人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的時(shí)代挑戰(zhàn)與路徑選擇

●馬蔡琛 趙 笛

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督是預(yù)算績(jī)效管理的重要一環(huán)。隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的不斷發(fā)展，新時(shí)代對(duì)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督提出了新的要求。一方面，黨的十九大報(bào)告提出，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，體現(xiàn)了對(duì)人大行使監(jiān)督權(quán)、保障人民監(jiān)督權(quán)的重要要求。另一方面，我國已然進(jìn)入全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的新時(shí)代，《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的實(shí)施以及《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂頒布，都進(jìn)一步明確了人大作為外部績(jī)效監(jiān)督主體的重要作用。因此，新時(shí)代如何正確認(rèn)識(shí)人大作為立法機(jī)關(guān)的績(jī)效監(jiān)督責(zé)任，形成人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的新技術(shù)與新方法，無疑是一個(gè)非常重要的時(shí)代命題。

一、新時(shí)代人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)踐演進(jìn)及方式探索

（一）人大預(yù)算審查監(jiān)督的發(fā)展演進(jìn)

1、人大預(yù)算審查監(jiān)督的法律制度不斷完善。就法理層面而言，由各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)政府預(yù)算并對(duì)預(yù)算過程進(jìn)行監(jiān)督，是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。新中國的第一部憲法“五四憲法”第二十七條規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算的職權(quán)”，自此審查和批準(zhǔn)預(yù)算及決算成為人大的一項(xiàng)重要工作。1982年修訂的《憲法》第六十二條規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告的職權(quán)”，首次在《憲法》中明確了人大常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在此基礎(chǔ)上，1994年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）規(guī)定，各級(jí)人大的職責(zé)是對(duì)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督，人大代表或常務(wù)委員會(huì)組成人員，依照法律規(guī)定程序，就預(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者受質(zhì)詢的有關(guān)政府或者財(cái)政部門必須及時(shí)給予答復(fù)。2006年《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）頒布實(shí)施，從法律的角度明確了人大審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告的各階段流程。2014年全國人大常委會(huì)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，以及2020年8月新修訂了《預(yù)算法實(shí)施條例》，進(jìn)一步完善了人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，要求全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)向全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告，審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出的意見和建議。

2、人大預(yù)算審查監(jiān)督的范圍和技術(shù)不斷發(fā)展?！额A(yù)算法》和《監(jiān)督法》的頒布實(shí)施，大大加快了人大預(yù)算審查監(jiān)督的法制化進(jìn)程，也推動(dòng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督在內(nèi)容范圍、技術(shù)手段以及監(jiān)督角度方面的不斷細(xì)化。

首先，在人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容范圍方面，2003年黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確了加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督，人大預(yù)算審查監(jiān)督的范圍也從一般公共預(yù)算逐漸覆蓋到包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的四本預(yù)算。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，要求全國人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，從而進(jìn)一步豐富了監(jiān)督內(nèi)容覆蓋全口徑預(yù)算、監(jiān)督重心傾向支出預(yù)算和政策的人大預(yù)算監(jiān)督體系。2021年10月通過的關(guān)于修改《中華人民共和國審計(jì)法》的決定中也明確指出，“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)工作報(bào)告”，而審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)“重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其績(jī)效的審計(jì)情況”，由此可以看出，人大逐漸在財(cái)政、審計(jì)的各個(gè)監(jiān)督領(lǐng)域加入“績(jī)效”的元素，通過審查預(yù)算實(shí)施、績(jī)效審計(jì)報(bào)告等多種形式開展績(jī)效監(jiān)督。

