黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)憲法實施的邏輯理路
——以中央黨內(nèi)法規(guī)為對象的考察

周 航

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

一個國家制定的憲法必然在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用，通過各種體制機(jī)制保證憲法得到有效實施。中國憲法如何得到全面實施，從既有的研究看，中國憲法學(xué)界的研究多是對憲法實施保障機(jī)制的研討，多認(rèn)為關(guān)鍵是要建立必要的憲法實施監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制定相應(yīng)的規(guī)則［1］，這些研究對完善中國憲法實施機(jī)制和規(guī)則、厘清相關(guān)理論具有重要意義。但是這些研究還需要進(jìn)一步深化，一是既有的研究多關(guān)注國家機(jī)關(guān)和公民對憲法實施的推動作用，作為中國憲法上除公民和國家機(jī)關(guān)之外的另一重要主體，執(zhí)政黨如何促進(jìn)和保障憲法實施有待進(jìn)一步明確［2］；二是既有的學(xué)術(shù)成果多關(guān)注憲法實施保障領(lǐng)域，對如何引領(lǐng)憲法實施著墨不多。

中共十八屆四中全會決議指出：“黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?！痹谏鐣髁x法治建設(shè)中，黨內(nèi)法規(guī)如何保障憲法實施有待深入研究。 依照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織、中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省級黨委，體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志。 在制定權(quán)限方面，除黨的中央組織之外的其他主體只能就中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定及履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作相關(guān)職責(zé)。 這種立規(guī)邏輯同國家法律存在一定的差異，《憲法》第3 條規(guī)定央地國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循的原則是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，而黨內(nèi)法規(guī)更強(qiáng)調(diào)中央的集中意志和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中紀(jì)委、中央工作機(jī)關(guān)和省級黨委制定黨內(nèi)法規(guī)更多是為了實施中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。 作為強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一意志的政黨，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的同質(zhì)性更高，其他主體在制定黨內(nèi)法規(guī)時更加需要同中央保持一致。 因此，本文擬以中央黨內(nèi)法規(guī)為分析對象，考察黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)憲法實施的路徑，一方面基于中央黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在層級上更為類似、聯(lián)系更為緊密，另一方面黨的中央組織以下的黨內(nèi)法規(guī)多是對中央黨內(nèi)法規(guī)作出的細(xì)化規(guī)定，將中央黨內(nèi)法規(guī)作為分析對象不會存在疏漏。

一、黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的理論證成

憲法誕生之初，規(guī)定的多是國家機(jī)構(gòu)和公民的基本權(quán)利與義務(wù)，政黨等其他組織并未進(jìn)入憲法。 隨著政黨政治的發(fā)展，憲法和法律中對政黨予以規(guī)定。 憲法上主要的主體依然是國家和公民。 憲法實施主要是為了規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，保障公民的基本權(quán)利。 那么，有必要追問中國共產(chǎn)黨實施憲法的正當(dāng)性何在。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律總體關(guān)系上的一致性

黨內(nèi)法規(guī)在中國法治實踐中有重要影響。 中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式?jīng)Q定了黨內(nèi)法規(guī)在國家、政府等關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，也決定了黨內(nèi)法規(guī)在治國治理中的重要作用［3］。 黨內(nèi)法規(guī)之所以能實施憲法，前提是二者間具有相當(dāng)程度的一致性。

首先，二者體現(xiàn)的意志和價值追求具有一致性。 依據(jù)《制定條例》第3 條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的是“黨的統(tǒng)一意志”，而國家法律體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民的意志。 在中國，中國共產(chǎn)黨的意志和人民的意志并無根本上的不同，憲法和黨章統(tǒng)一于“依據(jù)憲法治國理政、依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨”的實踐之中，統(tǒng)一于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的客觀需求之中，統(tǒng)一于“維護(hù)人民根本利益”的目標(biāo)追求之中［4］。 實現(xiàn)人民的意志需要一定的機(jī)制，即“雙重代表制”，全國人大是國家的民意代表機(jī)關(guān)，執(zhí)政黨基于自身的先進(jìn)性和領(lǐng)導(dǎo)革命和改革的實效所取得的領(lǐng)導(dǎo)地位而成為中國實質(zhì)意義上的代表［5］。 從這一角度來說，黨的意志和人民的意志只有在一致的情況下才能實現(xiàn)中國憲法的規(guī)定，也只有如此才能實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)一致。

