黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展司法保障路徑探究

鄭曙光

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237）

2019年，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略，習(xí)近平同志多次視察黃河沿岸各省區(qū)，密切關(guān)注黃河流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新動向，并提出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的新時代治黃目標(biāo)。這一目標(biāo)和戰(zhàn)略的實現(xiàn)必須發(fā)揮法治的保障作用，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”［1］。近年來，沿黃流域各級司法機(jī)關(guān)積極響應(yīng)黨中央的號召，采取各種途徑和手段來優(yōu)化黃河流域的生態(tài)治理成效，力圖通過整合司法力量，集中應(yīng)對黃河流域治理難題。然而當(dāng)下在黃河流域生態(tài)司法保護(hù)的過程中，出現(xiàn)了與生態(tài)保護(hù)總體目標(biāo)相互沖突或矛盾的現(xiàn)象，妨礙了黃河流域生態(tài)保護(hù)工作的現(xiàn)實進(jìn)展。因此，本文重點關(guān)注黃河流域生態(tài)司法實踐的現(xiàn)實運(yùn)作情況，并以各級司法機(jī)關(guān)發(fā)布的黃河流域生態(tài)保護(hù)典型案例為研究樣本，管窺我國黃河流域生態(tài)司法保障的現(xiàn)實境況，以期為建設(shè)更高水平的黃河流域生態(tài)司法保障體系貢獻(xiàn)力量。

一、黃河流域生態(tài)司法實施領(lǐng)域所面臨的現(xiàn)實阻礙

自黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略提出以來，我國司法機(jī)關(guān)積極采取各項舉措，相繼出臺了《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》《最高人民法院服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作推進(jìn)會會議紀(jì)要》等司法政策文件，為黃河流域司法建設(shè)提供了有力保障。相應(yīng)地，司法專業(yè)化、司法智能化、司法協(xié)同化等均在司法實踐領(lǐng)域中有所體現(xiàn)，司法實施過程逐漸成為黃河流域生態(tài)法治建設(shè)的主要關(guān)注場域。然而，司法權(quán)在黃河流域生態(tài)法治建設(shè)實踐中的運(yùn)行并非總是通暢的，司法權(quán)總會受到外部和內(nèi)部因素的影響，長此以往則會逐漸背離原初的既定軌道，削減司法機(jī)關(guān)在黃河流域生態(tài)保護(hù)中的現(xiàn)實功效，這種司法權(quán)運(yùn)行的偏離實質(zhì)上也是黃河流域生態(tài)司法保護(hù)現(xiàn)實阻礙的體現(xiàn)。

（一）生態(tài)司法救濟(jì)渠道較為單一

眾所周知，黃河流域面積較廣、人口密集、生態(tài)環(huán)境脆弱，一直是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理的關(guān)鍵區(qū)域，特別是人與自然、保護(hù)與發(fā)展、傳統(tǒng)與現(xiàn)代等價值觀的沖突在這里表現(xiàn)得尤為突出。再加上黃河流域司法保障路徑不夠暢通，使得大量的環(huán)境資源案件無法通過環(huán)境公益訴訟機(jī)制及時得到解決，無疑加劇了黃河流域生態(tài)司法救濟(jì)的整體壓力。

首先，過于依賴環(huán)境公益訴訟機(jī)制，受損生態(tài)環(huán)境利益不能得到及時保護(hù)。生態(tài)司法是對黃河流域生態(tài)環(huán)境整體性利益的保障，其間必然會存在公益與私益、保護(hù)與發(fā)展、權(quán)力與權(quán)利等的矛盾沖突，而環(huán)境公益訴訟機(jī)制的建立則為這些矛盾沖突的解決提供了一個有效的司法渠道。環(huán)境公益訴訟是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源免受污染和破壞為核心的社會公共利益的重要渠道［2］。就當(dāng)前黃河流域生態(tài)司法的實踐來看，大多數(shù)黃河流域司法糾紛的解決都是依賴于環(huán)境公益訴訟機(jī)制來實現(xiàn)的，包括刑事附帶民事公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟①筆者曾統(tǒng)計了2020—2021年最高人民法院以及沿黃省區(qū)高級人民法院發(fā)布的56起黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的典型案例，雖然在案件數(shù)量上存在不足，但是透過發(fā)布的典型案例仍可以看出當(dāng)前黃河流域司法實踐的趨勢。56起典型案例共包括了18起環(huán)境公益訴訟，特別是在環(huán)境行政案件中，18起環(huán)境行政典型案件中有10起均為環(huán)境行政公益訴訟。。但與黃河流域數(shù)量眾多的司法糾紛案件相比，過于依靠環(huán)境公益訴訟這一渠道顯然是不合理的。而且環(huán)境糾紛類案件具有自身的特殊性，這種特殊性表現(xiàn)為黃河流域生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性使得生態(tài)環(huán)境的損害后果呈現(xiàn)“放大性”的特征［3］。這也就意味著黃河流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和公權(quán)力干預(yù)的效率具有很大的相關(guān)性，即環(huán)境糾紛事件發(fā)生后，環(huán)境危害并不會及時停止，而是會一直持續(xù)發(fā)生，事中介入和事后介入都不是生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)的最佳節(jié)點。然而，筆者在中國裁判文書網(wǎng)中發(fā)現(xiàn)，黃河流域的環(huán)境糾紛類案件很少是一審審理即得到解決的，大多數(shù)案件都經(jīng)過了相當(dāng)漫長復(fù)雜的過程，特別是那些嚴(yán)重污染與生態(tài)破壞的環(huán)境糾紛案件，二審、再審更是常態(tài)②如鄭州新力電力有限公司與山東環(huán)境保護(hù)基金會大氣污染責(zé)任糾紛一案，該案經(jīng)過一審、二審兩年多的時間，最終判決新力公司承擔(dān)的環(huán)境治理費(fèi)用為1528146.54元，?？梢韵胂?，這期間產(chǎn)生的擴(kuò)大性損失是不可估量的。由此看來，過于依賴公益訴訟機(jī)制并不能有效助力黃河流域生態(tài)保護(hù)，這一局面急需調(diào)整和改變。

