網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄規(guī)范的體系化解讀：亂象與規(guī)制

王玉晴

(中國政法大學，北京 100091)

近年來，我國網(wǎng)絡(luò)犯罪形勢較為嚴峻，案件數(shù)量上升迅猛，特別是利用網(wǎng)絡(luò)實施的詐騙和賭博犯罪持續(xù)高發(fā)，網(wǎng)絡(luò)犯罪黑灰產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈逐步形成并不斷發(fā)展。針對當前網(wǎng)絡(luò)犯罪的突出變化，有關(guān)部門在短時間內(nèi)出臺了多部司法解釋性文件以應(yīng)對實踐中的辦案難題。但是，由于網(wǎng)絡(luò)犯罪的類型、手段和行為方式不斷翻陳出新，這種“急用急立”的規(guī)范方式呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”特征，缺乏整體性、全局性和關(guān)聯(lián)性(1)參見王燕玲：《中國網(wǎng)絡(luò)犯罪立法檢討與發(fā)展前瞻》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2018年第4期，第130頁。。具體表現(xiàn)為這些司法解釋性文件之間既相互重合交叉，增加了司法適用的競合頻次；又相互沖突抵觸，導(dǎo)致實踐中的困惑與混亂。其中尤以涉及網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄的規(guī)定為甚，導(dǎo)致實踐中管轄亂象頻發(fā)。

一、網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄規(guī)范的特征

目前，我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄的規(guī)定散見于六部法律文件中，分別是《辦理網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件意見》(公通字[2010]40號)(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)賭博意見》)、《辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件意見》(公通字[2014]10號)(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》)、《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見》(法發(fā)[2016]31號)(以下簡稱《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》)、《公安部辦理刑事案件程序規(guī)定》(公安部令第159號)、《刑事訴訟法解釋》(法釋[2021]1號)以及《辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件意見(二)》(法發(fā)[2021]22號)(以下簡稱《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見(二)》。這六部規(guī)定基于當前網(wǎng)絡(luò)犯罪跨地域化、集團化、鏈條化等重大發(fā)展變化趨勢，對網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄中的地域管轄、指定管轄、并案管轄等重點問題都作了較為明確的規(guī)定，并呈現(xiàn)出以下三個基本特征：

第一，盡管這六部規(guī)定都涉及到網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄的若干共同問題，但由于各自的制定主體或牽頭制定主體不一，且有的規(guī)定系專門針對特定種類犯罪而制定，導(dǎo)致有些條文就同一問題作出的規(guī)定不盡相同，有時即便是一字之差也會引起諸多歧義。不僅如此，這六部規(guī)定還存在位階不明的問題。如果按照特別法優(yōu)于普通法的原則，辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪和賭博犯罪案件時只需參考《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》和《網(wǎng)絡(luò)賭博意見》；如果按照新法優(yōu)于舊法的原則，辦理賭博犯罪案件時，某些問題就需要參考《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》的規(guī)定。如此，司法實踐必然會面臨極大困惑。辦案機關(guān)在適用法律時會傾向于選擇對自己最有利的規(guī)定，可能會對當事人的人權(quán)保障和經(jīng)濟利益造成消極影響。

第二，這六部規(guī)定均延續(xù)了一個共同特征——法定的犯罪地數(shù)量眾多且仍在擴張，幾乎到了“沾邊就管”的程度。以專門針對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件制定的兩部意見為例，其規(guī)定的犯罪地多達60余個，而且“詐騙行為持續(xù)發(fā)生的途徑地”的規(guī)定更是可以將犯罪地無限增加。客觀來看，擴充法定犯罪地范圍能夠更好地應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)犯罪案件相關(guān)地域要素繁多且分散的情況，避免出現(xiàn)管轄真空而影響對網(wǎng)絡(luò)犯罪的打擊效果。但是，這也直接導(dǎo)致司法實踐中多地公安機關(guān)對同一案件或關(guān)聯(lián)案件都具有管轄權(quán)，進而容易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的管轄爭議，影響偵查、起訴和審判活動的順利進行(2)參見吳孟栓，侯慶奇：《〈關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見〉理解與適用》，載《人民檢察》2014年第14期，第5頁。。

第三，這六部法律文件在對“犯罪地”規(guī)定得十分細致完備的基礎(chǔ)上，卻一反常態(tài)地對管轄權(quán)競合、牽連管轄等辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件中常見多發(fā)的管轄難題規(guī)定得相當粗疏簡略，對一些關(guān)鍵的程序性問題處理得更是模棱兩可。譬如，上級公安機關(guān)的指定管轄在管轄權(quán)競合及牽連管轄案件的處理過程中通常起到化解爭議的決定性作用，而這六部規(guī)定對于指定管轄的適用情形、具體流程、對后續(xù)訴訟程序的效力等皆語焉不詳。這在一定程度上導(dǎo)致了實踐中指定管轄的濫用。

總之，盡管我國的刑事訴訟管轄制度是以審判管轄為基點建構(gòu)的，但管轄作為刑事訴訟的開端，其立法設(shè)置和實踐運行是否合理公正，將直接決定刑事訴訟程序能否從開始便駛?cè)胝_合法的軌道。我國現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄規(guī)范不僅不能為問題叢生的網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄實踐提供統(tǒng)一明確的指導(dǎo)，反而進一步制造或加劇了管轄亂象，導(dǎo)致刑事訴訟管轄制度本應(yīng)具有的確保程序法定化和正當化、訴訟的便利性和經(jīng)濟性功能大大折損。當然，造成管轄亂象的原因是多方面的，許多外在干擾因素和內(nèi)在體制痼疾均會對管轄制度的運行產(chǎn)生比法律規(guī)范更為深刻的影響。但是，如果在規(guī)范層面便漏洞百出，那么在實際運行中就更加難以擺脫各種內(nèi)外因素的侵蝕，甚至淪為失去制度內(nèi)核的空殼。因此，當務(wù)之急就是從法律規(guī)范層面查缺補漏，通過立法的精細化和體系化，推動網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄實踐的規(guī)范化和標準化。

二、網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄規(guī)范的體系化解讀

盡管前述六部法律文件對于網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄的規(guī)定各有側(cè)重，但無非都是為了適用于兩大基本情形，即同一案件(3)在同一案件的判斷上，應(yīng)以“被告同一”“犯罪事實同一”為標準。同時符合這兩個條件的為同一案件，否則就是不同案件。的管轄問題和不同案件的管轄問題。前者適用競合管轄機制，后者適用牽連管轄機制。因此，本文選擇跳出既定條文體例的桎梏，將規(guī)范分析置于“同一案件的管轄權(quán)競合”和“關(guān)聯(lián)案件的管轄權(quán)合并”兩大語境內(nèi)進行體系化解讀。