其次，規(guī)范對象具有重合性。 規(guī)范和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個長期課題，制度治黨和依規(guī)治黨更具長遠(yuǎn)性，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的是全體黨員的行為、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的行為。 在控制公權(quán)方面，憲法和其他法律所要規(guī)制的首要對象是國家權(quán)力，在中國，行使國家權(quán)力最主要的是黨員，于此角度而言二者高度重合。 事實上，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的對象不僅是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，部分黨內(nèi)法規(guī)還對非黨員具有約束力，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》第3 條所規(guī)范的對象包括縣處級以上的非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。 通過黨內(nèi)法規(guī)和憲法作用的發(fā)揮，能夠“保障和促進(jìn)各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律手段治黨治國理政”［6］。 總之，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律所具有的一致性，有助于確保黨組織和黨員運(yùn)用法治方式和法治思維治國理政，實施憲法的規(guī)定，進(jìn)而確保公民權(quán)利得到保障。

（二）源于中國憲法的規(guī)定

現(xiàn)行憲法的序言中明確中國革命的成功和社會主義建設(shè)事業(yè)的成就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的，并進(jìn)一步重申，今后要實現(xiàn)國家富強(qiáng)和民族復(fù)興的歷史任務(wù)依然要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)。 2018 年憲法修正案新增“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。 中國共產(chǎn)黨也成為中國最重要的公權(quán)力主體，行使國家治理的權(quán)力，并承擔(dān)國家治理的實際責(zé)任［7］。 憲法序言和總綱明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并在憲法序言第七自然段規(guī)定中國人民有繼續(xù)接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)［8］。 在當(dāng)下的憲法實施中，也必須在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下才能更好地實現(xiàn)憲法的全面實施。

“我國憲法同一些外國憲法相比較，一大特色就是明確規(guī)定了國家的根本任務(wù)、發(fā)展道路、奮斗目標(biāo)?！保?］現(xiàn)行憲法歷經(jīng)五次修改，除 1988 年的修改外，歷次修憲均對憲法第七自然段的國家的根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)進(jìn)行了完善，足見其重要性。 憲法上的根本任務(wù)同黨章規(guī)定的路線以及奮斗目標(biāo)重合度較高。 執(zhí)政黨堅持和完善自己的路線及奮斗目標(biāo)能夠促進(jìn)憲法上國家的根本任務(wù)和奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)作用

引領(lǐng)作用包括黨內(nèi)法規(guī)對國家建設(shè)的引領(lǐng)作用，以及通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，鍛造高素質(zhì)的先鋒隊，進(jìn)而引領(lǐng)憲法實施。 黨章與憲法能夠?qū)崿F(xiàn)功能互補(bǔ)，相互促進(jìn)。 同時，黨章的修改完善對憲法變遷有著極為重要的影響［10］。 從憲法實施角度而言，早在制定現(xiàn)行憲法時，就有觀點(diǎn)認(rèn)為中國憲法要能夠得到良好的實施一方面要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要靠人民群眾［11］。 這兩個方面的內(nèi)涵具有一致性，就黨的領(lǐng)導(dǎo)來說，涉及如何優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過先鋒隊牽引憲法秩序的形成。從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的歷程來看，如何加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)更適應(yīng)中國發(fā)展的需要，一直是執(zhí)政黨關(guān)注的核心問題之一。 只有全面從嚴(yán)治黨，保持黨的先進(jìn)性，才能真正引領(lǐng)人民群眾，并將黨自身的政策主張轉(zhuǎn)化為全體國民遵循的規(guī)則，在憲法實施中亦是如此。 憲法上的部分規(guī)定，經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)可以率先垂范，可以通過中國共產(chǎn)黨制定反腐敗的黨內(nèi)法規(guī)來保障全體黨員干部廉潔奉公，可以為國家立法提供經(jīng)驗，治國必先治黨。 從引領(lǐng)憲法實施的角度而言，通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，保持黨的先鋒隊性質(zhì)，嚴(yán)于律己，模范遵守憲法，能夠領(lǐng)導(dǎo)全國人民形成遵守和維護(hù)憲法的良好風(fēng)尚。

