“城市更新”視域下杭城老舊住區(qū)環(huán)境改造與治理的耦合效應

文／胡軼敏 吳建挺 宋維爾

引言

中國的“城市更新”已進入第四階段（2012年至今），這一階段開啟基于以人為本和高質(zhì)量發(fā)展城市更新新局面[1]。在生態(tài)文明宏觀背景以及“五位一體”發(fā)展、國家治理體系建設的總體框架下，城市更新更加注重城市內(nèi)涵發(fā)展，更加強調(diào)以人為本，更加重視人居環(huán)境的改善和城市活力的提升[1]。城市治理邏輯對城市更新產(chǎn)生重要影響，城市更新中的諸多策略和實踐也反映著城市治理邏輯的變遷[2]。

在以人為本、高質(zhì)量發(fā)展的“城市更新”階段，學者們對“城市更新”內(nèi)涵式發(fā)展涌現(xiàn)出空前熱情，宏觀層面更加注重城市發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)和城市建設綜合管理，中觀層面更為關注社區(qū)或住區(qū)環(huán)境改善與治理，微觀層面則把重點放在住區(qū)的綠色、適老、無障礙改造。存量老舊住區(qū)綜合治理問題已成為國家治理體系建設中的關鍵環(huán)節(jié)，我們應認真分析老舊住區(qū)更新改造的需求，對城市已進行整治改造的項目進行效果研判，認清老舊住區(qū)改造與城市治理間的“耦合效應”，為城市管理者提供協(xié)同治理的有益思路，更清晰地反映城市治理邏輯的變遷。

1“城市更新”的內(nèi)涵式發(fā)展需求

1.1“城市更新”視域下的存量住區(qū)改造

在經(jīng)歷了改革開放及快速城市化進程后，我國的城市規(guī)模迅速擴張，存量住區(qū)更新問題已引起更為廣泛的關注。城市原住人口習慣居住于傳統(tǒng)的住宅小區(qū)，這類小區(qū)正面臨著住宅日益老化、環(huán)境日漸破敗的問題，被人們戲稱為“老、破、小”的這類住區(qū)，環(huán)境破敗現(xiàn)狀與其所處城市的核心地段，具備的交通、醫(yī)療、教育、購物等便利條件形成鮮明對比，成為困擾原住人口取舍的痛點。

老舊住區(qū)環(huán)境改善與綜合治理逐漸受到關注，目前的研究成果尚比較匱乏，其原因包括：一是“城市更新”的命題才剛進入國人視野；二是中觀層面的住區(qū)環(huán)境改善與整治，尚缺乏關注度和執(zhí)行力；三是現(xiàn)階段的宏觀經(jīng)濟形勢，制約了城市大規(guī)模進行“更新整治”實踐。

1.2 存量住區(qū)環(huán)境綜合治理的必要性

浙江省杭州市拱墅區(qū)現(xiàn)存大量老舊住區(qū)的建造年代集中于1980—2000 年前，建設初期主要考慮居住的剛需，尚未考慮宜居性、適老性、生態(tài)化發(fā)展需求。隨著城市化進程的深入以及人口深度老齡化的趨勢，住區(qū)存在“老人、孕婦、孩童、青壯年人群”混齡而居的現(xiàn)象。城市老舊住區(qū)常能見到如下場景：七八十歲的老頭老太推著輪椅上的另一半；五六十歲大娘牽著孫子抱著孫女；三四十歲婦女挺著大肚子上下樓梯。再加上住區(qū)人居環(huán)境逐漸“老舊、破敗、擁擠、磕絆”的現(xiàn)象，這樣的場景與人們對高品質(zhì)宜居生活的向往形成反差，住區(qū)空間環(huán)境綜合治理的必要性日益凸顯。

1.3 存量住區(qū)綜合改造與治理的推進

老舊住區(qū)環(huán)境綜合改造與協(xié)同治理已日益受到老百姓和城市管理者的關注。住區(qū)綜合改造是借助“城市更新”手段，分批次、分層次、從理論層面對以往改造項目進行審視，形成以實踐、再檢驗、再認識的過程。近年來，浙江省杭州市政府積極響應國家號召，進行涉及民生的居住環(huán)境整治。2019 年8 月，杭州市政府發(fā)布《杭州市老舊小區(qū)綜合改造提升工作實施方案》，同年9 月，杭州拱墅區(qū)提出《老舊小區(qū)綜合改造提升工作實施方案（2019—2021年）》。隨著存量住區(qū)綜合改造進程的推進，老百姓將更有獲得感、幸福感和安全感。城市的治理是對城市這個開放且復雜的系統(tǒng)進行的規(guī)范化管理，增進“人”的福祉是城市治理的核心。

