金融安全視角下廉潔金融體系建設(shè)研究

彭 鎖

(北京國際關(guān)系學(xué)院，北京 100091)

金融是國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心，金融安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的核心。金融安全是指一個(gè)國家金融運(yùn)行的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定狀況[1]。金融在國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有重要作用，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血液[2]，是連接資源和信息的橋梁，對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和健康發(fā)展意義重大。

1 廉潔金融體系對(duì)我國金融安全的重要性

改革開放以來，我國逐步建立起完善的現(xiàn)代金融體系，在國家資源配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。但是，面對(duì)金融領(lǐng)域巨大的利益誘惑，也滋生出多種類型和層次的金融腐敗，造成的影響不僅局限在金融領(lǐng)域，更嚴(yán)重沖擊著我國的經(jīng)濟(jì)安全。

1.1 廉潔金融讓金融市場(chǎng)正常有序運(yùn)行，可發(fā)揮監(jiān)管體系應(yīng)有的作用

金融腐敗的影響范圍具有行業(yè)化、專業(yè)化、鏈條化的特點(diǎn)，金融腐敗一旦滋生，影響將順著行業(yè)鏈條傳導(dǎo)和蔓延，累積到一定程度時(shí)將在特定行業(yè)集中爆發(fā)，嚴(yán)重影響到行業(yè)秩序的有效運(yùn)行。從2013年至今，根據(jù)我國債券市場(chǎng)的反腐現(xiàn)狀來看，債券市場(chǎng)腐敗專業(yè)化操作趨勢(shì)明顯，如以私募或分級(jí)產(chǎn)品為中介，可完成大額利益的轉(zhuǎn)移；通過先設(shè)立丙類賬戶，以代持、過橋等方式進(jìn)行匿名化，實(shí)現(xiàn)利益的輸送。這些專業(yè)化的金融腐敗手法，嚴(yán)重影響債券市場(chǎng)的公平穩(wěn)定的運(yùn)行，極易引發(fā)債券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 廉潔金融體系保障我國金融安全和經(jīng)濟(jì)安全

有些學(xué)者認(rèn)為，金融領(lǐng)域的反腐會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長，一定的金融腐敗在經(jīng)濟(jì)增長過程中起到“潤滑劑”的作用，這種論調(diào)是錯(cuò)誤和荒謬的。在這種論調(diào)的支持下，如任其存在，將會(huì)對(duì)中國金融安全，乃至經(jīng)濟(jì)安全的影響是災(zāi)難性的。①我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)已由生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)，如果任由金融領(lǐng)域的腐敗滋生蔓延，將抑制資源配置的效率，直接導(dǎo)致金融資源向高新行業(yè)和領(lǐng)域有序高效的配置，影響我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。②對(duì)于我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，穩(wěn)定、健康和廉潔的金融體系發(fā)揮著價(jià)格信號(hào)的功能，以及起著調(diào)節(jié)供需的重要作用，如任金融市場(chǎng)腐敗蔓延，資本將繼續(xù)向過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)能行業(yè)集聚，嚴(yán)重影響到新舊產(chǎn)能的轉(zhuǎn)換，不利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，在國家的各種經(jīng)濟(jì)政策中，都需要金融市場(chǎng)發(fā)揮傳導(dǎo)政策信號(hào)的作用，需要適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ咦鳛檎{(diào)控手段，金融腐敗必將使相應(yīng)的工具與功能失效。③廉潔金融體系也關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)安全，甚至國家安全。總體國家安全觀具有豐富的內(nèi)涵和外延，體現(xiàn)著鮮明的戰(zhàn)略性和總體性，其中經(jīng)濟(jì)安全在總體國家安全觀中處于基礎(chǔ)地位，為國家安全提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而金融安全又是經(jīng)濟(jì)安全的核心組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，只有廉潔健康的金融體系，才能夠?yàn)楸Ｕ虾途S護(hù)總體國家安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 構(gòu)建金融安全視角下的廉潔金融體系

維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和金融安全，必須把廉政建設(shè)和反腐敗工作擺在突出位置。十八大以來，我國金融腐敗工作取得顯著成果，金融領(lǐng)域的反腐也成為整體反腐敗工作的關(guān)鍵切入口。因?yàn)榻鹑诟瘮∠鄬?duì)于其他形式的腐敗具有數(shù)字化和痕跡化的特征，許多隱蔽化的腐敗行為都會(huì)留下痕跡，成為追查腐敗的重要線索，具有戰(zhàn)略性的地位。但隨著金融本身的自由化措施和各種繁多的金融創(chuàng)新，帶動(dòng)越來越多的金融服務(wù)和產(chǎn)品出現(xiàn)，再加上形式多樣的跨國金融并購，使得金融監(jiān)管體系具有滯后性，出現(xiàn)金融監(jiān)管的漏洞，金融腐敗也愈加難以發(fā)現(xiàn)，為此我們必須深入研究與分析，調(diào)整和完善金融反腐監(jiān)管體制。

