礦 業(yè) 權(quán) 出 讓 合 同 法 理 及 實(shí) 踐 探 析

●史瑾瑾 王飛躍

黨的十八大以來，黨中央多次提出創(chuàng)新行政管理方式、深化行政執(zhí)法體制改革。黨的十九屆四中全會提出堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府①。行政合同作為創(chuàng)新行政方式，提高行政效能的重要途徑，體現(xiàn)了參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性的行政管理方法和方式，近年來在政府管理中廣泛應(yīng)用。礦業(yè)權(quán)出讓合同是創(chuàng)新礦產(chǎn)資源管理方式的重要抓手。

一、礦業(yè)權(quán)出讓合同的法律屬性為行政合同

行政合同，是行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理的公共目的，同公民、法人單位或其他組織協(xié)商之后，再經(jīng)雙方意見一致之后達(dá)成的協(xié)議。

2019 年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）發(fā)布，最高人民法院在有關(guān)該規(guī)定的司法解釋中明確規(guī)定行政協(xié)議包括四個要素：一是主體要素，即必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)；二是目的要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；三是內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；四是意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致②。基于此，在該規(guī)定第二條中明確“礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”屬于行政協(xié)議范圍。

二、礦業(yè)權(quán)出讓合同的功能定位

（一）礦業(yè)權(quán)出讓合同是自然資源管理部門履行礦產(chǎn)資源國家所有者職責(zé),提高資源配置效率的客觀結(jié)果

我國憲法、礦產(chǎn)資源法規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸國家所有，國家通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)。黨的十八大以來，黨中央多次提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，礦產(chǎn)資源配置主要通過礦業(yè)權(quán)出讓來實(shí)現(xiàn)，2019 年自然資源部出臺《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》中提出全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，充分的公平競爭，確保了礦產(chǎn)資源配置的市場化，使礦產(chǎn)資源的效益最大化，提升了礦產(chǎn)資源配置效率。礦業(yè)權(quán)出讓合同是競爭性交易的客觀結(jié)果，是管理部門依法對行政相對人作出的政策承諾。

（二）礦業(yè)權(quán)出讓合同是提高行政管理和服務(wù)效率，加強(qiáng)合同雙方權(quán)利與義務(wù)履行的重要手段

礦業(yè)權(quán)出讓合同建立在管理部門與行政相對人雙方地位平等的基礎(chǔ)之上，簽訂合同的過程是一個雙方討論協(xié)商的過程，必須尊重行政相對人的意愿。相對人的積極性、主動性和創(chuàng)造性大幅提升，相對人的意見能夠得到充分的表達(dá)，對自身權(quán)利義務(wù)理解也更加充分，有利于提高行政管理效率及義務(wù)履行情況監(jiān)督；同時管理部門也能更好地理解相對人對管理工作的訴求，在商討及簽訂合同的過程中做好充分的答疑解惑工作，依法依規(guī)行政的前提下盡可能為相對人提供管理咨詢和服務(wù)。

三、礦業(yè)權(quán)出讓合同的主要內(nèi)容

（一）礦業(yè)權(quán)出讓合同內(nèi)容的制度規(guī)定

近幾年，礦業(yè)權(quán)市場競爭出讓持續(xù)推進(jìn)，各級自然資源主管部門在實(shí)踐中不斷健全完善礦業(yè)權(quán)出讓合同的相關(guān)管理制度。

原國土資源部在2011 年印發(fā)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》（國土資發(fā)〔2011〕242 號），并于2017 年修訂印發(fā)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國土資規(guī)〔2017〕7 號）第26 條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)包括下列基本內(nèi)容：(一)出讓人、中標(biāo)人或者競得人和礦業(yè)權(quán)交易平臺的名稱、場所、法定代表人；(二)出讓礦業(yè)權(quán)的簡要情況，包括項(xiàng)目名稱、礦種、地理位置，易點(diǎn)范圍坐標(biāo)、面積、資源儲量(勘查工作程度)、資源開發(fā)利用、開采標(biāo)高等，以及勤疊授入、礦山環(huán)境保護(hù)及土地復(fù)墾要求等；(三)出讓礦業(yè)權(quán)的年限；(四)成交價格、付款，要求或者權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式等；(五)申請辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)的時限及要求；(六)爭議解決方式及違約責(zé)任；(七)需要約定的其他內(nèi)容”。③

2017 年3 月，原國土資源部等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4 號）中提出“新立采礦權(quán)出讓過程中，應(yīng)對照綠色礦山建設(shè)要求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在出讓合同中明確開發(fā)方式、資源利用、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、土地復(fù)墾等相關(guān)要求及違約責(zé)任，推動新建礦山按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理”④。