(一)同一案件的管轄權(quán)競合

公安偵查階段的地域管轄主要解決的問題是對于同一刑事案件，哪些地域的公安機關(guān)具有管轄權(quán)；若出現(xiàn)多地公安機關(guān)都具有管轄權(quán)或有管轄權(quán)的公安機關(guān)無法或不宜行使管轄權(quán)的情況時，應(yīng)該如何處理。網(wǎng)絡(luò)犯罪的地域管轄與傳統(tǒng)犯罪相同，均以犯罪地管轄為原則，以居住地管轄為補充。但由于網(wǎng)絡(luò)犯罪的法定犯罪地范圍十分廣泛且立法幾乎沒有明確限制，實踐中時常發(fā)生多地公安機關(guān)對同一案件主張管轄權(quán)的情況。對此，相關(guān)法律要求無論是在彼此不發(fā)生爭議的情況下自行移送，還是在發(fā)生爭議后協(xié)商移送或指定管轄，最終只能由一個公安機關(guān)管轄而不得分開管轄。

1.無管轄權(quán)爭議時的處理機制

《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》和《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》明確規(guī)定了當出現(xiàn)管轄權(quán)競合時，最初受理的公安機關(guān)和主要犯罪地公安機關(guān)不分主次均享有優(yōu)先管轄權(quán)。也即實踐中若出現(xiàn)多個有管轄權(quán)的公安機關(guān)對同一網(wǎng)絡(luò)犯罪案件先后受理或立案的情況時，不屬于上述兩種情況的公安機關(guān)要主動終結(jié)管轄并將案件材料移送給上述兩個公安機關(guān)之一。

這項特殊規(guī)定與傳統(tǒng)犯罪關(guān)于管轄的規(guī)定不同。傳統(tǒng)犯罪面臨管轄權(quán)競合時，立法規(guī)定以最初受理的公安機關(guān)為主，主要犯罪地公安機關(guān)為輔。二者之間的管轄次序分明，只有最初受理案件的公安機關(guān)才享有優(yōu)先管轄權(quán)。此規(guī)定旨在盡量避免出現(xiàn)爭搶管轄權(quán)的局面，盡快消除管轄爭議。但由于網(wǎng)絡(luò)犯罪波及范圍廣、技術(shù)含量高、集團化傾向突出，偵破難度遠大于其他案件類型，因此，網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄權(quán)的確定可謂牽一發(fā)而動全身。網(wǎng)絡(luò)犯罪的偵破效率很大程度上取決于管轄機關(guān)的辦案能力和管轄地的取證難易。最初受理案件的公安機關(guān)可能受自身取證能力或取證便利程度的制約，并非行使管轄權(quán)的最佳選擇。譬如，一些跨地域、涉眾型網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的最初受理地多是最先接受被害人報案的公安機關(guān)所在地，也即被害人所在地。但實踐中被害人所在地往往與被追訴人主要犯罪地相分離，不具備便利偵查取證的地域優(yōu)勢。基于此，如果仍參照傳統(tǒng)犯罪的有關(guān)規(guī)定，只賦予最初受理案件的公安機關(guān)享有排他的優(yōu)先管轄權(quán)，顯然難以滿足打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的現(xiàn)實需要。而增設(shè)主要犯罪地公安機關(guān)作為同樣享有優(yōu)先管轄權(quán)的管轄機關(guān)，多數(shù)情況下能夠彌補最初受理案件的公安機關(guān)在偵查取證能力方面的不足。

2.有管轄權(quán)爭議時的處理機制

前述網(wǎng)絡(luò)犯罪“沾邊就管”的地域管轄特征以及雙優(yōu)先管轄地的特殊規(guī)定，一定程度上導(dǎo)致司法實踐中管轄權(quán)爭議現(xiàn)象頻發(fā)，不僅造成訴訟拖延，影響訴訟效率，同時也會影響到被追訴人的實體權(quán)益(4)參見張曙：《刑事訴訟管轄制度研究》，北京：法律出版社2020年版，第347頁。。我國相關(guān)法律將管轄權(quán)爭議作為重要的程序問題來對待，規(guī)定處理管轄權(quán)爭議主要依靠報請共同的上級機關(guān)指定管轄。

(1)偵查指定管轄的流程性規(guī)范。根據(jù)《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》第5條和《網(wǎng)絡(luò)賭博意見》第4條的規(guī)定，當發(fā)生管轄權(quán)爭議時，首先應(yīng)當由各爭議機關(guān)平等協(xié)商，只有在協(xié)商不成的情況下才能報請指定管轄。因此，協(xié)商解決機制可以認為是指定管轄的前置程序，是處理管轄權(quán)爭議的必經(jīng)環(huán)節(jié)。值得注意的是，《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》并未規(guī)定先行協(xié)商環(huán)節(jié)，而是直接規(guī)定“有爭議的，按照有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則，由共同上級公安機關(guān)指定有關(guān)公安機關(guān)立案偵查”。這實際上已經(jīng)構(gòu)成對上位法的突破(5)《刑事訴訟法解釋》和《公安部辦理刑事案件程序規(guī)定》都規(guī)定了先行協(xié)商程序，《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》不得對此作出限縮性規(guī)定或徑直取消。。

若經(jīng)協(xié)商無法達成一致意見，便進入到指定管轄環(huán)節(jié)。以上三個意見均規(guī)定由共同的上級公安機關(guān)指定管轄，只是在具體適用中，對于做出指定管轄決定的公安機關(guān)是否需要向同級人民檢察院和人民法院履行商請或通報程序，針對不同的案件類型有不同的規(guī)定。

第一類是無需通報或商請的案件。以上三個意見均規(guī)定對于普通案件，在報請指定管轄后，共同的上級公安機關(guān)可直接作出指定管轄決定，無需向同級司法機關(guān)通報或商請。

