黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度之檢視與完善

摘 要：為了完善黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，明確理論定位以指導(dǎo)制度實(shí)踐，以相關(guān)政策文件為研究對(duì)象，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析了黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然A(chǔ)及其理論特性，基于橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲂浴⒍嘣蕴卣鲗?duì)相關(guān)制度安排進(jìn)行綜合對(duì)照評(píng)價(jià)。結(jié)果表明：相較于具有補(bǔ)償性、規(guī)制性等公法特征的縱向生態(tài)補(bǔ)償，橫向生態(tài)補(bǔ)償主要體現(xiàn)出交易性、市場性等私法特征?，F(xiàn)行制度安排對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)生態(tài)價(jià)值衡量機(jī)制有待完善，多元化、市場化導(dǎo)向缺乏制度補(bǔ)充，橫向生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系尚待清晰合理地界定。因此，針對(duì)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建構(gòu)與完善，應(yīng)進(jìn)一步還原流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值內(nèi)涵，以市場機(jī)制為導(dǎo)向，調(diào)整公法與私法在橫向生態(tài)補(bǔ)償中的介入范圍，明確法律保障機(jī)制，形成去中心化和協(xié)同化、多元主體參與的契約式流域生態(tài)治理法律結(jié)構(gòu)與包容性制度形態(tài)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)；橫向生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)價(jià)值；制度完善；黃河流域

中圖分類號(hào)：TV882.1；X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.01.003

引用格式：張棟.黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度之檢視與完善[J].人民黃河，2022，44（1）：10-14.

ReviewandImprovementofHorizontalEcologicalCompensationSystemintheYellowRiverBasin

ZHANGDong

（SchoolofEconomicLaw，EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw，Shanghai200042，China）

Abstract：InordertoimprovethehorizontalcompensationsystemoftheYellowRiverBasinandcleartheoreticalorientationtoguidethe practice，takingtherelevantpoliciesastheresearchobject，thispaperanalyzedtheinstitutionalbasisandtheoreticalcharacteristicsofhori zontalcompensationintheYellowRiverBasinfromtheperspectiveoflawandeconomicsandinstitutionaleconomicsandmadeacomprehen sivecomparativeevaluationoftherelevantinstitutionalarrangementsbasedonthemarketanddiversitycharacteristicsofhorizontalcompensa tion.Theresultsshowthatcomparingwiththeverticalcompensationwiththecharacteristicsofpubliclawsuchascompensationandregula tion，thehorizontalcompensationmainlyreflectsthecharacteristicsofprivatelawsuchastransactionandmarket.Therealecologicalvalueof thecurrentinstitutionalarrangementsforhorizontalcompensationneedstobefullyreflected.Diversificationandmarketizationarelackofsys temsupplement.Thelegalrelationshipofhorizontalcompensationneedstobedefinedclearlyandreasonably.Therefore，aimingatthecon structionandimprovementofhorizontalecologicalcompensationsystemintheYellowRiverBasin，weshouldrestorethevalueconnotationof horizontalcompensation，adjusttheinterventionscopeofpubliclawandprivatelawinthehorizontalcompensationbasedonthemarketmech anism，clarifythelegalprotectionmechanism，andformadecentralized，collaborative，multi subjectparticipationcontractuallegalstructure andinclusiveinstitutionalformofriverbasinecologicalgovernance.

Keywords：ecologicalprotection；horizontalcompensation；ecosystemvalue；systemimprovement；YellowRiverBasin

1 引 言

2020年4月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局共同發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），正式拉開在黃河全流域探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度的序幕?！秾?shí)施方案》闡釋了黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度探索的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、實(shí)施范圍和期限等，明確了黃河流域9個(gè)?。▍^(qū)）的政策協(xié)同與組織保障機(jī)制，妥善解決了跨省份流域規(guī)劃的統(tǒng)一性、協(xié)同性障礙，開創(chuàng)性地提出流域橫向生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一信息平臺(tái)的建設(shè)及其運(yùn)行保障的基本制度。

