城市更新中業(yè)主反對(duì)老舊住宅小區(qū)重建的民法回應(yīng)

耿 卓,黃子安

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院/土地法制研究院,廣東 廣州 510420)

我國(guó)最早一批小區(qū)型商品住宅建于上世紀(jì)80年代①根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年披露的數(shù)據(jù),全國(guó)共有老舊住宅小區(qū)達(dá)17萬個(gè),涉及上億居民。李勁峰,鄭鈞天,翟永冠:《數(shù)量17萬個(gè)涉及上億人,2019年老舊小區(qū)改造進(jìn)展如何?》,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/30/c_1125404800.htm,2021年1月30日。,受限于當(dāng)時(shí)的建造標(biāo)準(zhǔn)、工藝,這些老舊住宅小區(qū)因年久失修出現(xiàn)供水供電管道破舊、缺乏適老化設(shè)施等問題,甚至有部分樓棟成了危房,嚴(yán)重危及住戶的人身財(cái)產(chǎn)安全。對(duì)已衰敗的老舊住宅小區(qū)進(jìn)行重建,改善居住環(huán)境,賦予其新生命,勢(shì)在必行。為此,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和黨的二十大報(bào)告,先后提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。而相較于《物權(quán)法》,《民法典》雖然對(duì)區(qū)分所有建筑物重建作出一定回應(yīng),值得肯定,但還存在諸多疏漏空白,可操作性也有待加強(qiáng)。老舊住宅小區(qū)的重建從啟動(dòng)到推進(jìn)再到實(shí)施,從重建決議的形成到相關(guān)主體的利益平衡,從業(yè)主內(nèi)部之間的關(guān)系協(xié)調(diào)到業(yè)主與政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào),都需要深入研究。因重建攸關(guān)人民群眾的安身立命,從制度實(shí)踐和比較法經(jīng)驗(yàn)來看,在兼顧公平與效率的同時(shí)如何有效保護(hù)反對(duì)老舊住宅小區(qū)重建業(yè)主的合法權(quán)益成為制度實(shí)施的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。本文擬從重建決議啟動(dòng)、重建決議作出、重建決議推進(jìn)這三大階段著手探討保護(hù)反對(duì)老舊住宅小區(qū)重建業(yè)主的民法機(jī)理,以期裨益于實(shí)踐。

一、命題的提出

老舊住宅小區(qū)重建是指將建筑物全部拆除后,在建筑物的基地上重新建造建筑物,是城市更新的一種情形,以下簡(jiǎn)稱重建。重建區(qū)別于增建、改建等概念。因?yàn)閮烧卟]有對(duì)建筑物進(jìn)行全部拆除,所以增建、改建后的建筑物與原建筑物之間不存在實(shí)質(zhì)上的差異,仍系同一物,屬同一個(gè)所有權(quán)。而重建是對(duì)建筑物全部進(jìn)行拆除,所以在拆除時(shí)原建筑物的所有權(quán)歸于消滅,重建后形成新的建筑物,與原建筑物是兩個(gè)截然不同的物②陳華彬:《區(qū)分所有建筑物的重建研究》,《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究》,2012年第1期。,因此在權(quán)利構(gòu)造和制度運(yùn)行上均有不同,其中重建主體是必須關(guān)注的重點(diǎn)議題。

(一)規(guī)范城市更新中反對(duì)重建業(yè)主的原因分析

1.理論分析

財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由與限制是永恒的話題,與個(gè)人自由的保障有著內(nèi)在關(guān)聯(lián),關(guān)涉著個(gè)人的自由①陳華彬:《我國(guó)民法典物權(quán)編所有權(quán)規(guī)則立法研究》,《政治與法律》,2018年第10期;孫憲忠,朱廣新:《民法典評(píng)注:物權(quán)編1》,第1冊(cè),中國(guó)法制出版社,2020年,第495-496頁。,房屋所有權(quán)也不例外②迪特爾·施瓦布:《民法導(dǎo)論》,鄭沖譯,法律出版社,2006年,第174頁。。況且每一種權(quán)利都有著它的使命,也就是說每一種權(quán)利的行使都須符合權(quán)利創(chuàng)制之目的與精神,一旦轉(zhuǎn)變了權(quán)利的目的,破壞了權(quán)利的精神,則構(gòu)成行為的妄濫,為法律所不容③路易·若斯蘭:《權(quán)利相對(duì)論》,王伯琦譯,中國(guó)法制出版社,2006年,第241-247頁。。

安居才能樂業(yè)。重建所涉房產(chǎn)是業(yè)主的安身立命之所,甚至還是他們的情感寄托④王利明:《我國(guó)民法典物權(quán)編的修改與完善》,《清華法學(xué)》,2018年第2期。。重建的目標(biāo)在于讓人民群眾過上幸福、美好的新生活,因此在推進(jìn)重建時(shí)不能以“犧牲小我,完成大我”的功利主義為導(dǎo)向而操之過急,盲目以反對(duì)者的所有權(quán)為陪祭,而須以產(chǎn)權(quán)保護(hù)和住房保障為前提⑤王利明:《民法典的時(shí)代意義》,《人民檢察》,2020年第15期。。同時(shí),若一味強(qiáng)調(diào)反對(duì)重建者的利益,主張所有權(quán)的絕對(duì)性,有時(shí)難免會(huì)傷害他人的權(quán)利,甚至導(dǎo)致違背公共利益的結(jié)果⑥近江幸治:《民法講義Ⅰ·民法總則》(第6版補(bǔ)訂),渠濤等譯,北京大學(xué)出版社,2015年,第12-13頁。,因此就算反對(duì)重建者作為房屋所有權(quán)人也要遵守誠(chéng)實(shí)信用原則和禁止權(quán)利濫用原則等⑦王利明:《民法總則研究》(第3版),中國(guó)人民大學(xué)出版社,2018年,第454-455頁。,不能因?yàn)閭€(gè)別反對(duì)者漫天要價(jià)而損及絕大多數(shù)支持者的合法權(quán)益,必須理順保護(hù)反對(duì)者與推進(jìn)重建的關(guān)系,在反對(duì)者與支持者、私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)與住房安全之間尋求平衡,對(duì)反對(duì)重建業(yè)主的權(quán)利和行為作出規(guī)范。

事實(shí)上,兩者并非水火不相容,而存在相互協(xié)調(diào)的空間。一方面,合理保護(hù)反對(duì)重建者的合法權(quán)益能有效減少重建的阻力,從而有利于項(xiàng)目的推進(jìn);另一方面,推進(jìn)重建不僅攸關(guān)支持重建者的利益,亦能福澤反對(duì)者,使其得享安全、有序與有尊嚴(yán)的居住環(huán)境。因此我們要找準(zhǔn)二者的平衡點(diǎn),促進(jìn)二者良性互動(dòng),最終實(shí)現(xiàn)共贏。