第二類是可以商請的案件?！毒W(wǎng)絡(luò)賭博意見》規(guī)定，對于即將偵查終結(jié)的跨省(自治區(qū)、直轄市)重大網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪案件，必要時可由公安部商請最高人民法院和最高人民檢察院指定管轄；《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》規(guī)定，具有特殊情況的，由異地公安機關(guān)立案偵查更有利于查清犯罪事實、保證案件公正處理的跨省(自治區(qū)、直轄市)重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，可由公安部商請最高人民法院和最高人民檢察院指定管轄(6)對于第二類案件的指定管轄，有學者指出并非針對管轄權(quán)爭議的情形，而是僅針對有管轄權(quán)的公安機關(guān)無法或不宜行使管轄權(quán)的情形，對此指定異地管轄不存在先行協(xié)商程序。筆者認為，對“有特殊情況”的規(guī)定不宜做限縮理解。在存在管轄權(quán)爭議的情況下，上級公安機關(guān)仍可能出于其他原因指定異地公安機關(guān)管轄。?？梢钥闯?，兩個意見都規(guī)定對于跨省(自治區(qū)、直轄市)重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，可由共同的上級公安機關(guān)即公安部商請最高人民法院和最高人民檢察院指定管轄。但略有歧義的是，《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》規(guī)定只有需要指定異地公安機關(guān)管轄時，才有可能進行商請程序；而《網(wǎng)絡(luò)賭博意見》并無此限制條件。顯然，《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》將可以商請的案件范圍進行了限縮，相當于將可以由公安機關(guān)自行決定的指定管轄權(quán)利進一步擴張，這就使得原本就非必要履行的商請程序更沒有太多主動適用的空間。

第三類是應(yīng)當通報的案件。對重大疑難復(fù)雜案件和境外案件，公安機關(guān)應(yīng)在指定立案偵查前，向同級人民檢察院、人民法院通報。該條是2016年《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》的新規(guī)定，它在處理公安機關(guān)指定管轄與司法機關(guān)的互通問題上既有進步也有退步。進步之處體現(xiàn)在凡是重大案件(7)條文中所稱的重大疑難復(fù)雜案件和境外案件可以認為都屬于重大案件。，公安機關(guān)無論是否指定異地管轄，都應(yīng)當無一例外地在作出指定管轄決定前向同級司法機關(guān)通報，從而擴大了司法機關(guān)對管轄進行事前監(jiān)督的案件范圍；退步之處體現(xiàn)在原來可以選擇事先商請的跨省(自治區(qū)、直轄市)重大案件，在本意見中卻直接被一筆勾銷，只需進行事前通報，進一步虛化了公檢法的會商機制。筆者認為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象緣于公安機關(guān)既不想大費周章進行三方會商，又不能直接略過檢法兩家誘發(fā)后續(xù)矛盾，因而以此作為一種折中手段。

(2)偵查指定管轄對后續(xù)訴訟程序的效力。對于指定偵查的案件，司法機關(guān)在后續(xù)訴訟階段能否自動獲得管轄權(quán)，取決于立法上是否賦予偵查指定管轄決定對后續(xù)訴訟程序的覆蓋效力。根據(jù)前述三個意見的規(guī)定，對這一問題需要分情況對待。

若受案人民檢察院、人民法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)負責偵查的公安機關(guān)原本就對某一網(wǎng)絡(luò)犯罪案件具有法定的地域管轄權(quán)，無論其是否曾因管轄權(quán)爭議而被指定管轄，受案人民檢察院和人民法院因與其所屬同一地域而當然享有管轄權(quán)，因此可以直接依法受案。

若受案人民檢察院、人民法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)負責偵查的公安機關(guān)原本沒有管轄權(quán)，《網(wǎng)絡(luò)賭博意見》規(guī)定其原則上應(yīng)依法報請指定管轄，無需再移送給有管轄權(quán)的機關(guān)；而《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》規(guī)定可以報請指定管轄，也可以選擇移送，不再作出原則性要求。實踐中對“沒有管轄權(quán)的情形”存有爭議。一種觀點認為，只有原本沒有管轄權(quán)且未經(jīng)指定管轄的異地公安機關(guān)才符合條文中規(guī)定的“沒有管轄權(quán)”；另一種觀點則認為，原本沒有管轄權(quán)但已經(jīng)指定管轄的異地公安機關(guān)也應(yīng)當包括在內(nèi)。第一種觀點所列情形無可爭議，但第二種觀點所列情形則需要分情況看待，不宜一概而論。筆者認為，如果共同的上級公安機關(guān)在指定管轄之前已經(jīng)進行商請程序，征得其同級人民檢察院和人民法院的同意，那么被指定的公安機關(guān)所在地的人民檢察院、人民法院可以認為已獲得管轄權(quán)。如前所述，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》，只有在辦理跨省(自治區(qū)、直轄市)重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件需要指定異地管轄時，才存在由公安部商請最高人民檢察院和最高人民法院的可能。因此實踐中若公安部選擇進行商請程序，那么經(jīng)此程序后指定的異地公安機關(guān)的同級司法機關(guān)才自動具有管轄權(quán)；否則，應(yīng)當另行報請指定管轄或移送管轄。

值得注意的是，兩個意見均允許司法機關(guān)在案件欠缺管轄權(quán)時報請上級機關(guān)指定管轄，對先前的程序失權(quán)進行事后補正。其規(guī)范意旨應(yīng)是強調(diào)訴訟效率，避免因無管轄權(quán)而移送案件或退回檢察機關(guān)，進而導(dǎo)致訴訟拖延。但從訴訟原理看，補正是對輕微違反訴訟程序行為的一種更正，并不能無限制使用。在管轄領(lǐng)域，公權(quán)力機關(guān)明顯無管轄權(quán)時，不應(yīng)再適用補正規(guī)則。而且，通過指定管轄賦予審理案件的法院以管轄權(quán)，有過于強調(diào)推進訴訟之嫌，容易使指定管轄成為違法辦案的一種工具。

(二)關(guān)聯(lián)案件的管轄權(quán)合并

關(guān)聯(lián)案件的管轄權(quán)合并即并案管轄，是指將原本應(yīng)由不同機關(guān)管轄的數(shù)個案件合并交由同一個機關(guān)管轄。并案管轄最大的優(yōu)勢在于能夠最大限度地節(jié)約司法資源，將偵查力量從傳統(tǒng)的地域限制中解放出來。尤其是對于打擊多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪，并案管轄可以順藤摸瓜，將日益依托市場化的“分工—合作”鏈條一并納入囊中；同時也易于查明當事人之間的行為架構(gòu)，從而準確甄別是共同犯罪還是上下游犯罪。

