基層有效承接執(zhí)法權(quán)下移面臨的困境及對(duì)策

丘紅珍

中共上杭縣委黨校，福建 龍巖 364200

行政執(zhí)法直接面對(duì)社會(huì)基層，它與市場(chǎng)主體和人民群眾的切身利益密切相關(guān)，它是政府大量的、日常性的行政活動(dòng)，因此基層理應(yīng)是行政執(zhí)法的重心。但由于我國(guó)行政執(zhí)法的權(quán)限和力量在設(shè)置和分配方面與執(zhí)法實(shí)踐之間長(zhǎng)期存在矛盾，基層的執(zhí)法力量反而是最為薄弱的，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾現(xiàn)象。為了解決我國(guó)行政執(zhí)法長(zhǎng)期存在的問題，相關(guān)部門正著力推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)的重心向基層下移。

一、我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)重心下移的背景

行政執(zhí)法權(quán)重心下移是當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵著力點(diǎn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治國(guó)和全面深化改革，在行政執(zhí)法領(lǐng)域尤其是在推進(jìn)基層的行政執(zhí)法體制改革方面取得了一系列重要成果。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)并實(shí)施了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》；2019年，在江蘇等地前期試點(diǎn)取得顯著成效的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，等等。在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》中關(guān)于“改革行政執(zhí)法體制”有明確表述，要求執(zhí)法重心要從中央、省向市縣兩級(jí)政府下移，完善市縣兩級(jí)執(zhí)法管理體制，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。同時(shí)要充實(shí)市縣兩級(jí)執(zhí)法力量，執(zhí)法力量重點(diǎn)源自機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變調(diào)整出來的人員編制。而在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中，則對(duì)“行政執(zhí)法權(quán)重心下移”的相關(guān)內(nèi)容有了更為詳細(xì)的闡述。在此基礎(chǔ)之上，2021年4月28日印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》則進(jìn)一步明確要求“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力”“根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“‘十四五’時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”推動(dòng)包括處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)限和資源向基層延伸下沉，是統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是強(qiáng)化基層治理能力、夯實(shí)國(guó)家治理根基的必然要求。但由于改革存在適應(yīng)期和滯后性，同時(shí)社會(huì)的快速發(fā)展又衍生出各種新的社會(huì)問題，這些都將影響基層行政執(zhí)法有效性的發(fā)揮，因此，面對(duì)行政執(zhí)法權(quán)重心下移，基層執(zhí)法依然問題叢生。[1]

二、基層有效承接執(zhí)法權(quán)下移面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）執(zhí)法權(quán)責(zé)范圍不清晰、運(yùn)行機(jī)制不順暢

隨著行政執(zhí)法權(quán)下放到基層，基層的行政執(zhí)法開始實(shí)施屬地管理原則，而事實(shí)上我國(guó)的政府職能采用自上而下的行政管理體制，因此行政執(zhí)法如果一味強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，則會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法主體的權(quán)限交叉過多，“條”與“塊”對(duì)接混亂無章，條塊關(guān)系復(fù)雜，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明，“縱向多級(jí)管理、橫向政出多門”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?；鶎訄?zhí)法還存在運(yùn)行機(jī)制不順暢的問題。一方面，執(zhí)法權(quán)下放之后，基層的行政執(zhí)法不僅需要上級(jí)有關(guān)部門指導(dǎo)，還需要與相關(guān)部門建立起順暢的資源信息共享以及協(xié)同聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制。但實(shí)際上，許多地方政府仍然缺乏與上級(jí)和其他職能部門長(zhǎng)期有效的聯(lián)系溝通，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）至今尚未健全完善適應(yīng)基層特點(diǎn)的執(zhí)法機(jī)制。另一方面，行政執(zhí)法權(quán)重心下移之后，許多地方并沒有按照基層執(zhí)法的特點(diǎn)和需求來制定內(nèi)部相關(guān)的執(zhí)法管理規(guī)定，造成對(duì)內(nèi)管理秩序混亂，對(duì)外辦事程序繁瑣，行政執(zhí)法的效率大受影響。行政執(zhí)法權(quán)重心下移之后，基層執(zhí)法隊(duì)歸所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，各基層執(zhí)法隊(duì)根據(jù)本區(qū)域情況安排執(zhí)法任務(wù)、執(zhí)法時(shí)間等，因此組織全區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法行動(dòng)則存在一定難度，而這也將影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所在區(qū)域整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重的還會(huì)影響政令暢通。有些地方政府還會(huì)將基層執(zhí)法隊(duì)當(dāng)成是自己的“機(jī)動(dòng)隊(duì)”，不論是否屬于執(zhí)法隊(duì)的職責(zé)范圍，甚至無論是否合法，都調(diào)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法力量，這些都將影響基層執(zhí)法的效果。[2]

