補償性環(huán)境公益責(zé)任的適用問題研究

王文寧

青島科技大學(xué)，山東 青島 266100

近年來，隨著環(huán)境問題不斷突出，對于損害環(huán)境公益的責(zé)任承擔(dān)問題也逐漸引起了關(guān)注，關(guān)注的主要內(nèi)容是環(huán)境違法行政責(zé)任和環(huán)境損害后果之間的比例失調(diào)問題。只有當(dāng)環(huán)境污染責(zé)任主體承擔(dān)的污染治理責(zé)任等于甚至大于其所造成的環(huán)境污染后果時，環(huán)境行政法律制度才具備真正的威懾力和有效性，才能從環(huán)境治理的源頭上起到預(yù)防的效果，使得污染者承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任滿足公益救濟的需要。如此說來，構(gòu)建一個健全合理的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)就變得十分重要，可見，補償性環(huán)境行政責(zé)任在環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要的作用。而目前，不僅環(huán)境公益責(zé)任屬性呈現(xiàn)出二元化特征，與此相對的環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出紊亂的狀態(tài)。因此，本文著重關(guān)注在環(huán)境污染中對純粹的環(huán)境公益的損害，并從實際出發(fā)，探討補償性環(huán)境公益行政責(zé)任的適用價值，以及提出實際有效的完善建議。從而完善環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)，增強其救濟環(huán)境公益損害的實際有效性。

一、補償性環(huán)境行政責(zé)任概述

“補償性責(zé)任”是指以彌補和恢復(fù)責(zé)任主體造成的損害而承擔(dān)的法律責(zé)任，被認為是一種具有“填補”功能的責(zé)任承擔(dān)方式。“補償性環(huán)境行政責(zé)任”是指在環(huán)境保護法和行政法中，為解決環(huán)境公益損害而設(shè)置的具有“填補”功能的責(zé)任形式，只是在形式上補償性環(huán)境行政責(zé)任沒有被獨立區(qū)分出來，而是與懲罰性行政責(zé)任雜居在行政處罰的概念下，這也是環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂的具體表現(xiàn)之一。

（一）環(huán)境公益責(zé)任與環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)

“我國環(huán)境公益責(zé)任是指因損害純粹的環(huán)境公共利益而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。[1]”隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的日益嚴峻，人們逐漸意識到生態(tài)環(huán)境對人類可持續(xù)發(fā)展的重要作用，在學(xué)界和實務(wù)界對環(huán)境污染問題的關(guān)注度也在逐漸上升。環(huán)境法學(xué)界和民法界的部分學(xué)者，針對這類概念也有著不同的理解和定義。例如，馬驤聰先生認為危害環(huán)境的侵權(quán)行為，是一種特殊的侵權(quán)行為[2]。他認為環(huán)境侵權(quán)行為同傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為類似，均是侵權(quán)人對民事主體享有的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等利益所施加的不利影響；而環(huán)境侵權(quán)與傳統(tǒng)的侵權(quán)行為又存在不同之處，他認為環(huán)境侵權(quán)是通過“環(huán)境”這一媒介，作用到他人身上，因污染或者破壞環(huán)境而對他人享有的權(quán)益產(chǎn)生減損。盡管學(xué)者們對環(huán)境損害的理解有著諸多差異。但是我們?nèi)钥梢钥闯?，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而造成的環(huán)境損害不是只存在單一的類型，其不僅包括因為環(huán)境污染而造成的具體民事利益的損害，還包括對環(huán)境本身的損害。而我國“環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)”是指針對環(huán)境公益損害救濟而構(gòu)建的責(zé)任結(jié)構(gòu)，對實施環(huán)境污染行為造成環(huán)境公共利益損害的主體施加環(huán)境行政責(zé)任，以期達到“誰污染誰治理”的環(huán)境治理目標。環(huán)境公益責(zé)任作為一種行政責(zé)任，主要分為補償性環(huán)境公益責(zé)任和懲罰性環(huán)境公益責(zé)任。一個合理的環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)是以補償性環(huán)境行政責(zé)任發(fā)揮實際作用為前提，再輔以懲罰性環(huán)境行政責(zé)任。而當(dāng)補償性的環(huán)境行政責(zé)任沒有實際發(fā)揮效力，其無法彌補污染主體造成的實際損失時，即使對其施加更為嚴格的懲罰性賠償也起不到具有懲罰性的威懾效果。這樣看來，研究如何發(fā)揮作為前提性的補償性環(huán)境行政責(zé)任，在環(huán)境治理中的作用就顯得尤為重要了。