1.并案管轄的適用情形

《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》第五節(jié)第3條規(guī)定，公安機關(guān)可以并案偵查的四種關(guān)聯(lián)案件分別為：一人犯數(shù)罪的；共同犯罪的；共同犯罪的犯罪嫌疑人還實施了其他犯罪的；多個犯罪嫌疑人實施的犯罪存在直接關(guān)聯(lián)(8)值得注意的是，《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》第二節(jié)第4條第4款中規(guī)定的是“存在關(guān)聯(lián)”?！峨娦啪W(wǎng)絡(luò)詐騙意見》將其改為“存在直接關(guān)聯(lián)”或許旨在從文義上對關(guān)聯(lián)程度予以限縮，避免無限“關(guān)聯(lián)”拖延偵查時間、影響工作效率。，并案處理有利于查明案件事實的。隨后第4條又專門提到“因網(wǎng)絡(luò)交易、技術(shù)支持、資金支付結(jié)算等關(guān)系形成多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，共同上級公安機關(guān)可以按照有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則，指定有關(guān)公安機關(guān)一并立案偵查”。筆者認為，第4條規(guī)定的“多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件”應(yīng)當屬于第3條第4款規(guī)定的情形之一。只是由于此類案件案情復(fù)雜、涉及面廣，各地各級公安機關(guān)之間協(xié)商難度大，故意見在此特別強調(diào)最好采用報請共同上級機關(guān)指定管轄的方式予以并案偵查。

另外，由于司法實踐中對于某些關(guān)聯(lián)案件的判斷和把握過于靈活，《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見(二)》第2條又分別從縱向和橫向兩條線對此作出補充規(guī)定。縱向上包括對犯罪提供作案工具、技術(shù)支持等幫助的上游犯罪及對犯罪所得及其收益予以掩飾、隱瞞的下游犯罪，這是對舊《意見》第五節(jié)第4條的補充和細化；橫向上包括多個犯罪嫌疑人、被告人利用同一網(wǎng)站、通訊群組、資金賬戶、作案窩點實施的共享但不共謀型犯罪，這是對舊《意見》第五節(jié)第3條第4款的補充和細化。

2.并案管轄中公安機關(guān)的裁量權(quán)

雖然前述兩個《意見》對于并案管轄的規(guī)定較為粗疏，但都不約而同地賦予了公安機關(guān)在并案問題上較大的自主裁量權(quán)，以致于檢法兩家對其制約能力進一步下降。譬如，公安機關(guān)一旦決定并案偵查，相應(yīng)的人民檢察院、人民法院就應(yīng)當開展后續(xù)工作。這意味著關(guān)聯(lián)案件的并案管轄和管轄權(quán)競合案件的指定管轄相同，都對后續(xù)訴訟階段的管轄具有預(yù)決效力。不僅如此，對于公安機關(guān)在作出并案偵查決定前是否需要向同級司法機關(guān)通報或協(xié)商，只有《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》第五節(jié)第7條對此作出規(guī)定：對于重大疑難復(fù)雜案件和境外案件的并案偵查，公安機關(guān)應(yīng)在指定立案偵查前，向同級人民檢察院、人民法院通報。該條將并案偵查的事前通報情形僅限縮在重大疑難復(fù)雜案件和境外案件這一固定范圍內(nèi)，而且僅針對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件設(shè)置此約束義務(wù)。由此不難看出，相對于管轄權(quán)競合案件的處理機制，公安機關(guān)在處理并案管轄問題時更加排斥檢察機關(guān)和人民法院的監(jiān)督。

三、網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄在司法實踐中的主要問題

如前所述，我國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪的司法解釋性文件對于管轄的規(guī)定存在諸多不足，成為導(dǎo)致其他司法實踐問題叢生的主要原因之一。盡管這些問題的出現(xiàn)很大程度上取決于網(wǎng)絡(luò)犯罪案件涉及的巨大經(jīng)濟利益以及公安機關(guān)的內(nèi)部考核機制等一些體制痼疾，但其中絕大多數(shù)問題都能夠從現(xiàn)行法律規(guī)定的漏洞中追本溯源。

(一)競合管轄在實踐中的主要問題

1.關(guān)于雙優(yōu)先管轄地原則

從案件偵破的全局看，“雙優(yōu)先管轄地”原則確實有利于更加精準、高效地打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。但由于缺少詳細規(guī)定，使得這項原本旨在兼顧消除管轄爭議和強化打擊效果的特殊原則在實踐中顧此失彼。由于二者之間沒有主輔之分，實踐中不可避免地會出現(xiàn)相互爭搶或是相互推諉的局面。譬如，最初受理案件的公安機關(guān)常常因為不愿意承擔復(fù)雜案件的偵查工作，就以本轄區(qū)并非案件主要犯罪地為由，請求移送管轄(9)參見田圣斌：《互聯(lián)網(wǎng)刑事案件管轄制度研究》，載《政法論壇》2021年第3期，第43頁。。此外，實踐中往往是最初受理案件的公安機關(guān)最容易且最先確定，主要犯罪地則需要隨著案件偵查的推進而逐漸明朗。若其他公安機關(guān)將案件移送至可以先行確定的最初受理案件的公安機關(guān)，那么有關(guān)主要犯罪地的優(yōu)先管轄規(guī)定就難免面臨被虛置的境地。

2.關(guān)于協(xié)商管轄機制

在發(fā)生管轄權(quán)爭議的情況下，公安機關(guān)若能盡早通過協(xié)商機制確定管轄權(quán)的歸屬，就能夠避免訴諸繁瑣的指定管轄程序，確保后續(xù)偵查工作盡快推進。遺憾的是，多種原因?qū)е聦嵺`中協(xié)商機制的效用甚微。一方面，由于規(guī)范指引的功能不足，實踐中爭議機關(guān)進行管轄協(xié)商普遍比較隨意(10)雖然相關(guān)法律文件明確規(guī)定了管轄協(xié)商機制，但僅強調(diào)協(xié)商解決按照“有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則”，對于協(xié)商的方式、期限、效力等內(nèi)容均未提及。。譬如，協(xié)商的形式多表現(xiàn)為口頭、電話協(xié)商，而且協(xié)商運用的法源依據(jù)不足；有些案件爭議一方僅僅是簡單地提出“由本機關(guān)辦理較為適宜”，但至于“為何適宜”則語焉不詳；有些單位協(xié)商地域管轄問題長達數(shù)月之久，造成案件久拖不決(11)參見張曙：《刑事訴訟管轄制度研究》，北京：法律出版社2020年版，第360頁。。另一方面，對于一些跨地域的重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，其中難免牽扯諸多潛在的辦案利益，互相爭搶管轄權(quán)的情況不在少數(shù)。各爭議機關(guān)即便勉強參與協(xié)商，也幾乎是走過場，很難通過一個不具備任何約束力的協(xié)商機制就甘愿將手中的案件拱手讓人。

3.關(guān)于指定管轄

既然網(wǎng)絡(luò)犯罪案件管轄權(quán)爭議頻發(fā)且難以通過協(xié)商機制達成一致意見，便只得借助指定管轄。但是，實踐中指定管轄的問題更甚，濫用和誤用現(xiàn)象十分嚴重。