（四）黨內(nèi)法規(guī)作為社會主義法治建設(shè)的保障

從一個國家的法治體系來看，最重要的當(dāng)屬國家制定法。 國家法雖然重要，但并非全部，民間習(xí)俗、社團(tuán)規(guī)章等均是支配人行為的規(guī)則，而黨內(nèi)法規(guī)是國家制定法之外極為重要的規(guī)則體系。 中共十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系中，若要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)須共同發(fā)揮作用。 將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系的原因之一在于該體系對于實現(xiàn)良善治理的不可或缺性，國家法律雖然是覆蓋面最廣的規(guī)范體系，但并不能無死角地覆蓋所有領(lǐng)域。 中國共產(chǎn)黨作為中國的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨先于新中國成立，其運(yùn)行方式、自我治理邏輯和自我管理經(jīng)驗均有自身的特點(diǎn)，由此使得其自我治理的規(guī)則有自己的特質(zhì)。 從實際效果看，黨內(nèi)法規(guī)的作用不僅限于執(zhí)政黨管黨治黨本身，還涉及國家治理的事項。 從其目標(biāo)看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)良法善治。

就憲法實施而言，中國憲法的規(guī)定有相當(dāng)部分是通過立法予以具體化而實現(xiàn)的。 黨內(nèi)法規(guī)同樣存在這一功能。 在國家立法尚未出臺之時或者立法條件尚不成熟時，可以通過黨內(nèi)法規(guī)確保憲法規(guī)定的具體化，以推動憲法實施，如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定堅持黨的基本路線，這就同憲法序言規(guī)定的國家的根本任務(wù)以及關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命相勾連，可以起到確保這些規(guī)定的效力作用。 《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）的審查內(nèi)容包括是否與憲法相抵觸，通過對黨內(nèi)法規(guī)的審查將這一規(guī)范體系納入審查范圍中，可以保證憲法的最高法地位。

因此，社會主義法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)不僅是國家法功能的補(bǔ)充，對于憲法實施還具有確保作用，其共同致力于社會主義法治國家的建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)通過自身作用的發(fā)揮，還能助力憲法秩序的生成。

二、黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的文本考察

黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的領(lǐng)域較廣，包括直接規(guī)定依據(jù)憲法制定相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，還包括不直接規(guī)定依據(jù)憲法，但其內(nèi)容與憲法高度契合的部分，如國家目標(biāo)的實現(xiàn)、憲法上基本國策的貫徹等（見下頁表 1、31 頁表 2）。

表1 黨內(nèi)法規(guī)與憲法的直接關(guān)聯(lián)

表2 黨內(nèi)法規(guī)對憲法的間接體現(xiàn)

續(xù)表（2）

（一）憲法規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)中的直接體現(xiàn)

黨章明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這不僅是執(zhí)政黨的政治承諾，也是其應(yīng)當(dāng)積極踐行的執(zhí)政理念。 包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)有相當(dāng)一部分直接將憲法作為立規(guī)依據(jù)。 中共十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)的作用愈發(fā)重要，相關(guān)規(guī)定也越來越多。

（二）憲法規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)中的間接體現(xiàn)

除在黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定依據(jù)憲法制定或遵守憲法外，還有相當(dāng)一部分黨內(nèi)法規(guī)在其規(guī)定中間接地體現(xiàn)憲法的文本規(guī)定、憲法的基本精神等內(nèi)容。這些內(nèi)容同樣構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的方式。

三、黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的特征分析

黨內(nèi)法規(guī)在憲法實施的過程中呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)。 這些特點(diǎn)同憲法本身的規(guī)定密切相關(guān)，實施的內(nèi)容主要集中于憲法序言和憲法總綱部分，同執(zhí)政黨著力改革領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)度較大，其既有對憲法規(guī)定的積極落實，也有不違背憲法規(guī)定的消極實施。

（一）實施領(lǐng)域：集中于憲法序言和總綱

并非憲法所有的規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)中均有涉及，黨內(nèi)法規(guī)與憲法在文本上較為一致的規(guī)定主要集中在憲法序言和總綱部分。 之所以出現(xiàn)這一特點(diǎn)，其原因包括以下兩個方面：

