我國氫能源法律制度問題及建議探究

呂愛琳

河北大學法學院，河北 保定 071000

一、氫能源法律制度問題現(xiàn)狀

（一）氫能產(chǎn)業(yè)缺少環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度通過法律法規(guī)或行政規(guī)章等，對規(guī)劃和建設項目可能會對環(huán)境造成的重大影響進行環(huán)評，以促進能源的清潔、低碳、安全高效利用?！董h(huán)境保護法》第十九條①《環(huán)境保護法》第十九條：編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。規(guī)定了對環(huán)境有影響的重大項目應當進行集中編制規(guī)劃、依法進行環(huán)評；《環(huán)境影響評價法》第二條②《環(huán)境影響評價法》第二條：本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。規(guī)定了環(huán)境影響評價的概念，對規(guī)劃和建設項目進行環(huán)評，并規(guī)定了規(guī)劃和建設項目的調(diào)查、分析和評估以及預防和減輕不良影響。國家以法律的形式規(guī)定了應當依法進行環(huán)評，《環(huán)境影響評價法》中更是詳盡地規(guī)定了規(guī)劃和建設項目進行環(huán)評的具體流程和程序以及應當承擔的法律責任。于此而言，氫能源的開發(fā)利用過程中對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響都應當進行環(huán)評，以促進社會的可持續(xù)發(fā)展。我國《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定了對于規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設項目的環(huán)境影響評價，但是此法律中并未把氫能開發(fā)納入環(huán)評適用范圍，以降低對環(huán)境產(chǎn)生的不良影響。氫能開發(fā)利用過程中也會產(chǎn)生一定的二氧化碳等危害環(huán)境的物質(zhì)。因此，應重點加強加氫站建設中的環(huán)評工作，完善環(huán)境影響評價制度。

（二）總量控制制度問題亟待解決

我國可再生能源沒有制定基于立法的強制性的發(fā)展目標和建立強有力的制度保障機制。基于此，我國的總量目標制度還沒有得到實現(xiàn)，能源總量目標制度在我國《可再生能源法》中有所體現(xiàn)，但還處于理論指導階段，可操作性不強，量化實施難度大，具體工作授權于行政主體以政策規(guī)劃的形式進行細化規(guī)定。另外，我國與歐美發(fā)達國家氫能源總量目標制度的發(fā)展差距較大。一是氫能發(fā)電配額不確定。在氫能的總量目標制度中，氫能的發(fā)電配額比例不確定，法律上也沒有對氫能的發(fā)電配額制作出更為詳盡的規(guī)定，尚未通過立法的形式給予氫能強制性保障，不利于促進氫能得到更好的利用、促進能源得到有效開發(fā)和環(huán)境得到有效的保護；二是氫能總量目標達成難度相對較大?？偭靠刂浦贫仍诃h(huán)境可再生能源領域具有基礎性地位，更是對氫能開發(fā)利用具有重要價值的制度。[1]當前，由于我國市場經(jīng)濟發(fā)展和社會的發(fā)展狀況的差異，而且經(jīng)濟社會發(fā)展的變化對氫能影響頗大。我國要達成氫能總量目標還需要考慮投資成本等一系列不確性的因素，才能確定環(huán)境保護總量目標制度。

（三）公眾參與尚未貫徹

公眾參與制度不僅保障了公民的權利，而且使得氫能源在開發(fā)利用中更加環(huán)保高效。在氫能源領域，公眾參與制度沒有得到有效貫徹實施，我國《可再生能源法》第四條第二款①《可再生能源法》第四條第二款：國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護可再生能源開發(fā)利用者的合法權益。規(guī)定了相關主體有權參與到能源的開發(fā)利用中，這樣既保護了公民的權利也保障了氫能開發(fā)利用過程的民主；《環(huán)境保護法》對信息公開和公眾參與有較為詳細的規(guī)定，使得公眾參與制度有了基本法的保障，并在實踐中得到有效實施。但是在氫能開發(fā)和利用領域，氫能源開發(fā)問題的重要地位可以上升到國家，是能源問題和戰(zhàn)略問題，但這過程中不可避免地出現(xiàn)其獨特的環(huán)保風險，更涉及到社會公眾的健康合法權益，因此，建議為氫能開發(fā)利用建立完善有效的公眾參與制度。由國家作為主體，通過立法以賦予權利、授予義務以及責任的方式使公民參與到氫能開發(fā)利用中去，使得氫能源開發(fā)利用更加科學。法律規(guī)制只是一個手段，法律的最終歸宿是為人民服務，立法內(nèi)容應當具有人民性，立法過程更是具有民主性。關于氫能開發(fā)與利用的立法應廣泛體現(xiàn)民意，積極鼓勵社會公眾參與到立法工作中來，暢通公眾反映民意渠道，保護社會各個群體、階層的合法權益，實現(xiàn)民主立法。

