碳交易市場發(fā)展及其制度體系的構(gòu)建

藍(lán) 虹 陳雅函

“十四五”時期是我國深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)、邁向碳達(dá)峰碳中和的重要階段。這意味著，我國碳排放總量大、高碳發(fā)展慣性強(qiáng)的傳統(tǒng)發(fā)展模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。碳交易能夠充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，形成碳定價機(jī)制，因而碳交易市場制度體系建設(shè)十分重要。從試點市場走向全國統(tǒng)一市場，我國碳交易體系建設(shè)雖已積累一定的實踐經(jīng)驗，但仍處于起步階段，相關(guān)制度建設(shè)還需不斷探索和完善。全國碳排放權(quán)交易市場于2021年7月16日正式啟動，該市場一上線，覆蓋排放量就超過40億噸，成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳交易市場。2021年碳排放配額累計成交量1.79億噸，履約完成率達(dá)到99.5%。但是，目前我國碳交易市場還存在流動性嚴(yán)重不足，金融機(jī)構(gòu)參與度較低，碳價還不能完全體現(xiàn)碳配額的稀缺程度等問題，需要通過完善制度體系來推動碳交易市場的進(jìn)一步發(fā)展。

一、碳交易市場的產(chǎn)生背景

碳交易是以市場為基礎(chǔ)的碳定價工具，是一種以最具成本效益的方式減少碳排放的激勵機(jī)制。人類活動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨的大規(guī)?；茉聪漠a(chǎn)生了大量溫室氣體，提高了碳環(huán)境容量的稀缺程度。人類生產(chǎn)生活中過量使用碳環(huán)境容量會產(chǎn)生極高的社會成本，而碳交易市場的碳定價就是對溫室氣體排放給社會帶來的外部成本進(jìn)行市場定價，使其價值在市場中反映出來。如果缺乏市場機(jī)制引導(dǎo)對碳環(huán)境容量的合理使用，氣候變化帶來的社會成本將不斷侵蝕全社會福利。

（一）全球碳環(huán)境容量稀缺程度不斷提高引致對其定價的強(qiáng)烈需求

傳統(tǒng)工業(yè)的擴(kuò)張導(dǎo)致了化石能源的大量使用，使大氣中二氧化碳等溫室氣體含量迅速上升，目前排放的二氧化碳90%以上來自化石能源的燃燒。長期以來，木柴都是能源的主要來源，但是由于當(dāng)時能源使用程度很低，因而空氣污染物排放量也很低，相對于大氣的自我凈化能力，當(dāng)時的碳環(huán)境容量是不稀缺的。18世紀(jì)蒸汽機(jī)的發(fā)明標(biāo)志著工業(yè)革命的開始，工業(yè)革命導(dǎo)致煤炭的大規(guī)模開采和消費。1920年，煤炭占一次能源消費量的62%，世界進(jìn)入“煤炭時代”。1965年，石油取代煤炭成為消耗最多的能源，世界進(jìn)入“石油時代”。1979年，石油占世界能源消費的54%，標(biāo)志著從煤炭到石油的第二次能源革命。到目前為止，化石燃料一直占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著能源使用的顯著增加，環(huán)境污染程度也顯著提高，最終導(dǎo)致了大氣中碳環(huán)境容量的嚴(yán)重稀缺。

碳環(huán)境容量的嚴(yán)重稀缺已經(jīng)通過全球氣候變化給人類帶來的危害展示出來。罕見的高溫、頻繁的旱災(zāi)等頻發(fā)；海水入侵和海岸線的侵蝕威脅著沿海城市和地區(qū)；亞馬孫熱帶雨林的破壞和氣候變暖形成了互相影響的惡性循環(huán)，發(fā)生森林火災(zāi)的概率陡增，2019年亞馬孫熱帶雨林就發(fā)生了數(shù)萬起森林火災(zāi)。氣候變暖不僅增加了傳染病等疾病發(fā)生率，而且增加了由昆蟲傳播的瘧疾復(fù)發(fā)率，在高緯度地區(qū)，淋巴絲蟲病、血吸蟲病、黑熱病、登革熱和腦炎等疾病的傳播風(fēng)險正在增大。

氣候變化危害是外部不經(jīng)濟(jì)性造成的。全球碳環(huán)境容量日益稀缺，過量碳環(huán)境容量的使用導(dǎo)致極高的社會成本，但沒有通過碳定價使其價值在市場中反映出來，企業(yè)可以免費排放二氧化碳，免費過量使用碳環(huán)境容量，而不需要付出任何成本，這就會導(dǎo)致碳環(huán)境容量的進(jìn)一步過量使用。如果市場機(jī)制無法引導(dǎo)對碳環(huán)境容量的合理使用，氣候變化帶來的社會成本將不斷侵蝕全社會福利。

碳定價是幫助加速能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和減少溫室氣體排放的重要工具。通過發(fā)出溫室氣體排放給社會帶來成本的明確信號，碳定價可以刺激對低碳技術(shù)創(chuàng)新的投資和多邊合作，并在能源和氣候政策之間創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)。碳定價工具包括碳稅、碳交易：碳稅是對二氧化碳等溫室氣體的排放征稅；碳交易是以市場為基礎(chǔ)的碳定價工具，是一種以最具成本效益的方式減少碳排放的激勵機(jī)制。