（二）缺乏一支數(shù)量充足、專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍

1．基層執(zhí)法隊(duì)伍人員專業(yè)能力不強(qiáng)。隨著行政執(zhí)法權(quán)重心下移，基層行政執(zhí)法案件的法制審核、復(fù)議應(yīng)訴案件辦理以及規(guī)范性文件審查等事務(wù)將會(huì)大大增加，這對(duì)法律等專業(yè)人才的依賴進(jìn)一步加大。但目前基層的專職法制人員、崗位或科室配備嚴(yán)重不足。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)期過長(zhǎng)、晉升途徑有限等原因，基層往往難以吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才或是常?！傲舨蛔∪恕?。此外，上級(jí)縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的對(duì)接支援不足。在一些地方，按照有關(guān)規(guī)定上級(jí)司法部門應(yīng)該指派指導(dǎo)人員負(fù)責(zé)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法相關(guān)工作，但事實(shí)上指導(dǎo)人員也可能同樣沒有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，無法進(jìn)行專業(yè)性指導(dǎo)，這就加劇了基層行政執(zhí)法人員專業(yè)性不足的問題。而且隨著一些專業(yè)管理部門的職能轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），基層則承擔(dān)了相應(yīng)的專業(yè)管理的監(jiān)督處罰職能。但相關(guān)的專業(yè)人員卻并沒有一起下沉，這就造成基層執(zhí)法能力與執(zhí)法事項(xiàng)無法匹配，從而降低了執(zhí)法的效率。[3]

2．基層執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量不足。隨著行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，基層將迎來新一輪壓力。原本由于基層“服務(wù)期過長(zhǎng)，晉升途徑有限”“日常工作任務(wù)多、責(zé)任重”等原因，很多人不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，基層干部隊(duì)伍往往面臨“青黃不接”“留不住人”的困境。再有就是原有執(zhí)法部門的執(zhí)法人員并沒有隨執(zhí)法權(quán)一起下沉到基層，或者上級(jí)部門并沒有考慮到執(zhí)法重心下移的現(xiàn)實(shí)情況而及時(shí)給予基層更多的執(zhí)法人員編制數(shù)，基層事務(wù)項(xiàng)目繁多，基層執(zhí)法人員則疲于應(yīng)付，這些導(dǎo)致了基層執(zhí)法隊(duì)伍力量不足的狀況。

（三）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚不健全，執(zhí)法監(jiān)督力量較弱

“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代法治政府的基本要求。[4]自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。在實(shí)踐中，基層往往具有點(diǎn)多面廣人員少的特點(diǎn)，行政執(zhí)法重心下移之后，其面對(duì)的執(zhí)法活動(dòng)將會(huì)更加密集，同時(shí)基層的執(zhí)法隊(duì)伍中個(gè)體的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平也是參差不齊，原來在執(zhí)法過程中常常出現(xiàn)的履職不嚴(yán)、該為不為、不該為亂為甚至徇私枉法等問題也只會(huì)更加凸顯。而對(duì)于基層執(zhí)法的監(jiān)督制約機(jī)制和追究責(zé)任制度等卻并沒有及時(shí)完善，基層的執(zhí)法監(jiān)督體系尚未建立完善，這些都使基層的執(zhí)法行為缺乏必要的監(jiān)督制約。

