檢察指導(dǎo)性案例中法律監(jiān)督政策的法理透視
——基于法治功能主義的實證研究

姜興智

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連116026)

一、問題的提出

《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第23條規(guī)定，“最高人民檢察院可以發(fā)布指導(dǎo)性案例”。2010年7月，最高人民檢察院出臺了《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(以下簡稱《最高檢規(guī)定》)(1)基于便捷的考慮，本文對法律規(guī)范名稱的表述均采用通用的簡稱。。截至2022年7月，最高人民檢察院先后發(fā)布了37批共153個指導(dǎo)性案例。檢察案例指導(dǎo)制度不僅使檢察機關(guān)的司法解釋機制從抽象的規(guī)范解釋走向了具體的應(yīng)用解釋，還進(jìn)一步擴大了法律監(jiān)督政策的表征范圍?；趹椃ㄙx予人民檢察院的法律監(jiān)督定位，人民檢察院以各種形式展現(xiàn)的政策方針從權(quán)能角度上可以歸結(jié)為以法律監(jiān)督為目標(biāo)的檢察監(jiān)督政策，而且在實際運用法律履行檢察職責(zé)過程中，將檢察監(jiān)督政策落實到了具體的檢察指導(dǎo)性案例中。因此，對于檢察指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策的分析，是反映國家法律監(jiān)督政策是否符合憲法賦予人民檢察院職責(zé)使命的關(guān)鍵所在。

盡管目前關(guān)于指導(dǎo)性案例制度的研究已經(jīng)取得了諸多成果，但在落實憲法賦予人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)能所存在的困境及對策方面的研究成果相對較少，而關(guān)于檢察指導(dǎo)性案例對憲法所規(guī)定的監(jiān)督體系整體的價值分析研究則幾乎完全是空白。法律監(jiān)督語境下檢察指導(dǎo)性案例的研究，對于超越“無用”與“變異”的中國法學(xué)如何更加有效地回應(yīng)司法實踐，如何理性對待這一客觀司法現(xiàn)象，如何在非自足的司法學(xué)(知識來源開放性)與司法理論的自主性發(fā)展(理論邏輯自主性)之間尋求平衡，具有重要的創(chuàng)新價值。而這也往往需要法學(xué)和法律的實踐觀從簡單的功能主義走向基于“體系特征合法性”的規(guī)范主義法律觀，厘清法律監(jiān)督理論內(nèi)部的知識分野，在學(xué)術(shù)自主的意義上尋找并建構(gòu)當(dāng)代中國法治與治理走向坦途的制度密碼和觀念密碼[1]。

二、檢察指導(dǎo)性案例中法律監(jiān)督政策的實證考察

有學(xué)者認(rèn)為，政策源于國家權(quán)力基于特定目標(biāo)而制定和發(fā)布的規(guī)范與準(zhǔn)則[2]。深入研究檢察指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策的原因在于，人民檢察院作為《中華人民共和國憲法》第134條明確規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，其制定的政策內(nèi)容應(yīng)當(dāng)基于檢察機關(guān)的根本屬性，即落實法律監(jiān)督的功能定位。因此，通過分析最高人民檢察院的指導(dǎo)性案例，可以厘清我國法律監(jiān)督政策的法治現(xiàn)狀和發(fā)展邏輯，對今后進(jìn)一步推進(jìn)指導(dǎo)性案例制度法治化發(fā)展，落實憲法賦予人民檢察院的根本使命具有深刻意義。

(一)檢察指導(dǎo)性案例基本概況

1.檢察指導(dǎo)性案例制度立法分析

根據(jù)《人民檢察院組織法》第23條規(guī)定，最高人民檢察院可以發(fā)布指導(dǎo)性案例。在此基礎(chǔ)上，作為人民檢察院的重要工作標(biāo)準(zhǔn)性文件，最高人民檢察院制定了《最高檢規(guī)定》來全面規(guī)范指導(dǎo)性案例的選取、公布乃至應(yīng)用，基本形成了關(guān)于人民檢察院指導(dǎo)性案例制度的規(guī)則體系。而這一《最高檢規(guī)定》在諸多方面相對不夠細(xì)化和完善。特別是對于參照到什么程度，參照以后怎樣處置才符合規(guī)定等問題的規(guī)定尚不完善，導(dǎo)致司法實踐中存在困惑。

2.檢察指導(dǎo)性案例實踐情況

截至2022年7月，最高檢先后發(fā)布了37批153個檢察指導(dǎo)性案例，其中涉及刑法分則罪名和正當(dāng)防衛(wèi)、未成年人保護(hù)等法律范疇，覆蓋公訴、偵監(jiān)及申訴等檢察制度。從上述指導(dǎo)性案例中，還可以厘清我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督基本方針和政策的發(fā)展與演進(jìn)，即從側(cè)重于刑事司法監(jiān)督向行政、社會組織監(jiān)督等非刑事司法監(jiān)督領(lǐng)域的拓展中，體現(xiàn)了我國全面依法治國戰(zhàn)略下全面監(jiān)督政策的推進(jìn)與落實。

3.檢察指導(dǎo)性案例本質(zhì)邏輯

通過梳理最高人民檢察院發(fā)布的各批次指導(dǎo)性案例，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前檢察指導(dǎo)性案例已經(jīng)形成了規(guī)范化模式，即關(guān)鍵詞、要旨、相關(guān)立法、基本案情和訴訟流程。其中“要旨”部分是集中介紹案例涉及到核心法律問題的關(guān)鍵部分，是檢察指導(dǎo)性案例中法律監(jiān)督政策的直接體現(xiàn)。

(二)指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策功能性分析

檢察指導(dǎo)性案例基于最高人民檢察院對檢察工作中合理做法和經(jīng)驗的歸納與總結(jié)。檢察指導(dǎo)性案例體現(xiàn)的不僅是國家特定時期的監(jiān)督政策，還體現(xiàn)出了檢察機關(guān)自身的工作方針與具體政策即檢察政策。指導(dǎo)性案例的宗旨在于引導(dǎo)下級人民檢察院按照法治原則和法律規(guī)范開展檢察監(jiān)督工作。因此，對指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策的功能分析可以從以下角度進(jìn)行：

