縣域綜合執(zhí)法體制改革研究
——以常山縣“大綜合一體化”行政執(zhí)法體系改革為例

李黃駿 宋淑溶

1．中共浙江省委黨校，浙江 杭州 310012；2．中共紹興市越城區(qū)委黨校，浙江 紹興 312000

習近平總書記在浙江省工作期間提出建設“法治浙江”，其中，行政執(zhí)法體制改革成為法治建設過程中的治本之策。從城市管理相對集中處罰權到綜合行政執(zhí)法，再到“大綜合一體化”行政執(zhí)法集成改革，浙江對綜合行政執(zhí)法改革的探索成效顯著。2022年1月，《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》正式實施，標志著浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革制度框架基本確立。作為浙江省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的省級試點之一，衢州市常山縣統(tǒng)籌推進跨層級、跨部門、跨領域綜合行政執(zhí)法改革，為我國縣域綜合執(zhí)法體制改革積累了寶貴經(jīng)驗。

一、縣域綜合執(zhí)法體制的內(nèi)涵

綜合執(zhí)法體制改革是我國行政管理體制改革的重要組成部分，1996年《行政處罰法》頒布，正式實施“相對集中行政處罰權”試點工作，[1]這也是綜合執(zhí)法體制改革開始的標志。作為獨具中國特色的一項創(chuàng)新探索，目前學界對于“綜合行政執(zhí)法”這一概念尚未形成權威、統(tǒng)一的定義。大部分學者認為“綜合行政執(zhí)法”是指“將部分政府機關中原有的執(zhí)法權力進行整合，交由新的獨立的行政執(zhí)法機關統(tǒng)一行使執(zhí)法權力，并承擔由此產(chǎn)生的法律責任，原機關不再行使權力”。[2]在《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》中，“綜合行政執(zhí)法”的內(nèi)涵釋義為：按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責、整合精簡執(zhí)法隊伍、下沉執(zhí)法權限和力量、創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法活動。[3]從特征層面來講，綜合行政執(zhí)法與分散執(zhí)法是互相對立的關系，其旨在從根源上消除由于各執(zhí)法部門分工過細、職能分散、權力交叉、多頭執(zhí)法等帶來的執(zhí)法越位、缺位、錯位等系列問題。從現(xiàn)有的實踐效果來看，將各項行政處罰權集中于一個政府機關，一定程度上能夠提高政府工作效率，減少政府執(zhí)法資源浪費，也有助于政府權力的優(yōu)化和制約，加強法治中國建設。

綜合行政執(zhí)法體制則是指構建而成的行政執(zhí)法機構和制度規(guī)范的統(tǒng)一體，為實際執(zhí)法的機關賦予“執(zhí)法資格”，確?！坝蟹梢馈?，即某一個行政機關（包括具有公共事務管理職能的組織）在法律法規(guī)范圍之內(nèi)，合法擁有原本多個行政機關的管理職能權，行使各項行政執(zhí)法權力。[4]從國家治理角度出發(fā)，綜合行政執(zhí)法體制改革是對原有行政權的一次系統(tǒng)性調(diào)整，是政府為積極應對日趨復雜的社會治理環(huán)境所采取的一種適應性措施，[5]是推進法治政府建設、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。

縣域治理承載了我國大部分治理內(nèi)容，從實踐層面看，縣域作為全面深化行政執(zhí)法體制改革的關鍵節(jié)點，在綜合行政執(zhí)法改革實踐探索中，不僅要貫徹落實中央頂層設計中對行政執(zhí)法職能以及機構整合的整體部署精神，[5]亦需將改革的落腳點落至地方治理的現(xiàn)實需要。從理論研究層面來看，目前我國對于綜合行政執(zhí)法改革的研究，大多集中在探究改革的頂層設計及總結(jié)經(jīng)驗領域，從縣域?qū)用娉霭l(fā)研究綜合行政執(zhí)法改革的具體實踐，不僅拓寬了對綜合行政執(zhí)法改革的研究視角，同時也是從微觀角度對綜合行政執(zhí)法現(xiàn)有的相關理論的一種補充和完善。

二、現(xiàn)行縣域綜合執(zhí)法體系存在的主要問題

當前我國社會發(fā)展日新月異、社會矛盾也日趨復雜，這對于基層治理體系和治理能力是一項重大考驗?？傮w而言，縣域綜合行政執(zhí)法改革進展和社會新需求仍存在一定差距。部門間多頭執(zhí)法、執(zhí)法主體權責不清、執(zhí)法隊伍力量薄弱、執(zhí)法行為監(jiān)督缺位等共性問題仍然存在，縣域綜合行政執(zhí)法體制正面臨挑戰(zhàn)。

