的具體領(lǐng)域，充分結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，尊重“雙碳”客觀規(guī)律，將傳統(tǒng)化石能源、高耗能高排放產(chǎn)業(yè)、碳密集型產(chǎn)業(yè)、能耗總量與強(qiáng)度雙控、清潔工業(yè)生產(chǎn)等有賴于“行政機(jī)制”約束的相關(guān)領(lǐng)域碳減排進(jìn)程逐步納入法律體系。

在市場機(jī)制方面，積極建立和完善碳市場交易、用能權(quán)交易、綠證交易、綠色金融交易等一系列市場交易體系，通過財(cái)政、稅收或補(bǔ)貼等組合政策工具，推動(dòng)低碳、零碳和負(fù)碳的科研創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過加大市場化的激勵(lì)措施，盡快實(shí)現(xiàn)“從0到1”的原始科研創(chuàng)新突破，并加快推動(dòng)“從1到N”的科研成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在“雙碳”資源配置過程中的決定性作用。除此之外，還需充分把握“雙碳”的重大發(fā)展機(jī)遇，通過一系列市場激勵(lì)措施，充分推動(dòng)可再生能源、綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等增長型市場為核心的“雙碳”新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展。

3.2 “雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制

3.2.1 政策規(guī)制是“雙碳”治理的重要行政手段

“雙碳”的發(fā)展離不開規(guī)制［34］，規(guī)制是政府對“雙碳”客體行為實(shí)行的一種計(jì)劃性干預(yù)，它是典型的公共政策形式［35］。由于中國“雙碳”治理面臨巨大挑戰(zhàn)，為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，通過行政手段提高部分政策的規(guī)制強(qiáng)度，既必要又迫切。具體地，政策規(guī)制的必要性和緊迫性主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，高污染高排放行業(yè)具有明顯的負(fù)外部性，而環(huán)保產(chǎn)品又具有顯著的公共物品屬性，因此環(huán)境治理或碳治理常常出現(xiàn)“市場失靈”；其次，中國高度依賴傳統(tǒng)化石能源，面對極大的用能需求，單靠市場機(jī)制促使傳統(tǒng)化石能源企業(yè)自行有序退出或關(guān)停，理論上行不通，實(shí)踐上也幾無可能；最后，減碳降污的生產(chǎn)工藝技術(shù)改造成本較大，市場化的引導(dǎo)不足以讓企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)大量成本用于降碳改造。因此，政策規(guī)制是中國“雙碳”治理的重要行政手段。

從制度語法學(xué)的三種組態(tài)分析結(jié)果看，AIC策略結(jié)構(gòu)的政策規(guī)制較弱，ADIC規(guī)范結(jié)構(gòu)和ADICO規(guī)則結(jié)構(gòu)則具有明顯的政策規(guī)制特征，這是因?yàn)楹髢煞N組態(tài)結(jié)構(gòu)比AIC策略結(jié)構(gòu)分別多了“道義助動(dòng)詞要件”和“后果要件”。循此思路，可以通過計(jì)算同一個(gè)“雙碳”政策路徑中，后兩種組態(tài)合計(jì)占比值，進(jìn)一步探析“雙碳”政策路徑的規(guī)制強(qiáng)度。以表4中“高能耗高排放產(chǎn)業(yè)管控”這一主范疇為例，該政策路徑的后兩種組態(tài)占比為（ 24+ 6）/（ 16+ 24+ 6）×100%= 65%。數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)政策路徑的數(shù)值均超過50%，有9個(gè)政策路徑的數(shù)值更超過60%，也就是說，大部分政策路徑有相對較強(qiáng)的規(guī)制強(qiáng)度，這和前文的邏輯分析一致。毋庸置疑，政策規(guī)制越強(qiáng)，則越有助于治理效能的實(shí)現(xiàn)。相對而言，只有“綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展”路徑的政策規(guī)制強(qiáng)度相對較低，數(shù)值為53%。“綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展”之所以比較低，是因?yàn)閺狞h的十八大以來，中國綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)取得了“歷史性巨大成就”［36］，一般情況下，隨著治理效能的逐步實(shí)現(xiàn)，政策的規(guī)制強(qiáng)度也可以應(yīng)該逐步降低，屆時(shí)，從“強(qiáng)制性治理”到“柔性治理”，從“行政科層制動(dòng)員”到“市場資源均衡配置”的范式轉(zhuǎn)化將十分必要。