然而，《實(shí)施方案》在對(duì)補(bǔ)償市場機(jī)制、補(bǔ)償法律關(guān)系的定位上仍有待理論商榷。從宏觀上看，對(duì)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定較為模糊，尚未就橫向生態(tài)補(bǔ)償交易機(jī)制的創(chuàng)新作出制度安排，法律保障機(jī)制構(gòu)建有待進(jìn)一步細(xì)化完善；未能明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值與理論內(nèi)涵；暗含較多縱向生態(tài)補(bǔ)償特征的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制與公法調(diào)整，而缺乏橫向生態(tài)補(bǔ)償配套市場機(jī)制的私法性質(zhì)的制度安排；未能對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系進(jìn)行明確的法律表達(dá)等。筆者以上述問題為導(dǎo)向、從基本理論出發(fā)，明確流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度之基礎(chǔ)、特性及其法律關(guān)系形態(tài)，審視當(dāng)前相關(guān)制度安排中的模糊界定與理論不足，進(jìn)而提出相應(yīng)的完善建議，以期推動(dòng)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)踐實(shí)現(xiàn)多元化、包容性發(fā)展。

2 追本溯源：流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

無論是根據(jù)“生態(tài)補(bǔ)償前置性義務(wù)的普遍性與特殊性的區(qū)分”[1]，還是從對(duì)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第31條與《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第8條的表述中解讀出“我國現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的雙重路向”[2]，抑或是財(cái)政部工作人員的政策闡釋，生態(tài)補(bǔ)償制度具備縱橫二元制度構(gòu)造特色的觀點(diǎn)得到了廣泛認(rèn)同。二元一體的制度體系意味著兩個(gè)制度間相互的契合與補(bǔ)充，更意味著彼此的對(duì)立與差異。因此，相較于具有生態(tài)補(bǔ)償性、公法規(guī)制性的流域縱向生態(tài)補(bǔ)償，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償主要體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)交易性、市場參與性與法律定位上的私法性特征。

2.1 制度基礎(chǔ)———橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值內(nèi)涵及其法律定位

（1）生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值內(nèi)涵取決于補(bǔ)償客體的生態(tài)價(jià)值，即生態(tài)環(huán)境的正外部性價(jià)值，它涵蓋了自然性的生態(tài)價(jià)值與無差別人類勞動(dòng)的人工生態(tài)價(jià)值兩個(gè)方面，體現(xiàn)為良好適宜的生態(tài)環(huán)境為人類社會(huì)生存與發(fā)展所提供的環(huán)境“公共物品”[3]。從價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程上看，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)某一范圍內(nèi)相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品及其外部性所進(jìn)行的量化、規(guī)制與分配。根據(jù)補(bǔ)償主體與補(bǔ)償方式的不同，這種生態(tài)價(jià)值的再分配過程在實(shí)踐中區(qū)分為中央和地方間以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段的縱向補(bǔ)償，以及私法主體間以契約為形式的橫向生態(tài)補(bǔ)償。其中，目前實(shí)施范圍更廣、更為成熟的縱向生態(tài)補(bǔ)償制度，主要針對(duì)的是生態(tài)環(huán)境中的負(fù)外部性問題，補(bǔ)償?shù)目腕w是自然性的生態(tài)價(jià)值，形式上體現(xiàn)為公法性，手段上體現(xiàn)為規(guī)制性，性質(zhì)上體現(xiàn)為兜底性。與之相對(duì)應(yīng)的是，橫向生態(tài)補(bǔ)償具有私法性、補(bǔ)充增益性的特征，其補(bǔ)償覆蓋面更廣，價(jià)值內(nèi)涵更豐富，形式與手段更加靈活。相較于縱向生態(tài)補(bǔ)償，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶蓴U(kuò)展并涵蓋生態(tài)環(huán)境外部性再分配過程的各個(gè)方面，補(bǔ)償客體包括自然生態(tài)價(jià)值與人工生態(tài)價(jià)值兩方面。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度中，體現(xiàn)為可量化的對(duì)水資源的開發(fā)利用、可容納消解的污染物排放總量，以及不可量化的河流水源所營造的優(yōu)美適宜的生活環(huán)境以及自然景觀等方面。