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，調(diào)整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式，完善自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，將自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用水平和生態(tài)保護(hù)要求作為選擇使用權(quán)人的重要因素并納入出讓合同⑤。

（二）礦業(yè)權(quán)出讓合同的內(nèi)容探析

礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，應(yīng)遵循行政協(xié)議主要內(nèi)容的法律規(guī)定，即包含雙方各自的權(quán)利義務(wù)，雙方的權(quán)利義務(wù)具有對應(yīng)性，即管理部門的權(quán)利對應(yīng)于相對人的義務(wù)，相對人的權(quán)利對應(yīng)于管理部門的義務(wù)；此外，由于出讓合同中體現(xiàn)了國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)出讓，在其內(nèi)容中也應(yīng)體現(xiàn)民事方面的內(nèi)容，結(jié)合已有法律法規(guī)規(guī)定，建議礦業(yè)權(quán)出讓合同內(nèi)容如下：

1.礦業(yè)權(quán)交易基本情況。出讓標(biāo)——的礦業(yè)權(quán)的基本情況：主要有項(xiàng)目名稱、礦種、地理位置，易點(diǎn)范圍坐標(biāo)、面積、資源儲量(勘查工作程度)、資源開發(fā)利用、開采標(biāo)高、出讓年限及續(xù)期要求等。礦業(yè)權(quán)的出讓成交情況：出讓人、競得人或者中標(biāo)人以及礦業(yè)權(quán)交易平臺的名稱、法定代表人、場所、成交價格、繳納計(jì)劃等。

2.自然資源管理部門的基本權(quán)利。為了保證管理職能的順利實(shí)現(xiàn)，礦業(yè)權(quán)出讓合同中管理機(jī)關(guān)的基本權(quán)利應(yīng)包含以下幾方面：一是對出讓合同履行的監(jiān)督指揮權(quán)。礦業(yè)權(quán)出讓合同關(guān)乎礦產(chǎn)資源公共利益的實(shí)現(xiàn)，為了保證合同執(zhí)行的最終結(jié)果符合公共利益的需求，管理部門必須提前介入合同的執(zhí)行，對合同執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和指揮。管理部門需對合同執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性的檢查，對礦業(yè)權(quán)人不履行合同規(guī)定的情況予以禁止，如礦業(yè)權(quán)人必須按要求對礦業(yè)權(quán)進(jìn)行登記，編制勘查實(shí)施方案或開發(fā)利用方案及礦山環(huán)境及土地復(fù)墾方案，按時繳納相關(guān)稅費(fèi)，嚴(yán)格履行綜合勘查或礦產(chǎn)資源綜合利用，對礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行及時修復(fù)等。二是對合同內(nèi)容的單方變更權(quán)及單方解除合同的權(quán)利。在某些情況下，公共利益可能發(fā)生變化，原出讓合同的繼續(xù)履行將不符合甚至違背公共利益的需求，因此，管理部門可以根據(jù)公共利益的需求適度對出讓合同內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整甚至有權(quán)單方面解除合同，如有必要還必須給予礦業(yè)權(quán)人合理的補(bǔ)償。近年來，在涉及新劃定自然保護(hù)區(qū)或?qū)ο嚓P(guān)礦種進(jìn)行禁止或開發(fā)時，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益受到影響，此時管理部門礦業(yè)單方對出讓合同內(nèi)容進(jìn)行變更，如縮小礦業(yè)權(quán)范圍等，但是必須對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

3.礦業(yè)權(quán)人的基本權(quán)利。為了維護(hù)公平原則，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，礦業(yè)權(quán)出讓合同中礦業(yè)權(quán)人的基本權(quán)利主要為取得礦業(yè)權(quán)后，對礦業(yè)權(quán)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)具有排他性，法律保護(hù)礦業(yè)權(quán)不受侵犯，礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞，探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得探礦權(quán)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)等。

4.礦業(yè)權(quán)出讓合同解除的情形。合同解除，是在合同成立并有效之后，當(dāng)符合合同約定的解除條件時，因當(dāng)事人意思表示，使由合同發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系趨于消滅的法律行為?！睹穹ǖ洹返谖灏倭龡l有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的的；（二）在履行期限屆滿前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)；（三）當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的；（五）法律規(guī)定的其他情形⑥。參照民事合同解除的情形，礦業(yè)權(quán)出讓合同解除主要有以下兩個方面：一是相對人解除出讓合同的情形。相對人取得礦業(yè)權(quán)的目的在于在合同約定的范圍內(nèi)管理開展勘查開采作業(yè)，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)出讓人不能按照出讓合同的約定移交勘業(yè)作業(yè)區(qū)或者開采作業(yè)區(qū)時，或者出讓人未按出讓合同約定遲延履行和拒絕履行頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證的義務(wù)，造成相對人無法繼續(xù)經(jīng)營或者經(jīng)營嚴(yán)重困難，合同目的無法實(shí)現(xiàn)的，可視為出讓人根本違約，相對人有權(quán)解除出讓合同。二是管理部門即出讓人解除合同的情形。相對人因自身原因未按合同約定向管理部門申請辦理礦業(yè)權(quán)首次登記的，相對人未足額繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的，因公共利益的需要解除合同，礦業(yè)權(quán)已辦理注銷或因違反法律法規(guī)被吊銷、撤銷勘查許可證的合同可自動解除。