（二）氣候變化危機(jī)加劇推動了碳交易市場制度體系的產(chǎn)生和發(fā)展

碳交易市場制度體系如果設(shè)計和實施得當(dāng)，可以幫助政府和企業(yè)找到低成本、高效益的減排方式。碳價格可以影響運營成本，鼓勵利益相關(guān)者減排并促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。隨著氣候變化問題的嚴(yán)重性和緊迫性日益顯現(xiàn)，1992年5月9日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在國際社會針對氣候變化制定相應(yīng)政策的呼聲中應(yīng)運而生。5年后，旨在限制發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放以遏制全球氣候變暖的《京都議定書》也獲得通過，這標(biāo)志著全球各國對氣候變化負(fù)有“共同而有區(qū)別的責(zé)任”已經(jīng)成為共識。此后，全球碳交易市場和各國的碳交易市場也逐步啟動。

《京都議定書》下全球碳交易市場制度體系的構(gòu)建，為世界各國建立國家級碳交易市場制度體系奠定了基礎(chǔ)。歐盟碳交易市場作為全球最早建立、目前最完善成熟的碳交易市場，經(jīng)過了三個階段的制度變遷，目前已經(jīng)通過制度進(jìn)一步完善進(jìn)入第四個階段。我國碳交易市場從2013年開始進(jìn)行區(qū)域性試點，在七個省市開展碳交易市場制度體系的構(gòu)建嘗試，積累了大量的經(jīng)驗。2021年7月16日，正式上線覆蓋40億噸排放量的全國碳交易市場，截至2021年12月底，總成交量達(dá)到1.79億噸，履約完成率達(dá)到99.5%。

作為碳交易市場制度體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，激勵或懲罰機(jī)制是至關(guān)重要的。按照我國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點排放單位應(yīng)當(dāng)控制溫室氣體排放，報告碳排放數(shù)據(jù)，清繳碳排放配額，公開交易及相關(guān)活動信息，并接受生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理。重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由重點排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。2022年1月3日，蘇州市生態(tài)環(huán)境局官方微信公眾號透露，蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局2022年1月1日在對張家港某公司開展節(jié)日生態(tài)環(huán)境安全檢查中，發(fā)現(xiàn)該公司未按時足額清繳2019—2020年度碳排放配額，涉嫌違反《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第十條之規(guī)定。目前，蘇州生態(tài)環(huán)境部門已責(zé)令企業(yè)整改并對該企業(yè)違法行為予以立案查處。激勵和懲罰機(jī)制的完善，說明我國碳排放權(quán)交易市場的制度體系基礎(chǔ)已經(jīng)構(gòu)建形成。

截至2021年1月31日，全球已經(jīng)有24個正在運行的碳交易市場，另外有8個碳交易市場正在計劃實施。目前碳交易市場已經(jīng)覆蓋全球16%以上的溫室氣體排放，全球近1/3的人口生活在有碳交易市場的地區(qū)，這些地區(qū)的GDP占全球總量的54%。

二、《京都議定書》下全球碳交易市場的制度體系構(gòu)建

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為全球碳交易市場制度的形成奠定了制度基礎(chǔ)。碳排放權(quán)以碳產(chǎn)品或碳資產(chǎn)的形式存在，通過制度強(qiáng)制性約束二氧化碳等溫室氣體的排放行為，在賦權(quán)基礎(chǔ)上使其成為具有商品特征的產(chǎn)品，同時因其稀缺性、價值性等特征，碳交易的市場前提得以形成。

《京都議定書》首先設(shè)立了總量控制目標(biāo)，在2008—2012年五年期間將發(fā)達(dá)國家（附件一國家）的溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%。不同的發(fā)達(dá)國家同意不同的目標(biāo)。例如，加拿大同意比1990年溫室氣體排放水平低6%，那么在《京都議定書》第一承諾期結(jié)束時，加拿大的排放水平應(yīng)達(dá)到1990年排放量的94%?？偭靠刂颇繕?biāo)的確定對建立碳排放權(quán)交易市場至關(guān)重要，因為規(guī)定的總量決定了碳排放權(quán)在碳交易市場的稀缺程度。

《京都議定書》建立了旨在減排溫室氣體的三個靈活的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制——國際排放交易機(jī)制、聯(lián)合履行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制。這些機(jī)制的設(shè)立，使碳交易市場有了可交易的產(chǎn)品。

一是國際排放交易機(jī)制（International Emission Trading，IET）。國際排放交易機(jī)制是指一個發(fā)達(dá)國家將其超額完成的減排義務(wù)的指標(biāo)，以貿(mào)易的方式轉(zhuǎn)讓給另一個未能完成減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國家，并同時從允許排放限額（As signed Amount Unit，AAU）上扣減相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓額度。AAU是附件一國家根據(jù)其在《京都議定書》中的減排承諾，可以得到的碳排放配額，每個分配數(shù)量單位等于1噸CO2當(dāng)量。