（2）生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)于市場交易，其具有市場交易的可行性。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度之所以能夠采取市場化交易手段，除了該制度在生態(tài)補(bǔ)償制度體系中的結(jié)構(gòu)性特征，以及來自國家正式制度的直接明確或認(rèn)可之外，其根本原因在于某一區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境所具有的抽象的生態(tài)、環(huán)境、資源價(jià)值及其稀缺性在河流的上下游之間具備可標(biāo)準(zhǔn)化、可質(zhì)量定性、可對(duì)價(jià)值量化的基本特征。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化以及對(duì)水源質(zhì)量定性與水資源價(jià)值的量化屬于技術(shù)與科學(xué)范疇，已在實(shí)際工作中廣泛使用。比如，當(dāng)前在我國流域縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)踐中，對(duì)水的質(zhì)量定性以跨界斷面水質(zhì)狀況為實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹饕獏⒖紭?biāo)準(zhǔn)[4]。另外，黃河流域東部中下游地區(qū)具有更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻缺少良好的生態(tài)物品供給，而西部上游地區(qū)有優(yōu)質(zhì)的生態(tài)物品卻亟待經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。黃河流域的經(jīng)濟(jì)地理與生態(tài)地理分布格局所體現(xiàn)出的優(yōu)勢互補(bǔ)關(guān)系，決定了對(duì)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償開展交易機(jī)制的安排具備現(xiàn)實(shí)必要性。

（3）生態(tài)產(chǎn)品可進(jìn)行市場交易的屬性決定了生態(tài)產(chǎn)品的法律定位，也間接決定了橫向生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的私法屬性。關(guān)于河流與水資源的法律定位問題，當(dāng)前學(xué)界有較多觀點(diǎn)，如公物說、水權(quán)說、水資源承載力說等。首先，公物說從自然資源的國家所有權(quán)的基本定位出發(fā)，主要強(qiáng)調(diào)了國家對(duì)河流與水資源的行政管理性權(quán)能，這一觀點(diǎn)在我國主要法律中均有體現(xiàn)，如《中華人民共和國憲法》第9條、《中華人民共和國民法典》第247條、《中華人民共和國水法》第3條，但這一定位并不利于交易行為的開展。其次，在關(guān)于水權(quán)的不同學(xué)說表述中，無論是美國河岸權(quán)制度所表達(dá)的“一種由汲水權(quán)、引水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、航運(yùn)水權(quán)等組成的權(quán)利束”[5]，還是曹明德為其定性的“新型準(zhǔn)用益物權(quán)”[6]，均凸顯了對(duì)水的使用權(quán)能，為交易提供法理依據(jù)。最后，水資源承載力說強(qiáng)調(diào)了在給定的客觀條件下，某一范圍所賦存且能支配的淡水資源可承載的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最大規(guī)模[7]。水資源承載力說類似于環(huán)境容量理論[8]，明確了經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展同水資源消費(fèi)的正相關(guān)性，并具有在一定的時(shí)空條件下對(duì)其進(jìn)行特定化、具體化切分的可能，因而在法律屬性上具備了權(quán)利基礎(chǔ)與可交易的前提。

2.2 制度特性———橫向生態(tài)補(bǔ)償以市場機(jī)制為核心路徑

從制度結(jié)構(gòu)上看，橫向生態(tài)補(bǔ)償與縱向生態(tài)補(bǔ)償在邏輯上互相獨(dú)立、互為補(bǔ)充?？v向生態(tài)補(bǔ)償主要采用公法規(guī)制、行政管理作為主要切入手段，而為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償制度效能的最大化，橫向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)選擇私法關(guān)系與市場機(jī)制作為理論依托。這是制度結(jié)構(gòu)所決定的各司其職，也是嵌入在橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基因中的交易屬性所決定的制度形態(tài)，更是由市場機(jī)制能夠?yàn)榄h(huán)境產(chǎn)權(quán)提供最佳激勵(lì)所決定的路徑。