（二）補償性環(huán)境公益責(zé)任

補償性環(huán)境公益責(zé)任，是指損害環(huán)境公益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種具有補償性的責(zé)任類型。首先，其主要是作為一種環(huán)境公益遭受損害的事后恢復(fù)性的責(zé)任，目的也是彌補污染者對環(huán)境公益造成的損害，通過支付一定的環(huán)境修復(fù)費用，從而達到對環(huán)境公益責(zé)任的承擔(dān)。其同樣不是對環(huán)境污染者施加不利的影響，而是作為代履行制度的前提條件，通過支付環(huán)境修復(fù)費用，從而間接對環(huán)境公益損害進行救濟，是代履行制度下以一定數(shù)額的金錢給付來恢復(fù)和治理其造成的環(huán)境公益損害，是對環(huán)境污染責(zé)任的一種救濟，只不過是通過間接的支付環(huán)境修復(fù)的費用來完成對環(huán)境公益責(zé)任的承擔(dān)，準確來說是一種支付責(zé)任。其次，它還包括事前或事中的禁止性責(zé)任，例如，停產(chǎn)整治、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、責(zé)令停止建設(shè)等可以阻止環(huán)境損害行為、阻止環(huán)境公益損害進一步擴大的責(zé)任形式，屬于事前或事中的禁止性的補償性環(huán)境公益行政責(zé)任類型。

事前或事中的禁止性責(zé)任設(shè)置的目的是在污染主體持續(xù)的造成環(huán)境公益污染時，能夠及時止損，防止污染持續(xù)地擴大，以至于造成更大的環(huán)境公益責(zé)任。事前或事中的禁止性責(zé)任設(shè)置的目的不是給實施污染行為的主體施加不利的后果和影響，而是為了公共利益的考量，防止污染的持續(xù)性發(fā)展作出的止損措施。而在我國當(dāng)前的立法設(shè)置中，補償性環(huán)境公益行政責(zé)任主要表現(xiàn)為暫時止損的禁止性責(zé)任，而支付類型的補償性事后修復(fù)責(zé)任則規(guī)定在民法中，導(dǎo)致環(huán)境公益行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的缺失，補償性環(huán)境行政責(zé)任無法實際發(fā)揮填補環(huán)境公益損害的效果。

二、補償性環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國目前的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)存在著明顯的缺陷，具體來說，在目前的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中，不僅補償性行政責(zé)任和懲罰性行政責(zé)任并未作出明確的區(qū)分，并且缺少一種重要的補償性環(huán)境行政責(zé)任，即補償性環(huán)境公益賠償責(zé)任。

（一）在形式上補償性環(huán)境行政責(zé)任并未獨立

在環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的內(nèi)部，可以根據(jù)責(zé)任設(shè)置的功能和目的不同將責(zé)任承擔(dān)的方式劃分為兩種類型，一種是補償性環(huán)境行政責(zé)任，一種是懲罰性環(huán)境行政責(zé)任?！把a償性責(zé)任”是指以彌補和恢復(fù)責(zé)任主體造成的損害而承擔(dān)的法律責(zé)任，被認為是一種具有“填補”功能的責(zé)任承擔(dān)方式?！把a償性環(huán)境行政責(zé)任”是指在環(huán)境保護法和行政法中，為解決環(huán)境公益損害而設(shè)置的具有“填補”功能的責(zé)任形式，只是在形式上補償性環(huán)境行政責(zé)任沒有被獨立地區(qū)分出來，而是與懲罰性行政責(zé)任雜居在行政處罰的概念下，這也是環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂的具體表現(xiàn)之一。