首先，層層上報指定管轄程序繁瑣、效率低下，可能貽誤偵查時機。在司法實踐中，指定管轄往往需要基層偵查機關(guān)層層上報、級級審批，整個辦理周期大約需要三周時間；如果是跨省市的案件，耗費的時間會更長(12)參見史航宇：《我國跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)犯罪中管轄監(jiān)督問題探析》，載《四川警察學院學報》2019年第2期，第119頁。。在此期間內(nèi)，只要上級機關(guān)的指定管轄決定沒有做出，有關(guān)案件就處于管轄不明的狀態(tài)，導(dǎo)致部分爭議管轄機關(guān)怠于偵查，不利于網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的快速偵破。而且，指定管轄的時間不計入偵查期限，甚至個別公安機關(guān)在辦案期限屆滿時才發(fā)現(xiàn)案件存在管轄爭議，需要報請指定管轄。這些人為延長偵查期限的行為都可能造成超期辦案甚至超期羈押等問題。

其次，由于立法沒有就指定管轄的標準以及指定異地管轄的理由作出明確規(guī)定，實踐中指定管轄的適用掌握不嚴，上級機關(guān)的裁量性非常大。一方面，前述有關(guān)意見對于被指定管轄機關(guān)僅作出了“有利于查清犯罪事實、有利于訴訟”的原則性限制，而未設(shè)定任何具體標準，由此導(dǎo)致實踐中被指定管轄的機關(guān)不限于最初受理的公安機關(guān)和主要犯罪地公安機關(guān)，與案件相關(guān)度不高的公安機關(guān)也可能因為符合所謂的“兩個有利于”原則而被指定管轄；另一方面，相關(guān)法律文件對于指定異地管轄的理由規(guī)定不清，導(dǎo)致實踐中指定異地管轄被嚴重異化。以《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》為例，其第2條第6款規(guī)定，具有特殊情況的跨省(自治區(qū)、直轄市)重大網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，可由公安部指定異地公安機關(guān)立案偵查。對于何謂“具有特殊情況”，該意見沒有作出相應(yīng)解釋。司法實踐中，個別公安機關(guān)指定異地管轄往往夾雜著考評等功利性考慮，與排除辦案阻力等指定異地管轄的正當事由關(guān)聯(lián)不大(13)參見潘森林：《指定管轄的規(guī)范與實踐》，載《海峽法學》2019年第3期，第114頁。。由此可見，相關(guān)法律規(guī)范中的抽象原則與模糊表述留給公安機關(guān)較大的裁量空間，導(dǎo)致其指定管轄的權(quán)力過大，甚至助長公安機關(guān)“搶案件”的效應(yīng)與地方保護主義的風氣。

最后，對于指定管轄而言，不僅內(nèi)部缺乏科學合理的標準和法定的適用條件，外部司法機關(guān)的監(jiān)督制約機制也形同虛設(shè)。一方面，公安機關(guān)為維護指定管轄權(quán)利的自主性，逐漸削弱司法機關(guān)的監(jiān)督機制。如前所述，對于特定網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的指定管轄程序逐漸從公檢法三方參與共同協(xié)商轉(zhuǎn)變?yōu)閱畏經(jīng)Q定事前通報，行政化傾向愈發(fā)顯見。指定管轄決定逐漸成為公安機關(guān)的一家之言。無論是指定非主要犯罪地的公安機關(guān)，抑或是指定異地公安機關(guān)，公安機關(guān)幾乎完全可以自行決定而不受外部司法機關(guān)的監(jiān)督和制約。而且，實踐中公安機關(guān)的指定管轄文書缺乏說理性。針對依照法律規(guī)定多地公安機關(guān)均具有管轄權(quán)的案件，基于何種原因選擇承辦案件的公安機關(guān)，相關(guān)文書往往缺乏具體說明。在這種情況下，即便人民檢察院和人民法院有意參與公安機關(guān)的指定管轄，也難以進行實質(zhì)監(jiān)督。如此，一旦公安機關(guān)的指定管轄從開始就發(fā)生了偏差或失誤，便很難得到相關(guān)司法機關(guān)的及時糾正。錯誤或者不當?shù)闹付ü茌牄Q定不僅會給案件的后續(xù)辦理帶來諸多不便，也變相賦予了管轄預(yù)決的效果。

另一方面，在法律規(guī)定和實踐慣例的雙重幫助下，塑造了公安機關(guān)在指定管轄方面的強勢地位，導(dǎo)致司法機關(guān)在對其進行監(jiān)督時心有余而力不足。由于立法上缺乏對公安機關(guān)指定管轄進行監(jiān)督的具體程序性規(guī)定，以及在我國長期司法實踐中形成的“配合有余、制約不足”的辦案現(xiàn)狀，司法機關(guān)內(nèi)部缺少監(jiān)督的動力和規(guī)范。檢法兩家對于公安機關(guān)商請的指定管轄意見，幾乎都表示同意；對于已經(jīng)指定管轄的案件，往往只對指定管轄文書做形式審查便直接受理。所以，即使是不合理的指定管轄，也會在實踐中“一錯到底”，相關(guān)司法機關(guān)嚴重疏于對指定管轄的合法性和合理性進行必要監(jiān)督。不僅如此，司法機關(guān)對于公安機關(guān)徑行異地偵查的行為也呈現(xiàn)出一種極為包容的態(tài)度。相關(guān)法律文件中規(guī)定“為保證及時結(jié)案，避免超期羈押”，對于經(jīng)審查沒有管轄權(quán)的案件，要求受案人民檢察院和人民法院盡量以指定管轄的方式解決，避免移送管轄。實踐中遇到這種情形也多以報請指定管轄的方式處理。誠然，網(wǎng)絡(luò)犯罪的偵破往往耗時較長，導(dǎo)致偵查羈押期限可能超過法律規(guī)定，但筆者認為，以指定管轄來保障及時結(jié)案是一種本末倒置的做法。眾所周知，網(wǎng)絡(luò)犯罪案件通常涉案金額巨大，經(jīng)濟利益是辦案單位偵辦此類案件的重要驅(qū)動力。如果不重視審查起訴及審判階段的管轄權(quán)制約，容易助長偵查機關(guān)違法管轄的風氣。司法機關(guān)通過指定管轄為整個公安偵查階段的管轄失權(quán)進行事后賦權(quán)，不僅毫無監(jiān)督可言，更是變相默許和縱容公安機關(guān)任意異地偵查的錯誤行為。

