基于《水利法律知識(shí)讀本》看水利法律制度體系建設(shè)方向

在“既要金山銀山，也要綠水青山”重要生態(tài)思想的引領(lǐng)下，近年來，我國(guó)發(fā)展中愈發(fā)關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)所采取的把控和管理措施也愈發(fā)系統(tǒng)合理，在治水、管水方面采取了諸多措施，其中較為突出的便是水利法律制度體系的構(gòu)建與完善。實(shí)際上，我國(guó)水資源面臨著諸多問題，一方面是資源匱乏、供水能力欠缺，另一方面是水資源開發(fā)不合理、水污染嚴(yán)重等。為了解決這些問題，國(guó)家必須大力加強(qiáng)水利法律制度體系建設(shè)，為水利改革發(fā)展提供有力的法律保障。下面結(jié)合《水利法律知識(shí)讀本》一書，分析在依法治國(guó)視域下我國(guó)水利法律制度體系建設(shè)現(xiàn)狀，探討目前水利法律制度體系建設(shè)存在的不足之處，并結(jié)合實(shí)際案例深入研究如何進(jìn)一步推進(jìn)水利法律制度體系建設(shè)，以期為相關(guān)研究實(shí)踐提供借鑒。

由陳澤憲、陳百順、劉海明主編、中國(guó)民主法制出版社出版的《水利法律知識(shí)讀本》一書，是一部專注于普及水利相關(guān)法律知識(shí)的實(shí)用讀本。該書共十一章，第一章主要對(duì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)方略”進(jìn)行了梳理，并分別探討了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、提高法治思維能力以及普法責(zé)任制等相關(guān)問題；第二章的主題為憲法，內(nèi)容包括基本政治經(jīng)濟(jì)制度、公民權(quán)利義務(wù)等；第三章的主題為行政法律制度，對(duì)行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督法進(jìn)行了介紹和解讀；第四章至第十一章為水利法律知識(shí)普及部分，內(nèi)容涵蓋水事管理法律制度、水土保持法律制度、防洪法律制度、水污染防治法律制度、水資源管理法律制度、河道管理法律制度以及水利工程管理法律制度?？傮w上看，該書對(duì)水利相關(guān)法律知識(shí)的介紹與講解全面且詳略得當(dāng)，同時(shí)精選了大量法律案例，以案釋法，因此具有較高的指導(dǎo)性和實(shí)用性。

1 依法治國(guó)視域下我國(guó)水利法律制度體系建設(shè)現(xiàn)狀

1988年，我國(guó)頒布實(shí)施了第一部專門針對(duì)水事活動(dòng)管理的基本法律———《中華人民共和國(guó)水法》，并在《中華人民共和國(guó)水法》的引導(dǎo)下開始對(duì)水害防治、水資源管理利用等采取了一系列措施，隨后相繼出臺(tái)和修訂了《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》以及《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等相關(guān)法律，初步構(gòu)成了我國(guó)水利法律體系。1997年，黨的十五大提出“依法治國(guó)”基本方略。在依法治國(guó)方針的指導(dǎo)下，我國(guó)水利法律制度體系建設(shè)腳步逐漸加快，不僅頒布了新水法，還進(jìn)一步修訂了《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)防洪法》，為全面推進(jìn)水利法律制度體系建設(shè)、適應(yīng)新時(shí)代水利發(fā)展需求做出了貢獻(xiàn)。除了《中華人民共和國(guó)水法》等由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院以及水利部、省級(jí)人大等機(jī)構(gòu)也頒布了適合國(guó)情和當(dāng)?shù)厮Y源情況的相關(guān)法規(guī)，內(nèi)容涵蓋水資源開發(fā)利用、水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土保持、水資源節(jié)約配置、防汛防洪以及水利工程建設(shè)與管理等多個(gè)方面。目前，我國(guó)水利法律制度體系建設(shè)取得了顯著成績(jī)，基本法律與專項(xiàng)的行政法規(guī)、規(guī)章等組合形成了較為全面和配套的治水、管水法制體系，推動(dòng)了水利行業(yè)管理的規(guī)范有序，踐行了“有法可依、有法必依”的依法治國(guó)原則。

就當(dāng)前來看，雖然我國(guó)水利法律制度建設(shè)已經(jīng)較為完善，但結(jié)合書中相關(guān)法律案例可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)水利法律制度體系建設(shè)注重的是“全系統(tǒng)法律意識(shí)”，忽視了“全系統(tǒng)法律素質(zhì)”，并且存在主要依靠行政手段管理的現(xiàn)象，法律手段管理還不全面，管理辦法的制定與施行也不夠完善。由此可見，在依法治國(guó)方針下，我國(guó)水利法律制度體系建設(shè)還有較長(zhǎng)的路要走，還需要不斷完善。