2.實(shí)踐考察

重建既是城市發(fā)展的客觀趨勢(shì),又是改善居住條件,保障業(yè)主幸福安居的必然要求。如前文所述,重建能為百姓帶來廣泛效益,按理進(jìn)展應(yīng)十分暢順,但在已有的實(shí)踐探索中,重建遭遇到各種困難、暴露出各種問題。其中因個(gè)別業(yè)主反對(duì)而使重建陷入僵局就是不可繞開的問題,如杭州市朝暉六區(qū)中有4棟房屋在1993年到2014年間前后5次被鑒定為危房,其間雖然多次意欲啟動(dòng)重建⑧鮑亞飛,何晟:《朝暉六區(qū)67 棟:4 年前已定調(diào)推倒重建,“資深危樓”為何至今依然屹立不倒》,https://www.thehour.cn/news/274345.html,2021年2月1日。,但因個(gè)別業(yè)主的反對(duì)而陷入停滯。事實(shí)上,不止于杭州,即使是走在全國(guó)前列的深圳,在城市更新和老舊小區(qū)改造中也面臨著同樣的難題,因“釘子戶”而陷入僵局,木頭龍小區(qū)是著例。該小區(qū)自2007 年起已開展重建籌備工作,其間也開出了當(dāng)時(shí)深圳最高的補(bǔ)償比協(xié)議,但仍有極個(gè)別業(yè)主拒絕簽約,最終于2020年通過行政征收才打破了這場(chǎng)困局⑨易芬,向延見:《羅湖破解十年困局 木頭龍城市更新項(xiàng)目開工》,《深圳晚報(bào)》,2020年3月5日;葉洋特,潘瀟雨:《深圳城市更新10年在探索中前行,推動(dòng)立法稱破解當(dāng)前難題的關(guān)鍵》,《深圳晚報(bào)》,2020年9月25日。。在這十余年里,支持者與反對(duì)者因意見不合多次發(fā)生暴力沖突,被迫過上有家而歸不得生活的業(yè)主亦不在少數(shù)。由此可見,更新重建不僅沒有實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”的理念,反而引發(fā)諸多矛盾,甚至影響社會(huì)安定,問題亟待解決。

(二)規(guī)范城市更新中反對(duì)重建業(yè)主的意義闡釋

1.理論意義

依法保護(hù)私有合法財(cái)產(chǎn),不僅符合憲法的規(guī)定和黨的主張,而且也是人民群眾的普遍愿望和迫切要求⑩黃薇:《中華人民共和國(guó)民法典釋義及適用指南》(上冊(cè)),中國(guó)民主法制出版社,2020年,第393頁。。在重建中,不但要保護(hù)反對(duì)重建者的私有財(cái)產(chǎn),更要將其財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)產(chǎn)置于同等保護(hù)地位,給予平等保護(hù)?王利明:《物權(quán)法研究》,上卷(第4版),中國(guó)人民大學(xué)出版社,2018年,第141頁。。平等保護(hù)反對(duì)重建者的私有財(cái)產(chǎn),其意義不言而喻,而反對(duì)者的房屋所有權(quán)更是保護(hù)的重中之重,這既有助于匡正過往任意剝奪和侵害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之風(fēng),又有利于形塑自由平等的觀念,是市場(chǎng)主體地位平等的必然反映①楊立新:《中國(guó)物權(quán)法研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2018年,第35-36頁。。與此同時(shí),通過確認(rèn)與保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn),使其產(chǎn)生穩(wěn)定的制度預(yù)期,堅(jiān)定了人們投資置業(yè)的信心,激發(fā)出人民群眾創(chuàng)造財(cái)富的熱情,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供不竭動(dòng)力。

2.實(shí)踐意義

美好生活的基石是住房問題,而隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變,人民群眾對(duì)住房的需求亦由“住有所居”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白∮幸司印?一字之差代表了人們對(duì)住房的品質(zhì)提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。通過重建衰敗不堪的老舊住宅小區(qū),能夠改善人居環(huán)境,提高生活便利度,從而提升包括反對(duì)重建者在內(nèi)的居民對(duì)“住有宜居”美好生活的需求,落實(shí)“城市,讓生活更美好”理念。

對(duì)于我國(guó)城市而言,土地資源短缺已成為制約其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。通過重建,可以盤活存量土地,提高土地利用率,在拓寬城市發(fā)展空間的同時(shí)也能改善城市環(huán)境,重?zé)ǔ鞘谢盍?推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

二、現(xiàn)狀與問題

(一)立法現(xiàn)狀

1.國(guó)家立法

綜觀我國(guó)立法,目前還沒有關(guān)于重建的專門法律、行政法規(guī),只有與此相關(guān)的災(zāi)后重建法律法規(guī)。關(guān)于重建的規(guī)定主要見于《民法典》及已廢止的《物權(quán)法》,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城市規(guī)劃編制上對(duì)城市舊區(qū)和舊城區(qū)改建也有涉及。