目前，《環(huán)境保護法》中規(guī)定的環(huán)境行政責(zé)任類型中責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)，責(zé)令恢復(fù)原狀，責(zé)令停止排污，責(zé)令改正均屬于補償性環(huán)境行政責(zé)任。當(dāng)責(zé)任主體實施污染環(huán)境的違法行為損害到環(huán)境公共利益時，責(zé)令行為主體“停產(chǎn)整治”或“停止排污”，目的是制止污染行為的“繼續(xù)”以及阻止污染損害狀態(tài)的“持續(xù)”。責(zé)令污染主體“恢復(fù)原狀”，目的也是“恢復(fù)”已經(jīng)受損的環(huán)境公益損害，對應(yīng)的是行為主體造成的環(huán)境公益損害量，因此，上述環(huán)境行政責(zé)任類型具有“填補”作用，而不具有實際的懲罰作用，但是卻全部納入了行政處罰的范疇，可見，補償性環(huán)境行政責(zé)任并未獨立。而在環(huán)境法中承載的最重要的責(zé)任形式就是行政責(zé)任，我國環(huán)境保護法律體系對于環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)設(shè)置，包含了補償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任的類型，但是將功能和作用不同的兩種責(zé)任形式全部納入了行政處罰的范疇，補償性環(huán)境行政責(zé)任在形式上和實際運用中均未獨立，因此補償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性行政責(zé)任的雜居狀態(tài)，是目前環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂狀態(tài)在形式上的具體表現(xiàn)。

（二）在實質(zhì)上補償性環(huán)境行政責(zé)任缺少重要類型

目前，環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的紊亂不僅表現(xiàn)在形式上，在實質(zhì)上也無法發(fā)揮完整有效的救濟環(huán)境公益損害的效果，對行為主體施加的環(huán)境行政責(zé)任大小與其造成的環(huán)境公益損害相較來看，責(zé)任量和損害量之間的比例失衡問題是當(dāng)前環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)面臨的最主要矛盾。具體表現(xiàn)為，補償性環(huán)境行政責(zé)任不具備真正填平環(huán)境公益損害的效果。從我國《環(huán)境保護法》中設(shè)置的責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止排污等補償性環(huán)境行政責(zé)任類型來看，其主要作為一種防止污染持續(xù)進行的止損措施，而對于造成的環(huán)境公益損害不具有實際的填平效果。而根據(jù)立法現(xiàn)狀，針對保護公共利益而設(shè)置的環(huán)境公益損害賠償金和環(huán)境生態(tài)修復(fù)金卻設(shè)置為了一項民事責(zé)任。其產(chǎn)生的結(jié)果是，按照目前的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的設(shè)置，因為補償性環(huán)境公益賠償責(zé)任的缺失，使得致污染主體承擔(dān)補償性環(huán)境行政責(zé)任后，根本無法彌補其造成的環(huán)境公益損害量，從而導(dǎo)致補償性的行政責(zé)任根本未發(fā)揮實際作用，隨之以有效的補償性環(huán)境行政責(zé)任為基礎(chǔ)的懲罰性環(huán)境行政責(zé)任也不具有真正的懲罰性。

三、調(diào)整和完善補償性環(huán)境行政責(zé)任的建議

（一）改變環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)不同類型的雜居狀態(tài)