其次，多元糾紛機(jī)制運(yùn)用有限，生態(tài)司法救濟(jì)良性格局尚未形成。在環(huán)境公益訴訟機(jī)制得到推行的同時，其他環(huán)境糾紛解決機(jī)制也正在積極構(gòu)建，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度就是其中典型的代表。在歷經(jīng)地方試點的經(jīng)驗累積后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在國內(nèi)得到了推廣和應(yīng)用。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實行掃清了不必要的障礙。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的實施，有力地扭轉(zhuǎn)了以往“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的被動環(huán)境治理局面，建立起了一種遵循生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)規(guī)則的訴訟體系［4］。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一種新生事物，在吸收和借鑒以往環(huán)境治理的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)行了重大的理論創(chuàng)新，“明確了政府及其行政機(jī)關(guān)可以作為權(quán)利主體來代表國家維護(hù)那些屬于‘公眾公用物’類型的生態(tài)環(huán)境，這是我國《侵權(quán)責(zé)任法》未能提供有效解決方案的領(lǐng)域”［5］。然而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在黃河流域生態(tài)司法實踐中并沒有發(fā)揮理想或應(yīng)有的效果，還面臨著諸多現(xiàn)實難題的制約和束縛。與公益訴訟相比，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件呈現(xiàn)訴訟案件數(shù)量少，司法確認(rèn)案件數(shù)量多的態(tài)勢，審判實踐尚不豐富。在黃河流域生態(tài)司法實踐過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的應(yīng)用并不多，甚至少到可以用個例來形容③筆者曾以“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行案例檢索，結(jié)果顯示2021年沿黃省區(qū)只有1起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，且該起案件因起訴主體不適格被裁定駁回。。盡管這與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律規(guī)定尚不完善有一定的關(guān)聯(lián)，但并不能表明該機(jī)制不符合黃河流域生態(tài)司法保護(hù)的一般要求。從黃河流域典型司法案例來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施效果相對較好，“既通過生態(tài)環(huán)境賠償磋商程序發(fā)揮了行政權(quán)在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體作用，同時又通過申請司法確認(rèn)和提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩種后續(xù)司法程序，發(fā)揮司法對行政磋商的保障效果”［6］，從整體上緩解了環(huán)境公益訴訟的壓力和負(fù)擔(dān)。但就當(dāng)下來看，這種多元化環(huán)境糾紛解決機(jī)制在黃河流域的適用頻率并不高，并沒有在黃河流域生態(tài)保護(hù)過程中發(fā)揮其應(yīng)有的功能作用。

（二）司法監(jiān)督遭遇不少現(xiàn)實阻力

黨的十九屆四中全會提出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，打造共建共治共享的社會治理格局。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略作為新時代黃河流域的頂層設(shè)計，其法治化的實現(xiàn)也需要構(gòu)建起黃河流域生態(tài)協(xié)同治理共同體，這一共同體需要以流域作為整體對公眾承擔(dān)責(zé)任，讓其能廣泛參與支配他們生活的決策，也應(yīng)使公眾多樣化的個性需求得到充分尊重［7］。但從黃河流域生態(tài)司法的實踐來看，這一共同體治理格局仍未形成，甚至還成了黃河流域生態(tài)司法活動的阻礙性力量。