3.2.2 “雙碳”政策的規(guī)制邏輯

“雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制本質(zhì)上是一種制度設(shè)計(jì)，規(guī)制性是“雙碳”政策的重要制度性質(zhì)，對于政策主體和客體，尤其是政策執(zhí)行主體具有重要的行為塑造作用。如圖2所示，規(guī)制性越強(qiáng)，對“雙碳”主客體的行為塑造作用也越強(qiáng)，是一種“強(qiáng)制性治理”的范式。“強(qiáng)制性治理”面向的是以高耗能高排放為代表的重點(diǎn)“雙碳”領(lǐng)域，依托自上而下的科層制組織，以政治動(dòng)員和行政法令為手段，通過出臺一系列強(qiáng)制性減碳降污措施，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成?！皬?qiáng)制性治理”背后的邏輯絕不是政府“伸長了手”，而是中國政府基于當(dāng)前生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢，以及污染排放和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢［37］，應(yīng)該也必須采取的一種規(guī)制性很強(qiáng)的治理范式。國際經(jīng)驗(yàn)已表明，在碳治理的進(jìn)程中，政府必須施加更多限制性的干預(yù)政策［38］。雖然“強(qiáng)制性治理”往往會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生反向影響，但這恰恰能夠表征中國政府在面對“雙碳”這一巨大挑戰(zhàn)時(shí)所拿出的抓鐵有痕的勁頭，充分彰顯了中國“雙碳”治理的雄心和決心。反之，規(guī)制性越弱，其行為塑造能力往往也同樣較弱，表現(xiàn)出來的是一種政府對此類“雙碳”路徑的“柔性治理”邏輯。這種邏輯的背后是市場機(jī)制，亦即，政府充分遵循市場資源配置模式［39］，在必要時(shí)，僅對低碳、零碳，甚至是負(fù)碳的需求進(jìn)行引導(dǎo)式刺激，同時(shí)規(guī)范好相應(yīng)產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量和秩序。

值得注意的是，不同治理范式下的政策路徑，乃至于同種治理范式下的路徑，政策規(guī)制的具體手段都不能生搬硬套，照貓畫虎。這是由不同政策路徑、不同地區(qū)存在巨大的差異性和特殊性所決定的。因此，“雙碳”政策規(guī)制機(jī)制既需要由上而下的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也需要自下而上地因地制宜，切不可“一刀切”，而是基于不同地域和“雙碳”領(lǐng)域的實(shí)際情況，采取個(gè)性化的規(guī)制政策和手段［40］。

3.3 從強(qiáng)制性治理到柔性治理：“雙碳”治理范式的未來變遷路向

3.3.1 強(qiáng)制性治理：“雙碳”治理初期的必要性手段

新石器革命和工業(yè)革命是人類社會(huì)現(xiàn)已完成的兩次重大轉(zhuǎn)型，綠色低碳革命則是人類的第三次重大轉(zhuǎn)型［41］，而“雙碳”則是這場綠色低碳革命的時(shí)代焦點(diǎn)和治理要津。與前兩次轉(zhuǎn)型不同的是，當(dāng)前以“雙碳”為主導(dǎo)的綠色低碳革命需要一個(gè)有計(jì)劃的、以政策誘導(dǎo)（policy-induced）為取向的過程［42］。有學(xué)者認(rèn)為目前規(guī)制政策顯然是不夠的（regulatory policy are still not enough）［43］，也就是說，當(dāng)前處于全球1.5 ℃控溫的緊急進(jìn)程，“雙碳”治理必須采用一種“強(qiáng)制性治理”范式，進(jìn)一步提高政策的規(guī)制效應(yīng)［44］，才能更好地實(shí)現(xiàn)碳中和?！皬?qiáng)制性治理”的本質(zhì)是國家權(quán)威通過行政機(jī)制出臺一系列碳排放與碳中和規(guī)定，這一系列外生的、強(qiáng)制的規(guī)定是碳治理的核心內(nèi)容（圖2）。對于世界最大的發(fā)展中國家和最大的碳排放國家而言，“雙碳”目標(biāo)意味著中國將完成全球最高碳排放強(qiáng)度降幅，用全球歷史上最短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和［45］。易言之，中國當(dāng)前“雙碳”治理的動(dòng)能與勢能都遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家，更面臨著時(shí)間緊、任務(wù)重的雙重壓力。故而，短期內(nèi)的外生型行政監(jiān)管必須占據(jù)主導(dǎo)地位，這樣才能確保碳排放主體采取必要的，甚至是“非自愿”的一系列降碳行為，這種治理范式更多地表現(xiàn)為治理客體被動(dòng)遵守國家行政法律法規(guī)對其碳排放規(guī)定的最低監(jiān)管要求。

但是，“強(qiáng)制性治理”絕不是簡單粗放的強(qiáng)制，更不能對所有政策路徑和排放主體“一刀切”地實(shí)行“強(qiáng)制性治理”，而是一種基于對特定政策路徑下碳減排客觀規(guī)律的準(zhǔn)確認(rèn)識，并經(jīng)過縝密的政策設(shè)計(jì)和充分的科學(xué)論證。從“雙碳”治理理念上看，“強(qiáng)制性治理”一定要立足國情、穩(wěn)中求進(jìn)、“先立后破”、通盤謀劃；從“雙碳”政策路徑的適用性看，“強(qiáng)制性治理”并非適用于所有“雙碳”領(lǐng)域；從“雙碳”治理方式看，“強(qiáng)制性治理”不是“一刀切”限煤、“運(yùn)動(dòng)式”減碳或踩“急剎車”的方式［46］；從能源安全看，針對傳統(tǒng)化石能源的“強(qiáng)制性治理”，其逐步退出或有序關(guān)停必須建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上［47］。

3.3.2 柔性治理：碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸脫鉤后的范式轉(zhuǎn)向

