關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理改革研究綜述

丁建波

一、前言

預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理與績(jī)效管理的有機(jī)結(jié)合，是在我國(guó)的預(yù)算管理實(shí)踐中誕生并發(fā)展起來的一種新的管理方式，即在管理中引入績(jī)效管理的新實(shí)踐和探索。當(dāng)前和未來，相關(guān)工作人員在進(jìn)一步深化預(yù)算指標(biāo)管理、細(xì)化預(yù)算指標(biāo)管理的具體內(nèi)容、完善預(yù)算指標(biāo)管理的相關(guān)政策和措施、明確預(yù)算指標(biāo)管理的發(fā)展方向和演進(jìn)等方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、預(yù)算績(jī)效管理的主要概念及內(nèi)涵

由于預(yù)算績(jī)效管理是管理學(xué)和財(cái)政學(xué)兩大學(xué)科的碰撞而形成的一個(gè)全新的概念，它與西方的預(yù)算管理、績(jī)效管理、績(jī)效預(yù)算管理等概念具有一定的交叉和關(guān)聯(lián)。

（一）績(jī)效和預(yù)算績(jī)效

“績(jī)效”一詞源自于公司，它的本義是“履行”“執(zhí)行”“表現(xiàn)”“行為”“完成”。它的內(nèi)涵主要包含兩個(gè)方面：第一種是把業(yè)績(jī)作為一種行動(dòng)，著重于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和采取行動(dòng)的過程；第二種是業(yè)績(jī)是成果，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)的程度，責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度。英國(guó)學(xué)者伯拉?。˙ernardin，1995年）提出了一個(gè)結(jié)論，即“業(yè)績(jī)應(yīng)當(dāng)被界定為與企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)、客戶滿意度和投資相關(guān)的工作成果”。姆維塔在2000 年提出，業(yè)績(jī)是一種由行為、產(chǎn)出和結(jié)果組成的綜合概念。薩爾瓦托雷斯基亞沃一坎波（SalvatoreSchiavo-Camp，2001）亞洲發(fā)展銀行指出，績(jī)效指標(biāo)可以用投入、過程和結(jié)果來表示。在這個(gè)過程中，人們?cè)谀撤N程度上反映了一種主觀的工作程度；另一方面，它包括客觀的外部效應(yīng)，最終反映了它的有效性。普雷姆賈德認(rèn)為，績(jī)效指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)的效率、質(zhì)量和數(shù)量，以及組織貢獻(xiàn)的質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性[1]。

（二）預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵主要有：預(yù)算績(jī)效管理是一種先進(jìn)的預(yù)算管理思想。它強(qiáng)調(diào)了以業(yè)績(jī)?yōu)楹诵牡挠^念，加強(qiáng)了政府的支出責(zé)任、效率觀念、以產(chǎn)出為導(dǎo)向、以效益為導(dǎo)向、以增加資金利用效益為重點(diǎn)，以改善公共物品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量為目標(biāo)。

預(yù)算管理是一種有效的技術(shù)工具。它是一種基于成果管理的方法，用于改進(jìn)預(yù)算管理和完善預(yù)算管理。它強(qiáng)調(diào)技術(shù)改進(jìn)，而忽視對(duì)系統(tǒng)的影響，使預(yù)算管理成為一種技術(shù)工具。

預(yù)算執(zhí)行管理是一個(gè)完整的工作過程，績(jī)效預(yù)算管理和預(yù)算編制都是封閉的。實(shí)施和監(jiān)測(cè)的目的是確保全面覆蓋，并注重系統(tǒng)控制和改進(jìn)。每一階段都是下一階段的延續(xù)，其特點(diǎn)是一個(gè)完整的過程，如圖1 所示。

圖1 預(yù)算執(zhí)行過程流程圖

預(yù)算績(jī)效管理是一種全新的管理方式，從根本上說，這是一種新型的預(yù)算管理方式，是對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算管理方式的一種變革和改進(jìn)，并不是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，而是通過績(jī)效管理理念、績(jī)效管理方法來改進(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算管理方式，從而形成一種有機(jī)結(jié)合、全面銜接的新預(yù)算管理模式。

三、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重大意義

（一）有利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理、提高財(cái)政支出績(jī)效和財(cái)政管理水平

預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理方法的創(chuàng)新發(fā)展，側(cè)重于績(jī)效指標(biāo)、目標(biāo)產(chǎn)出、預(yù)期成果和成本效益，以確保有效管理和整合整個(gè)預(yù)算過程，提高公共支出的總體效率和效益。