2 依法治國(guó)視域下我國(guó)水利法律制度體系中存在的問題

通過對(duì)該書中所給出的水利相關(guān)法律案例分析可以得知，雖然我國(guó)水利法律制度體系已初步建立，但是在實(shí)際的管水、治水過程中，還存在許多權(quán)益矛盾與糾紛、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)實(shí)問題。筆者結(jié)合書中所給出的法律案例，總結(jié)得出在依法治國(guó)視域下我國(guó)水利法律制度體系中還存在以下問題。

問題一：水利法律制度的系統(tǒng)性和一致性問題。

我國(guó)水利法律法規(guī)的立法權(quán)限存在一定的分散性，由此導(dǎo)致水法等法律與行政法規(guī)和地方性法規(guī)之間缺乏應(yīng)有的系統(tǒng)性和一致性。前文提到，在我國(guó)水利法律制度體系中，除了全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)之外，國(guó)務(wù)院、水利部以及設(shè)區(qū)的市人大等都是制定水利相關(guān)規(guī)章制度的合法主體，因此出現(xiàn)了行政規(guī)范、部門規(guī)章制度、地方性法規(guī)等具有不同地位的法律法規(guī)，其名稱也具有多樣化，例如“辦法”“細(xì)則”“條例”“意見”“規(guī)定”等，還有“暫行辦法”“初步實(shí)行規(guī)定”等。書中認(rèn)為，雖然我國(guó)水利法律法規(guī)體系完整、內(nèi)容精細(xì)、涵蓋面廣，但也由此導(dǎo)致水利法律制度的系統(tǒng)性和一致性難以保證，出現(xiàn)了法律法規(guī)條文重復(fù)、交叉等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了權(quán)責(zé)沖突、行政行為不協(xié)調(diào)等問題。以書中所給出的“違法行政決定被撤銷”和“行政不作為被判敗訴”兩個(gè)案件為例，這兩個(gè)案件都是由行政執(zhí)法單位行政行為失當(dāng)、未能厘清行政權(quán)責(zé)所導(dǎo)致的。由此可見，對(duì)具體行政執(zhí)法以及管理辦法的規(guī)定存在一定交叉甚至對(duì)立，基于此現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)水利法律制度的系統(tǒng)性和一致性。

問題二：部分水利法律法規(guī)條文不夠清晰，存在一定的模糊性。

在水利法律法規(guī)中，有個(gè)別法律法規(guī)或者規(guī)章制度的條文不夠清晰，涉及水利管理工作的具體數(shù)據(jù)以及行為描述不夠全面和細(xì)致，具有一定的模糊性和抽象性，導(dǎo)致一部分行政執(zhí)法主體出現(xiàn)了理解不一、產(chǎn)生爭(zhēng)論甚至行政誤判等問題。例如，在部分水利行政法規(guī)條文以及地方性法規(guī)中，經(jīng)常存在“一般情況下”“如果有必要”“原則上”“特殊環(huán)境下”等含義比較模糊的詞匯，同時(shí)對(duì)部分水利相關(guān)數(shù)據(jù)記載也不夠全面，其本意是立法主體為執(zhí)法機(jī)構(gòu)留有行政執(zhí)法余地，但也間接導(dǎo)致行政執(zhí)法人員理解不全面等問題。以書中的“七旬老翁非法采砂觸犯法規(guī)”案件為例，該案件中，老翁本意是想為河道清障，卻被行政執(zhí)法單位判定為非法采砂，其中原因就在于清障與采砂兩個(gè)行為的判定上存在一定的模糊性，致使行政執(zhí)法出現(xiàn)誤判。

問題三：部分水利法律法規(guī)條文有所滯后，不利于水利治理能力建設(shè)。

隨著我國(guó)水體環(huán)境的變化，自2002年修訂《中華人民共和國(guó)水法》以來，陸續(xù)針對(duì)新問題以及新矛盾制定和優(yōu)化了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等水利基本法。但在如今水利工程建設(shè)的關(guān)鍵期以及轉(zhuǎn)型期，我國(guó)還有部分法規(guī)以及地方規(guī)章制度存在一定滯后性，與現(xiàn)行的基本法之間產(chǎn)生了一定的脫節(jié)問題。以水利工程管理法律制度為例，隨著水體環(huán)境變化以及工程建設(shè)需求的變化，水利工程建設(shè)各方面管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)隨之變化，然而部分相關(guān)水利工程管理法律法規(guī)顯然存在一定的滯后，在水利工程招投標(biāo)、工程勘察、工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理以及資質(zhì)資格管理等方面，舊的法律法規(guī)還未能及時(shí)修訂和改進(jìn)。這其中一方面原因在于我國(guó)在水利法律制度方面的整理編纂工作水平整體不高，另一方面在于地方水利部門等機(jī)構(gòu)對(duì)水利法律法規(guī)制度的系統(tǒng)完善工作不夠重視。