在我國環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中，未在形式上對補償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任做出區(qū)分，而是將兩種功能和目的不同的責(zé)任類型包含在行政處罰的概念下，這是目前我國環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂在形式上的表現(xiàn)之一。因此，在構(gòu)建有效的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的過程中，首先應(yīng)當(dāng)在形式上對責(zé)任結(jié)構(gòu)進行完善。改變目前補償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任的雜居狀態(tài)，將兩種責(zé)任類型分別做出規(guī)定和區(qū)分。隨著法律的發(fā)展，補償性已經(jīng)成為法律責(zé)任的獨立性特征，在不同屬性的責(zé)任領(lǐng)域均有體現(xiàn)，針對受損的利益進行彌補體現(xiàn)了法律正義價值的基本內(nèi)涵。目前我國《環(huán)境保護法》中規(guī)定的責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)，責(zé)令恢復(fù)原狀，責(zé)令停止排污，責(zé)令改正均屬于補償性環(huán)境行政責(zé)任。雖然補償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任都是對責(zé)任人施加的不利影響，兩者均需要責(zé)任主體付出經(jīng)濟成本，但是補償性環(huán)境行政責(zé)任是對其造成的實際損失的彌補，懲罰性環(huán)境行政責(zé)任是因其違法行為而負擔(dān)的額外經(jīng)濟成本，就實現(xiàn)對權(quán)利的救濟而言，兩者均具有重要的法律價值，補償性環(huán)境行政責(zé)任也是法律責(zé)任的基本功能。因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中將補償性環(huán)境行政責(zé)任作為一種獨立的責(zé)任類型[3]。改變環(huán)境行政責(zé)任類型雜居在行政處罰概念中的現(xiàn)狀，在形式上增強環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的有序性，在實踐中使得環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)在運行中更具明確性、合理性、操作性。

（二）在實質(zhì)上發(fā)揮補償性環(huán)境行政責(zé)任的有效性

目前我國環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的紊亂狀態(tài)不僅表現(xiàn)在形式上的不完善，在實質(zhì)上也存在諸多問題。要想在根本上解決環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)內(nèi)部矛盾，首先，要將環(huán)境公益責(zé)任屬性歸為行政責(zé)任屬性，解決環(huán)境公益責(zé)任屬性二元化的現(xiàn)狀。其次，在此基礎(chǔ)上將環(huán)境公益損害賠償金歸為行政責(zé)任屬性，從而加強環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的完整性和有效性，解決不同屬性的責(zé)任共管環(huán)境公益損害而引發(fā)的重疊問題，最后，完善后續(xù)的程序保障、資金使用和管理監(jiān)督問題，從而在根本上解決環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂，實現(xiàn)對環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)體系的完善。具體來說，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益損害賠償金設(shè)置為行政責(zé)任。根據(jù)立法現(xiàn)狀，針對環(huán)境公益損害發(fā)揮有效填平功能的環(huán)境公益損害賠償金被設(shè)置為了一項民事責(zé)任，而導(dǎo)致環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)內(nèi)部缺少此類以金錢支付為主要類型的補償性責(zé)任類型。不僅造成了環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的缺陷，也使得本應(yīng)當(dāng)在公法序列中得到完整保護的環(huán)境公共利益不得不借助民事程序施加民事責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益損害賠償和環(huán)境公益修復(fù)費用設(shè)置為行政屬性，拿回行政法序列，并完善在程序設(shè)置、權(quán)利保護、資金管理、資金使用和監(jiān)督等方面的后續(xù)設(shè)置。例如，責(zé)任主體也應(yīng)享有提出行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利、當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利、賠償金上繳國庫用于專項環(huán)境修復(fù)等形成行政相對人的權(quán)利保護，從而進一步解決現(xiàn)存的環(huán)境公益賠償金歸屬爭議，以及環(huán)境修復(fù)過程中操作難、執(zhí)行難、缺乏監(jiān)督的問題。

四、結(jié)語

目前，我國面臨著環(huán)境污染嚴重和生態(tài)環(huán)境退化的嚴峻形勢，盡管環(huán)境污染防治已經(jīng)引起了足夠的重視，相關(guān)立法和政策在環(huán)境污染防治領(lǐng)域均作出了努力，在綜合治理之下，環(huán)境損害問題也得到了一定程度的緩解，但我國環(huán)境公益責(zé)任體系仍面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。而本文從探究我國環(huán)境公益責(zé)任的基礎(chǔ)理論出發(fā)，界定環(huán)境公益責(zé)任和環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)的概念，并研究補償性環(huán)境行政責(zé)任的適用，試圖為我國補償性環(huán)境行政責(zé)任的適用提供邏輯一致的理論框架和運行有效的調(diào)整方案。其目的是積極應(yīng)對日益嚴峻的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，保護和改善環(huán)境質(zhì)量，更是保障公眾健康，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。