首先，憲法序言規(guī)定的內(nèi)容主要是歷史敘事、國家的根本任務(wù)、指導(dǎo)思想、統(tǒng)一戰(zhàn)線、外交方針等?？偩V規(guī)定的內(nèi)容主要是中國的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式、社會經(jīng)濟(jì)文化教育制度的方針等。 這些規(guī)定同執(zhí)政黨的建國原則、政策、意欲實現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)等直接關(guān)聯(lián)度更高。 憲法序言之所以產(chǎn)生，是因為憲法作為一種規(guī)范不便于對已經(jīng)取得的勝利成果和未來行動綱領(lǐng)在憲法條文中予以規(guī)定［12］。 作為長期執(zhí)政的政黨，其對未來社會的規(guī)劃，若要能成為指引全體黨員的明確規(guī)則就需要以黨內(nèi)法規(guī)這種剛性的規(guī)定確定。 這就形成憲法和黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上高度一致。 通過從嚴(yán)治黨，進(jìn)而引領(lǐng)憲法上國家的根本任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)等規(guī)定的實現(xiàn)。

其次，從規(guī)定的形式看，憲法序言以段落的形式呈現(xiàn)，總綱的規(guī)定雖然以條款的方式表述，但其內(nèi)容有相當(dāng)一部分是對未來發(fā)展的展望，可以視為國家發(fā)展的目標(biāo)。 黨內(nèi)法規(guī)作為兼具規(guī)范性和政策性的規(guī)范，其規(guī)定同憲法序言和總綱的規(guī)定有一定的類似之處，有的以段落的形式規(guī)定，有的以條文的形式表述。 憲法和黨內(nèi)法規(guī)在形式方面有契合度。

（二）實施方式：積極實施與消極實施并存且以積極方式為主

就中國憲法實施而言，有學(xué)者從憲法序言最后一自然段推導(dǎo)出中國憲法的實施方式包括積極和消極兩種，前者是指以積極的方式去落實憲法的規(guī)定，形成特定的秩序，后者是指不違反憲法的規(guī)定［13］。 從中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定來看，同樣包括這兩種形式，且以積極方式為主。 之所以如此，主要是由中國共產(chǎn)黨的地位和中國憲法實施的邏輯所決定的。

從消極實施方式來說，一般規(guī)定的是不違反憲法和法律的規(guī)定。 黨章序言最后一自然段規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這就從黨內(nèi)根本法規(guī)上確定了自己有不得違反憲法的義務(wù)?！吨贫l例》規(guī)定：在制定黨內(nèi)法規(guī)時應(yīng)當(dāng)“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，在審批黨內(nèi)法規(guī)草案時應(yīng)當(dāng)審查是否同憲法和法律不一致，其構(gòu)成了執(zhí)政黨的執(zhí)政承諾。 當(dāng)然，這也取決于“（中國共產(chǎn)黨的）執(zhí)政地位由憲法確立、執(zhí)政行為不得超越憲法和法律、執(zhí)政理念符合憲法精神”［14］。

黨內(nèi)法規(guī)對憲法的實施多是積極實施，從其用詞來看，多采用積極主動的詞語，如“堅持”“增強(qiáng)”“踐行”“貫徹”“推進(jìn)”“完善”等。 如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》第7 條規(guī)定的考核內(nèi)容包括“看推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，解決發(fā)展不平衡不充分問題，滿足人民日益增長的美好生活需要的情況和實際成效”。 如此規(guī)定，首先，是由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政使命和方式?jīng)Q定的，基于近代以來的基本國情，中國首先要實現(xiàn)的歷史任務(wù)是國家富強(qiáng)、民族獨(dú)立、人民富裕，這就要求作為先進(jìn)團(tuán)體的中國共產(chǎn)黨積極引領(lǐng)國家發(fā)展方向，形塑社會秩序。并且，中國共產(chǎn)黨對中國的領(lǐng)導(dǎo)涉及各方面，其對社會和國家的領(lǐng)導(dǎo)包括塑造特定的秩序、建設(shè)理想中的社會，實現(xiàn)此種理念和宏偉藍(lán)圖就決定了其是積極有為的政黨。 由此也決定了黨內(nèi)法規(guī)不僅要求黨員和黨組織嚴(yán)于律己，還要對黨員課予積極為特定行為的義務(wù)，進(jìn)而實現(xiàn)特定的目標(biāo)。其次，取決于中國憲法的實施方式。 習(xí)近平總書記指出：“全國人大及其常委會要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法……通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實?！保?5］憲法是一種規(guī)范，在中國的憲法觀念中憲法也是“法律法規(guī)和各種制度的總依據(jù)”［16］。 易言之，憲法作為一種綱領(lǐng)和總章程，勢必要有其他規(guī)定將這一“總章程”具體化，如此就需要其他機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)通過采取各種方式將憲法落實。 中國憲法序言最后一自然段明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨有保證憲法實施的職責(zé)，這種保證要求中國共產(chǎn)黨模范遵守憲法、引領(lǐng)憲法實施。 而在黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定憲法的相關(guān)內(nèi)容，通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)從嚴(yán)治黨，保證執(zhí)政黨能沿著自己確定的道路實現(xiàn)憲法的規(guī)定。

