論新時(shí)代中國共產(chǎn)黨關(guān)于中央和地方財(cái)政關(guān)系的思想與實(shí)踐

●于樹一 陳 宸

一、引言

中國共產(chǎn)黨歷來重視各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，以此調(diào)動(dòng)一切積極因素或者化消極因素為積極因素，為社會(huì)主義建設(shè)創(chuàng)造條件、鋪平道路。1956年毛澤東同志在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《論十大關(guān)系》的報(bào)告，系統(tǒng)論述了在社會(huì)主義建設(shè)初期，黨領(lǐng)導(dǎo)國家需要協(xié)調(diào)十個(gè)方面的關(guān)系。這項(xiàng)偉大的理論成果體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的治國智慧，在國家治理的各個(gè)時(shí)期均得到了積極貫徹和發(fā)展。其中，報(bào)告在中央和地方關(guān)系問題上提出“在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”“有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”，這成為中國共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系所長(zhǎng)期堅(jiān)持的原則和方針。

中央和地方財(cái)政關(guān)系作為中央和地方關(guān)系中的關(guān)鍵組成部分，也在上述原則和方針的指導(dǎo)下，以財(cái)政體制改革為載體不斷得到優(yōu)化。我國現(xiàn)行的財(cái)政體制源于1994年的分稅制改革，多年來，在分稅制框架內(nèi)的中央和地方財(cái)政關(guān)系不斷調(diào)整，收入側(cè)的中央和地方財(cái)政關(guān)系不斷完善。一是通過在中央和地方之間根據(jù)合理劃分收入，順利達(dá)成了提高“兩個(gè)比重”的分稅制改革核心目標(biāo)。二是通過稅制改革，取得了出口退稅負(fù)擔(dān)共擔(dān)、所得稅分享、農(nóng)業(yè)稅全面取消、“營(yíng)改增”五五分成、國地稅合并等成果。然而，多年來，支出側(cè)中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整卻遲遲未被觸動(dòng)。直到黨的十八大召開，為中央和地方財(cái)政關(guān)系的全面優(yōu)化提供了歷史機(jī)遇。尤其是自黨的十八屆三中全會(huì)賦予財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的新使命以來，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革全面開展，我國中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整在支出側(cè)陸續(xù)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

事實(shí)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視中央和地方財(cái)政關(guān)系問題，作出了一系列重大判斷，提出了一系列明確要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”作為政府治理體系的一部分，其中就包括中央和地方財(cái)政關(guān)系賴以形成的財(cái)政體制。除此之外，在這次全會(huì)上，預(yù)算制度和稅收制度分別作為宏觀調(diào)控制度體系的制度保障和再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。這說明中國共產(chǎn)黨在深化財(cái)稅體制改革的同時(shí)，已經(jīng)在擴(kuò)展和提升財(cái)稅體制各組成部分在支持國家治理現(xiàn)代化方面的功能，其中預(yù)算制度和稅收制度承擔(dān)專項(xiàng)職責(zé)，中央和地方財(cái)政關(guān)系則承擔(dān)綜合性職責(zé)。這體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨充分認(rèn)識(shí)到中央和地方財(cái)政關(guān)系對(duì)于全局的重要性，并在此認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上形成優(yōu)化思路，指導(dǎo)實(shí)踐不斷從勝利走向新的勝利。黨的十九屆六中全會(huì)全面總結(jié)了中國共產(chǎn)黨經(jīng)過百年奮斗取得的重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)，把全會(huì)精神貫徹落實(shí)到財(cái)政改革發(fā)展具體工作中，就要充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政關(guān)系。在此背景下，筆者嘗試梳理分稅制框架下中國共產(chǎn)黨關(guān)于中央和地方財(cái)政關(guān)系的思想，為進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代我國中央和地方財(cái)政關(guān)系實(shí)踐更好地貫徹落實(shí)黨中央相關(guān)決策部署提供參考。

二、中國共產(chǎn)黨對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系認(rèn)識(shí)的逐漸深化