第一，全面研究公共服務(wù)質(zhì)量，提高公眾公共投資意識(shí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高公共投資效率。由于預(yù)算與社會(huì)商品和服務(wù)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施以及該計(jì)劃的項(xiàng)目目標(biāo)密切相關(guān)，它有助于遏制由于私人原因而使用公共資源的現(xiàn)象，并處理通常不用于“工作”而用于“養(yǎng)人”的公共資金，因此預(yù)算的使用受到限制，預(yù)算支出被分開，沒有得到有效利用。

第二，預(yù)算執(zhí)行是現(xiàn)代企業(yè)在新發(fā)展時(shí)期的必然發(fā)展方向，也是提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的主要方式之一。預(yù)算執(zhí)行管理是適應(yīng)現(xiàn)代管理科學(xué)發(fā)展的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政管理總體發(fā)展規(guī)律，提高政府支出責(zé)任，提高公共支出效率的有效手段。在我國(guó)推行預(yù)算績(jī)效管理，可以進(jìn)一步深化管理觀念、加強(qiáng)管理手段。預(yù)算績(jī)效管理是一種加強(qiáng)政府支出責(zé)任、提高政府支出效益的有效手段，這是現(xiàn)代管理體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)務(wù)管理發(fā)展的必要趨勢(shì)。預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部實(shí)施可以進(jìn)一步深化經(jīng)營(yíng)理念，強(qiáng)化在日常管理中運(yùn)用的工具，尋求新的突破和變革，為今后預(yù)算資金的分配和使用打好基礎(chǔ)，促進(jìn)監(jiān)督向效率的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)量”的全面提升[2]。

第三，預(yù)算績(jī)效管理可以有效地引導(dǎo)政府的預(yù)算公開，增強(qiáng)政府的透明度，從而促進(jìn)政府的財(cái)務(wù)管理。隨著財(cái)政收入的不斷增長(zhǎng)，人民的權(quán)利意識(shí)不斷提高，此外，近年來越來越多的人關(guān)注財(cái)政資源使用結(jié)果，以監(jiān)督政府支出的合理性。就像前財(cái)政部副部長(zhǎng)廖曉軍所說，“我們不但要讓老百姓了解政府花費(fèi)的錢和做的事情，而且要讓他們了解到政府花錢的好處，要讓老百姓明白，花錢的好處，也要讓老百姓高興?！痹陬A(yù)算績(jī)效管理的框架下，通過對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制、執(zhí)行、結(jié)果的全面關(guān)注，使預(yù)算結(jié)果在各個(gè)利益相關(guān)者和公眾中得以共享、公開，最大程度地避免了過去由于預(yù)算透明度低而導(dǎo)致的民眾對(duì)預(yù)算結(jié)果的不滿意或不信任，進(jìn)而建立起“陽光財(cái)政”，增強(qiáng)政府財(cái)務(wù)管理的透明化、公開化。

（二）有利于建立以結(jié)果為導(dǎo)向的公共服務(wù)制度，健全公共財(cái)政制度的內(nèi)涵

提高政府財(cái)政指標(biāo)是公共財(cái)政不可或缺的條件，其主要目的是不斷提高公共財(cái)政支出的效率。公共財(cái)政的主要要求包括充分利用社會(huì)資源，科學(xué)認(rèn)識(shí)公眾，不斷提高為全社會(huì)提供服務(wù)的能力。公共財(cái)政作為一種“顧客導(dǎo)向”的性質(zhì)，其本質(zhì)在于以滿足人民的實(shí)際需要為首要目標(biāo)，注重實(shí)效、監(jiān)督，從而減少或消除政府工作的慣性，提高財(cái)政資金的使用效率，降低和提高其使用效率。

（三）有利于金融發(fā)展的要求和促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正是快速發(fā)展進(jìn)入“轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵階段。正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)調(diào)整的“痛苦時(shí)期”，金融發(fā)展的新特點(diǎn)正在形成。過去幾年的財(cái)政快速發(fā)展已經(jīng)成為過去的常態(tài)，財(cái)政減收、支出剛性增長(zhǎng)、債務(wù)快速積累等，嚴(yán)重危及財(cái)政可持續(xù)性。在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)財(cái)政仍然十分艱巨，財(cái)政收入的增長(zhǎng)空間很小，財(cái)政收支的壓力也越來越大。在此背景下，通過強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，通過改善預(yù)算績(jī)效來實(shí)現(xiàn)基金的效益，取得了顯著的正面效果。