（1）市場機(jī)制能夠通過交易促進(jìn)環(huán)境效益的最大化實(shí)現(xiàn)。權(quán)利邊界清晰、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完整的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有參與公平市場交易的行動(dòng)基礎(chǔ)，進(jìn)而在市場中實(shí)現(xiàn)其自身的環(huán)境價(jià)值與補(bǔ)償利益。產(chǎn)權(quán)主體追逐價(jià)值和效率最大化活動(dòng)始終是產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容，通過與生態(tài)環(huán)境需求方的反復(fù)協(xié)商與博弈，在交易中最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)價(jià)值的保護(hù)與補(bǔ)償。市場機(jī)制能夠?yàn)槎嘣袌鲋黧w共同參與生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)提供最有效的激勵(lì)與引導(dǎo)，是推動(dòng)環(huán)境利益需求者、投資者之間開展博弈與競爭的動(dòng)力源泉[9]，更是實(shí)現(xiàn)環(huán)境生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高效協(xié)同的推動(dòng)力量。

（2）市場機(jī)制具備價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，是還原生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值內(nèi)涵，為生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行準(zhǔn)確定價(jià)的基礎(chǔ)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，造成黃河上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展錯(cuò)位的主要原因是生態(tài)產(chǎn)品的提供者無法從使用者那里獲得相應(yīng)利益所帶來的正外部性，而生態(tài)服務(wù)使用者利用具有環(huán)境價(jià)值的生態(tài)產(chǎn)品而排放廢棄物所產(chǎn)生的負(fù)外部性無須付出代價(jià)[10]?？v向生態(tài)補(bǔ)償解決的是對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞所造成的后果進(jìn)行兜底性填平，并不能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的準(zhǔn)確價(jià)值評(píng)估。不可否認(rèn)的是，縱向生態(tài)補(bǔ)償所依賴的財(cái)政激勵(lì)與行政處罰的“蘿卜加大棒”的確能夠?yàn)槭袌鲋黧w提供對(duì)自身行為及其法律后果的準(zhǔn)確預(yù)判，引導(dǎo)其在之后的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的政策合規(guī)。然而，水環(huán)境生態(tài)資源或生態(tài)物品所具備的生態(tài)價(jià)值與產(chǎn)權(quán)屬性根植于市場機(jī)制的規(guī)則中，若無市場機(jī)制，則無法量化轉(zhuǎn)化。

3 制度檢討：對(duì)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的考察與省思

除《實(shí)施方案》之外，黃河流域九?。▍^(qū)）關(guān)于流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才艆T乏。截至目前，只有寧夏回族自治區(qū)于2017年10月出臺(tái)過相關(guān)實(shí)施方案。四川省雖在2019年6月出臺(tái)了關(guān)于流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案，但相關(guān)文件的實(shí)施范圍以四川省內(nèi)長江流域?yàn)橹?，并未涉及黃河流域。鑒于考察樣本有限，筆者以《實(shí)施方案》為主要考察對(duì)象，輔以其他區(qū)域的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐，考察制度的實(shí)然性不足，以期對(duì)未來黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提供參考。

3.1 生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值衡量缺乏市場機(jī)制的參與

《實(shí)施方案》對(duì)黃河流域生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值衡量采用了“標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)用化”的測算基本原則，即對(duì)流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異、環(huán)境與生態(tài)狀況不同的地區(qū)為生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值設(shè)置無差別的統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)能夠保障流域內(nèi)各參與方開展橫向生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)的有序進(jìn)行，為上下游參與方提供穩(wěn)定的市場預(yù)期。但是，這種標(biāo)準(zhǔn)化的衡量與評(píng)價(jià)手段，對(duì)市場機(jī)制的本質(zhì)———價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行了干預(yù)與扭曲。