二、完善氫能源配套法律制度

（一）規(guī)范氫能產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響評價制度

通過法律法規(guī)等規(guī)范性文件的設定形式將環(huán)境影響評價工作制度化，被規(guī)范的對象必須施行的制度為環(huán)境影響評價制度?！董h(huán)境保護法》第十九條②《環(huán)境保護法》第十九條規(guī)定：“編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。”作為建立環(huán)境影響評價制度的法理基礎，后續(xù)對環(huán)境有影響的項目都應在項目開展前進行環(huán)境影響評價，達到評價標準的項目才能動工。同時《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評實施細則和法律責任有更加細化的法律規(guī)則和與之相適應的法律制度，例如環(huán)境影響書、環(huán)境評價程序以及環(huán)評相應的法律責任等等。氫能源開發(fā)利用的過程有其特有的環(huán)境風險和環(huán)境問題，應重點關注加氫站建設對環(huán)境的影響。與此同時，要注意在《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等現(xiàn)有法律立法精神和立法目的的框架內(nèi)建立氫能環(huán)境影響評價制度，避免與上位法發(fā)生矛盾。

（二）建立健全氫能總量目標制度

作為可再生能源領域中的基本制度——總量目標制度，在氫能開發(fā)利用中更是具有基礎性價值的制度。因此，在氫能源開發(fā)與利用過程中實施具強制性價值的氫能發(fā)電總量目標制度，由行政機關牽頭支持、引導投資更加符合實踐，從而推動氫能市場的內(nèi)需，迸發(fā)氫能市場活力。

1．參照風電配額機制設定氫能發(fā)電配額制

風電配額制度，即對可再生能源發(fā)電的具體市場份額進行強制性配額分配，其具體配額標準由法律強制規(guī)定。該制度對氫能發(fā)展有可學習性的原因如下：一是氫能和風能同樣都是可以作為發(fā)電的能源，而且產(chǎn)生的電能都可為工業(yè)供電和商業(yè)供電；二是氫能不僅僅可以發(fā)電，還是存儲風電的載體，所以強制性規(guī)定的氫能發(fā)電配額能以風電的形式實現(xiàn)。從我國當前氫能源發(fā)展情況來看，氫能的研發(fā)、試點以及最后投入使用對能源自主、環(huán)境保護具有重大的意義，通過立法強制拘束方式確認氫能在用電中的配額比例具有可行性，這具有保證性的重大作用。

2．參照風電的情況制定氫能“綠色證書制度”

“綠色證書制度”指的是每當可再生能源生產(chǎn)商生產(chǎn)1度可再生能源電力（也被叫做“綠色電”），便通過綠色證書制度為其進行綠色認證。這一制度可以通過發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，解決各地區(qū)間的關于氫能源持有資金差距大和發(fā)展參差不齊的問題。[2]行政機關綜合參考技術成熟度、氫能源的投資系數(shù)、可再生資本以及環(huán)境影響系數(shù)等相關因素科學地確定綠色證書的發(fā)放比例。與此同時，在市場和資本投入方面，降低金融機構進入相關市場的難度，從而能夠讓綠色證書推動金融市場大步向前，在市場上公眾會增加對氫能的認可度和好感度，迸發(fā)氫能源市場活力，促進氫能市場發(fā)展。

（三）實施多元激勵制度

從各地氫能發(fā)展規(guī)劃、鼓勵政策文件和地方政府實施的規(guī)定和制度來看，對氫能技術的激勵大多是以政府補貼的形式來實現(xiàn)的。例如我國氫能源開發(fā)利用的前沿陣地佛山南海區(qū)就出臺了規(guī)范性文件③佛山市南海區(qū)人民政府印發(fā)《佛山市南海區(qū)促進加氫站建設運營及氫能源車輛運行扶持辦法》。來激勵和促進南海區(qū)加氫站的建設運營以及氫能汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。文件中明確規(guī)定，根據(jù)不同加氫站的加氫能力以及建造時間來對各個加氫站進行補貼，補貼一般是按區(qū)級補貼發(fā)放。文件還規(guī)定，當加氫站完成計劃中的報告建設手續(xù)及相關涉氫設備采購合同開始正式履行，同時實施方案被南海區(qū)專家評審組通過的，還可申請預撥補貼，預撥補貼按加氫站原定建設補貼標準的30%發(fā)放。但以上可以體現(xiàn)激勵我國氫能源發(fā)展的手段，存在設定法律效力低下以及方式單一的問題。因此結合我國氫能發(fā)展處于初級階段的實際情況，應“以獎代補”實行多元有效的激勵措施助力氫能源快速發(fā)展，實現(xiàn)技術革新。