1.促進(jìn)檢察監(jiān)督政策統(tǒng)一化

當(dāng)前，我國最高人民檢察院及地方檢察院均以不同形式出臺了典型性案例，反映了不同層級檢察院的法律監(jiān)督工作方針和政策。檢察指導(dǎo)性案例基于檢察院組織法對于指導(dǎo)性案例的明確規(guī)范，在位階上高于其他典型案例，而且其直接作用主體就在于各級檢察機關(guān)特別是檢察官，通過檢察指導(dǎo)性案例的發(fā)布解決了以往司法監(jiān)督政策實質(zhì)內(nèi)涵理解差異的問題，具有推進(jìn)檢察監(jiān)督政策統(tǒng)一化功能。而且，選取新型或具有一定疑難性的檢察事項形成并發(fā)布檢察指導(dǎo)性案例，有利于各級人民檢察院的檢察官在履行具體職務(wù)行為過程中更好地直接將最高人民檢察院的司法政策落實到具體案件中，有效化解以往科層制辦案存在的弊端。

2.協(xié)調(diào)完善國家法律監(jiān)督政策

“內(nèi)驅(qū)力”“壓力”“助成力”三維一體的動力機制模型解釋了風(fēng)險社會背景下檢察院熱衷于通過檢察監(jiān)督政策來參與公共危機治理背后的原因所在[3]。檢察指導(dǎo)性案例的實踐，一定程度上是對最高人民檢察院的檢察監(jiān)督政策進(jìn)行檢驗與完善的過程。指導(dǎo)性案例的公布，不僅為下級人民檢察院處理類案提供了參考，也為公眾進(jìn)一步了解檢察工作以及人民檢察院的法律監(jiān)督政策提供了重要窗口?；谌嗣駲z察院的工作機制，相對于人民法院而言，檢察指導(dǎo)性案例的這一作用相較于審判指導(dǎo)性案例更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，最高人民檢察院指導(dǎo)性案例與以往直接以政策性文件形式表現(xiàn)的檢察政策相比，是以更加全面具體的形式展示檢察政策在人民檢察院法律監(jiān)督案件中的實際運用，對于檢察政策內(nèi)容的合理性是一種特別的檢驗方式，為今后協(xié)調(diào)完善國家法律監(jiān)督政策奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)檢察監(jiān)督政策與檢察實踐銜接

以往我國新出臺的檢察政策，無論是來源于最高立法機構(gòu)的法律規(guī)定，還是來源于最高檢察機關(guān)的規(guī)范性文件，基本上都是以規(guī)定直接貫徹規(guī)定[4]。從這方面來看，指導(dǎo)性案例本身直接選取于一線檢察工作實踐中，最高人民檢察院的選取過程也是將司法監(jiān)督政策與檢察監(jiān)督實踐相銜接的過程。這一過程不僅有利于下級人民檢察院更加直接地將最高人民檢察院的工作方針落實到自身工作實際，也為檢視不同時期最高人民檢察院工作方針政策的合理性提供了重要契機。

4.促進(jìn)法制體系與檢察監(jiān)督政策體系融合發(fā)展

促進(jìn)立法與檢察監(jiān)督政策融合發(fā)展的關(guān)鍵在于，在檢察指導(dǎo)性案例的選取和編寫過程中，既要在形式上保障法與政策之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更要在實質(zhì)意義上促進(jìn)立法與檢察監(jiān)督政策向回應(yīng)型法治方向演進(jìn)。換言之，在發(fā)掘和具體編寫檢察指導(dǎo)性案例過程中，既要完整明確人民檢察院法律監(jiān)督適用的立法，也要在要旨部分明確符合法治精神和上位法要求的司法監(jiān)督政策。在此基礎(chǔ)上，在形成檢察指導(dǎo)性案例過程中，對于立法或司法解釋中不符合憲法要求以及上位法規(guī)定的部分及時通過法定程序提出立法更新要求以及做出新的司法解釋，進(jìn)而實現(xiàn)促進(jìn)立法與檢察監(jiān)督政策融合發(fā)展的功能目的。

綜上，指導(dǎo)性案例本身是一種非正式法源，是司法實證研究中的關(guān)鍵一環(huán)。檢察指導(dǎo)性案例本身蘊含了包括法律法規(guī)以及習(xí)慣在內(nèi)的正式與非正式法律淵源，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了上述法律淵源因素。此外，盡管我國檢察制度中不存在英美法系遵循先例原則，但是基于對指導(dǎo)性案例中司法監(jiān)督政策權(quán)威性的維護(hù)，地方檢察院對于指導(dǎo)性案例中司法政策的遵循將會在法律現(xiàn)實層面形成“遵循指導(dǎo)性先例”原則。

(三)指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策實證分析

檢察指導(dǎo)性案例中的監(jiān)督政策是作為政策系統(tǒng)而存在的。具體而言，本文將從以下層面分析檢察指導(dǎo)性案例中的監(jiān)督政策：

1.檢察監(jiān)督基本政策

基于指導(dǎo)性案例抽象指導(dǎo)性與具體指向性的結(jié)合，指導(dǎo)性案例在要旨部分會反映最高人民檢察院基于法治原則和法律規(guī)定而明確的檢察監(jiān)督基本政策。這一部分政策指導(dǎo)性案例也是對于檢察監(jiān)督法律淵源重要補充的關(guān)鍵所在。

(1)積極監(jiān)督政策。檢察指導(dǎo)性案例中一系列監(jiān)督舉措的實施，不僅直接反映了最高人民檢察院嚴(yán)格依法監(jiān)督的基本原則，還在更為抽象的意義上體現(xiàn)了積極檢察觀，即對于涉及公眾核心利益法律問題的檢察意識和積極監(jiān)督政策。而且，這一政策要求下級人民檢察院必須在分析實際情況的基礎(chǔ)上，審慎采取積極主動的檢察措施，體現(xiàn)了形式理性前提下的實質(zhì)理性。進(jìn)一步而言，這也是積極法治觀在檢察領(lǐng)域的直接體現(xiàn)，即人民檢察院工作中的積極檢察觀。