“天下之至柔，馳騁天下之至堅(jiān)”，柔性治理作為一種前沿治理范式，更加堅(jiān)持以人為本的理念，它不再過度依賴傳統(tǒng)的行政機(jī)制，而是秉持自主、平等和民主等理念［48］，通過一系列非強(qiáng)制性的市場工具激發(fā)碳排放主體降碳的自主性、主動(dòng)性和積極性。相對于傳統(tǒng)的“強(qiáng)制性治理”，“柔性治理”旨在讓政策體系的規(guī)制強(qiáng)度逐漸淡化減弱，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)競爭、消除壟斷、規(guī)范市場秩序和減少行政干預(yù)（圖2），從而緩解“強(qiáng)制性治理”單一向度的、自上而下科層動(dòng)員過程中可能出現(xiàn)的矛盾與困境。從長遠(yuǎn)看，“柔性治理”能夠更加彰顯“雙碳”治理的行為理性，通過強(qiáng)調(diào)從行政強(qiáng)制性轉(zhuǎn)化為行政服務(wù)性及市場機(jī)制性、從主體中心主義轉(zhuǎn)向客體中心主義、從權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)向服務(wù)中心主義，更能夠體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念，也有利于彰顯中國“雙碳”治理的科學(xué)精神。

圖2 “雙碳”政策的規(guī)制機(jī)制

在“雙碳”治理的場域中，柔性治理具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：首先，在當(dāng)前階段，對于那些非“急難險(xiǎn)重”的領(lǐng)域，也要采取“柔性治理”，而不是“強(qiáng)制性治理”。按照不同政策路徑的具體情況，有區(qū)分度地選擇治理方式，如通過扎根理論提煉出來的隸屬于市場機(jī)制的五個(gè)政策路徑（表4），逐步采用“柔性治理”，其政策設(shè)計(jì)的邏輯要弱化規(guī)制強(qiáng)度，鼓勵(lì)使用更多激勵(lì)性、市場性和競爭性的政策工具，充分發(fā)揮市場在碳資源配置中的決定性作用。其次，隨著“雙碳”治理進(jìn)程的不斷推進(jìn)，碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐漸脫鉤，過去所采取的“強(qiáng)制性治理”要逐漸轉(zhuǎn)向“柔性治理”。國內(nèi)外的治理實(shí)踐早已表明，一以貫之地憑借行政命令等強(qiáng)制性政策體系對公共事務(wù)進(jìn)行單向度的排他性治理，不但不能實(shí)現(xiàn)其既定的治理目標(biāo)，反而可能成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素，甚至還可能引起民眾對政府合法性和政治民主性的質(zhì)疑。因此，中國“雙碳”治理范式的未來變遷路向一定是從“強(qiáng)制性治理”逐步轉(zhuǎn)為“柔性治理”。在這種治理范式的變遷過程中，政府通過發(fā)揮“柔性權(quán)力”的影響力，逐步建立健全市場機(jī)制，通過運(yùn)用一系列非強(qiáng)制性的、市場化的手段，規(guī)范降碳減排行為，增進(jìn)全社會(huì)對“雙碳”目標(biāo)的心理認(rèn)同，自覺踐行一系列降碳減排行為，最終形成一個(gè)既有秩序又有活力的脫碳市場環(huán)境。

4 結(jié)論

通過扎根理論編碼發(fā)現(xiàn)，中國“雙碳”政策路徑主要包括高耗能高排放產(chǎn)業(yè)管控等10個(gè)方面，其核心范疇分別是行政機(jī)制和市場機(jī)制。隨后在制度語法學(xué)的基礎(chǔ)上，該研究厘清了10個(gè)“雙碳”政策路徑的組態(tài)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)規(guī)制強(qiáng)度較低的AIC策略結(jié)構(gòu)占比38%，而規(guī)制性相對較強(qiáng)的ADIC規(guī)范結(jié)構(gòu)和ADICO規(guī)則結(jié)構(gòu)占比分別為52%和10%。從研究結(jié)果看，中國政策路徑已然非常全面和完整，但仍然需要從行政機(jī)制和市場機(jī)制兩個(gè)維度持續(xù)優(yōu)化。在當(dāng)前的“雙碳”治理階段，政策規(guī)制應(yīng)該也必須作為一種重要的行政手段，“雙碳”規(guī)制機(jī)制的核心，正是根據(jù)規(guī)制力度的強(qiáng)弱，分為“強(qiáng)制性治理”和“柔性治理”，兩種治理范式背后的底層邏輯正是行政機(jī)制下的科層動(dòng)員和市場機(jī)制下的資源配置。由于中國“雙碳”治理面臨時(shí)間緊、任務(wù)重的雙重壓力，當(dāng)前階段應(yīng)以“強(qiáng)制性治理”為主，并進(jìn)一步加強(qiáng)必要性的政策規(guī)制。隨著未來“雙碳”目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)及碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐漸脫鉤，則需要從“強(qiáng)制性治理”轉(zhuǎn)向“柔性治理”，逐步弱化政策的規(guī)制強(qiáng)度，出臺更多激勵(lì)性政策，充分發(fā)揮市場在碳資源配置中的決定性作用。