1994年分稅制改革以來，中國共產(chǎn)黨將處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的原則從“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”先后調(diào)整為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”“事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)”，體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐漸深化的過程（見圖1）。

圖1 分稅制以來中國共產(chǎn)黨處理中央和地方財(cái)政關(guān)系原則的調(diào)整與轉(zhuǎn)型

（一）從“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”調(diào)整到“財(cái)力與事權(quán)相匹配”

1994年分稅制改革致力于形成“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的中央和地方財(cái)政關(guān)系，旨在實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府籌集收入的權(quán)力與其提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職責(zé)相匹配。2006年黨的十六屆六中全會(huì)提出“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”，此后，黨的十七大和十八大報(bào)告都重申了“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則。這是分稅制改革以來，中國共產(chǎn)黨對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系基本原則作出的首次調(diào)整，其原因是黨在實(shí)踐中逐漸領(lǐng)悟到，中央需要保有足夠的財(cái)權(quán)對(duì)地方實(shí)施有效影響，以維護(hù)國家的統(tǒng)一完整，而地方政府需要的是足夠的財(cái)力，保障能履行其全部事權(quán)，而不必嚴(yán)格地將事權(quán)與財(cái)權(quán)相提并論。

（二）從“財(cái)力與事權(quán)相匹配”轉(zhuǎn)型到“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社記者總結(jié)了其中19項(xiàng)看點(diǎn)，第一項(xiàng)就是“財(cái)稅改革力促中央和地方‘兩個(gè)積極性’”，直接指向該決定中深化財(cái)稅體制改革的第三項(xiàng)任務(wù)——“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這項(xiàng)任務(wù)之所以被如此看重，一個(gè)重要方面是關(guān)注到中國共產(chǎn)黨處理中央和地方財(cái)政關(guān)系基本原則的轉(zhuǎn)型——落腳點(diǎn)在支出單側(cè)。轉(zhuǎn)型的原因是中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐的歷練中形成了“權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一”的財(cái)政思想，逐漸認(rèn)識(shí)到支出側(cè)改革具有直接性和聯(lián)動(dòng)性，所以將其放在中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的核心位置上。

首先，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分與各級(jí)政府職能分工相一致，對(duì)政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有直接性。正因如此，事權(quán)和支出責(zé)任劃分的重要性要高于財(cái)權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度，在中央和地方財(cái)政關(guān)系體系中處于核心地位。相比之下，財(cái)權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付的制度安排主要是為形成履行財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的財(cái)力，均不能直接實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)，而是需要借助于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分和國家治理建立起聯(lián)系。

其次，在隨分稅制形成的中央和地方財(cái)政關(guān)系體系中，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革明顯滯后于財(cái)政收入劃分、轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)領(lǐng)域的改革，并在一定程度上阻礙了其改革的進(jìn)程。在改革進(jìn)入深水期后，黨中央充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是財(cái)稅體制的根基、短板和弱項(xiàng)，只有補(bǔ)齊這個(gè)短板，加強(qiáng)這個(gè)弱項(xiàng)，才能讓財(cái)政真正肩負(fù)起國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的歷史使命，發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)勢(shì)，鞏固六位一體的國家治理體系的根基。

（三）從“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”調(diào)整到“事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)”

2017年黨的十九大報(bào)告提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，同時(shí)明確了現(xiàn)代財(cái)政制度下中央和地方財(cái)政關(guān)系的特征是權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡。2019年黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”。中國共產(chǎn)黨處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本原則實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型后的首次調(diào)整，把財(cái)力因素納入其中，成為新時(shí)代優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本原則。這說明中國共產(chǎn)黨深刻地認(rèn)識(shí)到，只有在支出側(cè)財(cái)政體制改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展后，才能統(tǒng)籌優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，中央和地方財(cái)政關(guān)系從收入、支出雙側(cè)同步推進(jìn)的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。