(2)法治檢察政策。法治檢察政策是檢察政策體系中的根本性政策。檢察指導(dǎo)性案例第27號(王某雷案)的要旨指出：“檢察機關(guān)辦理審查逮捕案件，要嚴(yán)格堅持證據(jù)合法性原則……”。這一案例反映了檢察機關(guān)作為司法權(quán)行使主體必須嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)行有效法律法規(guī)進(jìn)行檢察監(jiān)督的基本政策，特別是應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確適用刑法條文定罪量刑。因此，從最高人民檢察院出臺的系列指導(dǎo)性案例中可以發(fā)現(xiàn)，對于檢察工作各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化要求已經(jīng)成為近年來通過檢察指導(dǎo)性案例反映監(jiān)督政策體系的核心。

(3)監(jiān)督主體多元化政策。最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第1號案例(施某某等17人聚眾斗毆案)中，在取得地方黨委、人大、政府支持后，工作小組多次走訪兩村所在的Y鎮(zhèn)黨委、政府，并積極與村委會溝通，使案件得以低成本解決。概言之，實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化政策本質(zhì)上就是國家治理能力現(xiàn)代化時代背景下，實現(xiàn)社會治理多元化在司法監(jiān)督領(lǐng)域的政策要求。

(4)監(jiān)督立法柔性擬制政策。指導(dǎo)性案例中的法律擬制可以為未來的立法修改積累經(jīng)驗，兼具多重價值功能。但是，缺少明確支持理由也使得指導(dǎo)性案例中的法律擬制存在風(fēng)險，需要有效規(guī)范。要全面有效規(guī)制指導(dǎo)性案例中的法律擬制，需要遴選出符合法律目的的創(chuàng)新性案例，在正式文本中提供豐富全面的支持理由[5]。

(5)司法與社會效果相統(tǒng)一政策。這一政策在第1號指導(dǎo)性案例要旨指出，“促進(jìn)社會和諧，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一”。在指導(dǎo)性案例中，人民檢察院通過深入分析案情以及社會背景，以多元化途徑解決社會問題，從實質(zhì)層面實現(xiàn)了司法效果與社會效果相統(tǒng)一。通過分析指導(dǎo)性案例以及最高人民檢察院近年來出臺的相關(guān)制度性文件可以發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)司法效果與社會效果相統(tǒng)一是人民檢察院工作的重要目標(biāo)，也是檢察監(jiān)督的基本政策之一。

2.檢察監(jiān)督一般政策

按照上文分析，基于指導(dǎo)性案例本身具有的個別性特征，每批次的各個指導(dǎo)性案例都反映了具體監(jiān)督領(lǐng)域中的司法政策，而這也是指導(dǎo)性案例自身規(guī)律所決定的。因此，對于指導(dǎo)性案例中的檢察監(jiān)督可以從以下方面概括：

(1)正當(dāng)防衛(wèi)鼓勵政策。檢察指導(dǎo)性案例第47號(于某明正當(dāng)防衛(wèi)案)肯定了防衛(wèi)人以對等或超過的強度予以反擊，即使造成不法侵害人傷亡，也不成立防衛(wèi)過當(dāng)。這一刑事檢察政策對于當(dāng)前刑事司法制度體系直接起到了重要的補充作用。

(2)慎用司法強制措施政策。指導(dǎo)性案例從不同角度強調(diào)了強制措施的慎用性，這一政策大量貫穿于包括未成年人刑事案件在內(nèi)的多批次指導(dǎo)性案例中。具體而言，檢察指導(dǎo)性案例對于刑事強制措施慎用的強調(diào)體現(xiàn)于公訴的全過程，既包括提起公訴的謹(jǐn)慎，也包括如指導(dǎo)性案例第81號對相關(guān)主體深入調(diào)查后提出檢察建議，以期有效預(yù)防犯罪并慎用司法強制措施的具體舉措。同時，檢察指導(dǎo)性案例第81號提出依法做好刑事不起訴與行政處罰、處分的有效銜接，以適應(yīng)新時代社會治理新要求。

(3)強制措施精準(zhǔn)化政策。指導(dǎo)性案例第104號指出，“發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整幫教方案，提升精準(zhǔn)幫教實效”。特別是對于未成年人等特定法律群體而言，實現(xiàn)強制措施精準(zhǔn)化，最大限度保障當(dāng)事人合法權(quán)益，是近年來檢察工作的重要發(fā)展趨勢。

(4)未成年人謹(jǐn)慎追責(zé)政策。第103號指導(dǎo)性案例要旨強調(diào)，“應(yīng)當(dāng)堅持最有利于未成年人健康成長原則，找準(zhǔn)辦案、幫教與保障學(xué)業(yè)的平衡點”。此類指導(dǎo)性案例充分反映了最高人民檢察院基于刑事訴訟法對未成年人權(quán)益保障相關(guān)規(guī)定所形成的未成年人特殊保護(hù)、謹(jǐn)慎追責(zé)政策。

(5)檢察人文關(guān)懷政策。這一法律監(jiān)督基本政策是檢察機關(guān)落實憲法關(guān)于人權(quán)保障的各項規(guī)定、實現(xiàn)自身職能的檢察工作形式，是寬嚴(yán)相濟(jì)司法政策在檢察監(jiān)督領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，也是對人民檢察院政策制度體系的重要補充。具體事項已經(jīng)在多批次指導(dǎo)性案例中有所體現(xiàn)，而且這一司法監(jiān)督領(lǐng)域的重要政策也是今后改進(jìn)和提高檢察工作法治水平的重要方向。例如，檢察指導(dǎo)性案例第45號明確指出，“沖突雙方均為未成年人的，成年人介入時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇勸阻、制止的方式”。