首先，社會大眾環(huán)保意識較低，助長了生態(tài)環(huán)境糾紛的發(fā)生。由于歷史和人為的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾在黃河流域的表現(xiàn)尤其明顯，矛盾背后的原因之一就是黃河流域社會主體的生態(tài)保護(hù)意識較低。而在黃河流域司法實踐中最直接的表現(xiàn)就是牟利行為對生態(tài)環(huán)境乃至黃河文化遺址的破壞，在黃河流域環(huán)境刑事案件中，盜伐林木罪、污染環(huán)境罪、非法采礦罪等都是出現(xiàn)頻率較高的罪名。因此大多數(shù)黃河流域環(huán)境資源案件產(chǎn)生的根源就在于社會主體對綠色發(fā)展理念理解不足，仍被束縛在“以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)”的落后發(fā)展觀下。習(xí)近平總書記明確提出“綠水青山就是金山銀山”，生動形象地闡明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的辯證關(guān)系。黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)很緊迫，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)也刻不容緩，如何處理兩者的關(guān)系是值得我們探索的重大問題。不可否認(rèn)，司法機(jī)關(guān)在生態(tài)司法救濟(jì)過程中的作用十分重要，但司法力量畢竟是非常有限的，司法權(quán)是一種事后救濟(jì)權(quán)，不可避免地具有滯后性，而黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要依靠社會主體自覺的環(huán)保行為與行政機(jī)關(guān)積極的管理行為。公民在生態(tài)文明建設(shè)中需要承擔(dān)的責(zé)任之一就是在享受和利用良好的生態(tài)環(huán)境資源時也約束自己的行為，履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致和代際公平［8］。然而由于綠色發(fā)展仍未深入社會公眾意識，綠色行為的自覺性仍未被有效激發(fā)，同時法院預(yù)防和教育工作也較缺失，因此黃河流域的環(huán)境違法行為屢禁不止。

其次，行政機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)不夠積極主動，阻礙了司法監(jiān)督的有效發(fā)揮。一方面，與社會主體相比，生態(tài)環(huán)境行政部門在生態(tài)環(huán)境治理過程中的作用更為重要。有學(xué)者從一般環(huán)境法律義務(wù)的角度出發(fā)，進(jìn)一步論證國家保護(hù)義務(wù)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的積極性①這種積極的國家保護(hù)義務(wù)不僅包括國家排除現(xiàn)存污染的義務(wù)，還有積極維護(hù)環(huán)境的促進(jìn)義務(wù)。參見陳慈陽《地方政府在環(huán)境國原則下之環(huán)境保護(hù)義務(wù)》，載《二十一世紀(jì)憲法國家之新挑戰(zhàn)——憲法解釋與環(huán)境國家》，新學(xué)林出版股份有限公司2015年版，第193-196頁。。這種積極的國家保護(hù)義務(wù)需要依靠行政機(jī)關(guān)的行政性保護(hù)力量。另一方面，從行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力配置上來看，兩者雖同屬于執(zhí)行權(quán)，但兩者的關(guān)系上應(yīng)當(dāng)遵循行政權(quán)優(yōu)先、司法權(quán)予以監(jiān)督和補(bǔ)充的原則［9］。因此，司法權(quán)與行政權(quán)相比顯得更為被動和克制，司法權(quán)奉行“不告不理”“依法裁判”的一般原理，司法權(quán)不能主動干預(yù)民眾的社會生活。從黃河流域生態(tài)保護(hù)總體格局上來看，“司法并不是環(huán)境治理的主要途徑，地方各級人民政府是環(huán)境治理的主要責(zé)任主體”［10］，司法的作用在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極履行義務(wù)、制約行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。當(dāng)然，兩者盡管存在職權(quán)分工的區(qū)別，但都以保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為根本目的。然而在黃河流域司法保護(hù)實踐中，應(yīng)當(dāng)是主動管理的環(huán)境行政機(jī)關(guān)卻呈現(xiàn)出司法權(quán)的“被動性”特征，表現(xiàn)之一就是近年來黃河流域環(huán)境行政公益訴訟的激增。這種激增的背后其實是黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的利益沖突，即是否堅決貫徹綠色發(fā)展理念，這一理念對兩種權(quán)力分別提出了綠色行政與綠色司法的要求。但是環(huán)境行政機(jī)關(guān)卻往往因為“地區(qū)本位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)思想、權(quán)力尋租、官僚主義等因素而常常出現(xiàn)‘失靈’”［11］，這種“失靈”正是環(huán)境行政機(jī)關(guān)綠色理念不強(qiáng)的體現(xiàn)。而且在當(dāng)前的環(huán)境行政公益訴訟中，經(jīng)常出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)積極履責(zé)、而環(huán)境行政機(jī)關(guān)仍不全面履責(zé)甚至是不履責(zé)的情形。由此可見，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)面前并非總是協(xié)調(diào)一致的，特別是司法實踐中行政機(jī)關(guān)忽視司法機(jī)關(guān)監(jiān)督等行為，無疑造成了環(huán)境治理的現(xiàn)實難題，甚至在某種程度上動搖了司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