此外，基層執(zhí)法還存在問責(zé)壓力大、執(zhí)法條件簡(jiǎn)陋等問題。行政執(zhí)法重心下移之后，基層執(zhí)法性事務(wù)數(shù)量必然增大，行政執(zhí)法權(quán)集中在基層，雖然在一定程度上解決了相互推諉的老毛病，但也直接將問責(zé)壓力集中到了一處，面臨“干得多，錯(cuò)得多”的困境?；鶎舆€存在執(zhí)法條件簡(jiǎn)陋、執(zhí)法的硬件配備標(biāo)準(zhǔn)不夠明確等問題，許多地方仍然還未明確基層綜合執(zhí)法的辦公用房、執(zhí)法執(zhí)勤用車等硬件配置的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在一些地區(qū)，基層執(zhí)法的信息化建設(shè)長(zhǎng)期滯后，基層執(zhí)法辦案平臺(tái)亟待搭建升級(jí)。

三、執(zhí)法權(quán)重心下移，基層如何有效承接

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，提供基層執(zhí)法制度保障

面對(duì)執(zhí)法權(quán)重心的下移，原來相關(guān)的上級(jí)業(yè)務(wù)部門仍然需要加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的聯(lián)系以及指導(dǎo)其在相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法工作，建立健全有效溝通以及開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作機(jī)制。要建立健全符合基層特點(diǎn)的“統(tǒng)一指揮、部門協(xié)同、整體聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)法機(jī)制，暢通各責(zé)任主體之間的溝通銜接渠道，促進(jìn)基層執(zhí)法的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。不僅如此，按照“屬地管理”原則，應(yīng)加快各項(xiàng)制度建設(shè)，制定關(guān)于基層執(zhí)法事項(xiàng)的具體實(shí)施方案或者工作指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確各執(zhí)法崗位的設(shè)置及職責(zé)，確?；鶎訄?zhí)法的流程及標(biāo)準(zhǔn)明晰。對(duì)于涉及兩個(gè)及以上基層行政區(qū)域的執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)建立首問責(zé)任制。對(duì)涉及特定區(qū)域調(diào)整管轄的，要對(duì)其執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法部門的職權(quán)邊界、執(zhí)法范圍等一系列事項(xiàng)作出明確規(guī)定，從而理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與原職權(quán)部門之間的關(guān)系。要嚴(yán)格規(guī)范明確不同部門及機(jī)構(gòu)以及各崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，構(gòu)建常態(tài)化、全覆蓋的基層執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制。同時(shí)，建立健全執(zhí)法全過程記錄制度，實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法工作可追溯、可倒查。在基層執(zhí)法人員管理考核方面，應(yīng)該建立健全基層執(zhí)法人員考核制度，針對(duì)基層的實(shí)際，科學(xué)合理設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，將考核結(jié)果作為基層執(zhí)法人員職級(jí)調(diào)整、交流培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。

（二）建設(shè)基層執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)基層執(zhí)法力量

為了改變基層執(zhí)法隊(duì)伍“數(shù)量少、能力弱”的局面，一方面，要將縣（區(qū)）編制資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌調(diào)配執(zhí)法相關(guān)的人、財(cái)、物，確?；鶎拥氖虑橛腥宿k。完善“下沉”人員人事管理制度，規(guī)范健全“下沉”人員任免、晉升、交流程序，上級(jí)有關(guān)部門應(yīng)該指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好“下沉”人員的日?？己斯芾砗吞岚螘x升工作，確?！跋鲁痢比藛T在基層同步實(shí)現(xiàn)能上能下、能進(jìn)能出。另一方面，加快組建和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊(duì)伍的同時(shí)配齊配強(qiáng)基層的法制部門。要按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗有關(guān)制度，同時(shí)嚴(yán)格審查有關(guān)人員執(zhí)法資格，整體提升基層執(zhí)法隊(duì)伍的法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。可由上級(jí)司法部門牽頭，統(tǒng)籌各級(jí)司法部門力量，按照相關(guān)要求對(duì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、執(zhí)法隊(duì)員以及其他相關(guān)的工作人員進(jìn)行分級(jí)、分類培訓(xùn)，采取崗前教育、集中培訓(xùn)、線上學(xué)習(xí)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等多種培訓(xùn)形式，對(duì)相關(guān)人員開展法律法規(guī)知識(shí)學(xué)習(xí)和行政執(zhí)法規(guī)范教育，增強(qiáng)綜合執(zhí)法能力。[5]