此外，通過對153個檢察指導(dǎo)性案例的實證分析，可以看出檢察指導(dǎo)性案例中的大部分案例都反映了刑法分則具體罪名中的追溯政策。例如，檢察指導(dǎo)性案例第107號(唐某等人聚眾斗毆案)等都體現(xiàn)了刑法分則具體罪名的最新檢察監(jiān)督政策。通過對案例的列舉與分析，能夠從側(cè)面反映檢察機關(guān)的監(jiān)督政策。對于指導(dǎo)性案例中的此類微觀檢察政策，此處不一一列舉。

三、檢察指導(dǎo)性案例中法律監(jiān)督政策的法理邏輯與實踐困境

(一)檢察指導(dǎo)性案例中的法律淵源邏輯：成文立法與檢察政策

指導(dǎo)性案例中的檢察監(jiān)督政策和成文立法與司法解釋之間在立法上形成了微妙的博弈。根據(jù)《最高檢規(guī)定》第3條的要求，指導(dǎo)性案例作為檢察官辦案的重要參考，雖然具有一定效力，但是不可替代法律與司法解釋。指導(dǎo)性案例在法律淵源體系中不等于“創(chuàng)法”，其效力低于法律和司法解釋。同時，指導(dǎo)性案例本身作為非正式法律淵源與司法監(jiān)督政策以及成文立法之間的互動，不僅從內(nèi)在推動了正式法律淵源的更新與發(fā)展，也推動了不同類型法律淵源的發(fā)展。因此，檢察指導(dǎo)性案例及其司法監(jiān)督政策對于法律淵源體系整體而言，能夠起到重要的補充和完善作用。

在此情況下，作為補充性法律淵源的檢察指導(dǎo)性案例中的政策因素就演變?yōu)榉蓽Y源體系中的靈活性因素即“活法”。當(dāng)前，檢察指導(dǎo)性案例的范式中都會對檢察監(jiān)督過程中涉及到的法律依據(jù)進(jìn)行明確列舉，這是法律作為正式法律淵源在指導(dǎo)性案例中的直接體現(xiàn)，也是指導(dǎo)性案例中的顯性因素。而在檢察指導(dǎo)性案例的結(jié)構(gòu)中，“要旨”部分往往是法律監(jiān)督政策的主要部分，在這一部分以相對隱性的方式反映出最高人民檢察院在特定領(lǐng)域中的監(jiān)督政策。這兩方面因素在檢察指導(dǎo)性案例中協(xié)調(diào)統(tǒng)一，既尊重了憲法賦予全國人大常委會等立法主體制定正式法律淵源的憲法職權(quán)，同時也保障了檢察機關(guān)形成檢察領(lǐng)域司法政策的權(quán)力空間。通過依法定職權(quán)制定指導(dǎo)性案例，既穩(wěn)定了司法監(jiān)督政策在法律淵源體系中的獨特地位，也通過公開化監(jiān)督機制保障了政策內(nèi)容本身的合法性。

另一方面，指導(dǎo)性案例對于法律原則中的政策性法律原則的發(fā)展作用也是不容忽視的。在當(dāng)前政策性法律原則不斷豐富、體系性不斷增強的實踐背景下，指導(dǎo)性案例自身會通過政策與司法實踐的結(jié)合，進(jìn)一步完善法律監(jiān)督領(lǐng)域的政策性法律原則，進(jìn)而在超越判例的基礎(chǔ)上進(jìn)一步影響我國的法律淵源體系。而指導(dǎo)性案例中既存在政策性法律原則也存在公理性法律原則，將檢察政策反映在案例中，可以為兩類法律原則的融合發(fā)展提供重要驅(qū)動力。

總體而言，對于監(jiān)督政策體系而言，指導(dǎo)性案例既是對既有監(jiān)督政策的進(jìn)一步彰顯與宣示，也是基于指導(dǎo)性案例特點對檢察監(jiān)督體系的進(jìn)一步補充與完善。

(二)指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策的權(quán)力邏輯：優(yōu)化檢察監(jiān)督能效

指導(dǎo)性案例中的檢察監(jiān)督政策不僅是對國家法律監(jiān)督政策的回應(yīng)，更是國家司法權(quán)力優(yōu)化配置的側(cè)面反映。在此過程中，檢察指導(dǎo)性案例從本質(zhì)上體現(xiàn)出人民檢察院的積極法治觀，而將其進(jìn)一步具體化到法律監(jiān)督各個領(lǐng)域，就是人民檢察院對于特定類型法律監(jiān)督領(lǐng)域檢察政策的直接體現(xiàn)。

在此基礎(chǔ)上，指導(dǎo)性案例的監(jiān)督政策研究中需要注意以下方面的權(quán)力制度性邏輯。首先，檢察指導(dǎo)性案例是在整個司法體系中最高人民檢察院對于下級人民檢察院行使檢察權(quán)行為的間接性規(guī)范與管控，這也是最高人民檢察院的專屬性權(quán)力。指導(dǎo)性案例的形成過程，也是最高人民檢察院對地方各級檢察機關(guān)實現(xiàn)檢察職能的特別監(jiān)督途徑；指導(dǎo)性案例形成后，又對檢察機關(guān)后續(xù)履行監(jiān)督職權(quán)提供指導(dǎo)，繼而形成檢察系統(tǒng)內(nèi)的“循環(huán)式監(jiān)督”模式。從這一角度分析，指導(dǎo)性案例制度體現(xiàn)了政策制定權(quán)集中化和統(tǒng)一化的權(quán)力運行傾向。其次，檢察指導(dǎo)性案例是人民檢察院在與司法體系內(nèi)其他司法機關(guān)的互動過程中，人民檢察院價值趨向的直接體現(xiàn)，是檢察權(quán)運行的直觀展示，也是避免與其他司法權(quán)力相沖突的重要途徑。此外，檢察指導(dǎo)性案例中所體現(xiàn)的司法機關(guān)法律監(jiān)督政策是司法機關(guān)權(quán)力集中與分散領(lǐng)域的反映，在動態(tài)分工式治理格局下，對于進(jìn)一步促進(jìn)國家司法權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的權(quán)能優(yōu)化具有重要意義。