《物權(quán)法》第76條對(duì)重建作了基本規(guī)定?！懊娣e加人數(shù)的雙2/3”表決規(guī)則體現(xiàn)出立法者對(duì)保護(hù)反對(duì)重建者利益的重視與對(duì)“有恒產(chǎn)者有恒心”的堅(jiān)持。但該規(guī)定過于簡(jiǎn)略不易操作,且現(xiàn)今住宅小區(qū)召開業(yè)主大會(huì)一事已屬不易,遑論以此高門檻通過重建決議了?！睹穹ǖ洹返?78條對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)。首先,雖仍采“面積加人數(shù)”的雙重多數(shù)決,但是對(duì)表決權(quán)的基數(shù)作了調(diào)整,該條中的第一個(gè)“2/3”是指所有業(yè)主的專有部分面積之和,而不再是建筑物總面積②房紹坤:《民法典物權(quán)編之檢視》,《東方法學(xué)》,2020年第4期。。該計(jì)算方式更有利于業(yè)主行使表決權(quán)。如某一區(qū)分所有建筑物總面積為999m2,若依《物權(quán)法》專有部分占建筑物總面積2/3以上則要求專有面積之和要達(dá)666m2。而一旦除去公攤面積后全部業(yè)主專有部分之和只有600m2,意味著就算獲得全部業(yè)主支持也無法通過決議。而若以專有部分面積之和作基數(shù),則專有面積總計(jì)400m2的業(yè)主即符合要求。該條中的第二個(gè)“2/3”不再以業(yè)主總?cè)藬?shù)為基準(zhǔn),而是指專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主③謝鴻飛:《民法典物權(quán)配置的三重視覺:公地悲劇、反公地悲劇與法定義務(wù)》,《比較法研究》,2020年第4期。。這直擊現(xiàn)實(shí)中業(yè)主大會(huì)召開難的痛點(diǎn)問題,減少了業(yè)主之間的談判成本,是對(duì)實(shí)踐需求的積極回應(yīng)。其次,創(chuàng)造性地將表決步驟一分為二,先對(duì)出席業(yè)主大會(huì)的人數(shù)與所有權(quán)比例作要求,再經(jīng)參與表決專有部分面積3/4以上的業(yè)主以及參與表決人數(shù)3/4以上業(yè)主同意,即可達(dá)成重建決議。此處的雙“3/4”不再以建筑物總面積和業(yè)主總?cè)藬?shù)為基準(zhǔn),而改為參與表決專有部分面積和參與表決人數(shù),實(shí)際上最終只要獲得區(qū)分所有權(quán)比例達(dá)1/2以上的業(yè)主同意即可通過決議。該方式考慮到業(yè)主大會(huì)即使召開了也難以達(dá)成決議的客觀情況,通過分步驟和降低表決門檻等方法,提高了重建的效率,體現(xiàn)出回應(yīng)實(shí)踐需求的時(shí)代特色。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第29條把“妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系”作為優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的基本要求以滿足相關(guān)主體的生活生產(chǎn)需要,第31條則規(guī)定了舊城區(qū)改建的原則要求,并突出了對(duì)“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段”的改建。

綜上所述,我國(guó)立法并沒有關(guān)于重建的專門系統(tǒng)規(guī)定,關(guān)于反對(duì)重建業(yè)主的規(guī)定尚付闕如,只能訴諸關(guān)于財(cái)產(chǎn)保護(hù)的一般規(guī)定。

2.地方立法

從地方立法和實(shí)踐來看,深圳走在了全國(guó)城市的前列,在平衡兼顧反對(duì)重建者合法權(quán)益的保護(hù)與城市更新效率這一難題上進(jìn)行了有益探索。2021年3月出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是全國(guó)首部城市更新立法,在保障房屋所有權(quán)人權(quán)益的基礎(chǔ)上為推進(jìn)重建作出重要探索:(1)充分保障房屋所有權(quán)人的權(quán)益。首先,《條例》明確啟動(dòng)重建的標(biāo)準(zhǔn)和理由,將標(biāo)準(zhǔn)限定在重大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和危及公共安全等理由之內(nèi),有效防止相關(guān)政府、房地產(chǎn)商和其他業(yè)主擅自啟動(dòng)重建,以保護(hù)業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次,《條例》規(guī)定只有經(jīng)專有部分面積占比95%以上且占總?cè)藬?shù)95%以上的物業(yè)權(quán)利人同意方可申報(bào)重建計(jì)劃,這一極高比例的絕對(duì)多數(shù)決規(guī)定彰顯出立法者對(duì)業(yè)主意愿的充分尊重,從而有效保護(hù)了各業(yè)主的房屋所有權(quán)。(2)為破解重建困局提供了路徑。一方面,《條例》創(chuàng)造性地援引“個(gè)別征收+行政訴訟”制度,當(dāng)老舊住宅小區(qū)簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和總?cè)藬?shù)均達(dá)95%,且經(jīng)區(qū)政府調(diào)解仍未達(dá)成一致時(shí),為維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益,區(qū)政府可以對(duì)最后5%的業(yè)主實(shí)施征收,改變了深圳過去因“雙百”政策而無法實(shí)施重建的局面①陳磊峰:《蓄勢(shì)謀遠(yuǎn),賦能深圳高質(zhì)量發(fā)展:探索城市更新的羅湖模式》,《城鄉(xiāng)建設(shè)》,2021年第6期。。另一方面,《條例》賦予業(yè)主多種搬遷補(bǔ)償方式,在業(yè)主采取原產(chǎn)權(quán)置換方式時(shí),則須按照套內(nèi)面積不少于1:1的比例進(jìn)行補(bǔ)償,這既尊重業(yè)主的自主選擇權(quán),調(diào)動(dòng)起他們參與重建的積極性,又守住了業(yè)主核心利益這根底線,成為破解重建與保護(hù)反對(duì)重建者利益之僵局的關(guān)鍵一環(huán)。2021年8月,上海也出臺(tái)了城市更新條例,為城市更新制度化、法治化提供了新探索,值得肯定。

(二)現(xiàn)實(shí)問題

1.實(shí)踐回顧

深圳作為我國(guó)最早開展城市更新工作的城市之一,其整體更新進(jìn)度并不盡如人意,時(shí)常因拆遷補(bǔ)償而陷入僵局。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,近年來,全市列入城市更新計(jì)劃的項(xiàng)目共767 個(gè),但完成實(shí)施主體確認(rèn)的僅有37%,而進(jìn)入開發(fā)階段的項(xiàng)目更是只有15%②王勁松:《以特區(qū)立法破解城市更新“拆遷難”》,《深圳商報(bào)》,2019年12月14日。。在城市更新工作中,重建工作進(jìn)度最為緩慢。早在2010年,深圳已將金鉆豪園、海濤花園等8個(gè)老舊小區(qū)納入拆除重建類小區(qū)的名單中,但一直停滯不前③林園:《僵持14年的舊改項(xiàng)目昨動(dòng)工 將建超60層深圳超高住宅樓》,《羊城晚報(bào)》,2019年9月27日。。

對(duì)包括深圳在內(nèi)相關(guān)城市的更新實(shí)踐分析可以發(fā)現(xiàn),造成城市更新特別是重建推進(jìn)難的原因是多方面的,根本原因在于相關(guān)主體的利益平衡,既有業(yè)主之間的④受限于“雙百”要求,金鉆豪園小區(qū)遲遲不能達(dá)成完全一致,仍剩5%的拆遷面積未能談妥,一度陷入“爛尾”境地。徐全盛:《歷經(jīng)14年,金鉆豪園終于開工重建》,《南方都市報(bào)》,2019年9月27日。,也有業(yè)主與參與開發(fā)建設(shè)的開發(fā)商之間的,還有業(yè)主、開發(fā)商與政府之間的利益平衡⑤確權(quán)難和利益博弈系造成海濤花園困局的兩大原因。確權(quán)難是因?yàn)樵?260戶業(yè)主中,外籍業(yè)主多達(dá)425戶,因地域遙遠(yuǎn),不易與其取得聯(lián)系,加大了尋找房屋權(quán)利人的難度。個(gè)別業(yè)主漫天要價(jià),最大化索取補(bǔ)償款,既影響重建決議的形成,又妨礙重建決議的執(zhí)行。黃麗娜:《鹽田海濤花園簽約業(yè)主:不要讓我們成為另一個(gè)木頭龍》,《深圳晚報(bào)》,2019年8月22日;王新根:《海濤花園居民期盼早日“回家”》,《深圳晚報(bào)》,2018年8月13日。。不同業(yè)主的利益訴求不同,順利推進(jìn)更新重建必須正視利益訴求各異特別是持反對(duì)態(tài)度的業(yè)主,在保護(hù)與限制之間尋得平衡。