2 老舊住區(qū)公共區(qū)域存在的困境

2.1 住宅單元出入口的通行困擾

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，杭州市拱墅區(qū)老舊住宅單元出入口普遍存在以下問題：一是臺階高、樓梯陡、無雨棚、帶門檻、無座椅；二是門廳窄、空間小，輪椅、擔架等出入困難；三是地不平、帶高差、存在斷頭坡、殘缺坡，形成障礙；四是亂停車、缺管理、堆雜物、障礙多。室內(nèi)外小高差，防盜門帶門檻，這些看似微小的障礙，對老人、孕婦、孩童、殘障人士的安全出行影響較大。住宅單元出入口存在的無障礙通行困擾，這是我國很多老舊住區(qū)普遍存在的通?。▓D1）。

圖1 老舊住宅出入口存在的無障礙通行困擾（圖片來源：作者自攝）

2.2 小街區(qū)、窄斷面、密路網(wǎng)的通行困擾

老舊住區(qū)內(nèi)部屬于小街區(qū)、窄斷面、密路網(wǎng)環(huán)境，與外部大街區(qū)、寬馬路、稀路網(wǎng)模式相比，更適合居住，人們可以借助較短步行距離通達至城市的路網(wǎng)系統(tǒng)。但是，小街區(qū)、窄斷面、密路網(wǎng)同樣存在著通行的困擾（圖2）。從杭州市拱墅區(qū)老舊住區(qū)的內(nèi)部道路通行情況來看，主要困擾包括：（1）住區(qū)內(nèi)部路網(wǎng)人車不分流，通行指示不明確造成車輛折返；（2）人行道、宅間步道的斷面寬度較窄，使得輪椅、兒童車無法暢行；（3）內(nèi)部道路與街區(qū)道路系統(tǒng)的接駁不理想，輪椅、盲道通行不暢；（4）道路鋪裝面層存在開裂、磕絆、打滑、反光等現(xiàn)象。調(diào)研涉及的情況，也是我國許多老舊住區(qū)存在的設計通病，深度老齡化的今天，這些問題需要直面并予以解決。

圖2 小街區(qū)、窄斷面、密路網(wǎng)的通行困擾（圖片來源：作者自攝）

2.3 休憩、健身區(qū)存在的困擾

住區(qū)內(nèi)部休憩、健身場地主要包括：健身區(qū)域、單元門口、宅間場地、社區(qū)公園等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老舊住區(qū)單元出入口常被老年人群搬放各類座椅用于休憩和閑聊。住宅設計之初并未考慮出入口的座椅設置，我國的中老年居民又具有社交、閑聊、曬太陽的強烈需求，故住區(qū)門口常被搬放座椅形成“簡陋休憩區(qū)”，這些情況影響住區(qū)整體環(huán)境，并且車輛進出住區(qū)時會對“簡陋休憩區(qū)”造成安全隱患。未經(jīng)整治改造的社區(qū)公園、宅間場地、健身區(qū)域，常存在磕絆、打滑，無法暢行等現(xiàn)象（圖3）。

圖3 簡陋磕絆的休憩健身區(qū)（圖片來源：作者自攝）

2.4 違章搭建、車輛亂停造成的困擾

老舊住區(qū)建設之初未考慮建設大量的機動車位和車庫，隨著機動車用戶激增，車輛占道停放現(xiàn)象日益凸顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存量住區(qū)原設計方案中的自行車庫，較大一部分已演變?yōu)椤半s物間”，空間利用率低。住區(qū)內(nèi)機動車、非機動車亂停放現(xiàn)象，已經(jīng)影響到了急救和消防車輛出入。違章搭建、廢棄車棚、廢棄庫房等占據(jù)了住區(qū)的寶貴空間（圖4）。在整治改造住區(qū)時，我們在對空間進行有效釋放的同時，更應該開辟更合理的立體停車方案，緩解機動車增量造成的路面侵占問題。