二是聯(lián)合履行機(jī)制（Joint Implementation，JI）。聯(lián)合履行機(jī)制是指發(fā)達(dá)國家之間通過項目級的合作，其所實現(xiàn)的減排單位（Emission Reduction Unit，ERU）可以轉(zhuǎn)讓給另一發(fā)達(dá)國家締約方，同時在轉(zhuǎn)讓方的允許排放限額（AAU）上扣減相應(yīng)的額度。聯(lián)合履行機(jī)制適用于已有上限的發(fā)達(dá)國家，這種機(jī)制的起源是當(dāng)時的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體（Economics in Transition，EITs），如俄羅斯或烏克蘭，被分配了超額排放權(quán)，從而消除了減少整個經(jīng)濟(jì)體排放的動力。聯(lián)合履行機(jī)制的項目主要包括：可再生能源項目，如風(fēng)能、水電、生物質(zhì)能；能源效率改進(jìn)的項目；幫助供應(yīng)方能源效率提高的項目；燃料轉(zhuǎn)換項目；減少工業(yè)排放；煤礦、垃圾填埋場和工業(yè)廢水中的甲烷捕獲和再利用；植樹造林。該機(jī)制使政府能夠“交易”或更好地“交換”根據(jù)《京都議定書》分配給他們的排放權(quán)。

三是清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）。清潔發(fā)展機(jī)制是指發(fā)達(dá)國家通過提供資金和技術(shù)的方式，與發(fā)展中國家開展項目級合作，通過項目所實現(xiàn)的“經(jīng)核證的減排量”（Certified Emission Reduction，CER），用于發(fā)達(dá)國家締約方完成在議定書下的減排承諾。根據(jù)清潔發(fā)展機(jī)制，附件一國家為發(fā)展中國家（即非附件一國家）的清潔技術(shù)提供項目資金，如風(fēng)能和太陽能。發(fā)展中國家能夠通過低碳排放甚至無碳排放實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而承擔(dān)這些項目的投資國家（附件一國家）將獲得認(rèn)證減排（CERs），這些抵免額是實現(xiàn)其京都目標(biāo)的信用額度。CDM為發(fā)展中國家的碳交易市場形成奠定了基礎(chǔ)，這些項目創(chuàng)造了發(fā)達(dá)國家可以購買和利用的信用額度，用來履行其減排義務(wù)，實現(xiàn)了由基金機(jī)制向交易機(jī)制、由罰款機(jī)制向價格機(jī)制、由司法制度向市場機(jī)制的轉(zhuǎn)變。雖然CDM在刺激發(fā)展中國家的低碳投資方面取得了一定的成功，但由于其規(guī)模有限，很難實現(xiàn)創(chuàng)造全球碳價的目標(biāo)。迄今為止，據(jù)估計，所有CDM項目每年可減少約4.5億噸CO2當(dāng)量，與約490億噸CO2當(dāng)量的全球排放量相比微不足道。

產(chǎn)權(quán)明晰是環(huán)境資源市場價格等于相對價格的必要前提，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，交易各方就會力求降低交易費用，使資源配置到產(chǎn)出最大、成本最低的地方，從而達(dá)到資源的優(yōu)化配置。國際排放交易機(jī)制是三個機(jī)制中唯一以配額為基礎(chǔ)的機(jī)制，而聯(lián)合履行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制都以項目為基礎(chǔ)。這三種減排機(jī)制的核心是，只有明晰環(huán)境問題中所涉及的產(chǎn)權(quán)問題，才能實現(xiàn)排污權(quán)交易。這三種機(jī)制實現(xiàn)了減排國家之間的碳配額以及減排國家和非減排國家之間的信用交易，將限額和交易與基準(zhǔn)和信用系統(tǒng)相結(jié)合。

總量控制制度和強(qiáng)制性碳減排市場的建立，是碳交易和碳定價的關(guān)鍵。《京都議定書》規(guī)定了全球碳總量控制目標(biāo)，規(guī)定了各個國家的配額和強(qiáng)制性的碳減排額度，從而推動了《京都議定書》下強(qiáng)制性碳減排市場的建立。在總量控制制度和強(qiáng)制性碳減排市場的支撐下，碳價格逐漸與其稀缺性程度匹配。但是，《巴黎協(xié)定》因為沒有形成全球總量控制和各國減碳配額的分配，后京都時代的全球碳交易市場逐漸走向低迷，碳價格在3美元左右波動，與其稀缺程度嚴(yán)重偏離。只有建立嚴(yán)格準(zhǔn)確的總量控制制度和強(qiáng)制性碳減排市場制度，碳排放容量的稀缺程度才能在市場中得以充分體現(xiàn)。

三、歐盟碳交易市場的發(fā)展及其制度體系

2000年，歐盟委員會提交的一份綠皮書概述了建立配額交易機(jī)制的想法，以實現(xiàn)歐盟的國際氣候承諾，該文件促成了2003年EU ETS指令的制定和采用。2003年以來，歐盟通過碳排放權(quán)交易的形式，即限額交易計劃（cap-and-trade scheme）作為其氣候政策的基礎(chǔ)，激勵企業(yè)以最具成本效益的方式減排。有效減排的激勵來自使用配額的機(jī)會成本，將溫室氣體排放配額的成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，能夠減少溫室氣體密集型商品的需求，同時增加生產(chǎn)端投資減排技術(shù)的現(xiàn)金流。歐盟碳排放交易制度體系的發(fā)展可以分為四個階段。