此外，從中國共產(chǎn)黨逐漸深化對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系認(rèn)識(shí)的過程中，可以洞悉黨中央審時(shí)度勢(shì)的智慧和攻堅(jiān)克難的決心。因?yàn)橹醒牒偷胤截?cái)政關(guān)系領(lǐng)域的改革要觸動(dòng)既得利益，各種矛盾和問題交匯在其中，難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)算、稅收等其他財(cái)稅體制改革，以致于相對(duì)滯后。黨中央切實(shí)把握住財(cái)政功能地位在黨的十八屆三中全會(huì)獲得歷史性提升的契機(jī)，以尋求與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的中央和地方財(cái)政關(guān)系為目標(biāo)，推動(dòng)此項(xiàng)改革，并在黨的十九大將其視為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的直接途徑而提升到三項(xiàng)改革任務(wù)的首位①。這也充分說明，在全黨上下已達(dá)成如下共識(shí)：要實(shí)現(xiàn)深化財(cái)稅體制改革建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體目標(biāo)，要正確面對(duì)既得利益的調(diào)整，從而須將中央和地方財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域的改革落到實(shí)處。

三、中國共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代中央和地方財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在要求

黨的十九大報(bào)告向世界宣告中國特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入“新時(shí)代”，新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。深入分析后不難發(fā)現(xiàn)，化解這一矛盾的機(jī)理在于實(shí)現(xiàn)公平與效率的均衡，而后者恰為財(cái)政固有的比較優(yōu)勢(shì)。自黨的十大提出“加強(qiáng)計(jì)劃，加強(qiáng)協(xié)作，健全合理的規(guī)章制度，更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”以來，“兩個(gè)積極性”在黨代會(huì)的報(bào)告中被多次從不同角度重申，其中，黨的十八屆三中全會(huì)重申的角度是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，中國共產(chǎn)黨“兩個(gè)積極性”的思想開始落腳到中央和地方間財(cái)政關(guān)系層面。深入分析后可以作出如下判斷：“實(shí)現(xiàn)公平與效率的均衡”和“發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性”是中國共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代中央和地方財(cái)政關(guān)系的內(nèi)在要求。

（一）實(shí)現(xiàn)公平與效率的均衡

中國共產(chǎn)黨正是認(rèn)識(shí)到財(cái)政兼具公平與效率雙向調(diào)節(jié)的功能屬性，所以在黨的十八屆三中全會(huì)賦予財(cái)政新使命之后，進(jìn)一步明確了財(cái)政的新職能——優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安，新職能對(duì)于公平和效率的定位更為鮮明。實(shí)踐證明，兼顧公平和效率相對(duì)困難，因此實(shí)現(xiàn)公平與效率的均衡就成為中國共產(chǎn)黨對(duì)財(cái)政的內(nèi)在要求。那么，作為財(cái)政收、支、管、體四要素之一的財(cái)政體制責(zé)無旁貸，而優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系則是必由之路。從公平方面來看，可通過優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障人民生活水平；從效率方面來看，可通過優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系保障資源的高效利用，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外良性循環(huán)。

那么，如何優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系？主要通過中央和地方間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分、財(cái)權(quán)與財(cái)政收入劃分、轉(zhuǎn)移支付三條路徑實(shí)現(xiàn)。從理論層面看，三者分別解決三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的財(cái)政問題。其中，事權(quán)和支出責(zé)任劃分解決的是“每項(xiàng)政府職能歸誰履行、誰出資”的問題，權(quán)責(zé)須一致；財(cái)政收入劃分解決的是“中央和地方政府為履行事權(quán)和支出責(zé)任如何籌資”的問題，承接前者；轉(zhuǎn)移支付則解決的是“中央和地方政府為履行事權(quán)和支出責(zé)任如何獲得足夠財(cái)力”的問題，需以前二者為前提。從實(shí)踐層面看，在中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分清楚后，需要為中央和地方賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，然而，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)制度等決定了政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不可能一一對(duì)應(yīng)，而且還涉及共同事權(quán)，這就需要通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)力配置，以保障中央和地方政府都能有足夠的財(cái)力履行其事權(quán)和支出責(zé)任。