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升基層執(zhí)法能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以通過信息化建設(shè)，搭建升級(jí)信息化執(zhí)法平臺(tái)，讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓基層執(zhí)法人員少跑路，提升基層執(zhí)法的能力和效率。首先要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法裝備、設(shè)施等配置，特別是配備、完善執(zhí)法記錄儀、車載監(jiān)控儀、存儲(chǔ)設(shè)備、數(shù)字化中心服務(wù)器等設(shè)備，確保實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法過程的全程留痕、可視監(jiān)督。為解決基層執(zhí)法“數(shù)據(jù)孤島”的問題，基層要強(qiáng)化與公安、城建、安監(jiān)、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門的資源整合，做好數(shù)據(jù)對(duì)接工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享。同時(shí)要在視頻監(jiān)控、人工智能技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用等方面進(jìn)行積極的探索，建立符合基層執(zhí)法特點(diǎn)和需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。為了能使大數(shù)據(jù)及信息化執(zhí)法平臺(tái)應(yīng)用于基層執(zhí)法行動(dòng)，基層執(zhí)法人員應(yīng)配備與之相對(duì)應(yīng)的智能化執(zhí)法終端，便于其在執(zhí)法過程中對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析、研判或進(jìn)行執(zhí)法力量的調(diào)配，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法快速有效處置以及基層執(zhí)法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）除了需要提高執(zhí)法硬件水平之外，還應(yīng)該通過專家授課、座談會(huì)、模擬執(zhí)法以及典型案例教學(xué)等形式，對(duì)本區(qū)域執(zhí)法工作者進(jìn)行信息化執(zhí)法的專項(xiàng)培訓(xùn)，指導(dǎo)其如何有效進(jìn)行信息化執(zhí)法。[6]

（四）完善基層執(zhí)法監(jiān)督體系，加大執(zhí)法監(jiān)督力度

首先，針對(duì)基層執(zhí)法的特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)制定一系列便于實(shí)際操作的各項(xiàng)規(guī)章制度，用于嚴(yán)格規(guī)范基層執(zhí)法者的執(zhí)法行為。盡快建立和完善相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督制度，只有通過建章立制，才能明確基層執(zhí)法的執(zhí)法目標(biāo)和執(zhí)法責(zé)任，從而提高基層的執(zhí)法水平和執(zhí)法效果，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)基層執(zhí)法的監(jiān)督?；鶎庸ぷ骶哂兄苯用鎸?duì)社會(huì)群眾的特點(diǎn)，因此應(yīng)該積極探索加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督的新途、新方法，加大外部監(jiān)督力度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)及聘用法制工作人員，具體負(fù)責(zé)基層相關(guān)文件的審核及執(zhí)法等工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的基層執(zhí)法考核辦法，建立和完善基層執(zhí)法評(píng)議考核制度，對(duì)基層執(zhí)法人員進(jìn)行綜合考核和民主評(píng)議。

其次，針對(duì)基層執(zhí)法任務(wù)繁雜的特殊性，也需要探索包容審慎監(jiān)管，推出“免罰輕罰”清單，大力推行精準(zhǔn)執(zhí)法、柔性執(zhí)法。根據(jù)各地執(zhí)法信息化建設(shè)發(fā)展的情況，大力提升數(shù)據(jù)匯集質(zhì)量和信息共享水平，逐步健全完善基層執(zhí)法綜合管理監(jiān)督系統(tǒng)，提高各地對(duì)于基層執(zhí)法的信息化監(jiān)管水平。

最后，基層政府還應(yīng)該要加強(qiáng)法治宣傳，提高群眾法律意識(shí)，為基層營(yíng)造懂法、守法的良好氛圍，以此來優(yōu)化基層的執(zhí)法環(huán)境。