歐盟碳排放交易制度體系第一階段（2005—2007年）的重要特征是建立總量控制制度，實施限額設(shè)定，即國家分配的歐盟排放交易體系配額（EU ETS Allowances，EUA）。要求每個成員國制定自己的國家分配計劃（National Allocation Pan，NAP），該計劃確定提供給每個國家的配額數(shù)量。由于監(jiān)測、報告、驗證和數(shù)據(jù)采集的不一致，以及缺乏歷史核實的排放數(shù)據(jù)，大多數(shù)成員國根據(jù)估算排放來分配配額，導(dǎo)致的問題包括過度的分配、成員國之間配額的錯配等。例如，過度分配曾造成歐盟每年約22億噸配額的二氧化碳超額分配高達(dá)97 Mt，幾乎占年度總配額的5%。另外，過度分權(quán)，即成員國的高度自由裁量權(quán)增加了復(fù)雜性、行政負(fù)擔(dān)和交易成本，同時降低了透明度，還賦予了行業(yè)向政府施加壓力的權(quán)利，要求其發(fā)放與其他政府一樣多的配額。

第二階段（2008—2012年）對系統(tǒng)進(jìn)行了政策改進(jìn)和調(diào)整，解決了過度分配問題。歐盟委員會采用相應(yīng)公式來評估成員國的分配計劃，削減了成員國10%的配額。與第一階段相比，主要變化如下：與2005年相比，歐盟排放交易體系的上限降低了6.5%；三個新的非歐盟國家加入歐盟排放交易體系：冰島、列支敦士登和挪威；涵蓋了更多的溫室氣體：幾個成員國納入硝酸生產(chǎn)中的一氧化二氮排放；涵蓋更多行業(yè)：航空行業(yè)于2012年被納入EU ETS，但僅限于歐洲內(nèi)部航班；免費分配的比例下降到90%左右，剩下的10%由幾個國家拍賣；違規(guī)罰款增加至100歐元/噸二氧化碳；清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的減排信用被接受，從而符合約14億噸二氧化碳當(dāng)量的限制；通過歐盟委員會制定的指導(dǎo)文件，國家分配計劃的結(jié)構(gòu)更加簡化和透明。然而，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)對ETS下的行業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致產(chǎn)能減少。更低的排放量需要更少的配額，以致出現(xiàn)了配額過剩。

第三階段（2013—2020年）是迄今為止最長的交易期。2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的配額過剩積累，加之歐盟2020年氣候和能源一攬子計劃，導(dǎo)致到2020年對排放交易配額的需求大幅減少。但是，依托于初始階段的經(jīng)驗，在很大程度上幫助了歐盟委員會對歐盟排放交易體系提出徹底改革。新碳排放交易體系下的歐盟單一上限基準(zhǔn)，從2013年開始每年以線性方式下降，到2020年達(dá)到17.2億噸二氧化碳。這對應(yīng)于2005年排放量整體上限降低了21%，由于沒有日落條款，這種線性減少將持續(xù)到2020年以后。此外，還有歐盟范圍內(nèi)進(jìn)行配額拍賣，主要針對可以轉(zhuǎn)嫁成本的部門，并根據(jù)歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一基準(zhǔn)對行業(yè)進(jìn)行部分免費分配。總體而言，這基本上可以轉(zhuǎn)化為50%的拍賣，以每噸二氧化碳30歐元的價格計算，大約相當(dāng)于每年約270億歐元。從2013年開始，電力公司將不得不在拍賣中購買所有的排放配額。2013年，部分成員國家（主要是東歐國家）現(xiàn)有發(fā)電機(jī)的拍賣率至少為30%，此后將逐步提高到100%。對于ETS下的工業(yè)部門，歐盟同意2013年拍賣率定為20%，2020年提高到70%，以期在2027年達(dá)到100%。面臨重大非歐盟競爭的行業(yè)時，會根據(jù)社區(qū)范圍的基準(zhǔn)在2020年免費獲得100%的配額，大多數(shù)制造業(yè)都屬于這一類。此外，總拍賣權(quán)的12%將重新分配給人均碳排放量較低的成員國（10%）和已采取早期行動的成員國（2%）。該體系將擴(kuò)展到化學(xué)品、鋁行業(yè)以及其他溫室氣體，如化肥中的一氧化二氮和鋁中的全氟化碳。

第四階段（2021—2030年）的重要特征是實施更有針對性的碳泄露規(guī)則。對于風(fēng)險較小的行業(yè)，預(yù)計2026年后將逐步取消免費分配，從第四階段結(jié)束時的最高30%逐步取消至0。同時，將為密集型工業(yè)部門和電力部門建立低碳融資基金，主要包括：一是創(chuàng)新基金，用于產(chǎn)業(yè)內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新和突破，擴(kuò)充NER300計劃資金數(shù)額，相當(dāng)于至少4.5億歐元排放津貼的市場價值。二是現(xiàn)代化基金，用投資于電力部門的現(xiàn)代化能源系統(tǒng)升級改造，并幫助十個低收入成員國的碳密集部門實現(xiàn)公平過渡。