2.問題總結(jié)

從反對(duì)重建業(yè)主的角度觀察,其權(quán)益保護(hù)面臨以下問題:(1)缺失程序性規(guī)則。程序和實(shí)體不是一對(duì)互相對(duì)立的范疇,而是同一領(lǐng)域的不同種類的范疇,它們的共同目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義⑥趙旭東:《程序正義概念與標(biāo)準(zhǔn)的再認(rèn)識(shí)》,《法律科學(xué)》,2003年第6期。。既有的實(shí)踐暴露出對(duì)反對(duì)者的保護(hù)存在“重實(shí)體、輕程序”的問題。程序性規(guī)則的缺失,對(duì)保護(hù)反對(duì)者利益造成了窒礙,因重建決議的召集指引不明晰,使得關(guān)于重建決議的業(yè)主大會(huì)遲遲難以召開,難以保障反對(duì)重建者充分表達(dá)意愿、參與決策的權(quán)利,從而可能影響實(shí)體結(jié)果的公正。(2)未能在充分回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求與維系反對(duì)者利益中取得平衡點(diǎn)?！睹穹ǖ洹吠ㄟ^降低表決難度在一定程度上能直擊業(yè)主大會(huì)召開難、重建表決難這兩大痛點(diǎn),但是這種方式不利于維系反對(duì)者的合法權(quán)益,有損害反對(duì)重建者所有權(quán)之虞。而《條例》則充分保障了房屋所有權(quán)人合法權(quán)益,但是“雙95%”的比例過高,重建的可操作性則較弱,仍未能在矛盾中取得平衡點(diǎn)。(3)未能對(duì)反對(duì)者的權(quán)益形成全過程保護(hù)。保護(hù)反對(duì)重建業(yè)主的權(quán)益,不能只聚焦于某一階段,應(yīng)在全過程中對(duì)其進(jìn)行完整、立體的保護(hù)。然而此種側(cè)重于事前、事中的保護(hù)機(jī)制欠缺完整度,無法覆蓋重建決議的全過程,會(huì)造成對(duì)反對(duì)者利益保護(hù)的缺位。

《民法典》和《條例》對(duì)這一現(xiàn)實(shí)難題作了積極回應(yīng),但過于粗疏和籠統(tǒng),難以完全滿足實(shí)踐需求,有待進(jìn)一步細(xì)化和明確,作出針對(duì)性規(guī)定。

三、比較與借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)因較早實(shí)現(xiàn)城市化,而在城市更新方面具有更為豐富的實(shí)踐和立法,而日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)因人多地狹與我國(guó)的住宅小區(qū)更為相似,因此更具借鑒參考價(jià)值。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于更新重建的法律法規(guī)較為龐雜,本文擬以重建的流程為主線,集中考察重建啟動(dòng)、重建決議形成和重建決議執(zhí)行等主要階段中反對(duì)者的規(guī)范情況,特此說明。

(一)更新重建的啟動(dòng)

因重建決議攸關(guān)全體業(yè)主的核心利益,所以日本《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》將保護(hù)提前,于決議的啟動(dòng)階段即為反對(duì)重建的業(yè)主提供程序性保護(hù)。重建決議啟動(dòng)階段的首要任務(wù)是告知業(yè)主正式會(huì)議的相關(guān)信息,保障業(yè)主的知情權(quán)。召集人至少于決議召開之日的兩個(gè)月前,向業(yè)主發(fā)出會(huì)議召集通知,以使反對(duì)者有充足時(shí)間去游說其他業(yè)主,維護(hù)自身權(quán)利。召集人還必須向業(yè)主知會(huì)以下信息:重建的必要理由,不重建時(shí)修繕該建筑物所需費(fèi)用,具體的修繕計(jì)劃及為修繕?biāo)e攢的金額等①古振暉:《日本修正建物區(qū)分所有法之介紹》,《東海大學(xué)法學(xué)研究》,2004年總第21期。。通過對(duì)實(shí)施重建與不實(shí)施重建的信息對(duì)比,業(yè)主可了解到更全面的信息,便于他們作出是否重建的選擇②陳華彬:《區(qū)分所有建筑物的重建》,《法學(xué)研究》,2011年第3期。。同時(shí),為確保各業(yè)主是在深思熟慮的基礎(chǔ)上作出表決,召集人至少于決議正式召開之日一個(gè)月前進(jìn)行一次說明會(huì),予以釋疑。

通過這一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì),幫助業(yè)主多角度了解本老舊住宅小區(qū)的信息,為業(yè)主尤其是反對(duì)者提供了表達(dá)意見的機(jī)會(huì),使得他們的聲音能被持其他意見的業(yè)主充分聆聽,有助于說服其他人,最終維護(hù)自身的核心利益。

(二)更新重建的決議

1.決議內(nèi)容

決議內(nèi)容是進(jìn)行表決的先決要件,在重建過程中發(fā)揮著重要作用。在日本,在重建決議階段業(yè)主應(yīng)對(duì)以下四項(xiàng)內(nèi)容作出決定:一是重新建造建筑物的設(shè)計(jì)概要。從重建的整棟建筑物的設(shè)計(jì)到專有部分的設(shè)計(jì)都含括在內(nèi),即從宏觀上老舊住宅小區(qū)的建筑總面積、總體配套到微觀上每一專有部分的建筑面積、配套設(shè)施都須被作出決定。二是重建費(fèi)用預(yù)估的總金額,該金額包括拆除舊建筑物與新建建筑物的總費(fèi)用。三是有關(guān)重建費(fèi)用分擔(dān)的事項(xiàng),要確定費(fèi)用分?jǐn)偟挠?jì)算方法與標(biāo)準(zhǔn),待具體人數(shù)完全確定后再算出每一主體應(yīng)承擔(dān)的具體金額。四是新建筑物各專有部分的分配方法,究竟是選擇抽簽分配,抑或是按照原專有部分面積比例分配等③陳華彬:《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2018年,第358-359頁;林旺根:《從文林苑事件談都更法制上面臨的問題》,《月旦法學(xué)雜志》,2012年第206期。。