（三）司法裁判理念存在價值錯位

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷加快，恢復(fù)性司法理念越來越受到司法機(jī)關(guān)的青睞，“植樹造林”“異地補(bǔ)植”“生態(tài)恢復(fù)”等恢復(fù)性手段得到了廣泛應(yīng)用。將刑法中的恢復(fù)性司法理念引入環(huán)境資源案件的司法裁判中，既有助于樹立嚴(yán)格的生態(tài)文明意識，也可以通過創(chuàng)新性地使用非嚴(yán)厲性的刑罰手段彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害［12］。從黃河流域生態(tài)司法實踐中可以看到，生態(tài)修復(fù)責(zé)任和刑事責(zé)任、民事責(zé)任往往是協(xié)同并用的，分別指向公共利益和私人利益的保護(hù)。當(dāng)然，這也是由當(dāng)下環(huán)境公益訴訟救濟(jì)手段來決定的。鑒于環(huán)境犯罪代際傳遞效應(yīng)的獨(dú)特性，僅僅懲治污染環(huán)境和破壞生態(tài)的犯罪行為，并未使遭受損害的生態(tài)環(huán)境得到及時治理和修復(fù)，導(dǎo)致司法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)利益無法實現(xiàn)［13］。而恢復(fù)性司法理念的引入很大程度上解決了這一問題。但同時值得注意的是，恢復(fù)性司法理念在黃河流域生態(tài)司法實踐中的運(yùn)用仍存在一些問題，如法律依據(jù)錯位、法律實施形態(tài)不健全等。

有學(xué)者指出：“從研究樣本看，2014年以前判決被告承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實體性法律依據(jù)為《侵權(quán)責(zé)任法》第十五條、第六十五條，2015年以后在原《侵權(quán)責(zé)任法》第十五條、第六十五條的基礎(chǔ)上增加了《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》的第二十一條至第二十四條。”［14］由此可見，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《民法典》“侵權(quán)責(zé)任”編（《民法典》實施之前為《侵權(quán)責(zé)任法》）以及最高人民法院出臺的司法解釋構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境案件司法裁判的主要法律依據(jù)。原《侵權(quán)責(zé)任法》第十五條、《民法典》第一千一百六十七條規(guī)定了停止侵害、排除妨礙、消除危險等幾種具體的侵權(quán)責(zé)任方式。原《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條、《民法典》第一千二百二十九條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。不管是先前的《侵權(quán)責(zé)任法》還是目前的《民法典》“侵權(quán)責(zé)任”編，都為類似的生態(tài)環(huán)境治理提供了有益的指導(dǎo)和幫助。眾所周知，環(huán)境領(lǐng)域和民事領(lǐng)域存在重大區(qū)分，兩者的適用對象是不同的，民事責(zé)任調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，而環(huán)境領(lǐng)域的法律責(zé)任則更重視公益救濟(jì)。原《侵權(quán)責(zé)任法》第二條規(guī)定，侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。由此可見，侵權(quán)責(zé)任的實施更多是因民事主體權(quán)益產(chǎn)生糾紛所引發(fā)，《侵權(quán)責(zé)任法》主要保護(hù)私人的人身利益和財產(chǎn)利益，間接保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。生態(tài)環(huán)境保護(hù)中民事責(zé)任和生態(tài)環(huán)境責(zé)任的確存在一定的關(guān)聯(lián)，在有些情況下民事責(zé)任也可以在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域運(yùn)用，但是不加區(qū)分、直接轉(zhuǎn)嫁應(yīng)用終究還是不能徹底、有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

二、當(dāng)前黃河流域生態(tài)司法實踐運(yùn)行不暢的成因

自黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略出臺后，各地司法機(jī)關(guān)采取了積極主動的司法舉措，有力地推動了黃河流域生態(tài)保護(hù)工作的開展，但當(dāng)下仍存在生態(tài)司法救濟(jì)渠道較為單一、司法監(jiān)督實施路徑不暢以及司法適用價值錯位等諸多問題，阻礙了黃河流域生態(tài)司法工作的有序運(yùn)行。究其原因，主要與綠色發(fā)展理念貫徹不足和法治保障水平整體不高有著密切關(guān)聯(lián)。

（一）綠色發(fā)展理念貫徹不到位

當(dāng)下黃河流域生態(tài)司法實踐遭遇了一些困境，這些困境的產(chǎn)生固然與黃河流域生態(tài)司法保障水平有著直接的關(guān)系，但從根本上看是由于思想理念認(rèn)識不足。正如習(xí)近平總書記在考察長江時指出，推動長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展首先要解決思想認(rèn)識問題，而黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展同樣要首先樹立起正確的生態(tài)文明思想。正所謂理念引領(lǐng)實踐，當(dāng)前黃河流域生態(tài)司法實施路徑的不暢通，也正是公眾、企業(yè)、行政及司法機(jī)關(guān)等主體對綠色發(fā)展理念的貫徹不到位所導(dǎo)致的。