歐盟碳交易市場制度體系從2005年建立，迄今已經(jīng)運行17年，其制度體系不斷完善。配額分配制度從最初的祖父法免費分配制度，進(jìn)化到基于歷史產(chǎn)出和實際產(chǎn)出為基準(zhǔn)的免費分配制度，再進(jìn)化到以拍賣為主體的市場分配制度，變得更加富有效率。在穩(wěn)定碳價方面，運用長期的總量控制制度和政策，明確遠(yuǎn)期減排目標(biāo)，以保護(hù)市場對碳資產(chǎn)價值穩(wěn)定的預(yù)期。在增加碳交易市場的流動性方面，通過法律確權(quán)碳資產(chǎn)的合法有效性，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)投資碳交易市場和碳配額交易，以金融手段提升碳交易市場的流動性。歐盟碳交易市場制度建設(shè)中出現(xiàn)的問題，以及在制度創(chuàng)新中解決這些問題的措施，對我國碳交易市場制度的創(chuàng)建和完善，提供了諸多借鑒。

四、我國區(qū)域性碳排放權(quán)交易試點及其在制度體系方面的探索

我國區(qū)域性碳交易市場試點制度的建立經(jīng)歷了五個重要節(jié)點，主要包括：2011年發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，2012年發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，2013年黨的十八屆三中全會要求發(fā)展碳排放權(quán)交易制度，2016年發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，以及2019年應(yīng)對氣候變化及減排職能由國家發(fā)展改革委調(diào)整至生態(tài)環(huán)境部。

2010年7月國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》提出“組織開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作”，這成為我國碳交易市場發(fā)展的開端。2010年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》首次正式提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”，這是我國首次正式提出碳排放交易制度。2011年10月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》同意“北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點”；2012年11月26日確立了第二批29個國家低碳省區(qū)和低碳城市試點。首批的七個碳交易試點的交易機(jī)制以碳排放強(qiáng)度為基礎(chǔ)，為隨后進(jìn)行第二批低碳試點和建立全國碳交易機(jī)制積累了交易數(shù)據(jù)和交易經(jīng)驗。

國家發(fā)展改革委于2012年6月印發(fā)的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》以及國家發(fā)展改革委辦公廳2012年10月印發(fā)的《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》構(gòu)建了自愿減排交易市場的整體框架和系統(tǒng)性規(guī)范，為構(gòu)建強(qiáng)制性碳減排市場提供了必要的補(bǔ)充。

2013年11月，黨的十八屆三中全會決議要求發(fā)展碳排放權(quán)交易制度。在2015年12月召開的巴黎氣候大會上，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)中國將建立全國碳交易市場，以減少溫室氣體排放和應(yīng)對氣候變化。2016年1月11日發(fā)布的《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》提出將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易體系，并對企業(yè)歷史碳排放進(jìn)行核算，為碳交易市場的配額分配提供數(shù)據(jù)支撐。碳交易市場的組織體系、資金技術(shù)和市場制度的頂層設(shè)計不斷完善。2016年3月，《碳排放權(quán)交易管理條例》被國務(wù)院辦公廳列入立法計劃預(yù)備項目。

2016年8月31日，中國人民銀行等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要發(fā)展各類碳金融產(chǎn)品，促進(jìn)建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場和有國際影響力的碳定價中心，有序發(fā)展碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品和衍生工具，探索研究碳排放權(quán)期貨交易。碳金融市場的產(chǎn)品創(chuàng)新促進(jìn)了碳交易市場制度的完善，有助于發(fā)揮金融在碳排放容量資源優(yōu)化配置中的作用。

在制度推進(jìn)的同時，我國碳交易市場的實踐在制度創(chuàng)新的保障下落地并開始試點。國家發(fā)展改革委于2011年宣布了七個碳排放權(quán)交易試點城市。試點排放交易計劃因城市和地區(qū)而異，在限額和目標(biāo)部門方面有所不同，通過創(chuàng)建幾個不同設(shè)計的試點交易系統(tǒng)并總結(jié)經(jīng)驗，從而為實施獨特的全國性碳排放權(quán)交易計劃提供堅實的基礎(chǔ)（見表1）。

表1 全國首批碳交易試點基本內(nèi)容

2014—2019年，七個試點城市碳交易市場配額成交量分別約為2000萬噸、3000萬噸、6400萬噸、6740萬噸、7748萬噸、10282萬噸二氧化碳，年均復(fù)合增長率約32%，成交量逐步擴(kuò)大，場外交易成為重要組成部分。各試點市場均允許可以分為場內(nèi)、場外市場。以北京市為例，場外交易的重要地位日漸突出。2014年、2015年，場內(nèi)外交易量基本持平，場外交易量略高于場內(nèi)交易。而2016年以來，以場外交易為主，2018年度場外交易量占總成交量的63.73%，2019年度場外交易量占總成交量的56.16%。