明晰的決議內(nèi)容能減少反對(duì)者因規(guī)定模糊而帶來的顧慮,更重要的是能防止機(jī)械化、簡(jiǎn)單化表決的出現(xiàn)。四項(xiàng)內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣,為反對(duì)重建者提供了四重保障,若要進(jìn)入重建的推進(jìn)階段,則必須在重建決議上確定上述所有內(nèi)容,否則重建決議立即歸于無效④辜江南:《區(qū)分所有建筑物重建法律制度與案例分析》,人民法院出版社,2019年,第53-54頁。。

2.重建決議的表決

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公寓大廈管理?xiàng)l例”(以下簡(jiǎn)稱“公寓條例”)對(duì)區(qū)分所有建筑物的重建表決作出詳盡規(guī)定,其決議方式以一致決為原則,多數(shù)決為例外。配合都市更新計(jì)劃而實(shí)施的重建適用多數(shù)決⑤林旺根:《談“我國(guó)”大樓重建“法制”之問題》,《現(xiàn)代地政》,2012年總第344期。。這種情形是指配合都市更新計(jì)劃而實(shí)施的重建,此時(shí)主要適用“都市更新條例”。⑥李明洲:《“公寓大廈管理?xiàng)l例”問與答》,新學(xué)林出版股份有限公司,2020年,第144頁。

日本專門針對(duì)重建設(shè)計(jì)了相應(yīng)表決制度⑦周江洪:《區(qū)分所有建筑物的災(zāi)后重建》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2008年第5期;陳華彬:《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2018年,第368-369頁。,具體分兩種情況處理:(1)老舊住宅小區(qū)內(nèi)各棟建筑物的基地獨(dú)立、基地利用權(quán)為各棟業(yè)主單獨(dú)所有或共有時(shí),此時(shí)重建特定棟,并不需獲得其他棟業(yè)主的同意,即該棟4/5以上業(yè)主表決權(quán)同意決議則可。(2)當(dāng)老舊住宅小區(qū)內(nèi)的基地利用權(quán)屬于全體區(qū)分所有建筑物的業(yè)主共有時(shí):第一,若特定棟重建不會(huì)對(duì)其他棟產(chǎn)生特別影響,此時(shí)獲得該棟業(yè)主以及表決權(quán)格4/5以上的多數(shù)決,再召開全體業(yè)主大會(huì),若獲得3/4以上表決權(quán)同意時(shí)可重建。第二,若特定棟重建對(duì)其他棟產(chǎn)生特別影響,則分三步走。首先要獲得欲重建的特定棟業(yè)主以及表決權(quán)格4/5以上多數(shù)決;其次要獲得受到特別影響的特定棟建業(yè)主表決權(quán)的3/4以上;最后要召開全體業(yè)主大會(huì),獲得3/4以上表決權(quán)時(shí)可重建。第三,如果是住宅小區(qū)內(nèi)的全部建筑物進(jìn)行重建,首先要獲得每棟建筑物業(yè)主及表決權(quán)各2/3以上的贊成,其次要召開業(yè)主大會(huì),獲得全體業(yè)主及表決權(quán)各4/5以上。需要說明的是,在基地利用權(quán)屬業(yè)主共有時(shí),應(yīng)遵循先由特定棟業(yè)主進(jìn)行表決再到全體業(yè)主大會(huì)表決這一順序,避免出現(xiàn)特定棟業(yè)主不想重建卻被業(yè)主大會(huì)決議重建的問題。

3.小結(jié)

通過比較,日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的表決制度各有特點(diǎn),各有其借鑒參考之處:(1)日本對(duì)區(qū)分所有建筑物重建的規(guī)定值得借鑒。因?yàn)樾^(qū)內(nèi)有多棟建筑物,而每一棟的老化、毀損情況有所分殊,每一棟業(yè)主重建的意愿更是有所分歧①王德福:《業(yè)主自治的困境及其超越》,《求索》,2019年第3期。,再加上重建涉及廣大業(yè)主的核心利益,因此有必要對(duì)重建設(shè)置特別的表決制度,以強(qiáng)化操作性和協(xié)調(diào)業(yè)主間的利益沖突。(2)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)重建標(biāo)準(zhǔn)的立法規(guī)定更加嚴(yán)密。根據(jù)其規(guī)定,只有在特定情形件下方可進(jìn)行多數(shù)決表決,相當(dāng)于設(shè)置一道防火墻,將重建的目的限定在正當(dāng)理由之內(nèi),有效防止出現(xiàn)多數(shù)人依其他非周全的理由而僅以人數(shù)之優(yōu)勢(shì)迫使少數(shù)人服從的問題,保障了反對(duì)重建者的產(chǎn)權(quán)安全。

(三)更新重建的推進(jìn)

進(jìn)入重建決議推進(jìn)階段,表明重建已成大勢(shì),而反對(duì)者則直面失去家園的風(fēng)險(xiǎn),因而如何讓他們有尊嚴(yán)地退出重建則變得至關(guān)重要。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在這方面積累了不少經(jīng)驗(yàn),有些獨(dú)到的做法值得關(guān)注。

1.賣渡請(qǐng)求權(quán)和出讓請(qǐng)求權(quán)

賣渡請(qǐng)求權(quán)是指在一定期間內(nèi),參加重建者以市價(jià)買受不參加重建的業(yè)主及其繼受人的建筑物區(qū)分所有權(quán)及基地利用權(quán)的權(quán)利。權(quán)利行使的前提是區(qū)分不參加重建者與參加重建者。日本《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》第63條規(guī)定,重建決議作出后,業(yè)主大會(huì)召集人應(yīng)立即向不贊成重建決議的業(yè)主(含其繼受人)發(fā)出書面催告,詢問其是否參加重建;受催告的業(yè)主(含其繼受人)應(yīng)自催告之日起2個(gè)月內(nèi)答復(fù),逾期視為不參加重建。此時(shí)不參加重建者包括經(jīng)催告后仍反對(duì)重建和不予答復(fù)者。而參加重建者則包括:贊成重建決議的業(yè)主,在業(yè)主大會(huì)召開時(shí)反對(duì)重建者、未出席者、未表決者,經(jīng)催告后同意重建的業(yè)主,依該等人全體合意指定購(gòu)買建筑物區(qū)分所有權(quán)和基地利用權(quán)的承買指定人,以及上述主體的繼受人②陳華彬:《區(qū)分所有建筑物的重建》,《法學(xué)研究》,2011年第3期,第77頁。。