（三）實施內(nèi)容：以義務(wù)性規(guī)定為主

作為先進(jìn)的馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨黨員必須具有高尚的道德和積極的奉獻(xiàn)精神，這些品質(zhì)需要一定的方式來保障。 在黨員權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，雖然黨員義務(wù)第一位、權(quán)利第二位的表述不具絕對性，但義務(wù)重于權(quán)利的邏輯在政治組織是一種常見現(xiàn)象［17］。 這在中國共產(chǎn)黨的相關(guān)文件和規(guī)定中更能體現(xiàn)，如入黨宣誓詞包含大量的義務(wù)性規(guī)定，“擁護(hù)”“遵守”“履行”“嚴(yán)守”“犧牲一切”等詞語構(gòu)成黨員義務(wù)優(yōu)位的生動說明。

在黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的規(guī)定中同樣如此，《農(nóng)村工作條例》第17～19 條規(guī)定了農(nóng)村工作的主要任務(wù)包括堅持保障和改善農(nóng)村民生、發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)等。 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》第7 條規(guī)定考核的內(nèi)容包括執(zhí)行黨的理論和路線方針政策情況，推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等情況。 如此規(guī)定的原因在于，首先是由中國共產(chǎn)黨自身的性質(zhì)決定的，黨章明確規(guī)定“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”。 也就是說，黨將憲法實施好，貫徹好，就能滿足人民對美好生活的向往。 其次是履行憲法課予執(zhí)政黨的義務(wù)，憲法序言最后一自然段明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨有實施憲法的職責(zé)，第5條規(guī)定中國共產(chǎn)黨必須遵守憲法、維護(hù)憲法的尊嚴(yán)。 因此，這些規(guī)定明確了中國共產(chǎn)黨有實施憲法的義務(wù)。 如此構(gòu)成了執(zhí)政黨在自己的規(guī)范中實施憲法的義務(wù)來源。

四、黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的優(yōu)化路徑

黨內(nèi)法規(guī)在憲法實施中具有十分重要的作用。 在社會主義法治體系逐步完善的當(dāng)下，黨內(nèi)法規(guī)對憲法的實施也應(yīng)進(jìn)一步完善。 雖然黨內(nèi)法規(guī)已納入社會主義法治體系中，但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律畢竟有差異，如此就決定了黨內(nèi)法規(guī)實施憲法有其范圍和限度，不能越俎代庖。 黨內(nèi)法規(guī)若要良好地體現(xiàn)憲法精神和規(guī)定，就需要提升自己的立規(guī)質(zhì)量，以更好地實施憲法。 在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律均規(guī)定憲法內(nèi)容時，應(yīng)當(dāng)保證二者能有效地銜接協(xié)調(diào)，形成無矛盾的規(guī)范體系。 為保證法治統(tǒng)一，所有規(guī)定均應(yīng)接受合憲性審查的檢視。

（一）明確黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的范圍和限度

《立法法》第8 條和第9 條規(guī)定了法律保留事項。 法律保留制度之所以產(chǎn)生，在于這些保留事項的重要性，只有經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)依照嚴(yán)格的程序作出決定才能最大限度保證決定的合憲性和合理性。 中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，這一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有國家公權(quán)力的屬性。 中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)遵循法無授權(quán)即禁止的原則，不得對法律保留的事項作出規(guī)定，譬如對于犯罪與刑罰的問題，黨內(nèi)法規(guī)不得直接規(guī)定。