目前我國試點碳交易市場已經(jīng)運行近十年，重點排放單位的碳排放總量和強(qiáng)度都實現(xiàn)了下降。地方碳交易試點推進(jìn)了碳交易產(chǎn)品的豐富，取得了較好的減排效果，為全國碳交易市場的建設(shè)和運行積累了經(jīng)驗。例如，北京市碳交易市場重點排放單位數(shù)量多、范圍廣，納入高校、醫(yī)院、政府機(jī)關(guān)等眾多公共機(jī)構(gòu)；碳交易市場產(chǎn)品體系豐富，包括配額市場和眾多產(chǎn)品構(gòu)成的抵消市場。其中，抵消產(chǎn)品既有中國核證自愿減排量（CCER），還納入了林業(yè)碳匯項目、“我自愿每周再少開一天車”活動等多種方式產(chǎn)生的經(jīng)審定的碳減排量；實行交易價格預(yù)警，超過20～150元/噸的價格區(qū)間將可能觸發(fā)配額回購或拍賣等公開市場操作程序。在七個市場中，北京市是唯一一個要求對制造業(yè)和服務(wù)業(yè)現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行年度絕對減排的試點城市，這些行業(yè)的公司每年將獲得更少的配額：從2013年的98%平均排放量開始到2015年下降到94%。其他區(qū)域的碳排放交易體系不要求絕對減排，但要求降低單位工業(yè)增加值的碳排放強(qiáng)度。深圳市和天津市允許個人投資者和金融機(jī)構(gòu)等不在碳排放交易范圍內(nèi)的實體參與交易，從而導(dǎo)致交易頻率更高，但價格波動也更大。在覆蓋范圍方面，我國區(qū)域性碳交易市場試點僅針對二氧化碳，覆蓋了一個城市或省市總排放量的40%至60%，適用于電力和其他重工業(yè)，如鋼鐵、水泥和石化。

我國的區(qū)域性碳交易市場試點，在配額分配制度方面不斷創(chuàng)新。我國分配配額的標(biāo)準(zhǔn)方法是基于過去幾年歷史排放數(shù)據(jù)的祖父法，同時考慮行業(yè)特征和減排成本。在大多數(shù)情況下，限額是排放強(qiáng)度上限。天津、上海、湖北等地為了價格管理和成本控制，會預(yù)留一定的配額。同時，在北京、天津、上海、深圳和廣東試點中，拍賣可以作為小部分配額的補(bǔ)充方式。未來，深圳計劃將比例增加到全面拍賣。湖北的獨特之處在于其保留20%的初始配額用于早期行動獎勵。

我國的區(qū)域性碳交易市場試點，探索了多元化的碳金融產(chǎn)品。隨著碳交易市場的發(fā)展，我國碳金融產(chǎn)品不斷豐富，碳資產(chǎn)融資產(chǎn)品有碳配額質(zhì)押、碳減排量質(zhì)押、碳債券、碳配額回購交易等；碳金融衍生服務(wù)有碳資產(chǎn)管理服務(wù)、碳市場信息服務(wù)、碳市場咨詢服務(wù)、碳市場指數(shù)和碳信用評級等。例如，2014年5月8日，中廣核風(fēng)電有限公司（以下簡稱“中廣核”）發(fā)行10億元人民幣5年期的中期票據(jù)，浮動利率部分與CCER收益掛鉤，浮動利率的區(qū)間設(shè)定為5BP～20BP（基點）。中廣核“碳債券”最終發(fā)行利率為5.65%，較同期限AAA信用債估值低46BP，成為中國首支碳金融衍生品，對于其他涉及CCER或配額的項目有借鑒意義。2014年9月，湖北宜化集團(tuán)以210.9萬噸碳配額作為質(zhì)押擔(dān)保，獲得興業(yè)銀行4000萬元質(zhì)押貸款，用于企業(yè)減排改造。評估標(biāo)準(zhǔn)為每噸碳配額價格23.7元，湖北碳市場開市以來的二級市場平均價格乘以通用貸款系數(shù)0.8，最終確定貸款額為4000萬元。

這些區(qū)域性碳交易市場制度體系的試驗和創(chuàng)新，為全國碳交易市場制度體系的建設(shè)提供了很好的示范和經(jīng)驗，為全國碳交易市場制度體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。在我國區(qū)域性碳排放權(quán)交易制度體系的設(shè)計中，還引入了抵消機(jī)制，開發(fā)出各種自愿核證減排機(jī)制，使自愿減排市場產(chǎn)品得以進(jìn)入強(qiáng)制性減排市場，提升了區(qū)域性碳交易市場的流動性。不同的試點區(qū)域，在制度體系設(shè)計中方法有較大差異，通過比較不同制度的績效，可為全國性碳交易市場制度建設(shè)提供較為充足的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗。

五、我國全國性碳交易市場的建立和推進(jìn)