2.1 完善金融監(jiān)管模式

①建立健全宏觀有效的金融管理制度[3]。實(shí)現(xiàn)謹(jǐn)慎管理與貨幣政策相適應(yīng)，監(jiān)管與救助相統(tǒng)一，宏觀目標(biāo)與短期利益相協(xié)調(diào)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡可能專職負(fù)責(zé)監(jiān)管作用，強(qiáng)化事前、事中和事后綜合監(jiān)管。②綜合發(fā)揮機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的作用。機(jī)構(gòu)監(jiān)管要對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的橫向監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注不同機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不同，制定出差異化的監(jiān)管政策。功能監(jiān)管要針對(duì)同一功能的金融產(chǎn)品和服務(wù)，設(shè)定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和行為標(biāo)準(zhǔn)，消除監(jiān)管漏洞。③暢通部門之間金融反腐合作。金融反腐既關(guān)系到金融安全問題，也涉及經(jīng)濟(jì)安全問題。只有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、金融監(jiān)管部門、司法機(jī)關(guān)以及財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等相關(guān)機(jī)關(guān)與行業(yè)密切協(xié)作，并形成制度化的監(jiān)管平臺(tái)，才能深入推進(jìn)金融反腐工作，形成監(jiān)管合力。

2.2 健全金融監(jiān)管措施

現(xiàn)在我國的金融監(jiān)管大多是嚴(yán)入寬出，監(jiān)管重點(diǎn)集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，并沒有形成完善的市場(chǎng)推出機(jī)制。同時(shí)由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在監(jiān)管套利的機(jī)會(huì)。重外部監(jiān)督輕內(nèi)部監(jiān)督也是金融監(jiān)管存在的主要問題之一，這樣極易使腐敗交易具有可成之機(jī)。因此，要加強(qiáng)金融監(jiān)管力度，健全金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，完善金融監(jiān)管宏觀謹(jǐn)慎管理制度，將防范和發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)擺在突出的位置，構(gòu)建相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置與化解機(jī)制。2017年為更好統(tǒng)籌金融監(jiān)管，國家整合金融監(jiān)管資源，成立更高層次的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，協(xié)調(diào)監(jiān)管信息溝通，改變以往金融領(lǐng)域分業(yè)監(jiān)管的形式，具有重要意義。

2.3 強(qiáng)化利用金融科技

從揭露的腐敗案件中可以發(fā)現(xiàn)，有些腐敗人員通過各種現(xiàn)代信息技術(shù)，內(nèi)外串通套取、轉(zhuǎn)移資金，且隱蔽性強(qiáng)，造成國家資產(chǎn)流失。隨著金融科技新技術(shù)的革新，金融與科技深度融合，出現(xiàn)電子貨幣、區(qū)塊鏈、網(wǎng)絡(luò)清算等領(lǐng)域，因而數(shù)據(jù)是最新式的反腐利器 。推進(jìn)金融領(lǐng)域的反腐敗工作，要注重?cái)?shù)據(jù)、收集數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)和運(yùn)用數(shù)據(jù)，打造金融反腐的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。加快金融科技創(chuàng)新，推進(jìn)金融主導(dǎo)下的大數(shù)據(jù)反腐系統(tǒng)，在“賬戶異動(dòng)、資金(資產(chǎn))異動(dòng)”中發(fā)現(xiàn)腐敗行為和金融風(fēng)險(xiǎn)。這樣在大數(shù)據(jù)的支撐下，金融反腐將會(huì)是我國反腐工作中最易切入和進(jìn)展較快的領(lǐng)域，也將推動(dòng)反腐敗工作向縱深發(fā)展。

2.4 加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國審計(jì)事業(yè)的創(chuàng)新，經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，在監(jiān)督政府機(jī)關(guān)權(quán)力行使，促進(jìn)政府履行責(zé)任，保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行發(fā)揮著不可替代的作用。政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要指政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其所屬部門與組織，主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企業(yè)和國有控股企業(yè)代表法人在組織國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理社會(huì)事務(wù)履行職責(zé)情況及績(jī)效的審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)活動(dòng)[4]。政府責(zé)任審計(jì)是對(duì)國家最主要的經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)主體代表著國家和人民的最高利益，是對(duì)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理者、市場(chǎng)資源最大占有者進(jìn)行再規(guī)范，維護(hù)著國家經(jīng)濟(jì)安全。