概言之，檢察指導(dǎo)性案例發(fā)揮對檢察法治化發(fā)展關(guān)鍵作用的根本在于檢察政策。根據(jù)我國立法體制，開展檢察活動的立法依據(jù)制定權(quán)屬于全國人民代表大會及其常委會，而根據(jù)《檢察院組織法》對于檢察院職權(quán)及管理機制的規(guī)定，最高人民檢察院對于下級檢察院相對于法院系統(tǒng)具有更為明顯的規(guī)制作用。因此，指導(dǎo)性案例中司法監(jiān)督政策的滲透既體現(xiàn)了最高人民檢察院對于下級檢察院的約束與控制，同時也是這一科層體制下立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)互動的重要平臺。通過指導(dǎo)性案例中直觀反映的司法監(jiān)督政策，可以為下一階段相關(guān)立法的完善提供導(dǎo)向；同時，指導(dǎo)性案例中行政機關(guān)的參與，也是司法權(quán)對于其他行政機關(guān)行政權(quán)力的規(guī)范與制約。

(三)指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策的法治困境

1.檢察監(jiān)督政策偏重刑事領(lǐng)域

從已發(fā)布指導(dǎo)性案例的類型來看，兩高發(fā)布的指導(dǎo)性案例均以刑事案件為主。盡管近年來指導(dǎo)性案例中涉及到經(jīng)濟(jì)社會治理的案例數(shù)量比例明顯增多，但是整體而言檢察監(jiān)督案例中刑事案件的比重仍然明顯較高，并且其中所體現(xiàn)的司法監(jiān)督政策也更加側(cè)重于刑事領(lǐng)域。這一檢察指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策形式特征的背后，就在于檢察機關(guān)作為法定公訴機關(guān)在法律監(jiān)督領(lǐng)域方面的“失衡”問題。

2.指導(dǎo)性案例中檢察政策實效有待進(jìn)一步提升

檢察指導(dǎo)性案例的個別性對于檢察機關(guān)法律監(jiān)督政策體系是一種重要的具體化表現(xiàn)，最高人民檢察院在制定案例體系中具有最高權(quán)威性。檢察指導(dǎo)性案例是檢察機關(guān)檢察政策的直接體現(xiàn)，基于人民檢察院區(qū)別于人民法院的上下級管理型體制，具有更為明顯的現(xiàn)實效力。而檢察機關(guān)制定檢察指導(dǎo)性判例的數(shù)量有限，目前只有153個指導(dǎo)性案例。

在此過程中，檢察指導(dǎo)性案例的自身效力決定了指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策的效力。司法實踐中，基于當(dāng)前《最高檢規(guī)定》對于指導(dǎo)性案例效力的規(guī)定，在檢察工作中存在指導(dǎo)性案例的情況下應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例。而在檢察實踐中可能存在的未參照指導(dǎo)性案例的情況，造成了指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策效力有待進(jìn)一步提升的問題。因此，今后檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過提升指導(dǎo)性案例效力作用的方式，強化司法監(jiān)督政策的落實，在司法訴訟各個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)首先說明是否存在指導(dǎo)性案例；在無法明確判斷指導(dǎo)性案例是否應(yīng)當(dāng)適用于相關(guān)案件的情況下，應(yīng)當(dāng)說明未參照的理由，以反向說明的方式保障指導(dǎo)性案例中檢察監(jiān)督政策的落實。

3.檢察監(jiān)督政策涵攝客體失衡

通過對當(dāng)前37批檢察指導(dǎo)性案例的實證分析，檢察機關(guān)行使檢察權(quán)所面對的監(jiān)督對象主要是公民等社會主體，而這些主體的身份以普通群眾居多。因此，上文所提及的檢察指導(dǎo)性案例中的微觀性司法監(jiān)督政策，也更加側(cè)重于慎用強制性措施政策等涉及公民等私主體的司法政策內(nèi)容。因此，通過對檢察指導(dǎo)性案例中這一現(xiàn)象的分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前檢察監(jiān)督政策導(dǎo)向側(cè)重于公民而相對輕于對行政、司法機關(guān)等新型社會主體的監(jiān)督。這一問題是檢察監(jiān)督政策法治化發(fā)展中亟需解決的重要現(xiàn)實問題。

4.檢察指導(dǎo)性案例政策運動化治理困境

正確理解政策與法律的關(guān)系，需要區(qū)分實踐層面上多元化法律政策現(xiàn)象[6]。當(dāng)前，運動式監(jiān)督機制的合法性基礎(chǔ)及組織基礎(chǔ)都受到了沖擊，一旦運動式監(jiān)督治理“長效化”即常規(guī)化，必然會受到行政化檢察體制常規(guī)機制的束縛和同化。指導(dǎo)性案例政策的治理邏輯折射出了國家治理的深層困境，即國家與社會的高度關(guān)聯(lián)(tight-coupling)[7]。

進(jìn)一步而言，承包型法治影響下的運動化治理對于落實檢察指導(dǎo)性案例中司法監(jiān)督政策的影響，也表現(xiàn)在下級人民檢察院對指導(dǎo)性案例中的工作方針與政策落實效果不佳，缺乏本文所提及的完善的監(jiān)管制約機制。

5.指導(dǎo)性案例中政策的法治監(jiān)督實質(zhì)不足

通過對檢察指導(dǎo)性案例的實證分析可以看出，盡管其中所體現(xiàn)的司法監(jiān)督政策反映出檢察機關(guān)意欲突出的特定工作方針政策，具有更為明顯的工作針對性，但是對于人民檢察院的監(jiān)督本位回應(yīng)有所不足。