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享是黨的十八屆五中全會提出的指導(dǎo)我國今后發(fā)展和改革的重要理念。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為新時代黃河治理的國家行動，也需要毫不動搖地堅持綠色發(fā)展理念。在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《黃河保護(hù)法（草案）》中也都明確提出，要將綠色發(fā)展作為一項基本原則予以貫徹①《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》在第二章主要原則中明確“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”。《黃河保護(hù)法（草案）》第一章第三條規(guī)定：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)……堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。”。然而由于長久以來受經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上思想的影響，黃河流域的生態(tài)資源一直處于過度開發(fā)與無限索取的狀態(tài)，負(fù)外部性的特征愈加凸顯。在社會公共物品視角下，流域環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)不明晰，就導(dǎo)致流域內(nèi)的任何主體都可以從流域獲取資源效益滿足自己需要，這就造成了流域的開放性使用和流域資源的非競爭性使用，其結(jié)果便是負(fù)外部性效應(yīng)的凸顯［15］。這種負(fù)外部性在流域內(nèi)就逐漸演化為地方保護(hù)主義，即流域政府對轄區(qū)內(nèi)微觀主體負(fù)外部性行為往往采取默許甚至自覺支持的地方保護(hù)行為［16］。因此在黃河流域內(nèi)經(jīng)?？梢钥吹降胤江h(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)依舊堅持“先污染，后治理”的被動式、消極式執(zhí)法理念，同時這種理念和思想被傳導(dǎo)到地方司法機(jī)關(guān)，在地方司法機(jī)關(guān)人、財、物等方面對行政機(jī)關(guān)依賴的情況下，司法的地方化也就愈加明顯，進(jìn)一步阻礙了黃河流域司法保護(hù)的實施。

（二）法治保障水平有待提高

黃河流域是一個有機(jī)統(tǒng)一體，任一生態(tài)因子的損害都將對整體造成難以估量的影響?？傮w來看，黃河流域的生態(tài)保護(hù)是一個耗時耗力的宏偉工程，對生態(tài)司法提出了較高的要求。目前存在的審判周期過長、法律實施效果不佳等問題都反映出黃河流域司法保障能力有待加強(qiáng)。有學(xué)者指出，法律規(guī)范中，調(diào)整人與人關(guān)系的社會規(guī)范大量存在，調(diào)整人與自然關(guān)系的技術(shù)規(guī)范所占比重偏少，導(dǎo)致社會規(guī)范始終是法學(xué)研究中主要的研究對象和構(gòu)建目標(biāo)，對技術(shù)規(guī)范的研究沒有受到重視［17］。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生與法律自身的調(diào)整領(lǐng)域具有高度的一致性，雖然法律很少會涉及人與自然的關(guān)系，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是個例外，它需要利用科學(xué)和技術(shù)以預(yù)測和調(diào)整人類環(huán)境利用行為所導(dǎo)致的人與人、人與自然之間的不良后果，并直接依據(jù)自然規(guī)律確立行為模式和法律后果模式［18］。這也就意味著如果在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中缺少技術(shù)性規(guī)范的支撐，環(huán)境法律規(guī)范也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用［19］。因此，環(huán)境法律中的技術(shù)性規(guī)范適用，再加上黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性，對司法審判人員提出了更高的專業(yè)性要求。

但從當(dāng)前黃河流域生態(tài)司法的實踐來看，這種技術(shù)性和專業(yè)性特征還沒有凸顯出來，直接表現(xiàn)為大多數(shù)一線審判法官缺乏對環(huán)境資源案件的專業(yè)性認(rèn)識，而且同時具備法律知識與環(huán)境知識的專業(yè)人才十分稀缺，制約了司法職能的發(fā)揮。絕大部分環(huán)境資源案件具有復(fù)雜性、潛伏性和周期性的典型特征，這對案件的調(diào)查提出了專業(yè)性、技術(shù)性的要求，如證據(jù)的搜集、環(huán)境損害的鑒定認(rèn)證、虛擬成本的計算、因果關(guān)系的確認(rèn)等，都需要一支具有專業(yè)化能力的審判團(tuán)隊。而專業(yè)性的欠缺使得一些疑難案件、損害后果嚴(yán)重的案件需要嚴(yán)重依賴于專家學(xué)者以及環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)的意見，既影響了環(huán)境資源案件的審判效率，也容易在司法實踐中出現(xiàn)“鑒定為王”的局面，直接依據(jù)鑒定意見進(jìn)行司法裁判，司法的職能事實上被人所取代?！傲俊钡那啡焙汀百|(zhì)”的不足，都表明黃河流域生態(tài)司法保障缺乏最重要的專業(yè)人才保障，也導(dǎo)致生態(tài)司法裁判出現(xiàn)了不太和諧的局面。