在公民基本權(quán)利義務(wù)方面，黨內(nèi)法規(guī)不得隨意克減或增加。 保障憲法上的基本權(quán)利是憲法發(fā)展的動力、核心價值和終極目標(biāo)［18］。 若由其他規(guī)范隨意克減，將嚴(yán)重?fù)p害立憲價值。 但是，作為對中國實施全面領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)不可避免地會對普通公民和社會組織產(chǎn)生影響。 如此就有必要明確這種影響的界限，要符合憲法規(guī)定的精神和立憲目的。 即使是對黨員權(quán)利的限制和義務(wù)的增加也不是漫無邊際的，“黨組織基于政黨建設(shè)目標(biāo)，只能適當(dāng)?shù)?、有限的限制黨員基本權(quán)利”［19］。 當(dāng)然，這并不是說黨內(nèi)法規(guī)對這些領(lǐng)域不能發(fā)揮作用，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國的現(xiàn)實需求，中國共產(chǎn)黨依然可以通過先試現(xiàn)行、立法建議權(quán)等方式發(fā)揮作用。

而在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律交叉領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)可以充分發(fā)揮作用，如在經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)管理、推進(jìn)憲法上國家的根本任務(wù)的實現(xiàn)、生態(tài)文明建設(shè)、社會主義精神文明建設(shè)以及反腐倡廉等領(lǐng)域可以通過黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)這些憲法規(guī)定的實現(xiàn)。

（二）提升黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)若要有效實施憲法，其必須具備科學(xué)性和可操作性，只有高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)才能科學(xué)地反映憲法的精神、原則和具體規(guī)定，從而促進(jìn)憲法實施。 如此，首先要準(zhǔn)確把握中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展趨勢，深化對依規(guī)治黨的認(rèn)識，使黨內(nèi)法規(guī)不僅能確認(rèn)、確保憲法的規(guī)定，還要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對憲法實施和完善的引領(lǐng)作用，以黨內(nèi)法規(guī)來牽引憲法秩序的形成。 其次要提升立規(guī)的可操作性，對于黨內(nèi)法規(guī)實施憲法中的實際問題，有針對性地作出規(guī)定，在時機(jī)成熟之時制定專門的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范條例》，運(yùn)用制定技術(shù)規(guī)范，清晰地表達(dá)立規(guī)意圖，確保所制定的黨內(nèi)法規(guī)在憲法實施中能夠長期管用，同時避免所制定的規(guī)定過于粗疏、難以具體適用、無法實現(xiàn)立規(guī)目的等問題［20］。 再次要提升黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性和整體性，形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，保證各方面均有規(guī)可依，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的全覆蓋。 最后要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部及其與國家法律之間的協(xié)調(diào)性，在黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善的當(dāng)下，各項黨內(nèi)法規(guī)不斷出臺，覆蓋面也越來越廣，就要確保不同的黨內(nèi)法規(guī)之間和諧一致。 這樣可以有效地落實憲法的規(guī)定，促進(jìn)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更好地貫徹憲法的規(guī)定，引領(lǐng)、推動憲法全面實施。

（三）完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制

在中國的備案審查體系中存在國家法律的備案審查和黨內(nèi)法規(guī)的備案審查兩套系統(tǒng)，前者的規(guī)定主要集中于《憲法》《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》等法律規(guī)范中，黨內(nèi)法規(guī)備案的規(guī)定集中于《制定條例》和《備案審查規(guī)定》中，由此構(gòu)成相對完整的國家法律和黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度體系。為了解決兩個系統(tǒng)在備案中可能存在的沖突，《備案審查規(guī)定》規(guī)定“各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制”。 建立健全聯(lián)動機(jī)制的目標(biāo)是將黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律納入備案審查范圍之中，克服兩套規(guī)范體系“各自為政”的弊端，從而確保社會主義法治體系內(nèi)的所有規(guī)范均符合憲法的規(guī)定，進(jìn)而實現(xiàn)法制統(tǒng)合。

從既有的規(guī)定來看，聯(lián)動機(jī)制無論在制度還是實踐層面均有待進(jìn)一步完善。 《備案審查規(guī)定》所確立的審查內(nèi)容包括“是否同憲法和法律相一致”，是對已經(jīng)制定的黨內(nèi)法規(guī)的事后審查，而在制定過程中如何確保黨內(nèi)法規(guī)草案的合憲性并未規(guī)定。 依照《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定原則包括“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”，而對于如何在制定過程中實現(xiàn)其銜接與協(xié)調(diào)尚無明確的規(guī)定。 在審批與發(fā)布環(huán)節(jié)，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在收到草案后，交由其所屬的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核。 在這一審核環(huán)節(jié)中，只是黨的審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，而相關(guān)的國家機(jī)關(guān)處于缺位狀態(tài)，這恐怕難以有效保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)。 因此，有必要將目前的以事后審查為主轉(zhuǎn)移到起草階段的審查與事后備案審查并重。