其次，人大預(yù)算審查監(jiān)督不斷突出績(jī)效導(dǎo)向。黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，隨后《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》頒布實(shí)施，要求績(jī)效信息主動(dòng)向同級(jí)人大報(bào)告、向社會(huì)公開，自覺接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)了人大作為外部監(jiān)督主體的重要作用。在此基礎(chǔ)上，中央及地方人大不斷探索預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的新方式，頒布各地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)施辦法，細(xì)化了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的流程和規(guī)范。例如，云南省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的《云南省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的辦法（試行）》，明確細(xì)化了預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行、決算等階段績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn)和具體內(nèi)容。浙江省溫嶺市人大常委會(huì)的《預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督辦法》，要求通過主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議每年專門聽取政府預(yù)算績(jī)效管理情況匯報(bào)等形式，對(duì)政府加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作提出要求，促進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理體系的進(jìn)一步完善。

（二）新時(shí)代人大開展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主要方式

隨著《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》頒布實(shí)施，各地也加快了改革的步伐，人大績(jī)效監(jiān)督就是其中重要的一個(gè)方面，各地不斷嘗試新方式方法和新技術(shù)手段，人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)施卓有成效。

1、聽取預(yù)算績(jī)效工作報(bào)告。人大定期聽取預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告，已經(jīng)成為各地推進(jìn)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主要形式。例如，四川省自貢市人大常委會(huì)將聽取預(yù)算績(jī)效管理情況報(bào)告作為年度預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容之一，每年至少專門聽取一次預(yù)算績(jī)效管理情況，建立起了常態(tài)化監(jiān)督管理機(jī)制。2020年常委會(huì)首次聽取了財(cái)政部門關(guān)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作情況的報(bào)告，全面了解分析四川省自貢市預(yù)算績(jī)效管理取得的成效及存在的問題，進(jìn)而探索更有效的績(jī)效監(jiān)督方式。通過聽取匯報(bào)，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效工作開展情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，也為人大審議財(cái)政決算做好準(zhǔn)備。而另一種方式是人大直接聽取項(xiàng)目、政策和部門預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并進(jìn)行審議。例如，2018年福建省廈門市同安區(qū)人大在專項(xiàng)審議財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的過程中，通過滿意度測(cè)評(píng)投票的形式，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審議。

2、直接參與績(jī)效評(píng)價(jià)過程。人大參與績(jī)效評(píng)價(jià)過程已逐漸成為人大績(jī)效監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)。為了進(jìn)一步提高人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的獨(dú)立性，部分省市開始嘗試由人大主動(dòng)開展對(duì)重點(diǎn)部門和項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，從而跟蹤資金使用情況。浙江省溫嶺市人大采取將重點(diǎn)項(xiàng)目交辦財(cái)政部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)、交辦審計(jì)部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的方式，并建立預(yù)算績(jī)效調(diào)研組，對(duì)交辦績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目開展績(jī)效調(diào)研，使預(yù)算績(jī)效監(jiān)督更加全面、準(zhǔn)確、有效。江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)每年選擇一批社會(huì)關(guān)注度高、資金量大、涉及重大公共利益的事項(xiàng)，專門開展績(jī)效審計(jì)。同時(shí)還規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)人大預(yù)決算審查監(jiān)督工作的需要，每年第四季度向人大常委會(huì)提交績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告。部分地方人大也開始探索第三方評(píng)價(jià)方式。廣東省人大借助第三方機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，從更加專業(yè)的角度，為人大開展財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督工作提供更加真實(shí)、客觀、全面的參考。

3、在“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”中引入績(jī)效監(jiān)督。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度以及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”。目前，人大在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的方式方法上取得了階段性進(jìn)展，北京、浙江、山東、重慶、內(nèi)蒙古等地紛紛推出“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”，方便代表查詢本級(jí)部門預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程。這是在人大預(yù)算監(jiān)督過程中運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的重要體現(xiàn)，也是人大做好預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重要手段。例如，四川省達(dá)州市通川區(qū)人大將部門的績(jī)效目標(biāo)同步導(dǎo)入系統(tǒng)，可直接查看該部門的績(jī)效目標(biāo)情況，讓人大的監(jiān)督更有深度?！邦A(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”的推進(jìn)，改變了以往人代會(huì)上材料復(fù)雜繁多的局面，通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對(duì)每一分每一筆的財(cái)政資金進(jìn)行跟進(jìn)，既降低了績(jī)效監(jiān)督成本，也提高了績(jī)效監(jiān)督的客觀性。同時(shí)，對(duì)于推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目和政策，也可以通過系統(tǒng)及時(shí)反饋，有助于快速完成項(xiàng)目整改。