四、礦業(yè)權(quán)出讓合同的訂立與實(shí)施

（一）訂立礦業(yè)權(quán)出讓合同的基本原則

1.依法依規(guī)訂立。礦業(yè)權(quán)出讓合同的訂立應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，管理部門必須在職權(quán)范圍內(nèi)與相對人簽訂合同，合同內(nèi)容必須符合法律法規(guī)規(guī)定。

2.公平公開原則。礦業(yè)權(quán)出讓合同簽訂中必須遵循雙方地位平等，相對人的意見要予以充分重視，涉及的項(xiàng)目、競爭過程、簽訂結(jié)果等應(yīng)及時公開，給予公眾參與監(jiān)督管理的機(jī)會。

美國是孩子的天堂，孩子是最受重視的，但我發(fā)現(xiàn)美國孩子很少有“被溺愛”的快樂，他們的家教其實(shí)是非常嚴(yán)格的，這就是我們這些新到美國不久的家長，常會被美國孩子的“good manner”所折服的原因。good manner是個很廣義的詞，不僅僅是有禮貌，而且還包括一些待人接物、行為舉止的表現(xiàn)良好。

（二）訂立礦業(yè)權(quán)出讓合同的基本程序

對于采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)在發(fā)出出讓公告時，將礦業(yè)權(quán)出讓合同模板作為附件一并公告，待礦業(yè)權(quán)成交公示后由自然資源主管部門與相對人在公告模板的基礎(chǔ)上協(xié)商具體條款后簽訂。

（三）礦業(yè)權(quán)出讓合同的救濟(jì)方式

在礦業(yè)權(quán)出讓合同的履行過程中，當(dāng)一方違反合同導(dǎo)致對方利益受到損害，受到損害的一方有權(quán)采取補(bǔ)救措施維護(hù)自己的合法權(quán)益。鑒于礦業(yè)權(quán)出讓合同的行政協(xié)議屬性，救濟(jì)方式一種是司法外救濟(jì)，主要包括協(xié)商、仲裁、行政復(fù)議等三種，另一種司法救濟(jì)途徑，最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）中對行政協(xié)議的司法途徑進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

五、實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理的建議

一是加快制度建設(shè)，完善礦業(yè)權(quán)出讓合同制度規(guī)定。在《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7 號)下發(fā)之后，礦業(yè)權(quán)的管理由“出讓+ 審批”調(diào)整為“出讓+ 登記”，即自然資源主管部門與競得人簽訂出讓合同，就意味著將礦業(yè)權(quán)授予競得人，之后辦理物權(quán)登記即可，無須再履行行政審批程序，因此原有辦理礦業(yè)權(quán)的申請資料程序等都急需出臺相應(yīng)的制度來調(diào)整。二是倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“凈礦業(yè)權(quán)”出讓，保障礦業(yè)權(quán)人順利開展礦產(chǎn)資源勘查開采工作。礦業(yè)權(quán)出讓合同中的出讓標(biāo)的礦業(yè)權(quán)，管理部門必須保障競得人在辦理登記之后可以直接進(jìn)場開展工作，“凈礦”出讓即是通過依法依規(guī)避讓禁止限制勘查開采區(qū)，同步辦理用林、用草、用地、用海方面手續(xù)，以及相關(guān)部門聯(lián)合會商等方式解決勘查開采工作中遇到的土地（海域）、林（草）等資源要素，有利于進(jìn)一步維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益，提升政府的公信力。三是加強(qiáng)合同執(zhí)行中的動態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格違約查處機(jī)制。合同管理是一個動態(tài)的過程，管理部門要提高對礦業(yè)權(quán)出讓合同監(jiān)督工作的重視程度，及時將出讓合同中涉及的監(jiān)管任務(wù)分解至相關(guān)管理部門，使得各個部門明確工作范圍及責(zé)任，加大對相關(guān)違約行為的查處和懲戒力度，將有關(guān)結(jié)果納入社會信用體系實(shí)行聯(lián)合懲戒。

注釋：

①中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報(bào)

②《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）司法解釋第一條

③《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（國土資規(guī)〔2017〕7 號）第二十六條

④《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4 號）第四條

⑤《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》第四條、第九條

⑥《民法典》第五百六十三條