三、優(yōu)化黃河流域生態(tài)司法治理的總體進(jìn)路

“流域不是單一要素或者獨(dú)立單元，而是諸要素、多主體、強(qiáng)關(guān)聯(lián)的功能復(fù)合體?！保?0］為更好地發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的法律保障功能，尤其是要破解當(dāng)下黃河流域生態(tài)司法建設(shè)所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)采取積極對策，完善黃河流域生態(tài)司法設(shè)施建設(shè)，助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略。

（一）構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制

“生態(tài)破壞的司法救濟(jì)是運(yùn)用司法的手段對生態(tài)破壞類糾紛進(jìn)行裁判和執(zhí)行，從而維護(hù)其中所關(guān)涉的私權(quán)并規(guī)范公權(quán)，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)。”［21］誠然，司法權(quán)的干預(yù)和保護(hù)能夠?qū)崿F(xiàn)案件最大程度的公平正義，但司法救濟(jì)由于具有的天生被動性、耗時長、經(jīng)濟(jì)成本高等弊端，與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊迫性顯得并不完全適應(yīng)。因此應(yīng)當(dāng)在司法救濟(jì)之外，積極嘗試探索和構(gòu)建黃河流域生態(tài)環(huán)境糾紛的多元化解決機(jī)制，共同助力黃河流域生態(tài)司法保障工作。

首先，加強(qiáng)黃河流域?qū)俟茌牱ㄔ旱穆毮芙ㄔO(shè)，提升司法案件的審判效率。鑒于黃河流域涉及領(lǐng)域較廣、地區(qū)差異較大，建立起跨黃河流域的統(tǒng)一管轄法院難度較大，因此筆者建議先由黃河流域沿岸各省區(qū)對涉黃河流域環(huán)境資源案件進(jìn)行集中管轄，暢通本省區(qū)的司法救濟(jì)路徑。目前有些省區(qū)已經(jīng)開始了這方面的具體實踐，如河南省依托鐵路運(yùn)輸法院系統(tǒng)進(jìn)行集中管轄；山東省通過推行巡回審判機(jī)制，實現(xiàn)巡回審判的全覆蓋；山西省高級人民法院在黃河萬家寨庫區(qū)設(shè)立生態(tài)保護(hù)巡回法庭，將司法力量下沉到黃河流域保護(hù)前沿。但就當(dāng)下來看，黃河流域生態(tài)環(huán)境集中管轄法院或法庭和原有法院環(huán)境資源法庭的職能銜接和數(shù)據(jù)資源共享的合作和溝通工作尚未完全完成，因此應(yīng)當(dāng)加快黃河流域案件的專屬管轄工作，有效轉(zhuǎn)移黃河流域生態(tài)司法保護(hù)的資料。同時加快沿黃省區(qū)對黃河流域生態(tài)環(huán)境案件的集中管轄力度，盡可能在各省區(qū)內(nèi)打破行政區(qū)劃的界限，傳統(tǒng)的司法區(qū)劃與行政區(qū)劃重疊的管轄邏輯不符合黃河流域生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)的現(xiàn)實要求［22］。通過黃河流域生態(tài)司法的集中管轄，逐步打破行政區(qū)劃的界限，進(jìn)一步促進(jìn)黃河流域司法朝著專門化的方向發(fā)展，推動黃河流域?qū)徟袡C(jī)制、審判團(tuán)隊建設(shè)，提升黃河流域司法效能。

其次，積極探索多元化糾紛解決途徑，緩解司法審判的現(xiàn)實壓力。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的不斷強(qiáng)化，生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作越來越朝著精細(xì)化和科學(xué)化方向發(fā)展，以生態(tài)功能恢復(fù)為中心的救濟(jì)渠道逐漸受到司法機(jī)關(guān)重視，諸如協(xié)商、談判、磋商、調(diào)解和生態(tài)賠償訴訟等機(jī)制的適用有力地彌補(bǔ)了環(huán)境公益訴訟的不足和缺陷。公益訴訟盡管在生態(tài)司法救濟(jì)中發(fā)揮了重大作用，但在審理效率和審判方式等方面存在一定的滯后性，“生態(tài)環(huán)境糾紛的復(fù)雜性、自然過程和社會行為的交互性、損害后果的不確定性既影響當(dāng)事人權(quán)益的實現(xiàn)，也不利于生態(tài)環(huán)境的及時保護(hù)與恢復(fù)”［23］。而且環(huán)境公益訴訟較高的起訴門檻致使不少爭端糾紛不能及時得到處理，而一些替代性糾紛解決機(jī)制的出現(xiàn)和應(yīng)用則在實施手段和價值追求上呈現(xiàn)出明顯的創(chuàng)新性和進(jìn)步性。運(yùn)用非訴訟糾紛解決機(jī)制是完善訴源治理機(jī)制的核心要義，也有助于從源頭上化解糾紛，實現(xiàn)以訴源治理促進(jìn)新時代社會治理現(xiàn)代化［24］。如生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中生態(tài)環(huán)境磋商制度和賠償訴訟機(jī)制的引入，不論是實施機(jī)制還是裁量效果都取得了相較以往的明顯進(jìn)步。如最高人民法院發(fā)布的鄭州市生態(tài)環(huán)境局與河南某建筑工程有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)的典型案例中，河南某建筑工程有限公司在新鄭市某鎮(zhèn)非法傾倒有毒土壤后，鄭州市生態(tài)環(huán)境局與該公司積極展開磋商，在較短的時間內(nèi)達(dá)成了生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，并向司法機(jī)關(guān)申請司法確認(rèn)。事實證明，這種多元化的解決途徑對于改善雙方當(dāng)事人的緊張關(guān)系和實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)具有積極示范作用。