（1）生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量的衡量需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)，而生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值衡量則主要取決于市場機(jī)制。舉例來說，河流生態(tài)產(chǎn)品可量化的價(jià)值基礎(chǔ)主要包括兩部分，一是上游城市的主動(dòng)代價(jià)———為達(dá)到下游所需的河流生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量（含水環(huán)境、水生態(tài)、水動(dòng)力條件等指標(biāo)）需采取的涵養(yǎng)水源、污廢處理、洪水調(diào)節(jié)等措施而產(chǎn)生的直接支出；二是上游城市的被動(dòng)代價(jià)———為達(dá)到下游所需的河流生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量而關(guān)閉污染企業(yè)造成的財(cái)政收入減少。上游城市為實(shí)現(xiàn)成本收益，在與下游城市進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇枭讨?，必然要將上述支出作為己方達(dá)成橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的基本額度。在此情形中，若下游城市急需通過這一補(bǔ)償協(xié)議從上游購買到良好的流域生態(tài)物品，出于正常的理性考慮，雙方經(jīng)過磋商、談判、博弈所最終達(dá)成的補(bǔ)償對(duì)價(jià)也將無限接近于上游城市為實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量而付出的代價(jià)。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值在這一形成過程中可體現(xiàn)為經(jīng)過多層價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制由市場機(jī)制所決定的價(jià)格，由該量化的價(jià)格體現(xiàn)原本無法量化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量在此項(xiàng)補(bǔ)償協(xié)議的達(dá)成過程中僅作為雙方開展橫向生態(tài)補(bǔ)償合作的一個(gè)客觀參照，它只能因參考標(biāo)準(zhǔn)定位的高低為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值設(shè)定某一價(jià)格區(qū)間。因此，該標(biāo)準(zhǔn)能夠間接影響生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的浮動(dòng)區(qū)間，而生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值確定本質(zhì)上是在市場中形成的。

（2）無論流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展是介于流域上下游的政府之間，抑或是理論中的市場主體之間，補(bǔ)償協(xié)議相對(duì)方之間的權(quán)利義務(wù)一一對(duì)等是無法否認(rèn)的事實(shí)。從法律關(guān)系的定位上可歸納于平等主體間締結(jié)契約關(guān)系的，均可歸屬于市場行為的一種表現(xiàn)形態(tài)。在此前提下，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的開展過程中，政府將不再以行政管理者的身份而是以市場主體的身份參與其中。同時(shí)要考慮，“政府也是理性的經(jīng)濟(jì)人”[11]，出于財(cái)政利益最大化的考慮，管理者更愿以自己或部門的利益作為出發(fā)點(diǎn)作出“非理性的選擇”，即利用政府職權(quán)僭越市場邊界。在政府直接參與橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，要想盡量避免其雙重身份而產(chǎn)生的“非理性”，將生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值衡量交給市場可能是更理智的選擇。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏對(duì)“多元化”的完整制度闡釋

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣l(fā)展除了要實(shí)現(xiàn)《實(shí)施方案》中提到的“補(bǔ)償機(jī)制的多元化”，更重要的是實(shí)現(xiàn)市場主體的多元化、針對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償市場監(jiān)管的手段和政府為市場主體提供公共服務(wù)的多元化等。

在我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)踐中，流域縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)明顯更為完善。在中央的鼓勵(lì)和支持下，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性文件，各地進(jìn)行制度細(xì)化的積極性也較高，主要原因在于各級(jí)政府是縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)中接受補(bǔ)償或財(cái)政激勵(lì)的第一受益人。在政策的驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)政府作為縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袆?dòng)主體更具有改善環(huán)境、治理污染的積極性。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在全國的覆蓋面遠(yuǎn)沒有縱向生態(tài)補(bǔ)償廣泛，有24個(gè)?。▍^(qū)、市）對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償作出宏觀性規(guī)定，僅10個(gè)?。▍^(qū)、市）制定了專門的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案。原因一是地方政府發(fā)展理念與治理水平有差異，二是制度激勵(lì)方向的轉(zhuǎn)移，即由縱向的財(cái)政激勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的市場激勵(lì)。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)模式下，假設(shè)外部其他形式的引導(dǎo)或干預(yù)因素不存在，地方政府開展橫向生態(tài)補(bǔ)償談判與磋商的動(dòng)力有以下兩種情況：一是該地區(qū)有對(duì)生態(tài)產(chǎn)品需求升級(jí)的意愿，這將促使該地區(qū)政府尋求與上游地區(qū)開展購買生態(tài)產(chǎn)品磋商；二是該地區(qū)愿意選擇以放棄部分發(fā)展利益為代價(jià)從而提升流域環(huán)境質(zhì)量，這將給下游地區(qū)提供與上游簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的選擇。因而，政府主動(dòng)開展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)尿?qū)動(dòng)因素有限，畢竟地方政府并不能代表全部利益主體[12]。