(二)并案管轄在實踐中的主要問題

盡管并案管轄具有集中辦案資源、有利于查明案件事實、有利于量刑均衡等優(yōu)點，但在實踐中卻有大量應(yīng)當并案的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件沒有并案。一些跨省網(wǎng)絡(luò)犯罪案件一般很少移送到外省并案處理，犯罪嫌疑人往往分別在各犯罪地就地起訴。大部分未并案偵查的案件均為各管轄機關(guān)未進行協(xié)商就直接開展偵查抑或經(jīng)協(xié)商后仍互不同意接收對方的案件，且未報請共同的上級公安機關(guān)指定偵查。究其原因，主要是一些公安機關(guān)缺乏并案的積極性。一方面，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》等規(guī)定，對于關(guān)聯(lián)案件，公安機關(guān)“可以”并案處理。這里的“可以”普遍被認為是法律賦予公安機關(guān)的一項裁量權(quán)，即對于關(guān)聯(lián)案件的并案處理并非強制性要求。另一方面，個別公安機關(guān)存在“多一事不如少一事”的主觀心理，加之公安機關(guān)內(nèi)部考核主要依據(jù)破案數(shù)量、刑拘數(shù)量和批捕數(shù)量，對于其他公安機關(guān)已經(jīng)偵查、逮捕的案件，認為并案審理不僅程序繁瑣、加重工作量，而且不會給自己增加任何“分數(shù)”，因此對并案積極性不高。

此外，實踐中并案管轄機關(guān)的確定標準以及缺少司法機關(guān)監(jiān)督等問題與指定管轄中的問題表現(xiàn)類似，在此不再贅述。

四、網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄亂象的規(guī)制

如前所述，我國司法實踐出現(xiàn)的很多網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄問題在一定程度上源于當前粗疏、散亂、模糊的法律規(guī)定，如果這些問題長期得不到妥善解決，將會從源頭上妨礙我國網(wǎng)絡(luò)犯罪治理的成效。鑒于此，筆者認為，應(yīng)當從構(gòu)建體系化的法律規(guī)范出發(fā)，對網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄問題予以重新謀劃，將網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄分為管轄權(quán)競合和管轄權(quán)合并兩個基本面向，在整合既有法律規(guī)范以及立足解決實踐問題的基礎(chǔ)上，建立一套從內(nèi)在標準到外在程序都趨向完備的管轄制度并就此制定一部適用于所有網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律規(guī)定。

(一)對于管轄權(quán)競合案件的處理

對于管轄權(quán)競合案件，如何在多個有管轄權(quán)的公安機關(guān)之間及時確定最終管轄機關(guān)，關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)犯罪懲處的效率和人權(quán)保障的實現(xiàn)(14)參見張曙：《刑事訴訟管轄制度研究》，北京：法律出版社2020年版，第347頁。。以往無論是通過協(xié)商確定抑或是通過指定管轄確定，都不可避免地帶有隨意性和行政化傾向，嚴重影響到偵查權(quán)的有效行使。因此，制定一套確定最終管轄地的篩選機制并輔之以完善的外部程序，可以成為妥善處理管轄權(quán)競合案件的有效方法。

1.確定最終管轄地的篩選機制

傳統(tǒng)犯罪類型的法定犯罪地數(shù)量相對較少，即便出現(xiàn)管轄權(quán)競合，也容易分辨最初受理案件的公安機關(guān)或主要犯罪地公安機關(guān)。況且對于多數(shù)傳統(tǒng)犯罪類型，法律明確規(guī)定只有最初受理案件的公安機關(guān)享有優(yōu)先管轄權(quán)，因此確定最終管轄地并非難事。而對于網(wǎng)絡(luò)犯罪而言，在管轄權(quán)競合情況下確定最終管轄地，實踐中面臨兩個現(xiàn)實問題，即泛在的法定犯罪地和雙優(yōu)先管轄地原則。這些特殊規(guī)定決定我們在確定網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄權(quán)競合案件的最終管轄地時不可能一步到位，只能在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架下層層篩選。

首先，以最低聯(lián)系理論約束法定犯罪地的范圍。有論者提出，為盡量避免網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的管轄權(quán)競合，應(yīng)當對現(xiàn)行法律規(guī)定的犯罪地進行限縮，摒棄一些與犯罪關(guān)聯(lián)性很小的犯罪地。諸如《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》中的“詐騙電話、短信息、電子郵件等的撥打地、發(fā)送地、到達地、接受地，詐騙所得財物的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地”等不必規(guī)定為犯罪地。筆者認為此做法不妥。當前網(wǎng)絡(luò)犯罪持續(xù)高發(fā)，尤其是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動愈發(fā)猖獗，對廣大人民群眾的財產(chǎn)安全乃至人身安全構(gòu)成了極大威脅。兩高一部先后出臺兩部專門針對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的辦理意見，顯然是在表明國家對這類犯罪予以重點、嚴厲打擊以及堅決捍衛(wèi)人民群眾人身財產(chǎn)權(quán)益的決心。因此，不宜對現(xiàn)有“沾邊就管”的犯罪地范圍進行過度限縮。確立廣泛的犯罪地不僅是出于便利打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的需要，更是為了更好地維護被害人的利益以及社會的穩(wěn)定。但是，保留現(xiàn)有的犯罪地范圍不代表能夠利用原條文中最后的“等”字進行任意擴張(15)《網(wǎng)絡(luò)賭博意見》《網(wǎng)絡(luò)犯罪意見》《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙意見》《刑事訴訟法解釋》在對犯罪地進行列舉式規(guī)定后都加有“等”字。。為實現(xiàn)立法的協(xié)調(diào)性，及時回應(yīng)現(xiàn)實需要，對于“等”的解釋應(yīng)以最低聯(lián)系理論(16)所謂最低聯(lián)系理論，就是指與受訴地法院的任何聯(lián)系,哪怕是最低限度的接觸,也可以構(gòu)成管轄權(quán)的根據(jù)。它是美國聯(lián)邦最高法院在1945年對“國際鞋業(yè)公司訴華盛頓州”一案的判決中創(chuàng)設(shè)的。該理論原本是為了解決國際間網(wǎng)絡(luò)空間管轄權(quán)沖突而制定的一個規(guī)則，但從我國現(xiàn)有的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄地的規(guī)定來看，似乎與該理論內(nèi)涵不謀而合。作為判斷標準。從體系解釋和目的解釋的視角，“等”所包含的其他犯罪地必須與前述已經(jīng)列舉明確的犯罪地具有同質(zhì)性，即能夠與犯罪行為抑或是犯罪結(jié)果發(fā)生至少最低限度的關(guān)聯(lián)。從這一角度看，對于單純的犯罪嫌疑人投案地不應(yīng)視為犯罪地，當?shù)毓矙C關(guān)不應(yīng)具有法定管轄權(quán)。如此，既能保證犯罪地的有限性與關(guān)聯(lián)性，又能避免犯罪嫌疑人投機歸案的行為(17)在以犯罪數(shù)額作為量刑標準的金融詐騙案件中，當行為人發(fā)現(xiàn)其犯罪行為已經(jīng)無法避免被查處的后果時，可能會選擇向同樣數(shù)額下量刑較輕的地區(qū)投案(一般為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū))。參見董彬：《網(wǎng)絡(luò)金融犯罪域內(nèi)管轄的現(xiàn)實沖突與規(guī)范表達》，載《廈門大學法律評論》總第三十一輯，廈門：廈門大學出版社2019年6月版，第200頁。。