二、人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的時(shí)代特點(diǎn)

（一）監(jiān)督權(quán)是人大的重要職權(quán)之一

代表職能是各個(gè)國家立法機(jī)關(guān)的重要職能，該職能從形式上表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)的規(guī)則如何代表選民，從實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為實(shí)踐對(duì)選民需求如何反應(yīng)，如何很好地代表整個(gè)社會(huì)的利益。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，無論是全國人民代表大會(huì)還是地方各級(jí)人民代表大會(huì)，都是人民當(dāng)家做主的政治權(quán)力的組織形式。人大監(jiān)督工作是整個(gè)人大工作的重要組成部分，加強(qiáng)人大監(jiān)督是積極行使人大的法定職權(quán)、提高人大權(quán)威性的重要舉措，是將公共權(quán)力的運(yùn)作納入民主與法治軌道的必然要求。

公眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行效率和運(yùn)行結(jié)果的監(jiān)督，也是預(yù)算績(jī)效管理過程的重要內(nèi)容。在通過預(yù)算公開進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，通過人大進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督也是公眾監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的一種方式。同時(shí)，通過立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算績(jī)效信息提出要求，可以進(jìn)一步提高財(cái)政透明度。例如，在智利，議會(huì)已成功地敦促政府披露更多的財(cái)務(wù)和預(yù)算信息，要求定期提供財(cái)務(wù)報(bào)告和績(jī)效評(píng)估報(bào)告。巴西、智利、墨西哥和秘魯?shù)葒ㄟ^改革逐漸增強(qiáng)了預(yù)算系統(tǒng)的透明度和問責(zé)制。

（二）人大是獨(dú)立的外部監(jiān)督主體

目前，實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的部門主要是財(cái)政預(yù)算管理部門以及具體資金使用部門，資金使用部門對(duì)自身預(yù)算資金使用情況進(jìn)行自評(píng)價(jià)，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金使用實(shí)施整體績(jī)效評(píng)價(jià)。但在預(yù)算績(jī)效管理過程中，無論是財(cái)政預(yù)算管理部門還是資金使用部門，均屬于內(nèi)部評(píng)價(jià)主體，同預(yù)算資金具有直接關(guān)聯(lián)性，其績(jī)效評(píng)價(jià)往往站在符合自身利益的立場(chǎng)來衡量，評(píng)價(jià)結(jié)果也難免會(huì)在某種程度上偏離客觀事實(shí)。即使是財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)也主要來自于具體支出部門的相關(guān)匯報(bào)以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，評(píng)價(jià)過程也是建立在支出部門自評(píng)基礎(chǔ)上的。比如，某省自2013年開始在人大績(jī)效監(jiān)督中引入第三方機(jī)構(gòu)，其中就發(fā)現(xiàn)，在2015年對(duì)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金的使用評(píng)定中，兩個(gè)省級(jí)主管部門一個(gè)自評(píng)分為95.0分，一個(gè)自評(píng)分為95.9分，29個(gè)遞交自評(píng)材料的地方自評(píng)分均值為98.2分。但經(jīng)過第三方和專家評(píng)估，最后總體得分為71.9分，等級(jí)為中。這是一個(gè)值得進(jìn)一步思考的問題。