圖2 中央和地方財(cái)政關(guān)系優(yōu)化的路徑

（二）發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性

表1呈現(xiàn)了“兩個(gè)積極性”在中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告中的發(fā)展軌跡，其中，黨的十九屆四中全會(huì)吸收繼承此前經(jīng)驗(yàn)，從中央和地方財(cái)政關(guān)系層面對(duì)“兩個(gè)積極性”的內(nèi)在要求進(jìn)行了具體化（見表1）。

表1 中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)全體會(huì)議關(guān)于“兩個(gè)積極性”的表述

那么，如何滿足這些具體要求？主要通過適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)、賦予地方更多自主權(quán)三條路徑實(shí)現(xiàn)。關(guān)于適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，在國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）和黨的十九屆四中全會(huì)均對(duì)此有明確的要求，其出發(fā)點(diǎn)是有多大的財(cái)權(quán)和財(cái)力就匹配多少事權(quán)和支出責(zé)任。②經(jīng)過多年的分稅制改革，中央的財(cái)權(quán)和財(cái)力顯著增加，出于提高“兩個(gè)積極性”的考慮，需要為其匹配相對(duì)多的中央事權(quán)和支出責(zé)任。

共同事權(quán)的權(quán)責(zé)劃分是中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨的處理思路是減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。長(zhǎng)期以來，我國中央和地方之間存在大量的共同事權(quán)，而同一項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任由中央和地方政府共同履行，實(shí)際上為事權(quán)和支出責(zé)任層層下移創(chuàng)造了條件。當(dāng)事權(quán)和支出責(zé)任下移沒有配合同步的財(cái)權(quán)和財(cái)力下移，就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)事權(quán)對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量較低。而要從根本上解決這個(gè)問題，就要下決心減少并規(guī)范共同事權(quán)。

黨的十九屆三中全會(huì)提出“增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”。這一要求體現(xiàn)在中央和地方財(cái)政關(guān)系的安排中，就是通過科學(xué)合理的稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、債權(quán)的劃分和轉(zhuǎn)移支付，賦予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力，增強(qiáng)地方治理能力。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。這一要求體現(xiàn)在中央和地方財(cái)政關(guān)系的安排中，就是在財(cái)政收支方面為地方提供更多的制度性激勵(lì)，保障地方享有合理的財(cái)權(quán)和財(cái)力，并與劃分給地方的事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

此外，黨的十九大報(bào)告還強(qiáng)調(diào)“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，這要求結(jié)合地方實(shí)際深化省以下財(cái)政體制改革，具體包括明確省以下各級(jí)政府職能，優(yōu)化省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、財(cái)權(quán)劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保障地方各級(jí)政府所需基本財(cái)力。當(dāng)前，基層治理的網(wǎng)格化發(fā)揮著越來越大的作用，在抗擊新冠肺炎疫情中作出了巨大貢獻(xiàn)，因此，需要通過深化省以下財(cái)政體制改革，保障基層治理現(xiàn)代化所需要的財(cái)政責(zé)、權(quán)、利。

四、中國共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代中央和地方財(cái)政關(guān)系改革實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)

在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨準(zhǔn)確把握我國深化財(cái)稅體制改革的短板是中央和地方財(cái)政關(guān)系改革，而中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的短板在于支出側(cè)改革，從而全面開啟了中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，從頂層設(shè)計(jì)到分領(lǐng)域改革均取得了豐碩的改革成果，迎來了優(yōu)化中央和地方財(cái)權(quán)和財(cái)政收入劃分的歷史新機(jī)遇。

（一）中國共產(chǎn)黨關(guān)于中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的思想與實(shí)踐

《指導(dǎo)意見》作為新時(shí)代中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的頂層設(shè)計(jì)，其發(fā)布標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)我國中央和地方財(cái)政關(guān)系改革之路上邁出了關(guān)鍵性的一步。此后，在《指導(dǎo)意見》搭建的框架下，成功推出了“1+X改革方案”，實(shí)踐表明中國共產(chǎn)黨關(guān)于新時(shí)代中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革思路符合時(shí)代特征和我國國情，實(shí)踐成效顯著。