解決問題的關(guān)鍵在于相關(guān)制度安排要明晰經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府與市場主體的整體性利益與各種具體利益、個(gè)體利益的復(fù)雜關(guān)系，認(rèn)真考慮不同群體的環(huán)境代價(jià)并予以平衡與補(bǔ)償[13]。當(dāng)下黃河流域構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵在于放開多元主體的參與，參考碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、綠色證書交易等新型環(huán)境權(quán)利交易模式，借助政府統(tǒng)一信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)與信息優(yōu)勢，建立流域生態(tài)信息披露制度，開展有一定規(guī)模的市場主體直接參與的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償。

4 黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的完善路徑

4.1 明確法律關(guān)系，完善價(jià)值內(nèi)涵

在制度設(shè)計(jì)的理論層面，應(yīng)明確黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度的法律關(guān)系，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展建立穩(wěn)定的法律保護(hù)框架，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償與交易的促進(jìn)，在交易中完善補(bǔ)償價(jià)值與生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值內(nèi)涵。

長期以來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為我國主要的流域生態(tài)補(bǔ)償形式，為不少地區(qū)的生態(tài)保護(hù)帶來資金支持的同時(shí)，也為橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步開展產(chǎn)生了不利影響。在開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)踐時(shí)，或出于制度慣性、路徑依賴，或出于對(duì)制度初衷的生疏與信息不對(duì)稱等，導(dǎo)致政策制定者、補(bǔ)償參與主體乃至社會(huì)主體將二者混為一談，甚至將縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付金額當(dāng)作對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值衡量。這種流域橫向生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值內(nèi)涵的模糊界定導(dǎo)致公眾對(duì)生態(tài)價(jià)值的認(rèn)知與衡量方法產(chǎn)生誤判，進(jìn)而造成橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾p方參與者在權(quán)利義務(wù)的負(fù)擔(dān)上產(chǎn)生嚴(yán)重失衡，不利于流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕】蛋l(fā)展。

在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的探索與實(shí)踐中，首先，應(yīng)借鑒《環(huán)境保護(hù)法》第31條之規(guī)定，在政府規(guī)范性文件以及其他制度中明確區(qū)分橫向生態(tài)補(bǔ)償與縱向生態(tài)補(bǔ)償制度的不同模式。應(yīng)倡導(dǎo)政府采用市場化手段參與橫向生態(tài)補(bǔ)償，通過產(chǎn)權(quán)性激勵(lì)開展橫向生態(tài)補(bǔ)償工作的推廣。如可參照紐約市政府投資購買美國卡茨基爾河和阿斯特拉華河流域的河水生態(tài)服務(wù)，與上游進(jìn)行清潔供水服務(wù)交易[3]。其次，要明確橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃椒▽傩?，?zhǔn)確定位橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的契約法律關(guān)系，構(gòu)建包容性制度，鼓勵(lì)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償參與主體對(duì)多種契約形式、多種補(bǔ)償手段的實(shí)踐與探索。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w對(duì)價(jià)應(yīng)至少做到補(bǔ)償生態(tài)價(jià)值的全覆蓋。最后，明確橫向生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值的完整內(nèi)涵，在交易中實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)價(jià)值，減少橫向生態(tài)補(bǔ)償過程中環(huán)境利益的損失。

4.2 完善流域環(huán)境信息披露制度，采取多元化橫向生態(tài)補(bǔ)償手段

在制度設(shè)計(jì)的操作層面，要進(jìn)一步完善黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的配套服務(wù)機(jī)制，提高政府效能，規(guī)避市場失靈與負(fù)外部性，大膽創(chuàng)新橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐形式，采取多元化橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ脚c手段。