圖4 違章搭建、車輛亂停造成的困擾（圖片來源：作者自攝）

3 杭州市拱墅區(qū)老舊小區(qū)的綜合改造實例

住區(qū)綜合改造涉及的物質(zhì)要素很多，主要包括：新老建筑的融合、基礎設施的建設、空間利用和再利用。涉及精神層面的要素包括：文化載體的更新、精神空間的拓展、歷史文脈的延續(xù)等。杭州市拱墅區(qū)在老舊住區(qū)綜合改造方面的工作做得比較扎實。杭州市拱墅區(qū)自2019 年啟動老舊小區(qū)綜合改造工作后，制訂有詳細的實施方案，按照“保基礎、促提升、拓空間、增設施”的要求，重點改造居民住宅建筑和小區(qū)公共區(qū)域兩大部分，涉及必須改造24項、提升改造12 項[3]。

調(diào)研走訪杭州市拱墅區(qū)綜合改造的典型住區(qū)，主要涉及：和睦新村、德勝新村、吉慶院、鳳亭院、塘河片區(qū)、榮華里、親仁里、大關南苑、勤豐小區(qū)、賈家弄新村等。通過分析住區(qū)綜合改造的要點，呈現(xiàn)在2019—2021 年調(diào)研所涉及的杭州市拱墅區(qū)綜合改造典型住區(qū)表（表1）。

表1 2019—2021 年調(diào)研所涉及的杭州市拱墅區(qū)綜合改造典型住區(qū)（表格來源：作者自繪）

4 住區(qū)更新改造與城市治理的“耦合效應”

城市治理的總綱領其實是圍繞以人民為中心，滿足人民的需求，依靠人民的力量，最終為了人民的福祉[4]。住區(qū)是城市的基本“細胞”，老舊住區(qū)環(huán)境改造對城市“新陳代謝”至關重要。老舊住區(qū)改造需要尊重人文和歷史肌理，漸進式打造“人文、宜居、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展”的環(huán)境，內(nèi)外協(xié)同地激發(fā)城市基礎“細胞”的活力。住區(qū)更新改造與城市治理之間具有相互作用、相互影響、相互促進的“耦合效應”。

近年來，在浙江省委省政府支持下，杭州市拱墅區(qū)在存量老舊住區(qū)改造方面取得一定成效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居民的幸福感、獲得感、安全感得到相應提升，多方聯(lián)動下的“城市更新”活動對提升城市品質(zhì)內(nèi)涵式發(fā)展起到推動作用。更新改造與城市治理間形成“耦合效應”，改造過程中的諸多策略和具體實踐，反映著城市治理的邏輯變遷，更加強調(diào)以人為本的人居環(huán)境改善和城市活力的提升。

4.1 住區(qū)更新改造的內(nèi)驅動力

老舊住區(qū)更新改造的內(nèi)驅動力主要來源于“原住老百姓、物業(yè)管理者、業(yè)主委員會、社區(qū)工作者”這些與住區(qū)息息相關的人們。社區(qū)工作人員前期的入戶調(diào)查工作非常關鍵，注重細節(jié)地做好老百姓改造意愿的信息收集，進而能更好地做好改造組織工作。原住人口對住區(qū)環(huán)境最具發(fā)言權，通過原始收集整理反饋的信息，形成環(huán)境更新的要點。住區(qū)改造需要改到老百姓心坎上，一般來說，住區(qū)改造主要問題包括：一是基礎設施類問題，如水、電、氣、路、潔、序、安，屬于確保房屋能住的問題；二是功能完善類問題，如綠、梯、頂、底、內(nèi)、外、門，屬于確保住得舒服的問題；三是提升品質(zhì)類問題，如醫(yī)、養(yǎng)、護、托、娛、教、文，屬于確保越來越有生活品質(zhì)的問題。

當老百姓對更新提出的問題能真正被關注到并逐步予以解決時，百姓會配合城市管理部門，進一步拆除建筑立面的?；\，主動維持環(huán)境衛(wèi)生，親自動手美化社區(qū)的各個角落。具有旺盛內(nèi)需動力的住區(qū)先行改造，長期困擾群眾的環(huán)境問題得到先行解決，這類社區(qū)的實際進展將對周邊住區(qū)形成輻射效應。城市由內(nèi)向外，由點及面，由核心區(qū)向城郊結合部逐步完善，城市的宏觀環(huán)境品質(zhì)亦會隨之提升。