其次，根據(jù)實害聯(lián)系理論確定主要犯罪地的標準。適當約束法定犯罪地的范圍固然能夠?qū)⒆罱K管轄地確定在一個可預(yù)知、可判斷的范圍內(nèi)，但這一范圍仍過于寬泛，還需再行篩選?，F(xiàn)行法律規(guī)定網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄權(quán)競合案件的最終管轄地應(yīng)當在最初受理案件的公安機關(guān)或主要犯罪地公安機關(guān)之間確定。筆者認為，為避免誘發(fā)更多連帶爭議，應(yīng)當區(qū)分這二者的主次關(guān)系。與傳統(tǒng)犯罪不同，網(wǎng)絡(luò)犯罪的優(yōu)先管轄地應(yīng)當是主要犯罪地公安機關(guān)。原因在于與相對容易確定的最初受理地相比，具有更強取證優(yōu)勢的主要犯罪地對于網(wǎng)絡(luò)犯罪的快速偵破具有難以取代的地域優(yōu)勢。問題的難點是如何在眾多犯罪地中相對精準地確定主要犯罪地，是否存在一個能夠適用于所有網(wǎng)絡(luò)犯罪案件類型的標準。

對于主要犯罪地的篩選，可以考慮以實害聯(lián)系理論作為參考標準。所謂實害聯(lián)系理論，是指僅僅與犯罪行為產(chǎn)生聯(lián)系還不足以享有管轄權(quán)，必須以實害標準作為判定某地對某一犯罪行為是否擁有管轄權(quán)的依據(jù)。實害標準包括兩方面的考量。一是客觀上的實害。行為必須對于某地造成客觀上的實質(zhì)性危害，這種危害應(yīng)當符合刑法中具體罪名的犯罪構(gòu)成所要求的要件。二是主觀上的直接故意。僅僅認定行為人的行為對于某地造成實質(zhì)性危害并不能直接確認某地的管轄權(quán)，還需要證明行為人具有希望該結(jié)果發(fā)生在該地的主觀故意(18)參見于志剛：《“信息化跨國犯罪”時代與〈網(wǎng)絡(luò)犯罪公約〉的中國取舍——兼論網(wǎng)絡(luò)犯罪刑事管轄權(quán)的理念重塑和規(guī)則重建》，載《法學論壇》2013年第2期，第102頁。。

根據(jù)實害標準，我們相對容易確定具有明顯“一對一”特征的網(wǎng)絡(luò)犯罪主要犯罪地。譬如，對于非法侵入計算機信息系統(tǒng)罪、破壞計算機信息系統(tǒng)罪等針對計算機信息系統(tǒng)的犯罪，被侵害的計算機信息系統(tǒng)所在地可以作為主要犯罪地；對于利用網(wǎng)絡(luò)實施的針對個人的盜竊、詐騙、誹謗等傳統(tǒng)犯罪，被害人被侵害時所在地可以作為主要犯罪地。但對于具有“一對多”特征的網(wǎng)絡(luò)犯罪，比如受害人廣、隨機性強的網(wǎng)絡(luò)電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、網(wǎng)絡(luò)傳播淫穢物品等犯罪，由于造成實際損害的結(jié)果地數(shù)量可能較多，可以以網(wǎng)站建立者、管理者所在地或犯罪過程中犯罪嫌疑人使用的信息系統(tǒng)所在地作為主要犯罪地。由此，以實害聯(lián)系為原則確定主要犯罪地，就能排除一些與犯罪聯(lián)系不是很緊密的犯罪地，在一定程度上有效緩解因管轄地眾多帶來的管轄權(quán)沖突現(xiàn)象(19)參見余冬升：《我國網(wǎng)絡(luò)犯罪治理的困境與完善》，載《河南工程學院學報(社會科學版)》2020年第1期，第6頁。。

最后，若同時存在幾個主要犯罪地，可以以案件最初受理地作為最終判斷標準。如此雖然對現(xiàn)行法律規(guī)定的雙優(yōu)先管轄地原則有所突破，但也保留了最初受理地的適用空間。

總的來說，制定這樣一套相對明確的管轄地確定標準是為了更好地遵守法律預(yù)定原則，尤其是能夠在一定程度上避免由于指定管轄的范圍過寬、條件不嚴而與法定法官原則發(fā)生抵觸。不過，以主要犯罪地為主、最初受理地為輔的確定標準不宜與司法公正原則絕對脫離。必須明確，如果某一地域內(nèi)存在著地方保護、行政干擾等影響司法公正和司法效率的情形，嚴格依據(jù)標準確定管轄地會導(dǎo)致刑事訴訟目的無法實現(xiàn)時，應(yīng)當允許公權(quán)力機關(guān)根據(jù)案件和地域的實際情況，適度打破該標準或?qū)Ψǘǖ赜蚬茌犨M行變更，也即指定非主要犯罪地的公安機關(guān)或指定異地公安機關(guān)管轄。其前提是應(yīng)在立法上明確這種特殊情況的適用條件，并參考現(xiàn)行法律規(guī)定的“兩個有利于”原則酌情選定。

2.具體程序的完善

對于程序的完善往往涉及到很多細節(jié)之處，筆者在此無法面面俱到，僅就幾點重要內(nèi)容提出改進建議。

首先，在發(fā)生管轄權(quán)爭議的情況下，應(yīng)當充分發(fā)揮協(xié)商機制的化解爭議作用。相關(guān)法律文件應(yīng)當確立管轄協(xié)商作為指定管轄前置程序的強制性地位，對協(xié)商的期限、形式、流程等作出具體規(guī)定，確保協(xié)商落到實處。譬如，管轄權(quán)的協(xié)商確定是辦案機關(guān)行使刑事司法權(quán)的一種重要體現(xiàn)，理應(yīng)具有嚴肅性和正式性，因此應(yīng)當采取書面形式并互相說明理由(20)參見張曙：《刑事訴訟管轄協(xié)商機制研究》，載《華東政法大學學報》2014年第1期，第8頁。。