（1）為規(guī)避信息不對(duì)稱下的市場失靈與對(duì)流域造成的負(fù)外部性損害，要完善流域環(huán)境信息披露制度。完善黃河流域治理體制要從統(tǒng)籌流域整體利益角度出發(fā)[14]。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的最終達(dá)成，需要上下游地區(qū)在談判磋商中對(duì)彼此的核心利益與重大關(guān)切實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確、無障礙的溝通。為避免上下游城市或地區(qū)為了地區(qū)利益而產(chǎn)生流域環(huán)境生態(tài)產(chǎn)品的過度開采與使用，避免出現(xiàn)非合作式博弈的生態(tài)僵局，構(gòu)建流域環(huán)境信息披露制度具有現(xiàn)實(shí)意義。完善的環(huán)境信息披露制度促使全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償參與主體的信息透明，通過量化的數(shù)據(jù)指標(biāo)準(zhǔn)確匹配生態(tài)產(chǎn)品的需求方與供給方，促進(jìn)交易的達(dá)成，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)價(jià)值。另外，流域環(huán)境信息披露制度公開透明展示了全流域每個(gè)地區(qū)的客觀環(huán)境生態(tài)狀況，每個(gè)主體作為市場參與者的同時(shí)成為監(jiān)督者，可推動(dòng)互學(xué)互鑒，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境的改善。同時(shí)，要全面提升政府效能，明晰流域管理制度及其權(quán)責(zé)分配，在對(duì)流域的管理服務(wù)中開展與市場主體的合作，進(jìn)一步明確水權(quán)管理機(jī)制，對(duì)供水、排水、污水處理、水資源統(tǒng)籌管理等進(jìn)行宏觀調(diào)控和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（2）借鑒公私合營制度吸引社會(huì)資本進(jìn)入流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐?？纱竽憞L試多元化流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，如下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府或公私合作實(shí)體可對(duì)上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)的污水處理、垃圾處理、防風(fēng)固沙林地、水源涵養(yǎng)林地、濕地保護(hù)等涉及流域生態(tài)保護(hù)的公共設(shè)施領(lǐng)域直接投資等。

4.3 完善橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的法律保障體系

在制度的保障層面，要圍繞黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w制度布局，利用我國現(xiàn)行法律制度框架，為黃河流域構(gòu)建覆蓋面廣、影響力大、包容性強(qiáng)的橫向生態(tài)補(bǔ)償法律保障體系。

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度是治理黃河的重要政策工具，為了預(yù)防在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐過程中可能出現(xiàn)的程序指引、爭議解決、救濟(jì)與保障等問題，以及指引市場主體與地方政府更好地開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，應(yīng)盡快制定各級(jí)政府全覆蓋的有關(guān)規(guī)范橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的法律文件，積極對(duì)接黃河保護(hù)立法工作，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的制度保障[15]。首先，《環(huán)境保護(hù)法》第31條已對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容進(jìn)行了宏觀概述，明確了縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付手段以及財(cái)政資金用途，明確了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞?。該法律條文已基本構(gòu)成我國橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范基礎(chǔ)與基本內(nèi)涵。其次，結(jié)合黃河流域跨越區(qū)域廣泛的特點(diǎn)，選擇在《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院出臺(tái)“生態(tài)補(bǔ)償條例”，具體規(guī)定有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?xì)節(jié)，以及橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖‰H協(xié)調(diào)，完善對(duì)實(shí)體法、程序法的法律對(duì)接。最后，各省區(qū)可根據(jù)自身制度實(shí)踐的實(shí)際需要，建立地方性法規(guī)，以規(guī)范本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施，做好地級(jí)市際、縣際、鄉(xiāng)際橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合協(xié)調(diào)。

5 結(jié) 語

生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展是辯證統(tǒng)一的關(guān)系[16]。在推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的背景下，構(gòu)建黃河流域完善的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，是對(duì)“重在保護(hù)、要在治理”理念的回應(yīng)，也是保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的體現(xiàn)。

本文從流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的基本理論入手，明確流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度之基礎(chǔ)、特性及其法律關(guān)系形態(tài)，審視當(dāng)前相關(guān)制度安排中的模糊界定與理論不足，進(jìn)而在理論、操作與保障三個(gè)層面提出完善建議，希冀推動(dòng)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)踐多元化、包容性發(fā)展。

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【責(zé)任編輯 趙宏偉】