（四）促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的深化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)效率驅(qū)動(dòng)

科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)是遵循客觀規(guī)律，全面提高發(fā)展效益；突出人民利益，發(fā)展質(zhì)量效益，共享發(fā)展成果。公共財(cái)政是“為人民服務(wù)”和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。

預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的一種手段，它可以通過對(duì)公共資源進(jìn)行科學(xué)、合理的分配，調(diào)整政府支出的結(jié)構(gòu)和取向，從而達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的。預(yù)算績(jī)效管理是體現(xiàn)預(yù)算效益與效率的重要體現(xiàn)，其要求在財(cái)務(wù)管理的所有方面采用業(yè)績(jī)概念，反映業(yè)績(jī)要求、合理分配、使用和管理有限資源，強(qiáng)調(diào)成果管理制；還強(qiáng)調(diào)“資金使用效率和問責(zé)制”，以及從平衡管理向資金管理的轉(zhuǎn)變，從“再分配”“大幅增加”到“繁重”管理，從強(qiáng)調(diào)增量到更有效地配置資源，注重成本效益和政策，將有助于更有效地刺激更快、更穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，有助于有效利用資源促進(jìn)民主治理，加強(qiáng)安全保障，改善管理模式。

四、預(yù)算績(jī)效管理的主要特征及發(fā)展趨勢(shì)

（一）當(dāng)前研究的主要特征

第一，從世界范圍來看，績(jī)效預(yù)算改革是一個(gè)普遍現(xiàn)象，逐漸升溫，越來越多樣化。績(jī)效預(yù)算的轉(zhuǎn)變已從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家?？?jī)效預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)由支出效率發(fā)展為支出優(yōu)先性；從簡(jiǎn)單的預(yù)算工具到多元化的績(jī)效管理，績(jī)效預(yù)算改革正逐步呈現(xiàn)一個(gè)新的發(fā)展方向，由于世界各國(guó)的實(shí)務(wù)樣本日益增多，部分學(xué)者趨向于從實(shí)務(wù)中吸取更多的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。這些文獻(xiàn)對(duì)于我國(guó)的財(cái)政績(jī)效管理實(shí)踐有一定的借鑒意義和啟示意義。但是，在此基礎(chǔ)上，我們必須認(rèn)識(shí)到，文化背景、預(yù)算績(jī)效管理時(shí)間的差異，如果將其他國(guó)家的績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)直接套用在我國(guó)的實(shí)踐中，無疑存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。哥哈格哈默施密德說：“在運(yùn)用業(yè)績(jī)信息時(shí)，要顧及國(guó)家的差別，應(yīng)解決在不同企業(yè)文化背景下使用績(jī)效信息的深層次原因，并仔細(xì)慎重地考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)證”。在我國(guó)改革財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系的過程中，中央政府和各地區(qū)的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行了大量研究，并針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理制定了一系列相關(guān)政策法規(guī)，建立了多層次、多類型的指標(biāo)體系，從技術(shù)基礎(chǔ)、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重點(diǎn)方面來說，都需要明確的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系?！爸袊?guó)方案”的構(gòu)建仍然是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政體制建設(shè)中的一個(gè)重大課題。

第二，從改革實(shí)踐和理論研究的角度來看，近二百年來，我國(guó)財(cái)務(wù)管理研究雖然具有跨學(xué)科整合的特點(diǎn)，然而，其在改革進(jìn)程中起著相對(duì)有限的指導(dǎo)作用，多個(gè)領(lǐng)域的整合可以為相關(guān)工作人員探索預(yù)算績(jī)效管理這一領(lǐng)域的研究和應(yīng)用帶來新思路。例如，在預(yù)算績(jī)效管理過程中，引入了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)，使各個(gè)參與方的行為動(dòng)機(jī)與路徑更為明確；提出了一種基于博弈論的預(yù)算績(jī)效管理過程中各方博弈后的最佳解的解釋框架；其使用平衡計(jì)分卡、作業(yè)成本估算和其他會(huì)計(jì)和計(jì)量方法為績(jī)效管理提供了有效的途徑，信息處理技術(shù)如大數(shù)據(jù)、人工智能等，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)化、準(zhǔn)確性提供了有力的技術(shù)支持[3]。