具體而言，檢察指導(dǎo)性案例所體現(xiàn)的檢察監(jiān)督政策盡管發(fā)生于不同檢察領(lǐng)域，其重要目標(biāo)在于優(yōu)化完善檢察制度、提升檢察法治水平，然而當(dāng)前符合法律監(jiān)督本位的政策有所不足，側(cè)重于刑事追訴實質(zhì)的政策更加明顯。檢察機關(guān)法律監(jiān)督本位的實質(zhì)在于監(jiān)督和規(guī)制一切國家機關(guān)公權(quán)力的法治化運行，實現(xiàn)憲法對于國家機關(guān)的權(quán)能定位；同時，在特定情形下，檢察機關(guān)也可通過檢察建議和公益訴訟等途徑直接維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，實現(xiàn)法律監(jiān)督的全面性。當(dāng)前指導(dǎo)性案例中的相關(guān)內(nèi)容對于上述要求的回應(yīng)依然有待進(jìn)一步提升。因此，檢察指導(dǎo)性案例中政策的監(jiān)督實質(zhì)不足。在這一問題上，最高人民檢察院在制定指導(dǎo)性案例的過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步圍繞《憲法》第134條對于人民檢察院在國家機關(guān)職能分工定位的規(guī)定，選取各級人民檢察院在監(jiān)督國家機關(guān)以及非國家機關(guān)主體涉及到重大利益問題上系列活動的完整流程。換言之，可以適度降低刑事訴訟案例在指導(dǎo)性案例體系中的實際比例，進(jìn)一步增加各級人民檢察院在創(chuàng)新監(jiān)督領(lǐng)域和監(jiān)督形式方面的案例比例。

四、檢察指導(dǎo)性案例制度與法律監(jiān)督政策的系統(tǒng)性完善路徑

檢察指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策的法治化完善，一方面需要從檢察指導(dǎo)性案例制度本體加以完善；另一方面需要進(jìn)一步從司法政策的角度分析人民檢察院在履行《憲法》第134條賦予的法律監(jiān)督職能過程中，政策體系是否符合根本法的本質(zhì)要求。相對而言，最高人民檢察院2018年發(fā)布的15起系列典型案例(7地環(huán)保局怠于履職被通報)更為全面地以《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定的“人民檢察院可以以檢察建議等形式對行政機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督”為依據(jù)，深刻回應(yīng)了《憲法》第134條對于人民檢察院的功能定位。在此基礎(chǔ)上，本文從以下角度提出檢察指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策的完善路徑。

(一)豐富案例數(shù)量，拓寬指導(dǎo)性案例相關(guān)的政策領(lǐng)域

檢察指導(dǎo)性案例涉及到的司法領(lǐng)域本身就直觀代表了特定時期檢察機關(guān)工作遇到的需要加以特別注意的新型社會問題以及具有代表性的檢察行為范式，其中體現(xiàn)了特定時期的監(jiān)督政策導(dǎo)向，在一定程度上反映了最高檢察機關(guān)對于特定類型社會問題的重點關(guān)注，可以解讀為檢察機關(guān)特定時期的重點檢察對象范疇。因此，為了實現(xiàn)檢察監(jiān)督全面化和法治化，將檢察機關(guān)法律監(jiān)督政策法治化，進(jìn)一步拓寬指導(dǎo)性案例領(lǐng)域范圍是十分重要的。具體而言，一方面要在檢察指導(dǎo)性案例整體中體現(xiàn)國家法律監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督范圍的一般性和廣泛性。通過對檢察指導(dǎo)性案例的實證分析可以發(fā)現(xiàn)，平均每一批次的指導(dǎo)性案例一般為3-4個左右，每次指導(dǎo)性案例發(fā)布的間隔時長也存在明顯差別，這一點不存在實質(zhì)性規(guī)律。另一方面，基于檢察指導(dǎo)性案例對檢察機關(guān)法律監(jiān)督活動的指導(dǎo)意義，對檢察指導(dǎo)性案例中涉及公益訴訟以及其他類型非傳統(tǒng)刑事公訴案例在內(nèi)的新型檢察監(jiān)督案例的比例也需要進(jìn)一步提升，進(jìn)而全面解決指導(dǎo)性案例領(lǐng)域范圍的拓寬問題。從深層次監(jiān)督分析，適當(dāng)拓寬檢察指導(dǎo)性案例的領(lǐng)域范圍，也是發(fā)揮檢察指導(dǎo)性案例作為法律監(jiān)督機關(guān)對公民等社會主體進(jìn)行法治教育和引領(lǐng)手段的重要途徑之一。

此外，隨著最高人民檢察院公布的典型案例不斷增多，其涉及到的領(lǐng)域以及檢察方式也越來越豐富。相對而言，檢察典型案例所涉及到的領(lǐng)域范圍相較于數(shù)量較少的指導(dǎo)性案例而言更為廣泛。因此，探索將最高人民檢察院典型案例納入檢察指導(dǎo)性案例中，進(jìn)一步提升典型案例的參考效力，可以更好地發(fā)揮典型案例對提升人民檢察院法律監(jiān)督水平的促進(jìn)作用。

(二)突破檢察指導(dǎo)性案例政策運動型治理弊端

對于國家法律監(jiān)督機關(guān)而言，檢察指導(dǎo)性案例制度所體現(xiàn)出的運動型治理特征是檢察機關(guān)當(dāng)前存在運動型治理問題的體現(xiàn)之一。檢察指導(dǎo)性案例的運動型治理弊端，不僅對司法機關(guān)特別是人民檢察院司法政策體系整體穩(wěn)定性和法治性水平的提升具有不利影響，也會對人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)威造成負(fù)面影響。突破指導(dǎo)性案例的運動型治理問題，首先要加強指導(dǎo)性案例中立法和政策的詮釋與學(xué)習(xí)，推進(jìn)指導(dǎo)性案例在檢察工作中的常態(tài)化落實。其次，通過強化指導(dǎo)性案例在法律淵源體系中的實質(zhì)效力，進(jìn)一步細(xì)化指導(dǎo)性案例的常態(tài)化作用機制，從根本上突破運動化治理的弊端。對政策的實質(zhì)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格政策入選標(biāo)準(zhǔn)，強化政策論證說理，注重法治監(jiān)督功能的發(fā)揮。在此基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)檢察指導(dǎo)性案例的定位，科學(xué)確定指導(dǎo)性案例，建立指導(dǎo)性案例應(yīng)用機制[8]。