（二）強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)盡管在法律性質(zhì)、職能分工和實施手段上存在一定差異，但在黃河流域生態(tài)保護(hù)大局面前是高度統(tǒng)一的，即兩者都是黃河流域生態(tài)環(huán)境的堅強(qiáng)防衛(wèi)者，有著相同的價值目標(biāo)和基本追求。要打通當(dāng)下行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的壁壘和屏障，有必要從外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩方面同時入手。

首先，提高環(huán)境行政公益訴訟的懲罰力度，完善對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。與司法權(quán)存在較大差異，行政權(quán)具有較為強(qiáng)勢的權(quán)力屬性，而且隨著管理職能的不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)部門和權(quán)力也逐漸增加和擴(kuò)大，現(xiàn)代國家甚至有“行政國家”之稱。“環(huán)?？空?、政府是環(huán)境這種公共物品的主要提供者、以政府為主導(dǎo)是我國環(huán)境治理的基本原則，這是我國最大的現(xiàn)實?！保?5］因而，在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中，必須有效地對政府行為予以規(guī)范和控制，而環(huán)境行政公益訴訟恰好為司法監(jiān)督提供了有益路徑?！鞍凑窄h(huán)境法治的基本邏輯，在明確行政權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中的主導(dǎo)地位后，需要進(jìn)一步通過制度設(shè)計建立對行政權(quán)的制約機(jī)制?！保?1］但是從當(dāng)前黃河流域環(huán)境行政公益訴訟實踐來看，效果卻不甚理想。在訴訟程序啟動前，不少地方的檢察機(jī)關(guān)就已經(jīng)明確提出檢察建議，督促政府機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，但環(huán)境行政機(jī)關(guān)往往是抱著草草了事甚至置之不理的態(tài)度。在行政公益訴訟進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)雙方對于生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)始終存在較大爭議。因此，要使我國行政公益訴訟的實踐現(xiàn)狀有所改觀，一方面司法監(jiān)督機(jī)關(guān)要更為積極主動地發(fā)揮司法監(jiān)督的效力，認(rèn)真履行“法律守護(hù)人”的職責(zé)，通過行政法律監(jiān)督的方式督促行政機(jī)關(guān)積極履行自身職責(zé)［26］；另一方面，必須加大對環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法或不作為行為的懲戒力度，將司法監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督有效結(jié)合起來，使監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)實現(xiàn)橫向分治，共同形成公益保護(hù)職能配置上的適度分野［27］。貫通司法監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督信息共享路徑，在要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的同時，積極運(yùn)用警告、降級、撤職、開除等“重磅武器”，倒逼行政機(jī)關(guān)積極作為、認(rèn)真履職。

其次，完善公民參與制度，強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。公眾參與制度是法律保障公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行的有效機(jī)制，可以確保公眾權(quán)益的有效表達(dá)，同時也回應(yīng)了公眾的利益訴求［28］。但公眾參與制度在實際運(yùn)行中遇到了不少困難和挑戰(zhàn)，法律規(guī)定的公眾權(quán)利過于抽象，缺乏實用性，很難直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活中的參與路徑，而且行政機(jī)關(guān)對于社會公眾的參與熱情往往視而不見，由公眾參與監(jiān)督而觸發(fā)的行政監(jiān)管行為的力度與排污企業(yè)的違法造成的社會危害性嚴(yán)重不對稱［29］。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實需要對公眾參與機(jī)制從事前、事中、事后三個階段進(jìn)行完善，在事前階段，行政機(jī)關(guān)要及時將有關(guān)環(huán)境違法事項通知社會大眾，保證社會大眾的知情權(quán)，這是公眾行使法定權(quán)利的前提和基礎(chǔ)；在事中階段，構(gòu)建起和諧平等的交流機(jī)制，允許雙方就環(huán)境保護(hù)事項展開討論和協(xié)商，探索出最佳的黃河流域生態(tài)保護(hù)方案；在事后階段，公眾要積極發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，對于行政機(jī)關(guān)的違法或不作為行為及時向司法機(jī)關(guān)舉報，依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