（一）執(zhí)法主體不明確

行政執(zhí)法是一項多層級、多領域的管理工作，往往需要多部門聯(lián)合執(zhí)法，但在多頭管理的情況下，執(zhí)法主體不清現(xiàn)象時有發(fā)生?；鶎邮聞盏亩鄻有浴碗s性導致很多事務的處理仍分屬于多個部門管轄，而不同部門的內(nèi)部審批、監(jiān)管流程、行政處罰、監(jiān)督程序等卻在各自體系內(nèi)封閉循環(huán)，[6]這導致執(zhí)法部門管理職能無法實現(xiàn)完全整合，部分執(zhí)法資源也無法實現(xiàn)完全共享，“看得見、摸不著”的問題仍然存在。同時，由于相關法律法規(guī)的滯后性，相關機構合并調(diào)整難以一蹴而就，使得部門間權責模糊、各自為政、跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制運行緩慢的現(xiàn)象時有發(fā)生，其根源在于難以完全協(xié)調(diào)各部門間的利益平衡。此外，政府執(zhí)法缺位也會導致執(zhí)法主體不明確，許多事項的執(zhí)法權在縣級以上，但在具體工作中往往委派下級政府代替執(zhí)法，[7]由于下級政府不完全具備執(zhí)法資源與職能，進而導致執(zhí)法缺失，形成執(zhí)法真空地帶。

（二）執(zhí)法權責不對等

目前，我國對于可以劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法機構的行政執(zhí)法權的種類與具體內(nèi)容尚未在省、市級作出統(tǒng)一規(guī)定，對于如何清晰劃分綜合行政執(zhí)法機構與原職能部門之間的職責也未經(jīng)嚴格論證，兩者之間的權力界限尚未厘清。在實際執(zhí)行中，基層往往根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況溝通協(xié)商自行劃分，這容易導致不同地區(qū)主體職責范圍不一，受部分職能分工和行政級別影響，部分職責劃轉(zhuǎn)不合理。個別職能機構基于本位主義，通常將難度大、獲利小的棘手事務劃給綜合行政執(zhí)法機構，[8]或者只負責審批，而把監(jiān)管、執(zhí)法等日常事務性工作交給行政執(zhí)法部門。同時，部分行政執(zhí)法事項需要一定技術資源支撐，對劃轉(zhuǎn)的完整性和及時性要求較高。如相關技術支撐并未同步及時轉(zhuǎn)移，容易影響執(zhí)法效率與效果。此外，一些部門仍保留了部分事項的行政處罰權，導致劃轉(zhuǎn)出的處罰權與保留的處罰權相互混淆，形成新的職責交叉和多頭執(zhí)法，造成執(zhí)法過度。

（三）執(zhí)法隊伍較薄弱

在新形勢下，執(zhí)法工作日益繁重復雜，且跨度大、難度高、專業(yè)性強，對執(zhí)法隊伍的專業(yè)素質(zhì)要求較高。但在實際開展過程中，基層執(zhí)法人員不足仍是一大制約因素，編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量與職責任務強度不相匹配，這就需要大量編外人員來協(xié)助執(zhí)法。但是聘用制人員不具備執(zhí)法資格，且具有較強的不穩(wěn)定性。縣域綜合行政執(zhí)法部門中的執(zhí)法人員來自不同部門，專業(yè)知識學習和培訓雖有開展，但局限性較強，執(zhí)法人員的積極性和參與度普遍不高，且實踐中部分執(zhí)法人員法治觀念仍待提升、執(zhí)法理念和執(zhí)法方式也與當前的執(zhí)法形勢不相適應，對于一些復雜疑難案件和群體性違法行為，執(zhí)法方式單一，導致很難高效解決行政執(zhí)法案件。

（四）執(zhí)法監(jiān)督不到位

在縣域綜合行政執(zhí)法改革中，仍缺乏有效完善的執(zhí)法監(jiān)督機制，致使改革陷入監(jiān)督困境。例如在行政執(zhí)法過程中缺乏程序制約，部分執(zhí)法部門的同一個辦案人員兼任案件的調(diào)查取證、處罰決定等多項重要工作，監(jiān)督制約、問責機制流于形式，從而無法保證案件處理的合法性、公正性。此外，執(zhí)法監(jiān)督主體單一，缺乏社會監(jiān)督也是使縣域綜合行政執(zhí)法改革陷入困境的因素之一。當前在實際執(zhí)行過程中發(fā)揮監(jiān)督作用的依然以內(nèi)部監(jiān)督為主，社會監(jiān)督機制雖然早已構建，但公眾監(jiān)督渠道的不順暢致使公眾和媒體的監(jiān)督依然缺位，導致監(jiān)督主體的“單一性”，不能真正發(fā)揮多元主體的監(jiān)督合力。

三、縣域綜合執(zhí)法體制改革的常山實踐

2022年1月，《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點工作方案》獲中央改革辦批復同意，浙江省成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國家試點。作為“大綜合一體化”的省級試點，常山縣堅持“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的協(xié)同治理新格局，做實做優(yōu)“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”，探索出一條符合縣域特色的綜合行政執(zhí)法改革“常山范本”。