1、頂層設(shè)計(jì)體現(xiàn)的中國共產(chǎn)黨改革思路。2016年8月，在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定、堅(jiān)持有利于健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、堅(jiān)持法治化規(guī)范化道路、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)等“五個(gè)堅(jiān)持”的總體要求下，正式發(fā)布《指導(dǎo)意見》，對(duì)中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的總體目標(biāo)、基本思路、時(shí)間表等內(nèi)容進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

《指導(dǎo)意見》基本上對(duì)所有改革事項(xiàng)都有明確的指引，可以從中體會(huì)到中國共產(chǎn)黨的改革思路。第一，新時(shí)代中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是以問題為導(dǎo)向的，旨在解決當(dāng)時(shí)的劃分在清晰性、合理性、規(guī)范性等方面存在的問題。第二，按照五項(xiàng)原則調(diào)整優(yōu)化中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，以解決上述問題。第三，突出共同事權(quán)劃分的重要性，并指出優(yōu)化方向。第四，更為突出對(duì)地方的激勵(lì)，保障和監(jiān)管均不能忽視。第五，考慮到劃分并非一成不變，需隨客觀條件變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。但也要看到，《指導(dǎo)意見》所明確的改革事項(xiàng)仍是抽象的，難以對(duì)接到執(zhí)行層面，如何讓它們更加“接地氣”，還需要對(duì)如下三個(gè)問題作答：一是基于何種標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行劃分；二是具體劃分時(shí)應(yīng)基于怎樣的路線、方案和流程；三是是否需要設(shè)定先決條件。這些問題的答案需在頂層設(shè)計(jì)具體化為各項(xiàng)具體行動(dòng)方案后才能做出。

2、實(shí)踐方案中體現(xiàn)的中國共產(chǎn)黨改革思路。2018年2月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《劃分方案》），先行將滿足五項(xiàng)條件的八大類18項(xiàng)基本公共服務(wù)確定為共同事權(quán)，并采取分檔分率的方法確定共同事權(quán)的支出責(zé)任在中央和地方間的分擔(dān)方式和比例。該方案作為改革啟動(dòng)階段的成果，充分考慮了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體格局、各項(xiàng)基本公共服務(wù)的不同屬性以及財(cái)力實(shí)際狀況，較之《指導(dǎo)意見》大大增強(qiáng)了可操作性，將改革向前實(shí)質(zhì)性推進(jìn)一步。

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革正在從頂層設(shè)計(jì)向分領(lǐng)域改革深化，目前已推出8個(gè)領(lǐng)域的改革方案。2018年推出醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2018〕67號(hào)），2019年推出科技領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2019〕26號(hào)）、教育領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2019〕27號(hào)）和交通運(yùn)輸領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2019〕33號(hào)），2020年推出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕13號(hào)）、公共文化領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕14號(hào)）、自然資源領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕19號(hào)）、應(yīng)急救援領(lǐng)域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕22號(hào)），實(shí)現(xiàn)了《指導(dǎo)意見》中“到2020年基本完成主要領(lǐng)域改革”的任務(wù)。未來，分領(lǐng)域劃分方案還將陸續(xù)推出，將其與《劃分方案》共同稱為“1+X改革方案”。

圖3 中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分“1+X改革方案”

在各方案中全面體現(xiàn)了黨中央推進(jìn)此項(xiàng)改革的總體思路和分領(lǐng)域改革的具體思路。其中，總體思路主要分三個(gè)層次：一是在改革中體現(xiàn)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神。二是在改革中體現(xiàn)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、社會(huì)主要矛盾變化等黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的總體部署和基本判斷。三是在改革中體現(xiàn)黨中央對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系的總體部署。③

具體思路則體現(xiàn)各領(lǐng)域不同的特征和黨對(duì)各領(lǐng)域的改革發(fā)展部署，例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)人民健康優(yōu)先發(fā)展，提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給效率和水平，要求形成中央領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)清晰、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的劃分模式。在科技領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)把握科技工作規(guī)律和特點(diǎn)，形成完整規(guī)范、分工合理、高效協(xié)同的劃分模式。