(三)強化檢察指導(dǎo)性案例政策落實監(jiān)督機制

按照上文分析，檢察指導(dǎo)性案例是法律監(jiān)督機關(guān)政策的重要載體，對于各層級檢察機關(guān)司法政策統(tǒng)一化和公開化發(fā)展具有重要意義。對于檢察機關(guān)重要政策方針的落實，還需要通過建構(gòu)檢察指導(dǎo)性案例政策落實監(jiān)督機制來真正實現(xiàn)。因此，基于當(dāng)前我國人民檢察院組織體系以及檢察監(jiān)督工作的實際效果，對檢察指導(dǎo)性案例在法律實踐中的社會效果、各層級地方檢察機關(guān)對于指導(dǎo)性案例的參照以及對司法監(jiān)督政策落實情況的監(jiān)督考核，是今后檢察機關(guān)指導(dǎo)性案例制度發(fā)展面臨的重要問題。

具體而言，建構(gòu)司法政策落實監(jiān)督機制需要在以下方面加以推進(jìn)。首先，明確指導(dǎo)性案例落實情況。建立健全指導(dǎo)性案例在各層級人民檢察院落實情況的評估方法，特別是具體落實到對每個檢察官的評估。在此基礎(chǔ)上，分析檢察官的具體檢察行為是否符合最高人民檢察院指導(dǎo)性案例中司法監(jiān)督政策的價值導(dǎo)向。各層級人民檢察院履行檢察職能行為過程中對于指導(dǎo)性案例的運用情況是衡量指導(dǎo)性案例制度實施效果的重要指標(biāo)之一，是確保指導(dǎo)性案例所涉及司法政策有效落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這也在側(cè)面要求檢察機關(guān)加強對指導(dǎo)性案例的深入研究，加強與法學(xué)學(xué)術(shù)人才的合作，全面厘清指導(dǎo)性案例所涉及的法律監(jiān)督政策。其次，需要進(jìn)一步明確檢察指導(dǎo)性案例在完整法律淵源體系中的合理定位。在法律監(jiān)督活動可能偏離司法監(jiān)督政策的情況下，地方各級人民檢察院可以通過法定途徑向上級人民檢察院提出異議，確保司法機關(guān)法律監(jiān)督政策實施標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一性。最后，還應(yīng)進(jìn)一步完善檢察機關(guān)不正當(dāng)背離指導(dǎo)性案例檢察監(jiān)督政策的懲戒制度。

根據(jù)對最高人民檢察院所發(fā)布的153個指導(dǎo)性案例的實證分析，可以認(rèn)定指導(dǎo)性案例本身在辦案水平以及執(zhí)行國家政策方面具有較高法治水平。因此，進(jìn)一步強化指導(dǎo)性案例對提升各級人民檢察院履行法律監(jiān)督職能水平的重要作用，是今后人民檢察院指導(dǎo)性案例制度發(fā)展的主要方向。根據(jù)回應(yīng)型法的權(quán)威理論，檢察指導(dǎo)性案例形成、公布以及參考適用的過程也是最高人民檢察院司法監(jiān)督政策形成、發(fā)展與完善的過程；深化回應(yīng)型法治理念在政策形成、發(fā)展過程中對民眾呼聲和社會現(xiàn)實的回應(yīng)與互動，可以進(jìn)一步實現(xiàn)檢察指導(dǎo)性案例體現(xiàn)的符合法治社會發(fā)展需求的檢察監(jiān)督政策符合上位法的基本要求。

(四)以檢察指導(dǎo)性案例為基點，促進(jìn)司法政策實施體系完善

在憲法框架內(nèi)，由全國人民代表大會產(chǎn)生的國家機關(guān)按照憲法賦予的不同功能，從不同方面行使法律監(jiān)督功能，共同構(gòu)成了國家機關(guān)監(jiān)督體系。由于檢察指導(dǎo)性案例中的司法政策突出顯示了最高人民檢察院的法律監(jiān)督政策，在動態(tài)式分工治理格局體系下加強檢察指導(dǎo)性案例的開放性，促進(jìn)檢察指導(dǎo)性案例與最高人民法院乃至司法部等國家機關(guān)公布的指導(dǎo)性案例之間的協(xié)調(diào)優(yōu)化是今后指導(dǎo)性案例制度整體發(fā)展的關(guān)鍵所在。進(jìn)一步而言，檢察指導(dǎo)性案例在形成過程中，既要確保檢察機關(guān)自身形成的監(jiān)督政策嚴(yán)格遵循法律法規(guī)以及黨和國家政策的具體要求，也要注意分析和研究其他司法機關(guān)等指導(dǎo)性案例制定主體所形成的指導(dǎo)性案例中體現(xiàn)的監(jiān)督政策內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，形成指導(dǎo)性案例要加強與其他國家機關(guān)的預(yù)先性對接與交流，既要保障檢察指導(dǎo)性案例本身法治水平的提升，保障檢察指導(dǎo)性案例中的監(jiān)督政策符合上位法；也要保障司法機關(guān)之間工作性方針政策方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，降低出現(xiàn)政策沖突的可能性。這也是《憲法》第140條規(guī)定的本質(zhì)要求。

此外，指導(dǎo)性案例制度還需要形成并完善以下機制：一是最高人民檢察院需要對指導(dǎo)性案例的強制參照適用提出明確要求，各層級人民檢察院所辦理的類似案件如果未適用指導(dǎo)性案例中的司法監(jiān)督政策，應(yīng)當(dāng)做出說明和報告；二是通過系統(tǒng)訓(xùn)練，幫助檢察官掌握政策理解、案例識別、案情比對、案例援引、排除適用等指導(dǎo)性案例運用的具體方法[9]；三是進(jìn)一步在指導(dǎo)性案例的說理部分細(xì)化闡述各類司法政策的實質(zhì)性具體內(nèi)容。