政府審計(jì)是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督制約。按照腐敗治理階段的不同劃分，可分為預(yù)防腐敗、發(fā)現(xiàn)腐敗和懲處腐敗，政府審計(jì)在其中扮演著重要角色。首先是在預(yù)防腐敗中，可以通過以下途徑進(jìn)行：①嚴(yán)格按照《審計(jì)法》中規(guī)定的審計(jì)流程執(zhí)行審計(jì)行為，并及時(shí)有效公開審計(jì)結(jié)果，構(gòu)筑審計(jì)的權(quán)威性。②讓審計(jì)工作參與到政策的制定與實(shí)施的過程中，從發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、問題反饋審計(jì)進(jìn)行全面的監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)從源頭預(yù)防腐敗的功能。③使審計(jì)工作參與到政策的落實(shí)中，并在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)政策存在的風(fēng)險(xiǎn)和腐敗滋生的源頭，通過審計(jì)結(jié)果和報(bào)告完善政策的弊端，同時(shí)防止類似的腐敗問題出現(xiàn)。其次是在發(fā)現(xiàn)腐敗中，我國腐敗的主要特征是對(duì)資金的違規(guī)使用，政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過審計(jì)單位的財(cái)務(wù)、績(jī)效信息，從中及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗的問題和線索，深入推進(jìn)反腐敗工作。最后，在懲治腐敗中，一方面，審計(jì)人員可根據(jù)國家《審計(jì)法》對(duì)違法使用資金的腐敗問題進(jìn)行處罰。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)腐敗問題可交由監(jiān)察機(jī)關(guān)，與其他監(jiān)督部門合作，發(fā)揮審計(jì)在查處腐敗中的效用。總之，在國家的反腐敗斗爭(zhēng)中，政府審計(jì)憑借專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，加之國家賦予的檢查與懲治的權(quán)力，在權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)揮著重要的作用。針對(duì)新時(shí)期政治領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗問題，我們還應(yīng)該在以下幾方面加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)：①繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)廉政情況和嚴(yán)格履職方面的審計(jì)監(jiān)督。通過對(duì)政府人員的審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)督黨和國家的政策的貫徹與落實(shí)，了解領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行政策的能力與效果，遵循“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必監(jiān)督”的原則，保證有令必行，有禁必止，使權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行。②推進(jìn)對(duì)重要政策、重大項(xiàng)目的權(quán)力運(yùn)行的跟蹤審計(jì)監(jiān)督[5]。通過對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，跟蹤發(fā)現(xiàn)在重大經(jīng)濟(jì)決策、巨額資金運(yùn)用、重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、重要經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目中的濫用權(quán)力的行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程中的漏洞和薄弱方面，并糾正與查處相關(guān)權(quán)力主體。根據(jù)腐敗的規(guī)律和特征，事前預(yù)防、事中控制到事后懲治，相應(yīng)審計(jì)環(huán)節(jié)要前移，實(shí)行事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)相結(jié)合，進(jìn)一步加強(qiáng)擁權(quán)者和部門在職期間的審計(jì)監(jiān)督，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)貫穿到權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督腐敗預(yù)防的功能，保證權(quán)力健康運(yùn)行。③發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督對(duì)腐敗的預(yù)警、防范和建設(shè)的作用。政府審計(jì)的作用不是針對(duì)一個(gè)部門和項(xiàng)目發(fā)揮作用，而是建設(shè)和完善權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)，使其更加高效和嚴(yán)密，壓縮腐敗滋生的空間，形成完整嚴(yán)密的反腐敗機(jī)制。因而，政府審計(jì)在審計(jì)時(shí)，不能僅僅局限于單方面的問題，要把握全局、規(guī)律性的問題，并及時(shí)反饋，建立健全反腐敗的體制機(jī)制，使政府審計(jì)發(fā)揮長久性、建設(shè)性的作用。

2.5 發(fā)揮巡視監(jiān)督制度作用

黨的十八大以來，黨中央將巡視制度納入全面從嚴(yán)治黨布局，是黨內(nèi)監(jiān)督重要的制度性安排，發(fā)揮著中國特色社會(huì)主義民主監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。從十八大以來，巡視工作取得了重大的制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，到目前巡視工作已經(jīng)完成制度化、常態(tài)化。在十八屆中央紀(jì)委受理和審查的案件中，有60%以上的案件來自巡視[6]。在金融領(lǐng)域，巡視對(duì)金融系統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督發(fā)揮了重要作用，中央巡視對(duì)中管金融單位實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，同時(shí)中管系統(tǒng)內(nèi)部巡視成效也非常突出，均設(shè)立了巡視辦，有些甚至覆蓋到二級(jí)單位。實(shí)踐證明，通過巡視的政治定位，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)金融系統(tǒng)的腐敗問題，加強(qiáng)金融系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建廉潔健康的金融體系發(fā)揮著重要的作用。