賣渡請(qǐng)求權(quán)具有形成權(quán)的性質(zhì)。一旦參加重建者以市價(jià)買取不參加重建者的區(qū)分所有權(quán)和基地利用權(quán)的意思表示到達(dá)對(duì)方,雙方即成立賣渡合同,無須再經(jīng)不參加重建者的同意③林旺根:《談“我國(guó)”大樓重建“法制”之問題》,《現(xiàn)代地政》,2012年總第344期。。依日本《民法典》第176條的規(guī)定,只要雙方達(dá)成意思表示即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)之效力,因此當(dāng)賣渡合同成立時(shí),不參加重建者的房地即移轉(zhuǎn)于請(qǐng)求權(quán)人。參加重建者在行使賣渡請(qǐng)求權(quán)時(shí),須以區(qū)分所有建筑物在市場(chǎng)上的客觀價(jià)格為對(duì)價(jià)。申言之,估價(jià)時(shí)應(yīng)將重建可得收益考慮在內(nèi),分別評(píng)估重建后建筑物和基地利用權(quán)之價(jià)值及拆除、新建建筑物所需經(jīng)費(fèi),并算出差額,以此作對(duì)價(jià)④林旺根:《從文林苑事件談都更法制上面臨的問題》,《月旦法學(xué)雜志》,2012年第7期。。若對(duì)市價(jià)存在異議,可向法院提起訴訟?？紤]到不參加重建者可能因出讓所有權(quán)致其一時(shí)難以尋得住所,嚴(yán)重影響其生活,法律又設(shè)有猶豫期限⑤陳華彬:《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2018年,第363-364頁。。當(dāng)他們生活存在極其困難狀況,且對(duì)重建決議的落實(shí)不致有太大影響時(shí),法院可依他們請(qǐng)求,于價(jià)款交付或提存之日起不超過1年內(nèi),對(duì)建筑物的讓出給予猶豫期限,即在作出于判決的一年內(nèi),請(qǐng)求權(quán)人仍要先支付價(jià)金,只是相對(duì)人可暫不交付專有部分,但仍須履行移轉(zhuǎn)登記的義務(wù)。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則規(guī)定了類似于日本賣渡請(qǐng)求權(quán)的出讓請(qǐng)求權(quán)⑥我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公寓大廈管理?xiàng)l例”第14條第1項(xiàng)。。權(quán)利的行使主體為管理委員會(huì)或管理負(fù)責(zé)人①溫豐文:《論公寓大廈管理委員會(huì):兼論管理負(fù)責(zé)人》,《法令月刊》,1997年第10期。。行使出讓請(qǐng)求權(quán)方式是前述主體以自身名義向法院提起訴訟,一旦法院作出判決無須進(jìn)行登記即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效果。

2.買回請(qǐng)求權(quán)

買回請(qǐng)求權(quán)是指允許原讓出區(qū)分所有權(quán)者于一定條件下買回已喪失的區(qū)分所有權(quán)。因重建已使反對(duì)者喪失所有權(quán),若重建工程仍遲遲未著手,無疑會(huì)加重對(duì)反對(duì)者利益的損害,也與賣渡請(qǐng)求權(quán)設(shè)置宗旨相悖,故賦予原區(qū)分所有權(quán)人有請(qǐng)求買回的權(quán)利。若無正當(dāng)理由自重建決議之日起2年內(nèi)仍未著手拆除建筑物,因重建者行使賣渡請(qǐng)求權(quán)而喪失權(quán)利的原業(yè)主,得于2年期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi),以原價(jià)向現(xiàn)區(qū)分所有權(quán)人或基地利用權(quán)人請(qǐng)求買回②李連祺:《災(zāi)后建筑物重建制度:現(xiàn)狀、問題及對(duì)策——以物權(quán)法為視角》,《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第1期。?；谡?dāng)理由而未著手建工程時(shí),原則上不發(fā)生買回請(qǐng)求權(quán)問題。買回請(qǐng)求權(quán)屬形成權(quán),買回的意思表示到達(dá)相對(duì)人時(shí)即生效力,買回請(qǐng)求權(quán)人不再受重建決議效力的拘束。此時(shí)參加重建者若要實(shí)現(xiàn)原重建計(jì)劃,須另辟蹊徑。

3.小結(jié)

對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),為使反對(duì)者盡快獲得合理補(bǔ)償,有序退出,日本的做法更為可取:(1)日本明確了行使賣渡請(qǐng)求權(quán)所支付對(duì)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),有助于反對(duì)者獲得合理補(bǔ)償,而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)把確定對(duì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力委諸法院,使得法院所享有的裁量權(quán)過大,可能不利于保護(hù)反對(duì)者的合法權(quán)益。(2)日本明定權(quán)利行使的期間,反對(duì)者既能盡早獲得補(bǔ)償,又能加快重建進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)了雙方利益的平衡,值得肯定。由于臺(tái)灣地區(qū)未明定行使時(shí)間,管理委員會(huì)可能會(huì)行使權(quán)利不及時(shí)而延宕反對(duì)重建者獲得合理賠款。(3)日本的延遲交付制度,體現(xiàn)了對(duì)反對(duì)重建的業(yè)主的切實(shí)保護(hù)與人文關(guān)懷,因而反對(duì)者有充分時(shí)間另覓他所。(4)買回請(qǐng)求權(quán)對(duì)反對(duì)重建的業(yè)主的意愿給予更周全的考慮,有其正當(dāng)性,但對(duì)于已符合重建條件的老舊住宅小區(qū)再賦予反對(duì)重建的業(yè)主以買回請(qǐng)求權(quán)有把問題推后解決的客觀后果,因此應(yīng)慎重對(duì)待。

四、思路與建議

財(cái)產(chǎn)權(quán)伴隨社會(huì)義務(wù),即個(gè)人的基本生存狀態(tài)從主要依賴私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變到主要依賴社會(huì)關(guān)聯(lián),與社會(huì)主義或者“社會(huì)國(guó)家”觀有密切聯(lián)系③張翔:《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2012年第9期。。這在私法領(lǐng)域也不例外。重建勢(shì)在必行,而在保護(hù)和限制反對(duì)者利益之間尋得平衡是推進(jìn)重建等城市更新事業(yè)的關(guān)鍵。為此,我們應(yīng)立足實(shí)踐,參酌比較法經(jīng)驗(yàn),在民法上以重建決議為中心,從重建決議的啟動(dòng)、作出和執(zhí)行等主要環(huán)節(jié)出發(fā),對(duì)反對(duì)者的權(quán)益保護(hù)及行為限制進(jìn)行規(guī)范。