4.2 住區(qū)更新改造的推動力量

住區(qū)空間升級改造的推動力量主要來源于政策扶持、社區(qū)協(xié)助、企業(yè)贊助等。作為存量住區(qū)改造項目，住宅樓棟數(shù)量越少的小型住區(qū)，如20 世紀70—80 年代企業(yè)自建的工人新村等，其改造難度反而越大，這類住區(qū)改造主要依靠外部力量驅動。樓棟數(shù)量相對較多的住區(qū)，如20 世紀90 年代后期至2000 期間建造，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設的成片住宅區(qū)，建筑總面積大，涉及的樓棟數(shù)多，物業(yè)管理相對成熟，在居民中積極分子相對較多的情況下，通過設計施工總承包等方式，由政府買單、企業(yè)資助，形成改善型住區(qū)整體環(huán)境提升。通過社區(qū)和物業(yè)部門的通力合作，整治住區(qū)內(nèi)部的違章建筑，發(fā)掘閑置的小型空間資源，開辟休憩、健身場所，提供“醫(yī)、養(yǎng)、托、娛”等機構使用，并由街道社區(qū)對其進行統(tǒng)籌管理。住區(qū)內(nèi)部開辟出來的配套資源對住區(qū)公共環(huán)境提供資源補償，這樣能進一步帶動住區(qū)房價產(chǎn)生正向效應，提升住區(qū)宜居性，提升整個住區(qū)對年輕一代人才的吸引。

4.3 更新改造與城市治理的耦合

城市是一個復雜巨系統(tǒng)，有三個基礎性的子系統(tǒng)：空間、技術和組織?？臻g是“人”和“組織”集聚、合作、競爭的場所；技術是“人”維持“組織”、改造“空間”的工具；組織是“人”彼此交互、協(xié)同合作的基本單元。城市治理就是對城市這個開放的復雜巨系統(tǒng)的規(guī)范化管理[5]。

住區(qū)通過更新改造的技術手段，推動人居環(huán)境向良性系統(tǒng)形成。住區(qū)改造與城市治理之間相互關聯(lián)，隨著政府主導下的協(xié)同治理能力的提升，進一步促進內(nèi)部治理水平提升，更新改造與城市治理間形成耦合協(xié)同、關聯(lián)遞進、共享共贏的關系。政府提供配套資源，最開始傾向于由“人心齊、善維護、懂治理、執(zhí)行快”的社區(qū)去執(zhí)行，那些“社區(qū)管理較薄弱、內(nèi)需動力尚不足、居民人心有點散、治理意識較薄弱”的區(qū)域，屬于“硬骨頭、困難戶、滯后者”，容易演變成城市“牛皮癬”，治理難度相對較大，需要借鑒先行治理的住區(qū)提供經(jīng)驗，予以示范，攻堅克難。在積極的城市更新改造之下，人們對美好生活的向往得以積極調(diào)動，對城市品質(zhì)內(nèi)涵的提升發(fā)揮正向作用，進而可以產(chǎn)生對人文、經(jīng)濟、社會、環(huán)境層面的遞進優(yōu)勢。

結語

“城市更新”是城市物質(zhì)設施老化的自然結果，也是社會發(fā)展要求與物質(zhì)更新相適應的結果，更是城市政治、經(jīng)濟、社會之間相互博弈的結果?！俺鞘懈隆笔浅鞘薪?jīng)歷由發(fā)展到衰落，繼而實現(xiàn)在發(fā)展過程中解決問題的重要手段。老舊住區(qū)更新改造與城市治理間的“耦合效應”必定存在“不穩(wěn)定、不確定、不協(xié)調(diào)、不平衡”的漸進關系，迂回、遞進、突破的過程，本身就是城市發(fā)展的戰(zhàn)略性過程，也是城市發(fā)展需要持續(xù)不斷突破的命題。治理與更新之間的平衡關系是推動城市持續(xù)發(fā)展的動力，“協(xié)同治理”能力的高低是考驗城市發(fā)展的關鍵。城市協(xié)同治理程度越高，城市運轉的效率就越高，從破敗、雜亂、消極，走向有序、穩(wěn)定、積極的動態(tài)可持續(xù)發(fā)展能力也就越強。綜上所述，“耦合效應”意味著要素之間的相互影響、相互作用、相互遞進，協(xié)同治理是人們追求的終極目標。