2016年10月27日，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》強(qiáng)調(diào)建立全國碳排放權(quán)交易制度，啟動運行全國碳排放權(quán)交易市場，出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》及有關(guān)實施細(xì)則，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系。2017年6月21日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案部門分工的通知》，再次明確和要求2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場，到2020年力爭建成全國碳排放權(quán)交易市場。2017年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》強(qiáng)調(diào)建立碳排放權(quán)交易市場，通過市場機(jī)制深化生態(tài)文明體制改革，降低全社會減排成本，推動經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。從2010年10月國務(wù)院首次提出要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度，到2020年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)抓緊制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案，在這十年間我國不斷開展碳排放權(quán)交易試點，為全國碳排放權(quán)交易體系建立奠定了基礎(chǔ)。最終于2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場開市。

正如全球氣候政策在過去十年中的不斷演變一樣，中國的氣候政策也在不斷演進(jìn)。中國已經(jīng)慢慢地從一個減排設(shè)備的賣家成長為聯(lián)合國碳交易市場的主要參與者，于2013年建立了七個試點碳交易市場，并于2020年12月19日正式啟動全國碳排放權(quán)交易體系，到2021年7月16日正式開市，成為全球最大的碳交易市場，排放交易超過大多數(shù)發(fā)展中國家，規(guī)模是歐盟碳交易市場的兩倍。中國的氣候政策注定會在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

全國碳交易市場第一個履約周期于2021年1月1日正式啟動，這是我國第一次從國家層面將溫室氣體控排責(zé)任落實到企業(yè)，標(biāo)志著我國氣候政策邁入一個新時代。全國碳交易市場制度體系的核心要素包含：（1）總量控制制度：總量的確定綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等因素；（2）覆蓋行業(yè)的確認(rèn)：從發(fā)電行業(yè)入手，逐步將其他領(lǐng)域納入碳交易市場范圍；（3）重點排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)：年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量；（4）配額分配制度：以免費分配為主，適時引入有償分配；（5）碳排放核查制度：監(jiān)督檢查碳排放和碳排放配額清繳情況；（6）國家核證自愿減排量（CCER）的抵消制度：將核證自愿減排量納入強(qiáng)制性減排市場，作為其重要補(bǔ)償，以提升碳交易市場的市場活躍度，規(guī)定抵消比例不超過5%的應(yīng)清繳碳排放配額，且CCER項目應(yīng)來自全國碳交易市場配額管理范圍以外的其他減排項目。

未來我國碳交易市場機(jī)制呈如下發(fā)展趨向：在政策方面，生態(tài)環(huán)境部協(xié)同其他部門發(fā)布國家層面的碳排放交易計劃條例和生態(tài)環(huán)境部門自己的碳排放交易計劃管理辦法等相關(guān)具體政策；在納入行業(yè)方面，將發(fā)電行業(yè)作為突破口，“十四五”期間將實現(xiàn)從單一行業(yè)到多行業(yè)納入，包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航八大行業(yè)；在配額分配方面，將根據(jù)試算結(jié)果確定配額分配；在監(jiān)測、報告、核查方面，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，核查工作將不再面向所有重點排污單位，而是由省級主管部門隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選擇檢查機(jī)構(gòu)或檢查人員；在履行機(jī)制方面，國家法規(guī)將出臺更嚴(yán)厲的處罰措施；在抵消機(jī)制方面，深化完善盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳交易市場。

六、我國碳交易市場制度體系建構(gòu)中存在的問題及其建議

十多年來，以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已經(jīng)逐步建立碳排放交易體系，在法制建設(shè)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)手段、管理水平和金融創(chuàng)新方面提供了大量可借鑒的經(jīng)驗。具體包括：一是全球碳排放交易制度體系的演進(jìn)普遍遵循“自上而下”的制度演進(jìn)路徑，國家設(shè)立機(jī)構(gòu)，完善法律制度和交易規(guī)則，優(yōu)化交易規(guī)則與交易體系，實施政府主導(dǎo)型碳交易活動；二是在碳交易活動中，初始碳排放配額往往免費發(fā)放，再逐漸推行拍賣制度；三是實施碳交易導(dǎo)致交易成本增加，各個國家不約而同地開展了優(yōu)惠與激勵舉措，在保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的同時促進(jìn)國內(nèi)碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)；四是積極按照《京都議定書》原則和范疇進(jìn)行交易，先以國內(nèi)交易為基礎(chǔ)，逐漸將碳交易活動擴(kuò)大至國際市場；五是分步驟、分階段地擴(kuò)大減排行業(yè)以完成減排目標(biāo)；六是森林碳匯和自愿減排成為許多國家強(qiáng)制性碳減排、碳交易市場的必要補(bǔ)充。

我國碳交易市場制度體系的建設(shè)，從各地區(qū)的試點，到全國碳交易市場的建構(gòu)，已經(jīng)經(jīng)歷整整十年。特別是2021年7月16日后，我國依托上海環(huán)境能源交易所建立的全國碳排放權(quán)交易市場體系，隨著交易品種與交易量的增加，成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場體系。但我國碳交易市場制度體系的建設(shè)也存在一些不完善的地方，導(dǎo)致我國碳交易市場碳價不夠穩(wěn)定、市場活躍度不夠。