(一)重建決議啟動(dòng)階段

決議啟動(dòng)階段對(duì)反對(duì)重建業(yè)主的保護(hù)主要通過保障其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利來實(shí)現(xiàn)。

為保證以上權(quán)利,應(yīng)針對(duì)性作出以下規(guī)定:(1)通知的時(shí)間。業(yè)主委員會(huì)至少于重建決議召開之日的90日前,向各業(yè)主與相關(guān)居民委員會(huì)發(fā)出會(huì)議召集通知④《中華人民共和國(guó)物業(yè)管理?xiàng)l例》第14條。。通過提前通知,為業(yè)主提供了更寬裕的準(zhǔn)備時(shí)間,以便其行使自身權(quán)利。此外通知方式不限,既可以采取傳統(tǒng)的紙質(zhì)告示方式,還可以可采取電子化、信息化方式,提高業(yè)主出席會(huì)議的熱情度與積極性。(2)通知的內(nèi)容。業(yè)主委員會(huì)在發(fā)出通知時(shí)不僅要告知會(huì)議的目的,更要確保各業(yè)主知悉建筑物重建的理由以及不重建時(shí)的計(jì)劃與費(fèi)用分擔(dān)等事項(xiàng)。告知內(nèi)容要全面細(xì)致及時(shí),既體現(xiàn)對(duì)反對(duì)重建者的尊重,也能做好他們對(duì)重建決議的心理預(yù)期,為后續(xù)工作的推進(jìn)奠定良好基礎(chǔ)。(3)決議的準(zhǔn)備。業(yè)主委員會(huì)應(yīng)于正式業(yè)主大會(huì)召開之日的45日前舉行重建說明會(huì),以線下召開為原則,在線召開為例外。蓋因重建決議攸關(guān)反對(duì)者的基本財(cái)產(chǎn)權(quán),所以說明會(huì)決不能走過場(chǎng),而且線下答疑更能幫助業(yè)主更準(zhǔn)確、清晰地掌握相關(guān)資訊,助大家作出正確抉擇。

(二)重建決議作出階段

如上文所述,重建決議階段是重建中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),因此必須科學(xué)確定重建決議的內(nèi)容和表決門檻。

1.重建決議的內(nèi)容

明晰的決議內(nèi)容一方面能減少業(yè)主間的談判成本,加快重建進(jìn)度;另一方面,多層次的決議內(nèi)容,能有效減少表決的簡(jiǎn)單化、隨意化,有助于保障反者的私有產(chǎn)權(quán)。故可以借鑒日本的做法,在重建決議上確定好重建建筑物的設(shè)計(jì)方案、重建的預(yù)估費(fèi)用、重建費(fèi)用分擔(dān)的計(jì)算方法以及再建建筑物專有部分的分配方案。

2.重建決議的表決

重建的標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)表決的前提和基礎(chǔ)。哪些、什么樣的老舊住宅小區(qū)需要重建,既需要客觀的標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ),也離不開業(yè)主的共同意愿補(bǔ)強(qiáng)重建的正當(dāng)性。為充分有效保護(hù)重建反對(duì)者,還可以設(shè)定較高的表決比率,在出現(xiàn)以下情形之一時(shí),由業(yè)主對(duì)重建進(jìn)行表決:一是因建筑物嚴(yán)重毀損、傾斜或其他原因,被鑒定為危房,如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公寓大廈管理?xiàng)l例”第13條就作出了類似規(guī)定;二是小區(qū)建成投入使用期限達(dá)到30年且功能嚴(yán)重欠缺,經(jīng)評(píng)估后需重建的,如深圳《條例》還設(shè)立了時(shí)間標(biāo)準(zhǔn),建筑物建成年限大于20年的才有可能被納入城市更新項(xiàng)目。

在理論和實(shí)踐中均可能出現(xiàn)特定棟業(yè)主不想重建而業(yè)主大會(huì)卻通過了重建決定的局面,或者小區(qū)僅有一棟建筑物符合重建標(biāo)準(zhǔn),而其他幢完好無損,此時(shí)特定棟的重建囿于須全體業(yè)主表決而難以進(jìn)行①孫憲忠,朱廣新:《民法典評(píng)注:物權(quán)編2》,中國(guó)法制出版社,2020年,第131頁。。為避免出現(xiàn)上述情況,可以分類作出規(guī)定。(1)特定樓棟重建的情形。若特定棟重建不會(huì)對(duì)其他棟產(chǎn)生特別影響的,先由特定棟的業(yè)主進(jìn)行表決,要由占該特定棟專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上的業(yè)主參與,經(jīng)參與表決專有部分面積3/4以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)3/4以上的業(yè)主同意。再召開全體業(yè)主大會(huì),由專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上的業(yè)主參與,并經(jīng)參與表決專有部分面積3/4以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)3/4以上的業(yè)主同意。若特定棟重建對(duì)其他棟產(chǎn)生特別影響的,根據(jù)產(chǎn)生影響的不同程度分類分步進(jìn)行表決②這時(shí)可分三步,首先由占該特定棟專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上的業(yè)主參與表決,在符合參會(huì)條件后,經(jīng)參與表決專有部分面積3/4以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)3/4以上的業(yè)主同意。其次由受到特別影響的建筑物專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上的業(yè)主參與表決,并經(jīng)參與表決人數(shù)3/4以上的業(yè)主以及專有部分面積占比3/4以上的業(yè)主同意。最后召開全體業(yè)主大會(huì),依上述比率進(jìn)行表決。。(2)整個(gè)小區(qū)重建的情形。遵循先獲得特定棟建筑物重建合意再由業(yè)主大會(huì)決議的順序③辜江南:《區(qū)分所有建筑物重建法律制度與案例分析》,人民法院出版社,2019年,第97-98頁。,先由每棟建筑物的專有部分面積占比2/3以上的業(yè)主且人數(shù)占比2/3以上的業(yè)主參與表決,并獲參與表決專有部分面積3/4以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)3/4以上的業(yè)主同意;最后召開業(yè)主大會(huì),依上述比率進(jìn)行表決。無論是特定樓棟重建還是整個(gè)小區(qū)重建,在完成決議后還應(yīng)設(shè)置30日的公示期,以保障反對(duì)者監(jiān)督權(quán)、知情權(quán),并對(duì)業(yè)主合理期間內(nèi)提出的異議及時(shí)救濟(jì)④韓亮:《〈民法典〉業(yè)主自治權(quán)的理解與適用》,《地方立法研究》,2021年第2期。。