因此，人大作為獨(dú)立于財(cái)政部門以及資金使用部門的外部評(píng)價(jià)主體，其對(duì)預(yù)算結(jié)果的獨(dú)立績(jī)效監(jiān)督，有利于提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和審慎性。通過人大與財(cái)政部門、審計(jì)部門的內(nèi)外部評(píng)價(jià)主體協(xié)同，也可以豐富評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（三）人大績(jī)效監(jiān)督結(jié)果直接影響預(yù)算決策

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)，是將結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算決策之中，形成從預(yù)算決策、執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果使用的管理閉環(huán)。其中，人大是部門預(yù)算“二上二下”編制流程中的預(yù)算審批主體，相較于財(cái)政部門和資金使用部門的績(jī)效報(bào)告，人大績(jī)效監(jiān)督的結(jié)果更加直接地影響預(yù)算決策。在審批階段關(guān)注績(jī)效結(jié)果的落實(shí)和使用，也是人大參與預(yù)算績(jī)效管理、保證資金撥付有效性的關(guān)鍵步驟。因此，若人大在參與預(yù)算績(jī)效管理的過程中，可以形成一套相對(duì)獨(dú)立于內(nèi)部評(píng)價(jià)過程的績(jī)效監(jiān)督報(bào)告，則會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)全過程績(jī)效管理中的結(jié)果應(yīng)用。

三、人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的時(shí)代挑戰(zhàn)

我國的人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督仍處在起步階段，面臨著預(yù)算績(jī)效監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)和人員的匱乏、未能形成獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督報(bào)告、“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”與績(jī)效監(jiān)督的進(jìn)一步融合仍需加深等方面的挑戰(zhàn)。

（一）預(yù)算績(jī)效理念和規(guī)范有待進(jìn)一步深化

如今，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績(jī)效理念已經(jīng)深入到政府理財(cái)?shù)母鱾€(gè)方面。但預(yù)算績(jī)效管理在中國仍處于起步階段，除了應(yīng)有的績(jī)效監(jiān)督程序和形式外，人大代表在預(yù)算審批和決算審查的過程中，如何運(yùn)用績(jī)效推動(dòng)預(yù)算決策，這方面的理論和規(guī)范仍有待進(jìn)一步深化。除了在預(yù)算流程中重視績(jī)效之外，也應(yīng)將績(jī)效理念深入到人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督過程的人員、方法以及技術(shù)層面，其中對(duì)于績(jī)效人才的培養(yǎng)和績(jī)效管理能力的提升就是最主要的一個(gè)步驟。

除此之外，在制度規(guī)范方面，部分地方人大已經(jīng)出臺(tái)了針對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)施辦法和工作方案，但在總體層面尚未出臺(tái)類似規(guī)范性文件，這在一定程度上限制了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的進(jìn)一步深化。因此在法律完善的基礎(chǔ)上，相關(guān)實(shí)施指南的制定就顯得非常重要。指南內(nèi)容可以包括人大績(jī)效監(jiān)督的項(xiàng)目篩選方法、監(jiān)督指標(biāo)設(shè)置、跟蹤監(jiān)督內(nèi)容以及績(jī)效監(jiān)督報(bào)告格式及公開范圍等多方面的具體內(nèi)容，從而明確監(jiān)督重點(diǎn)，制定監(jiān)督規(guī)范，形成更加科學(xué)和精確的人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系。

（二）績(jī)效監(jiān)督專業(yè)人才和能力有待提升

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督是一項(xiàng)相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及財(cái)政財(cái)務(wù)管理方面的法律法規(guī)，以及社會(huì)管理和民生保障等領(lǐng)域的知識(shí)，需要具備較為全面的財(cái)政理論素養(yǎng)和專業(yè)能力。而目前各級(jí)人大在預(yù)算績(jī)效領(lǐng)域的相關(guān)人才儲(chǔ)備和專業(yè)能力培養(yǎng)上仍然有一定的欠缺。例如在對(duì)某縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，人大換屆選舉產(chǎn)生的199名縣人大代表中，具有財(cái)經(jīng)相關(guān)工作背景或知識(shí)背景的代表不足十分之一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大代表層面的情況則更為嚴(yán)重。即使是在縣人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部，無論是人員數(shù)量還是知識(shí)結(jié)構(gòu)，與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的工作要求都相差甚遠(yuǎn)，人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的工作人員也多為兼職。