我國碳交易市場制度體系構(gòu)建存在的主要問題包括：一是配額分配制度的不完善導(dǎo)致配額超額分配。在區(qū)域試點中，配額分配大部分是采取免費分配的方式，由政府核算應(yīng)分配的配額額度。因為不是來自市場需求，且信息不對稱，大多數(shù)情況都超額分配了排放許可，引致各試點地區(qū)碳價格的波動。二是碳交易市場相關(guān)法律和政策體系的不完善，導(dǎo)致進(jìn)入碳交易市場的市場主體對未來碳交易市場的發(fā)展以及碳資產(chǎn)價值沒有穩(wěn)定預(yù)期。特別是，目前我國是全國性碳交易市場和試點區(qū)域碳交易交易市場并存，這就更需要完善的碳交易市場基礎(chǔ)制度來支撐碳資產(chǎn)價值的有效性。目前，一些碳交易市場參與者對國家碳排放權(quán)交易的儲蓄和借貸配額政策的確定性存疑。碳排放交易試點的配額持有者對于能否將配額存入或結(jié)轉(zhuǎn)至國家碳排放交易系統(tǒng)尚不確定，市場信息缺乏透明度，以及區(qū)域試點碳交易市場如何向國家碳排放交易系統(tǒng)過渡的不確定性，影響了碳交易市場主體的市場行為，進(jìn)而可能抑制對碳排放配額的需求，從而影響碳價。三是低流動性和低交易量。區(qū)域性碳交易市場的交易規(guī)模較小，這導(dǎo)致與其他限額交易項目相比，流動性處于較低水平。全國碳交易市場的流動性較低，市場活躍度不夠。截至2021年12月底，全國碳交易市場配額累計成交量達(dá)到1.79億噸，這說明全國碳交易市場已經(jīng)進(jìn)入正常平穩(wěn)運行階段。但是，從市場活躍度來看，還存在一定問題。2021年7月，全國碳交易市場啟動，進(jìn)入全國碳交易市場的有發(fā)電行業(yè)重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，是全球規(guī)模最大的碳交易市場。也就是說，我國的碳交易市場有45億噸二氧化碳排放量可以交易，但是目前配額累計成交量僅為1.79億噸，累計交易額僅占全部可交易量的3.98%。

基于此，就構(gòu)建我國碳交易市場制度體系提出如下建議：

第一，重點關(guān)注碳交易市場制度體系中配額超額分配的風(fēng)險。在碳配額分配制度建設(shè)中，應(yīng)逐步增加拍賣方式分配的比重，降低免費配給的比重。在拍賣方式下，企業(yè)要獲得碳配額，必須付出一定的成本，如果不是真實需求，就不會通過拍賣購買碳配額。這樣企業(yè)對碳配額的真實需求可以通過市場競價反映出來，有助于解決配額免費配給存在的信息不對稱問題，穩(wěn)定碳價格。

第二，加速完善碳排放權(quán)交易相關(guān)立法，讓碳交易市場發(fā)展有法可依。我國碳排放權(quán)交易市場試點開始于2011年，經(jīng)過10年發(fā)展，關(guān)于碳交易市場的政策文件均為綱要、規(guī)劃、指導(dǎo)意見、通知等，尚沒有通過立法的形式來增強(qiáng)約束力。與國際上其他國家對比來看，很多國家的碳交易是由法律或法案支撐的，如歐盟的《氣候變化法》，韓國的《低碳綠色增長基本法》《溫室氣體排放配額分配與交易法》，新西蘭的《零碳法案》等。因此，為進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展國內(nèi)碳交易市場，應(yīng)加速《氣候變化法》《能源法》等法律的制定，為碳交易提供法制基礎(chǔ)。

第三，發(fā)展多層次碳交易市場，通過區(qū)域協(xié)同實現(xiàn)減排目標(biāo)，提升碳交易市場的活躍度。我國碳排放呈現(xiàn)排放量大、區(qū)域分散、排放源多的特點，單一類型的碳交易市場難以實現(xiàn)減排目標(biāo)，且會導(dǎo)致碳交易市場活躍度不夠的問題。因此，應(yīng)積極鼓勵社會力量加入減排領(lǐng)域，形成多層次、多元化的溫室氣體減排協(xié)同效應(yīng)，提升市場活躍度。

第四，創(chuàng)新碳金融工具，激勵綠色項目投融資，以增強(qiáng)碳交易市場的流動性。金融的積極參與對我國碳交易市場建設(shè)至關(guān)重要。雖然試點地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)在國家政策鼓勵和引導(dǎo)下，陸續(xù)推出了碳基金、碳債券、碳期權(quán)等碳金融產(chǎn)品，但由于目前碳金融市場體系的不完善，碳交易市場流動性不足，無法滿足交易主體的需求。為此，建議通過財政支持和政策引導(dǎo)，激發(fā)碳金融市場的發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)碳交易市場的金融化發(fā)展，通過放大碳排放權(quán)的金融屬性，提高碳交易市場的流動性和市場活躍度。此外，要不斷創(chuàng)新碳金融工具，以增強(qiáng)流動性，并建立價格控制機(jī)制，以保持碳價格穩(wěn)定。