(五)提升指導(dǎo)性案例監(jiān)督政策法治化水平

檢察指導(dǎo)性案例的發(fā)展完善是提升人民檢察院法律監(jiān)督水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為檢察監(jiān)督政策表現(xiàn)的重要形式，檢察指導(dǎo)性案例法治化水平的提升與司法監(jiān)督政策法治化發(fā)展之間存在重要聯(lián)系。在遵循憲法法治原則前提下，根據(jù)司法不同環(huán)節(jié)的邏輯規(guī)律促進(jìn)相關(guān)主體司法政策統(tǒng)一性與靈活性的協(xié)調(diào)，是提升不同類型指導(dǎo)性案例法治水平的關(guān)鍵所在。

指導(dǎo)性案例的出臺要符合政策規(guī)律，為檢察實踐提供良好的方向指引和政策支持。進(jìn)一步而言，檢察指導(dǎo)性案例所反映出的最高人民檢察院形成的特定檢察政策要真正具有前瞻性和導(dǎo)向性，保障類案監(jiān)督的法治水平。而提升檢察指導(dǎo)性案例法治化水平的關(guān)鍵在于案例本身的全過程既要符合實體正義的要求，也要注重程序的規(guī)范性，尤其要突出詳細(xì)說明程序方面的指導(dǎo)性價值。在指導(dǎo)性案例的要旨分析部分，要進(jìn)一步突出政策性分析，詳盡闡述本案例所反映的政策導(dǎo)向。這一過程本身也是規(guī)范與控制最高人民檢察院自身形成的檢察方針政策與憲法法律以及法律基本原則實現(xiàn)實質(zhì)意義上的吻合，將最高人民檢察院的司法政策納入法治軌道。按照法律法規(guī)和司法政策要求，裁判文書可以在“裁判說理”部分援引指導(dǎo)性案例，但不能在“裁判依據(jù)”中援引指導(dǎo)性案例[10]。

要加強對檢察指導(dǎo)性案例的宣傳和研究，對指導(dǎo)性案例中體現(xiàn)的檢察監(jiān)督政策進(jìn)行深度分析和評判。參照《最高人民法院指導(dǎo)性案例適用情況分析報告》等相關(guān)文件，進(jìn)一步運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段加強對檢察指導(dǎo)性案例適用情況的分析，形成人民檢察院指導(dǎo)性案例政策適用情況分析報告。特別是加強對檢察指導(dǎo)性案例中司法政策的分析與研究，為基層檢察機關(guān)辦案提供更為有力的指導(dǎo)。

近年來，最高人民檢察院針對檢察工作實際出臺了多批次的典型案例。盡管當(dāng)前《人民檢察院組織法》等基本法律中尚未明確規(guī)定“檢察典型案例”制度，但是最高人民檢察院通過近年公布的系列典型案例在一定程度上反映了最高人民檢察院的司法監(jiān)督政策導(dǎo)向。因此，雖然典型案例的形成和公布機制以及制定主體與指導(dǎo)性案例有所區(qū)別，但是其在整體上反映的司法政策與指導(dǎo)性案例基本一致。最高人民檢察院公布的典型案例對于指導(dǎo)性案例中司法監(jiān)督政策的補充作用是客觀上不容忽視的，在研究最高人民檢察院案例過程中也需要對此特別加以關(guān)注，進(jìn)而全面厘清最高人民檢察院的監(jiān)督政策體系。特別是近年來最高人民檢察院出臺的典型案例中，可能帶有一定的運動型治理色彩，對相關(guān)領(lǐng)域司法政策穩(wěn)定化以及治理機制法治化、規(guī)范化發(fā)展具有客觀影響。而且，當(dāng)前對于典型案例的具體作用以及效力還缺乏規(guī)范層面的進(jìn)一步明確，因此檢察機關(guān)是否可以在法律監(jiān)督過程中直接引用這一類型的系列案例，其中蘊含的司法監(jiān)督政策也亟需進(jìn)一步明確。

此外，通過對檢察公益訴訟的實證研究，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的檢察監(jiān)督大多通過檢察建議等形式化解于正式訴訟程序之前。因此，對指導(dǎo)性案例制度的創(chuàng)新要結(jié)合司法實際，打破案例形成壁壘，對于重要領(lǐng)域的非訴監(jiān)督創(chuàng)新模式案例要合理選取與編寫。將檢察實踐中符合法治原則的創(chuàng)新性監(jiān)督舉措上升為檢察監(jiān)督政策，借鑒法治實驗思維為今后檢察監(jiān)督政策上升為法律監(jiān)督立法奠定基礎(chǔ)，以指導(dǎo)性案例的制度性創(chuàng)新推進(jìn)檢察監(jiān)督政策的法治性創(chuàng)新。

五、結(jié)語與啟示

檢察指導(dǎo)性案例的監(jiān)督政策是人民檢察院政策體系的重要組成部分，對于此類政策的實質(zhì)分析是全面實現(xiàn)檢察指導(dǎo)性案例功能價值的關(guān)鍵。檢察指導(dǎo)性案例中的監(jiān)督政策既與指導(dǎo)性案例制度發(fā)展之間存在重要關(guān)系，也與人民檢察院在其權(quán)力限度內(nèi)形成監(jiān)督政策的法治化發(fā)展之間存在本質(zhì)聯(lián)系。

對于檢察指導(dǎo)性案例中監(jiān)督政策未來發(fā)展的論證與探索，一方面要進(jìn)一步突破法學(xué)學(xué)科內(nèi)部的分支壁壘；另一方面，也要進(jìn)一步跨越法學(xué)與政治學(xué)和社會學(xué)等社會科學(xué)之間的鴻溝，形成跨學(xué)科研究新范式。要注意結(jié)合并吸收政治學(xué)、社會學(xué)研究的最新觀點與成果，形成具有體系性的中國特色法律監(jiān)督理論體系。因此，對于司法治理能力現(xiàn)代化背景下檢察指導(dǎo)性案例監(jiān)督政策的研究要注意視域廣泛、體系開放以及方法多元，形成綜合法學(xué)思維模式。在此基礎(chǔ)上，培育中國的法律實踐學(xué)派，促進(jìn)檢察監(jiān)督綜合治理能力的根本性提升。