（三）預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的資源整合和監(jiān)督方法有待進(jìn)步

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督需要在績(jī)效信息采集、數(shù)據(jù)整合以及監(jiān)督方法上，與多部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源的整合。一方面，在日常監(jiān)督中，不少地方在監(jiān)督方式上仍然使用慣性思維，主要以聽取匯報(bào)、報(bào)送資料為主，很少綜合運(yùn)用專項(xiàng)審計(jì)、聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、滿意度測(cè)評(píng)等多元化監(jiān)督方式，不利于真實(shí)把握預(yù)算運(yùn)行情況。因此，人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督應(yīng)該充分運(yùn)用績(jī)效信息和監(jiān)督資源，從而得到更加專業(yè)且審慎的監(jiān)督結(jié)果。另一方面，在人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督中，相關(guān)預(yù)算資源使用和預(yù)算績(jī)效信息的可獲得性有限，這在一定程度上限制了績(jī)效監(jiān)督的發(fā)展。因此，如何充分整合資金使用部門、財(cái)政部門以及審計(jì)部門的績(jī)效資源，也是需要攻克的重要難題。

（四）預(yù)算績(jī)效監(jiān)督面臨來自新技術(shù)的挑戰(zhàn)

如今，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的發(fā)展，日益深刻地影響著從私人部門到公共部門的各個(gè)領(lǐng)域，影響著企業(yè)營銷戰(zhàn)略、社會(huì)輿論走向、公共決策選擇等多個(gè)方面?！笆濉币?guī)劃綱要中就明確提出“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用。其中，政府?dāng)?shù)據(jù)共享公開、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及數(shù)據(jù)資源安全保護(hù)等問題，都是新時(shí)代面臨的新課題。

如何將新興技術(shù)融入預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的過程中，是新時(shí)代人大預(yù)算績(jī)效管理面臨的重要挑戰(zhàn)。如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析以及數(shù)據(jù)可視化功能，實(shí)現(xiàn)在各層級(jí)、各部門之間的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效實(shí)時(shí)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)增加預(yù)算績(jī)效公開渠道，實(shí)現(xiàn)更廣泛意義上的社會(huì)監(jiān)督，這都是新技術(shù)背景下人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重要發(fā)展方向。

四、新時(shí)代人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的路徑選擇

（一）人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的專業(yè)化

隨著預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)和發(fā)展，績(jī)效的理念已然日益融入預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和結(jié)果評(píng)價(jià)的全過程中，人大在預(yù)算審查監(jiān)督過程中也更加注重關(guān)注資金使用情況與績(jī)效結(jié)果。今后，人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督應(yīng)進(jìn)一步專業(yè)化，尤其是專業(yè)部門的設(shè)置和專業(yè)人員的培訓(xùn)。

目前，各級(jí)人大在機(jī)構(gòu)設(shè)置上已初步具備預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的有效實(shí)施條件。各級(jí)人大對(duì)財(cái)政支出以及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)以及人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)助人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)承擔(dān)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。這種“委員會(huì)輔助+立法機(jī)關(guān)審查”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，與國際上立法機(jī)關(guān)的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置是一致的。而在監(jiān)督內(nèi)容上，目前對(duì)資金使用績(jī)效的審查已成為人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的一個(gè)重要部分。2019年6月，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于2018年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》就對(duì)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理提出了新的要求。全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組成調(diào)研組對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)，也對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的績(jī)效管理做出了調(diào)查和要求。