1．設立氫能專項發(fā)展基金

《可再生能源法》第二十四條表明，國家財政支持設立可再生能源專項發(fā)展基金，來促進新能源的研發(fā)、試點、應用大規(guī)模推廣發(fā)展，同時還細化明確了基金①可再生能源發(fā)展基金補助、可再生能源發(fā)展基金征收使用管理的具體辦法，由國務院財政部門會同國務院能源、價格主管部門制定。的來源和流向。因此，將可再生能源依據(jù)各自不同的發(fā)展特點進行分類，針對各自的薄弱環(huán)節(jié)設立專項發(fā)展基金，助力突破障礙便具有執(zhí)行性。具體到氫能源領域來說，設立氫能專項發(fā)展基金對氫能長遠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了保障，同時管理資金也更加方便，資金流向也更加明了。

2．實行稅收優(yōu)惠政策

目前我國在加氫站建設和消費者購買氫燃料汽車方面有規(guī)定補貼方案，但并沒有明確規(guī)定稅收優(yōu)惠方案。稅收減免制度，是針對符合相關法律設定的特定稅收優(yōu)惠條件的納稅人和征稅對象應繳稅款進行減免的一種減征制度。美國《2005年能源政策法》就規(guī)定了當消費者或工業(yè)企業(yè)購買了符合優(yōu)惠條件的燃料電池來發(fā)展，便可獲得10%的稅款優(yōu)惠，同時還確立了商業(yè)燃料的電池信用制度。[3]我國可以借鑒美國發(fā)展經(jīng)驗，以市場為導向，綜合分析財稅體系、環(huán)境影響、技術發(fā)展趨勢等核心因素，制定符合我國氫能行業(yè)健康發(fā)展趨勢的稅收優(yōu)惠制度，促進我國氫能產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

（四）明確公眾參與制度

氫能是高能燃料，具有來源廣、運輸方便、能量轉(zhuǎn)化形式多樣等特點，所以在軍事、航天領域運用得比較廣泛。開發(fā)氫能源的過程中不免存在一系列環(huán)境風險，其中包含著社會公眾的相關合法權益，所以公眾參與氫能源立法和配套制度的設立是很有必要的。在氫能源開發(fā)利用過程中應該充分體現(xiàn)公民的意志，拓寬公民參與立法的信息反饋渠道，保護社會公眾的合法利益，貫徹落實主體民主、內(nèi)容民主、程序民主的民主立法原則。法律明確規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，以基本法的形式規(guī)定了公眾享有獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護、監(jiān)督環(huán)境的三項程序性權利②《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！?；隨后通過《環(huán)境保護公眾參與辦法》規(guī)定了相關原則和制度，保障公民三項環(huán)保權利的落實。[4]

氫能源有獨特的開發(fā)利用風險，需要針對性地解決氫能開發(fā)中的環(huán)境等風險。具體來說：第一，要建立健全信息公開制度，其可與公眾參與制度相輔相成，透明的信息公開有助于公眾參與到氫能源立法和相關制度的制定中來，開發(fā)氫能源的相關信息以及審議背景、有關于氫能開發(fā)公司的市場準入與市場退出信息、環(huán)評報告和行政機關應當主動公開的其他信息等都應該在信息公開內(nèi)容之中；第二，舉行聽證會，聽證會拓寬了公眾參與的渠道，技術專家、環(huán)境專家、政府工作人員、社會各階層公民代表都可以參與其中，由不同參與主體積極建言獻策發(fā)表對氫能未來發(fā)展的想法和氫能開發(fā)中面對的各種風險的解決思路；第三，以法條明文列舉出公眾參與的環(huán)節(jié)和享有的權利。結合媒體以多種方式大力宣傳氫能相關知識，普及氫能基本安全和應用常識。增加公民參與表達看法提出建議的途徑，引導鼓勵社會公眾積極參與。