其次，由于協(xié)商無效就只能通過指定管轄解決管轄權(quán)爭議，因此完善指定管轄的程序設(shè)置能夠增強指定管轄決定的公信力和公正性。譬如，報請指定管轄仍然要堅持層報程序，但是為了避免案件超期，可以規(guī)定層報期限；加強相關(guān)文書說理要求；并且規(guī)定只能指定一次，不能重復(fù)指定管轄。另外，打擊處理網(wǎng)絡(luò)犯罪機不可失，在共同的上級公安機關(guān)未作出指定管轄決定之前，各爭議機關(guān)不得中止或怠于偵查。

最后，鑒于目前公安機關(guān)行使管轄權(quán)面臨的最大問題是外部制約不足，因此有必要從立法上強化司法機關(guān)的監(jiān)督。一方面，通過完善指定管轄的參與機制強化司法機關(guān)的事前監(jiān)督。對于在法定管轄地范圍內(nèi)指定管轄的，公安機關(guān)在作出決定前應(yīng)當一律通報同級人民檢察院和人民法院；對于需要指定異地管轄的，公安機關(guān)應(yīng)當與同級人民檢察院和人民法院協(xié)商。另一方面，通過建立無權(quán)管轄的懲戒機制強化司法機關(guān)的事后監(jiān)督。對于經(jīng)審查沒有管轄權(quán)的案件，人民檢察院和人民法院不宜輕易適用指定管轄作出事后補救，而是應(yīng)當盡量選擇移送管轄；如果移送管轄面臨超期羈押的問題，可以在指定管轄后激活非法證據(jù)排除，并對公安機關(guān)程序違法行為施以一定的懲戒。

(二)對于關(guān)聯(lián)案件的處理

對于網(wǎng)絡(luò)犯罪案件關(guān)聯(lián)案件的處理，首先需要明確的是并案處理是公安機關(guān)的一項職權(quán)和職責。原則上，對于符合法律規(guī)定且均處于偵查階段的關(guān)聯(lián)案件，公安機關(guān)應(yīng)當及時并案偵查，不得隨意放棄。只有在此基礎(chǔ)上，探討并案管轄機關(guān)的確定標準和程序構(gòu)建才有實際意義。

1.規(guī)范并案管轄的基本原則

實踐中，一般需要并案偵查的網(wǎng)絡(luò)犯罪通常是流動性、團伙性、跨地域性的犯罪，一案數(shù)人數(shù)地、一人數(shù)案數(shù)地、團伙時分時合交叉作案的情況較為常見，所涉及的地域管轄極為復(fù)雜。因此，網(wǎng)絡(luò)犯罪并案管轄機關(guān)的確定標準不同于競合管轄，不宜只采用某項單一原則，而應(yīng)當相對靈活多變。具言之，對于網(wǎng)絡(luò)犯罪并案管轄機關(guān)的確定原則，首先應(yīng)當合乎刑事訴訟法關(guān)于案件管轄出現(xiàn)爭議時的解決原則，即遵循時間順序原則(先立案的偵查機關(guān)優(yōu)于后立案的偵查機關(guān))、級別順序原則(上級偵查機關(guān)優(yōu)于下級偵查機關(guān))。其次應(yīng)當針對合并訴訟的特點，另行規(guī)定管轄原則。如重罪犯罪地的偵查機關(guān)優(yōu)于輕罪犯罪地的偵查機關(guān)，特殊偵查機關(guān)優(yōu)于普通偵查機關(guān)。最后，在上述原則發(fā)生競合時，應(yīng)在確保依法和公正的前提下，遵循訴訟經(jīng)濟和便利的原則，解決偵查機關(guān)之間的管轄爭議(21)參見韓愛麗：《對并案偵查問題應(yīng)完善相關(guān)規(guī)定》，載《檢察日報》2009年2月6日，第3版。。

2.細化并案偵查的具體程序

由于在并案管轄過程中同樣無法避免各機關(guān)因管轄問題發(fā)生爭議，因此在程序構(gòu)建上可以參考前述競合管轄案件中有關(guān)協(xié)商機制和指定管轄的程序設(shè)計。此處僅著重說明并案管轄的監(jiān)督機制。一方面，為強化并案管轄的司法監(jiān)督，確保后續(xù)訴訟的順利進行，對于符合四種常規(guī)情形的關(guān)聯(lián)案件的并案管轄，并案公安機關(guān)應(yīng)當在并案之前向同級人民檢察院和人民法院通報；對于多層級、跨區(qū)域案件的并案管轄，共同的上級公安機關(guān)在指定管轄前應(yīng)當向同級人民檢察院和人民法院商請。另一方面，為避免程序倒流，檢察機關(guān)對公安機關(guān)在偵查階段應(yīng)當并案而沒有并案的情形應(yīng)加強監(jiān)督，及時通知公安機關(guān)并案偵查。公安機關(guān)在接到通知后應(yīng)當并案偵查，而非現(xiàn)行法律規(guī)定的“可以并案偵查”。如果在偵查階段未能并案，檢察機關(guān)在審查起訴階段則應(yīng)當盡量并案起訴。

3.必要的分案管轄

盡管并案管轄有諸多優(yōu)勢，但由于被追訴人歸案時間有先有后，容易導(dǎo)致超期羈押。如果涉及跨省份、案情復(fù)雜、影響面廣的重大案件，并案管轄可能不是最佳選擇。以e租寶案件為例，公安部是按照“三統(tǒng)兩分”原則進行處置的，即堅持統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)一辦案要求、統(tǒng)一資產(chǎn)處置，分別偵查訴訟、分別落實維穩(wěn)的工作原則。因此，對于多層級、跨區(qū)域的重大疑難復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)犯罪關(guān)聯(lián)案件，如果不適宜合并偵查的，可以分別偵辦，由主要犯罪地公安機關(guān)作為案件主辦地，對主要犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴；由其他犯罪地公安機關(guān)作為案件分辦地，根據(jù)案件具體情況，對本地區(qū)犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴。公安機關(guān)應(yīng)當在協(xié)調(diào)確定或者指定案件主辦地立案偵查的同時，通報同級人民檢察院、人民法院(22)參見《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》(高檢會〔2019〕2號)“第七、關(guān)于管轄問題”的規(guī)定。。

五、結(jié)語

本文對于網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄制度的構(gòu)建還有待細化和完善，譬如被追訴人的管轄權(quán)異議等權(quán)利保障機制、公安機關(guān)之間的協(xié)同管轄機制、關(guān)聯(lián)案件的判斷標準等都值得進一步商榷。在網(wǎng)絡(luò)犯罪頻發(fā)的信息社會，若能推動網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄制度向前邁進一小步，無疑能夠帶動整個刑事訴訟管轄制度向前跨越一大步。