為了進(jìn)一步提升人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督能力，專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及專業(yè)的人員培訓(xùn)是必不可少的。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，人大可以嘗試設(shè)立專門的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督辦公室，培養(yǎng)專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理人才。目前人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督多采取專家評(píng)審、委員投票等形式進(jìn)行后監(jiān)督，這是在人大內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)人員較為欠缺的情況下，較為快速和節(jié)約的做法。但部分委員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域并不完全熟悉，外聘專家的能力也良莠不齊，因此專門的機(jī)構(gòu)和人才培養(yǎng)是至關(guān)重要的。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督辦公室對(duì)各資金使用部門的預(yù)算績(jī)效情況進(jìn)行跟蹤和記錄，整理各部門上報(bào)的預(yù)算績(jī)效信息，從而為人大及其常委會(huì)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督提供必要的支撐。在此基礎(chǔ)上，由預(yù)算績(jī)效監(jiān)督辦公室形成專門的、格式統(tǒng)一的績(jī)效監(jiān)督報(bào)告，可以為下一期預(yù)算決策提供更加直觀的績(jī)效信息，從而構(gòu)成預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)系統(tǒng)。

（二）人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的公開化

聽證會(huì)是各國立法機(jī)關(guān)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重要方式，也體現(xiàn)了公眾在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督中的重要作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)算績(jī)效聽證會(huì)包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門等多領(lǐng)域的工作人員，而聽證會(huì)的錄像或結(jié)果也會(huì)向社會(huì)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。英國議會(huì)公共賬目委員會(huì)將聽證會(huì)作為關(guān)鍵機(jī)制和工具，大多數(shù)公共賬目委員會(huì)（55%）在公開場(chǎng)合舉行聽證會(huì)，記錄并發(fā)布委員會(huì)聽證會(huì)的報(bào)告。87%的公共賬目委員會(huì)在可能的情況下，通過互聯(lián)網(wǎng)將會(huì)議情況免費(fèi)提供給公眾。

在我國人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)踐中，也有一些績(jī)效評(píng)價(jià)聽證會(huì)的實(shí)例。2016年11月，江蘇省丹陽市人大對(duì)“基本公共衛(wèi)生”服務(wù)項(xiàng)目2017年預(yù)算編制（草案）及2014年以來該項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效情況舉行了聽證會(huì)。2020年上海市《閔行區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的工作辦法》中，明確提出區(qū)人大常委會(huì)每年確定財(cái)政資金量較大、社會(huì)關(guān)注度較高的重點(diǎn)項(xiàng)目或政策，舉行績(jī)效聽證會(huì)。2020年9月首次召開政策績(jī)效聽證會(huì)，部分區(qū)人大常委會(huì)組成人員，部分市、區(qū)、鎮(zhèn)人大代表，區(qū)政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，行業(yè)專家以及社會(huì)公眾等90余人參加。

聽證會(huì)是人大與社會(huì)協(xié)同開展績(jī)效監(jiān)督的有效方式，如果預(yù)算要反映真正的國家優(yōu)先事項(xiàng)，而不僅僅是政府優(yōu)先事項(xiàng)，那么召開公眾協(xié)商和公開聽證會(huì)就是必要的。在此基礎(chǔ)上，人大也應(yīng)及時(shí)將重點(diǎn)項(xiàng)目和政策資金使用的績(jī)效監(jiān)督結(jié)果向社會(huì)公開，增加政府預(yù)算資金使用的透明度，接受更廣泛范圍內(nèi)社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（三）人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的技術(shù)化

預(yù)算執(zhí)行中的績(jī)效監(jiān)督已成為全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條中的一個(gè)關(guān)鍵步驟，“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”加快了人大績(jī)效監(jiān)督技術(shù)發(fā)展的腳步。今后，可以在預(yù)算編制審批階段加入對(duì)績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)入和審查，保證后續(xù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作可以對(duì)標(biāo)績(jī)效目標(biāo)。在績(jī)效跟蹤監(jiān)督過程中，隨著資金的使用而及時(shí)獲取績(jī)效信息，在“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”中引入大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，運(yùn)用傳感器、檢測(cè)儀等實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)于預(yù)算資金使用客觀數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)傳輸。進(jìn)而，根據(jù)上傳的數(shù)據(jù)以及導(dǎo)入的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行自動(dòng)化的監(jiān)督評(píng)價(jià)。這樣，既節(jié)省了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督所需要投入的技術(shù)人員和評(píng)價(jià)成本，也在一定程度上增強(qiáng)了監(jiān)督結(jié)果的客觀性。