重建對(duì)于城市發(fā)展、業(yè)主財(cái)產(chǎn)權(quán)和民眾居住權(quán)都有著重大影響。只要不是“雙百分百”,就更需要在程序上去求全保障相關(guān)主體權(quán)益,具體包括更充分的告知參與、更周延的準(zhǔn)備審議、更透明的表決和更科學(xué)的表決比例。

(三)重建決議執(zhí)行階段

對(duì)于反對(duì)重建者的后半程保護(hù)同樣不能忽視,要在重建決議推進(jìn)階段中凸顯對(duì)其合法權(quán)益的真實(shí)關(guān)切,形成事前、事中、事后科學(xué)的時(shí)序性保護(hù)結(jié)構(gòu)。與此同時(shí),還需要結(jié)合住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題加以設(shè)計(jì)。

1.待重建老舊住宅小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期

我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)制度在建立時(shí)參考了香港特別行政區(qū)的土地批租制⑤香港特別行政區(qū)的土地批租制有以下特點(diǎn):第一,批租期限長(zhǎng),且可續(xù)期;第二,續(xù)期費(fèi)用合理。若土地使用權(quán)人在批租合同中約定了續(xù)期事項(xiàng),則無需繳納地價(jià),僅需繳納房地產(chǎn)年租金的1.5‰、市場(chǎng)地價(jià)的0.1‰作為續(xù)期費(fèi)用。王林清:《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿法律后果比較觀察》,《環(huán)球法律評(píng)論》,2016年第4期。,但有所不同:(1)待重建老舊住宅小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動(dòng)續(xù)期⑥《民法典》,第359條第1款。。所謂自動(dòng)續(xù)期,是指住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期無需辦理延期手續(xù),也無須權(quán)利人自行申請(qǐng)即期限自動(dòng)延長(zhǎng)⑦孫憲忠,朱廣新:《民法典評(píng)注:物權(quán)編3》,中國(guó)法制出版社,2020年,第195頁;王利明:《物權(quán)法研究》(下卷),中國(guó)人民大學(xué)出版社,2018年,第171頁。。(2)續(xù)期時(shí)間宜為70年,且原則上應(yīng)一次性續(xù)期完成。為防止住宅建設(shè)用地使用權(quán)與土地所有權(quán)產(chǎn)生沖突,建設(shè)用地使用權(quán)不宜永久續(xù)期①王利明:《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》,《清華法學(xué)》,2017年第2期。。同時(shí),為保障住宅財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久穩(wěn)定,避免業(yè)主短時(shí)間內(nèi)再度面臨土地使用權(quán)續(xù)期問題,應(yīng)設(shè)置較長(zhǎng)續(xù)期期限②王利明:《我國(guó)民法典物權(quán)編的修改與完善》,《清華法學(xué)》,2018年第2期。。(3)有償續(xù)期不宜采納出讓金標(biāo)準(zhǔn)③王利明:《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》,《清華法學(xué)》,2017年第2期。。若續(xù)期費(fèi)用以土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)交付,則重建完成后業(yè)主須繳納高昂費(fèi)用,顯然會(huì)加重其負(fù)擔(dān)。對(duì)此,可以參考香港特別行政區(qū)的經(jīng)驗(yàn),將繳納費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)定為待重建老舊住宅小區(qū)年租金的1.5‰。

2.賣渡請(qǐng)求權(quán)

不論是“賣渡請(qǐng)求權(quán)”還是“出讓請(qǐng)求權(quán)”,目的都在于破解重建困局的同時(shí)平衡業(yè)主間權(quán)利,因此宜創(chuàng)設(shè)富有中國(guó)特色的賣渡請(qǐng)求權(quán)機(jī)制。其主要內(nèi)容如下:(1)賦予不參加重建的業(yè)主及其繼受人對(duì)參加重建者行使賣渡其建筑物區(qū)分所有權(quán)。對(duì)于反對(duì)者而言,附著于房屋上的歸屬感難以用金錢衡量,所以應(yīng)首先尊重他們自身意愿與自我決定,讓其在決議正式生效之日起180日內(nèi)將房屋賣予參加重建者。若期限屆滿,反對(duì)者仍怠于行使的,可再賦予重建者以賣渡請(qǐng)求權(quán)。(2)在特殊情況下可求助于法院,當(dāng)參加重建者均不愿意購(gòu)買反對(duì)者等人的專有部分時(shí),業(yè)主大會(huì)有權(quán)訴請(qǐng)法院命反對(duì)重建者及其繼承人出讓區(qū)分所有權(quán)。(3)行使權(quán)利的對(duì)價(jià)為房屋市價(jià)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用之和。破解推進(jìn)重建與保護(hù)反對(duì)重建者利益之僵局的關(guān)鍵在于反對(duì)者能獲得公平的市價(jià)補(bǔ)償,因此權(quán)利主體在行使賣渡請(qǐng)求權(quán)時(shí),須以建筑物在市場(chǎng)上的客觀價(jià)格作為基本對(duì)價(jià)。不僅如此,由于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期,反對(duì)重建者本可通過繳納一定費(fèi)用繼續(xù)居住在原址,而重建老舊小區(qū)則使得這種預(yù)期落空了,因而在給予其補(bǔ)償時(shí)應(yīng)將續(xù)期費(fèi)用也納入其中。續(xù)期費(fèi)用為70年與待重建老舊住宅小區(qū)年租金1.5‰之積。(4)考慮到不參加重建者可能因出讓所有權(quán)致其一時(shí)間難以尋得他所,對(duì)其生活造成重大影響,因此應(yīng)為相對(duì)人設(shè)立延遲交付制度。

五、結(jié)語

理順重建與反對(duì)重建者合法權(quán)益保護(hù)的關(guān)系,既是貫徹“十四五”規(guī)劃和落實(shí)中央人民政府《政府工作報(bào)告》的現(xiàn)時(shí)要求④安蓓,戴小河:《推進(jìn)老舊小區(qū)改造、實(shí)施重大工程,“十四五”將這樣干》,http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-11/17/c_1126751967.htm,2022年1月17日。,亦是實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的題中應(yīng)有之義。理順兩者關(guān)系,既有利于強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),最終實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)人民群眾從“有房住”到“住得好”的躍升,過上美好生活。

盡管如此,我們也應(yīng)注意到,因牽涉不同主體在不同層面、不同階段的不同利益,加之需要進(jìn)行復(fù)雜艱難的價(jià)值衡量,而反對(duì)重建業(yè)主的權(quán)益保護(hù)和行為規(guī)范是我們面臨的時(shí)代難題,仍須我們立足中國(guó)實(shí)踐,積極開展前瞻性研究,為老舊住宅小區(qū)的改造和重建、為城市更新事業(yè)發(fā)展提供法治保障。