目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的研究已處于“瓶頸期”，急需深入探討。有關(guān)財(cái)政預(yù)算績(jī)效的研究成果迅速增加的主要原因是2003 年預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施。但就目前而言，由于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理高度集中的研究視角以及研究方法，致使財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的研究逐漸趨向“同質(zhì)性”[4]。此外，作為以政策為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，其研究?jī)r(jià)值在于對(duì)實(shí)際工作起著指導(dǎo)作用。但是，在對(duì)現(xiàn)有相關(guān)資料書籍的整理與分析后，發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過程中存在的一些關(guān)鍵難點(diǎn)問題（例如，在中期財(cái)務(wù)計(jì)劃中，預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行存在著巨大的壓力，以及是否應(yīng)該大量引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)），很少有人去研究。這就造成了科研與實(shí)際的脫節(jié)，使目前的財(cái)政績(jī)效管理研究看似“風(fēng)生水起”，但“成果不夠新穎”，無法充分發(fā)揮其在改革中的領(lǐng)導(dǎo)功能。

（二）中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的下一步發(fā)展

第一，預(yù)算績(jī)效管理的新要求——“全面性”。但目前關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的研究主要側(cè)重于具體方法、具體領(lǐng)域或整體分析，缺乏對(duì)其進(jìn)行完整性、全面性的研究，進(jìn)而致使“全面實(shí)施”不能反映新的目標(biāo)和新的需求[5]。比如，學(xué)者們更多地將注意力集中在公共預(yù)算績(jī)效管理上，忽視了政府預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、社會(huì)保障等全口徑預(yù)算中的預(yù)算績(jī)效管理，以及對(duì)其動(dòng)態(tài)周期的研究。針對(duì)這種狀況，我們必須從橫向（內(nèi)部評(píng)價(jià)主體）、縱向（政府層次、地區(qū)）、時(shí)間（期間）維度的三維分析框架，進(jìn)行全方位、全過程的預(yù)算績(jī)效管理體系結(jié)構(gòu)和路徑選擇。

第二，新世紀(jì)預(yù)算績(jī)效管理的核心技術(shù)基礎(chǔ)是技術(shù)革新。以往有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理支持技術(shù)的研究大多是從國(guó)外現(xiàn)有的評(píng)價(jià)技術(shù)或方法的更新等方面進(jìn)行，缺乏對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)變革的創(chuàng)新探索。由于當(dāng)前對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的研究比較多，因此，很多學(xué)者僅從概念和思維層面去思考大數(shù)據(jù)的新特點(diǎn)，缺乏將大數(shù)據(jù)技術(shù)特別是人工智能技術(shù)運(yùn)用到實(shí)際業(yè)績(jī)管理中去的研究?！叭撕?zhàn)術(shù)”的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方法在當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理改革中，其缺陷越來越有限。因此，從技術(shù)突破的角度出發(fā)，相關(guān)工作人員要想提高評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、目標(biāo)選擇和應(yīng)用的有效性，就必須探索利用人工智能分析方法來充分發(fā)揮各級(jí)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)提取和數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢(shì)[6]。

第三，預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)在實(shí)踐中不斷探索、積累的過程。目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的研究主要集中在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的方法和理論方面，但在我國(guó)的實(shí)際工作中，特別是在基層政府的預(yù)算績(jī)效管理方面，仍然存在著一些問題。為此，本文從新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新矛盾、新特點(diǎn)入手，對(duì)新時(shí)期的預(yù)算績(jī)效管理提出了新的要求和新的影響，并分析了不同層次政府、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域之間的共性和差異。

五、結(jié)語

綜上所述，從績(jī)效預(yù)算思想出發(fā)，從績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)開始，到對(duì)預(yù)算管理流程的創(chuàng)新，經(jīng)過多年的發(fā)展和摸索，逐漸形成具有中國(guó)特點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，并逐步建立起了較為完備的系統(tǒng)。

引用

[1] 周遠(yuǎn)祎.“十四五”期間預(yù)算績(jī)效管理改革研究[J].北方經(jīng)貿(mào)，2021(5)：10-13.

[2] 金啟明.我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究[J].商情，2021(25)：148，147.

[3] 譚慧敏.預(yù)算單位視角下全過程預(yù)算績(jī)效管理改革研究[J].理財(cái)周刊，2021(13)：155.

[4] 劉薇，賈康.中國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理改革研究——系統(tǒng)化思路與基本要領(lǐng)[J].江西社會(huì)科學(xué)，2022，42(6)：13.

[5] 王澤彩，劉薇.“十四五”時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理制度改革研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2022(4)：5.

[6] 周茜.預(yù)算績(jī)效管理改革與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式探討[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2016.