（一）聚焦權責重構，推動執(zhí)法事項集中優(yōu)化

針對部門之間、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間執(zhí)法主體不明確、權責不對等、“三不管”“多頭管”等問題，按照整體政府理念重新調(diào)整執(zhí)法權限，減少交叉重復、填補執(zhí)法空白，推動“多部門執(zhí)法”向“一個政府行政”。第一，堅持清單化管理。加快梳理行政執(zhí)法事項清單，編制形成全縣行政執(zhí)法事項庫。在省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄基礎上，對散落在24個部門的4100項行政執(zhí)法事項梳理歸類，將跨領域、跨部門、跨層級，執(zhí)法頻率高、多頭重復執(zhí)法突出、專業(yè)要求不高的1367項執(zhí)法事項，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至重新組建后的縣綜合行政執(zhí)法局集中行使。第二，堅持分類賦權賦能。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權力清單和“屬地管理”事項清單，將綜合行政執(zhí)法事項中鎮(zhèn)街“易發(fā)現(xiàn)、接得住、管得好”的46件事403項行政執(zhí)法事項，賦予規(guī)模能力匹配的七個中心鎮(zhèn)街集中行使。對其他不宜整合或下放的行政執(zhí)法事項，根據(jù)不同應用場景，建立健全“一件事”協(xié)同辦理、聯(lián)合執(zhí)法機制，形成“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”多層次立體化行政執(zhí)法模式。

（二）聚焦隊伍重組，推動執(zhí)法力量集聚下沉

針對各方面執(zhí)法隊伍單兵作戰(zhàn)、缺乏合力等問題，堅持抓人促事、人隨事走，根據(jù)行政執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)情況，在機構、編制、人員總量不增的前提下，同步開展事項劃轉(zhuǎn)與機構編制調(diào)整，對全縣行政執(zhí)法隊伍進行優(yōu)化重組，減少執(zhí)法隊伍種類，加快實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。首先，加大縣級行政執(zhí)法隊伍整合力度。把原先的14支執(zhí)法隊伍重新整合形成“綜合行政執(zhí)法+市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、交通運輸、應急管理+衛(wèi)生健康”的“1+4+1”縣級執(zhí)法架構，合理劃轉(zhuǎn)相應執(zhí)法人員。其次，推動執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。全縣60%的行政執(zhí)法人員下沉，強化綜合行政執(zhí)法中隊力量配備，統(tǒng)籌考慮執(zhí)法資源分布和鎮(zhèn)街執(zhí)法需求，將全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為七個區(qū)域，由縣綜合執(zhí)法局成立7支派駐執(zhí)法中隊，加強規(guī)范化中隊建設。

（三）聚焦機制重塑，推動執(zhí)法體系集成完善

針對當前信息孤立、執(zhí)法資源集約程度較低等問題，堅持數(shù)據(jù)賦能、打造功能平臺、優(yōu)化聯(lián)動體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”執(zhí)法體系高效運轉(zhuǎn)。首先，打造綜合一體運行平臺。對標“整體智治、布局科學、高效集成、便民利民”原則，在縣社會治理中心打造全省首家共建共享共用的縣級行政執(zhí)法集成應用平臺，集統(tǒng)籌指揮、執(zhí)法辦案、綜合會商、法制審核、檢測受理、便民服務等多功能于一體，進駐司法、市場監(jiān)管等其他專業(yè)執(zhí)法力量，整合集聚資源，高效協(xié)同，開創(chuàng)縣域行政執(zhí)法與基層治理“一站式、一體化、全鏈條”模式。其次，推動線上一網(wǎng)智治。通過全面接入“基層治理四平臺”、12345、智慧城管等系統(tǒng)，與天眼、雪亮工程等監(jiān)控互聯(lián)互通，實現(xiàn)鄉(xiāng)呼縣應、協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法事項線上流轉(zhuǎn)。運行執(zhí)法監(jiān)管部門“常駐+輪駐”制度，統(tǒng)一調(diào)度、分流交辦、聯(lián)勤聯(lián)動。

四、小結(jié)

作為全面深化改革的重要措施，縣域綜合執(zhí)法體制改革擔負著實現(xiàn)社會善治的重責大任。綜合執(zhí)法體制改革常山案例為縣域治理現(xiàn)代化提供了新的研究視角：第一，推進縣域綜合執(zhí)法體制改革需要頂層設計、縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌。全縣域“大綜合一體化”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“一支隊伍管執(zhí)法”兩個模式同頻共振，才能不斷發(fā)揮乘數(shù)效應、釋放改革紅利。第二，推進縣域綜合執(zhí)法體制改革需要多部門多維度協(xié)同推進、一體指揮。在縣域范圍內(nèi)建立建強指揮平臺，在改革過程中壓緊壓實執(zhí)法監(jiān)管，把縣鄉(xiāng)作為一個“戰(zhàn)斗單元”，各條線齊頭并進才能真正發(fā)揮改革的聚合效應。第三，推進縣域綜合執(zhí)法體制改革需要更加依賴最末端基層的治理能力，做到重心下沉、服務前移。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各街道“塊”的功能、統(tǒng)的功效，充分發(fā)揮基層組織“毛細血管”的作用，助推基層治理，才能有效放大改革的綜合效應。