（三）完善生態(tài)法治實施機(jī)制

“由于環(huán)境侵權(quán)行為所具有的污染環(huán)境與破壞生態(tài)的二元性，環(huán)境保護(hù)對象中私益與公益的雙重性，就必然要求在環(huán)境侵權(quán)中對生態(tài)環(huán)境本身的損害進(jìn)行救濟(jì)?！保?0］這種救濟(jì)在司法實踐中就表現(xiàn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)。因此，應(yīng)當(dāng)不斷完善生態(tài)恢復(fù)性法律責(zé)任，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對于生態(tài)功能恢復(fù)的整體保障作用。

首先，加快生態(tài)修復(fù)立法工作，厘清公私權(quán)利救濟(jì)界限。長期以來，我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法一直沒有擺脫民事領(lǐng)域立法的影響和束縛，這在生態(tài)環(huán)境保護(hù)興起的初期有一定的合理性和便利性，但隨著生態(tài)文明建設(shè)活動日漸蓬勃發(fā)展，事實認(rèn)定和法律適用之間的矛盾在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為突出。當(dāng)然，這也是我國當(dāng)下環(huán)境領(lǐng)域立法滯后或不完善的直接體現(xiàn)。對此，一方面要完善《環(huán)境保護(hù)法》，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的需要對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行調(diào)整，使生態(tài)法律責(zé)任的適用于法有據(jù)，明確規(guī)定環(huán)境修復(fù)這一基礎(chǔ)性的法律責(zé)任形式，明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任適用的一般條件，為生態(tài)修復(fù)類案例的法律適用提供有益的供給。另一方面，要進(jìn)一步明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)，即該責(zé)任究竟是傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種責(zé)任承擔(dān)方式，還是獨(dú)立于傳統(tǒng)民事責(zé)任的一種新型的責(zé)任承擔(dān)方式，是具有行政法性質(zhì)的環(huán)境責(zé)任抑或刑法性質(zhì)的環(huán)境責(zé)任［31］，從而避免當(dāng)前在生態(tài)修復(fù)責(zé)任適用上將其與傳統(tǒng)民事責(zé)任的“恢復(fù)原狀”相提并論。“恢復(fù)原狀”責(zé)任是一種私權(quán)性質(zhì)的救濟(jì)手段，而生態(tài)修復(fù)責(zé)任著眼于環(huán)境生態(tài)整體利益，體現(xiàn)的是對公共性利益侵害的救濟(jì)。只有對生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)予以認(rèn)定，才能厘清黃河流域司法實踐中對私權(quán)救濟(jì)和公共利益救濟(jì)的不同方式，突出生態(tài)修復(fù)責(zé)任在黃河流域生態(tài)保護(hù)中的獨(dú)特性責(zé)任地位。

其次，關(guān)注生態(tài)司法實施領(lǐng)域，優(yōu)化法官的司法裁判方式。生態(tài)修復(fù)責(zé)任始見于2015年出臺的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》：“人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?！庇纱耍鷳B(tài)修復(fù)責(zé)任進(jìn)入環(huán)境資源案件的審判中。從這一條規(guī)定中可以看出生態(tài)修復(fù)責(zé)任包含了行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩種方式。就兩者適用的狀況來看，行為責(zé)任表現(xiàn)為強(qiáng)制當(dāng)事人本人履行一定的環(huán)境保護(hù)行為，以承擔(dān)自身的過錯；經(jīng)濟(jì)責(zé)任則不要求當(dāng)事人履行自身的義務(wù)，而往往以生態(tài)修復(fù)費(fèi)用來代替，在司法實踐中往往是通過虛擬成本治理法來實現(xiàn)的。但從黃河流域司法實踐來看，部分法院基于裁判方便的考量，在生態(tài)修復(fù)責(zé)任選擇中過于依賴經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而忽視了行為責(zé)任，造成了生態(tài)修復(fù)的主觀偏好。實踐證明，這種過于爭取追求經(jīng)濟(jì)制裁或處罰的裁判立場之于生態(tài)環(huán)境救濟(jì)是不利的。對于部分企業(yè)來說，這種經(jīng)濟(jì)修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)與其巨額的經(jīng)濟(jì)利益相比顯然不值一提。依據(jù)法律一般原理來看，這種制裁手段顯然沒有跳出“企業(yè)污染、政府買單”傳統(tǒng)治理模式的束縛。因此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整司法機(jī)關(guān)的裁量手段，在涉及生態(tài)恢復(fù)類案件中，應(yīng)當(dāng)堅持“行為責(zé)任優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任兜底”的裁量理念，克服或糾正以往法律教育功能嚴(yán)重不足的問題。事實證明，通過行為懲罰的實施可以在很大程度上改變當(dāng)事人的環(huán)境保護(hù)觀念，從而發(fā)揮法律的正確引導(dǎo)功能，有效地降低環(huán)境污染事件的發(fā)生。