此外，《備案審查規(guī)定》并未規(guī)定黨組織和黨員可以提出審查請求。 黨內(nèi)法規(guī)在同憲法規(guī)定相銜接的過程中可能會對普通公民的權(quán)益產(chǎn)生影響，僅僅依靠黨組織主動審查尚不能完全有效地發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中產(chǎn)生的問題，因此，在條件成熟之時有必要賦予普通黨員和黨組織以及符合條件的公民對黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法法律以及上位黨內(nèi)法規(guī)提請審查的權(quán)利。 此外，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度運(yùn)行有必要長效化和專門化，隨著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量越來越多，現(xiàn)有的審查機(jī)制可能難以應(yīng)對現(xiàn)實需要。 設(shè)立專門的審查機(jī)關(guān)有助于集中精力進(jìn)行審查，并積累經(jīng)驗，實現(xiàn)專事專辦。

（四）推動黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查

作為保證法治統(tǒng)一的終極手段，合憲性審查在保障憲法權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)實施憲法領(lǐng)域中的作用不可或缺。 憲法和黨章明確規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，《制定條例》規(guī)定制定黨內(nèi)法規(guī)在前置審核階段要審查“是否同憲法和法律不一致”，就暗含黨內(nèi)法規(guī)可能出現(xiàn)與憲法規(guī)定不一致的情形。 通過合憲性審查確保黨內(nèi)法規(guī)和憲法精神相一致有助于樹立憲法權(quán)威，還有助于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查并無根本制度上的障礙，將執(zhí)政黨自己制定的規(guī)范納入合憲性審查之中也是兌現(xiàn)其執(zhí)政承諾的需要。 從現(xiàn)有的規(guī)定看，黨內(nèi)法規(guī)并未納入合憲性審查范圍。 備案審查雖然能在一定程度上保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性，但其畢竟不是嚴(yán)格意義上的合憲性審查，合憲性審查展開的前提是行使審查權(quán)的機(jī)關(guān)能夠行使憲法解釋權(quán)［21］，但憲法規(guī)定的擁有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)是全國人大及其常委會，在缺乏憲法解釋權(quán)的情況下其他的機(jī)關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查難以取得預(yù)期效果。 而擁有合憲性審查權(quán)的全國人大及其常委會目前并不能審查黨內(nèi)法規(guī)的合憲性。 因此，在黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的背景下，基于功能優(yōu)化的考慮和中國政黨制度以及公權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)，可以構(gòu)建統(tǒng)一的合憲性審查機(jī)構(gòu)，借鑒中央軍委的運(yùn)作模式，推行“一個機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。 具體而言，可以考慮在中央一級設(shè)立由憲法和法律委員會與中央辦公廳法規(guī)局合署辦公的合憲性審查機(jī)構(gòu)，在設(shè)區(qū)的市以上的地方設(shè)立由地方人大相應(yīng)的專門委員會和地方設(shè)區(qū)的市以上的黨委的備案審查機(jī)構(gòu)共同開展備案審查工作，專門審查本區(qū)域內(nèi)的規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)以及其他黨內(nèi)規(guī)范性文件［22］。 如此可以避免兩個機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行審查的不足之處。

結(jié) 語

隨著社會的發(fā)展和黨對治國理政經(jīng)驗的不斷總結(jié)，中國共產(chǎn)黨對于黨內(nèi)法規(guī)和憲法作用的認(rèn)識也在不斷深化，依憲執(zhí)政已經(jīng)成為共識。 中共十九屆四中全會決議指出要“健全保證憲法全面實施的體制機(jī)制”，通過黨內(nèi)法規(guī)作用的發(fā)揮，能夠同國家法律和國家機(jī)關(guān)實施憲法形成優(yōu)勢互補(bǔ)，共同構(gòu)筑中國憲法全面實施的體制機(jī)制，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 同時，也可以拓寬憲法實施研究的視角，為憲法實施提供必要的理論支撐。 當(dāng)然，本文只是較為宏觀地分析了黨內(nèi)法規(guī)實施憲法的過程和影響，黨內(nèi)法規(guī)與國家機(jī)關(guān)、法律實施憲法之間構(gòu)建良性的互動模式等問題尚需更深入的研究。