3 依法治國(guó)視域下水利法律制度體系完善建議

書中指出，在依法治國(guó)視域下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)水利法律制度體系建設(shè)與水利改革的深度結(jié)合，切實(shí)抓緊制定以及完善相關(guān)行政管理法規(guī)。筆者結(jié)合該書觀點(diǎn)以及上述對(duì)我國(guó)水利法律制度體系存在問題的分析認(rèn)為，在依法治國(guó)視域下，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)水利法律制度體系建設(shè)，在水事管理法律制度、水土保持法律制度、防洪法律制度、水污染防治法律制度、水資源管理法律制度、河道管理法律制度以及水利工程管理法律制度等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和先進(jìn)性，具體建議如下：

其一，促進(jìn)水利法律制度體系內(nèi)部的一致性和系統(tǒng)性，注重水利法律法規(guī)的地方性發(fā)展?！端ā贰端廴痉乐畏ā芬约啊端帘３址ā返然痉ㄓ扇珖?guó)人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)而制定，這些基本法中對(duì)水利相關(guān)基本問題做出了法律規(guī)定，在細(xì)化問題上，國(guó)務(wù)院、水利部以及地方人大、政府應(yīng)當(dāng)在不違背基本法框架的基礎(chǔ)上再做出細(xì)化的規(guī)定。例如，貴州省在水法規(guī)體系下相繼出臺(tái)了《貴州省黔中水利樞紐工程管理?xiàng)l例》《貴州省水土保持條例》等多部地方性水法規(guī)以及政府規(guī)章，一方面完善了我國(guó)水法律法規(guī)體系，另一方面也是地方不斷調(diào)整治水思路、注重立法引領(lǐng)改革的體現(xiàn)。需要注意的是，我國(guó)在推進(jìn)水利法律法規(guī)完善性的同時(shí)，也需要注重水利法律制度體系內(nèi)部的一致性和系統(tǒng)性，具體措施如加強(qiáng)地方部門以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的立法管理，通過嚴(yán)格的審核制度來確?；痉ㄖ獾姆煞ㄒ?guī)始終符合基本法要求。

其二，修改原本太過宏觀和滯后的法律條文，嚴(yán)格落實(shí)各法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則。在我國(guó)水利改革的大環(huán)境下，基本法雖然對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了法律規(guī)定，但對(duì)部分細(xì)節(jié)問題等沒有做出詳細(xì)要求。因此，各省以及水利部門應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)水利改革發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持有法有據(jù)，對(duì)原本宏觀性管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行修改，避免行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)模糊性問題。例如，相關(guān)立法部門可將專業(yè)機(jī)構(gòu)納入相關(guān)法律修訂過程中，實(shí)現(xiàn)專業(yè)立法新模式，在專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量以及人才力量的幫助下，通過充分論證和考察，梳理出不符合新時(shí)代水利發(fā)展的法律法規(guī)條文，并且對(duì)意義不明確、模糊性強(qiáng)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)滯后的條文等進(jìn)行修改。

其三，切實(shí)做好立法后評(píng)估工作，不斷促進(jìn)水利法律法規(guī)體系的完善。我國(guó)在積極立法的同時(shí)不能忽視立法后的評(píng)估工作，既要有法可依，同時(shí)也要確?！傲挤ㄖ巍?。各地在制定并頒布相關(guān)法規(guī)或者規(guī)章制度后，應(yīng)當(dāng)同時(shí)開展立法評(píng)估工作。立法評(píng)估工作的內(nèi)容主要是對(duì)相關(guān)法律制度實(shí)施后的短期效果、階段效果，依據(jù)目標(biāo)成效進(jìn)行分析，同時(shí)還要對(duì)立法后出現(xiàn)的問題、缺陷等進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)估的主體應(yīng)當(dāng)具有多樣性，需要專業(yè)科研機(jī)構(gòu)、水利專家以及地方行政管理部門人員共同組成評(píng)估隊(duì)伍，定期對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行匯報(bào)和溝通，對(duì)所出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論。通過立法后評(píng)估工作，一方面可以積累立法經(jīng)驗(yàn)，提高立法質(zhì)量，另一方面也可對(duì)相關(guān)法律法規(guī)有足夠的認(rèn)知和了解，從而可以及時(shí)地開展修訂工作。

作者簡(jiǎn)介：張強(qiáng)（1972—），男，河南西華人，碩士，河南城建學(xué)院法學(xué)院副院長(zhǎng)，講師，研究方向?yàn)槊裆谭?/p>