在后續(xù)“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”的完善中，也可以考慮與財(cái)政部門、審計(jì)部門和資金使用部門形成聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，從而保證數(shù)據(jù)的一致性和真實(shí)性。并嘗試將“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”的數(shù)據(jù)從省市內(nèi)的數(shù)據(jù)共通擴(kuò)大到全國范圍內(nèi)的實(shí)時(shí)共享，消除各地區(qū)和各部門之間的信息孤島，形成橫向可比、縱向可以追溯的資金使用數(shù)據(jù)集合平臺(tái)。同樣，系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)也需要對(duì)社會(huì)和公眾進(jìn)行公開，以方便社會(huì)監(jiān)督。

（四）人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的協(xié)同化

在預(yù)算績(jī)效管理的不斷發(fā)展中，財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)以及審計(jì)部門的績(jī)效審計(jì)都取得了明顯的進(jìn)步。在浙江省溫嶺市人大的預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐中，也出現(xiàn)了人大將重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目委派給財(cái)政部門和審計(jì)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效審計(jì)，并通過持續(xù)跟蹤輔以調(diào)查的形式，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督。但在人大與財(cái)政部門、審計(jì)部門等多元主體的協(xié)同過程中，仍然需要進(jìn)一步考慮規(guī)避利益相關(guān)方尋租風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性和客觀性等方面的問題。

一方面，財(cái)政部門在多年來的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中，形成了較為完善的績(jī)效目標(biāo)編制流程、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫、績(jī)效評(píng)價(jià)方法以及指標(biāo)權(quán)重設(shè)置等方面的經(jīng)驗(yàn)。在人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的過程中，由于目前各支出部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的方式，通常是績(jī)效自評(píng)、部門評(píng)價(jià)或者專家評(píng)價(jià)之后，由評(píng)價(jià)人員撰寫報(bào)告，人大如果僅僅依靠聽取績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告來監(jiān)督預(yù)算績(jī)效，有時(shí)會(huì)難以避免主觀因素。尤其是對(duì)于某些地方領(lǐng)導(dǎo)的“欽定項(xiàng)目”，即使績(jī)效結(jié)果欠佳，也往往對(duì)之無可奈何，這就更加助長(zhǎng)了個(gè)別支出部門“有恃無恐”的氣焰。因此，人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督應(yīng)該充分發(fā)揮其作為外部評(píng)價(jià)主體的獨(dú)立性，參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，借助財(cái)政部門已有的績(jī)效指標(biāo)體系（包括指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)解釋、目標(biāo)值、標(biāo)準(zhǔn)值以及權(quán)重設(shè)置等）和評(píng)價(jià)方法，主動(dòng)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

另一方面，審計(jì)部門也是預(yù)算績(jī)效管理中的重要外部主體，在績(jī)效審計(jì)的發(fā)展過程中，績(jī)效的概念已經(jīng)融入到項(xiàng)目、政策以及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的過程當(dāng)中。因此，考慮到審計(jì)部門的外部主體特征，可以由人大委派審計(jì)部門對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和政策進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，形成的績(jī)效審計(jì)報(bào)告和整改意見，應(yīng)該直接上報(bào)人大進(jìn)行審查。在績(jī)效審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，人大再對(duì)項(xiàng)目和政策實(shí)施進(jìn)一步的抽查和監(jiān)督，這樣既節(jié)省了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的人力和物力，也更加具有專業(yè)性。