可以看到，在頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)之后，改革成果不斷推出，改革進(jìn)程不斷加快，在中央和地方財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域迅速補(bǔ)短板。但也要看到這項(xiàng)改革依然“在路上”，改革方案仍普遍具有粗放性和不徹底性，例如，以分檔分率的方式確定共同事權(quán)支出責(zé)任分擔(dān)比例，尚不能精準(zhǔn)地反映現(xiàn)實(shí)需求、公共服務(wù)之間的差異以及對(duì)支出效能的內(nèi)在約束。此外，目前出臺(tái)的劃分方案還難以應(yīng)對(duì)新的困難和問題，例如新冠肺炎疫情爆發(fā)后，不難發(fā)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的改革方案還存在一定優(yōu)化空間，對(duì)重大公共衛(wèi)生事件所涉及的事權(quán)和支出責(zé)任劃分的考慮不足，如應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制建設(shè)和啟動(dòng)、情況研判和信息發(fā)布、控制措施制定和實(shí)施、病患排查、救治和隔離、疫苗研制等。因此，已出臺(tái)的方案還需要進(jìn)一步改進(jìn)，針對(duì)未明確的事權(quán)提出劃分方案，從而保障在事件突發(fā)后中央和地方各級(jí)政府穩(wěn)健、有序地應(yīng)對(duì)，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效應(yīng)的最大化。

（二）中國共產(chǎn)黨關(guān)于財(cái)權(quán)與財(cái)政收入劃分的思想與實(shí)踐

根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)的決定，1993年底國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，初步確立了我國中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本框架。中國共產(chǎn)黨推動(dòng)分稅制改革的初衷是：“進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展?！痹谶@樣的思路和框架下，經(jīng)過近30年的漸進(jìn)式改革，中國共產(chǎn)黨在中央和地方財(cái)權(quán)劃分方面的財(cái)政思想充分體現(xiàn)在實(shí)踐中：在稅種逐漸上劃、提高中央財(cái)權(quán)集中度的同時(shí)，通過擴(kuò)大地方政府性基金收入權(quán)和賦予地方政府發(fā)債權(quán)部分對(duì)沖稅權(quán)的集中，并通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付保障地方履行其事權(quán)和支出責(zé)任的財(cái)力需求。

在實(shí)踐層面，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國實(shí)施了對(duì)中央和地方收入劃分影響最大的兩項(xiàng)改革——所得稅分享改革和“營(yíng)改增”改革，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起以共享稅為主體的收入分享新格局。所得稅分享改革是將原屬于地方的企業(yè)所得稅調(diào)整為共享稅，并進(jìn)一步將中央的分享比例從50%提升為60%，中央分享部分專項(xiàng)用于支持西部大開發(fā)?！盃I(yíng)改增”改革是將原屬于地方的營(yíng)業(yè)稅改為央地共享的增值稅，改革后增值稅的中央分享比例從75%調(diào)整為50%，雖然分享比例降低了，但稅基增大了，中央的財(cái)力顯著加強(qiáng)。由此可見，這兩項(xiàng)改革都產(chǎn)生了財(cái)權(quán)財(cái)力向中央集中的直接結(jié)果，并間接推動(dòng)了稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革。在全面實(shí)行“營(yíng)改增”的2017年，我國共享稅約占稅收總額的74%，在客觀上已經(jīng)形成了以共享稅為主體的收入分享新格局，突破了中央和地方收入格局和財(cái)力格局總體穩(wěn)定的改革條件，并進(jìn)一步推動(dòng)了國稅、地稅合并。④兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并后，所有稅收收入和非稅收入統(tǒng)一由國稅部門征收，中央和地方間的收入劃分改革更為緊迫，因此當(dāng)年的政府工作報(bào)告要求“抓緊制定收入劃分改革方案”，黨的十九屆四中全會(huì)提出“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分”。

介于財(cái)政分權(quán)和集權(quán)之間的稅收共享體制，為黨的財(cái)政思想發(fā)展提供了新的空間。在漸進(jìn)式改革的既定路徑下和減稅降費(fèi)的政策需求下，如何重構(gòu)地方稅體系，如何構(gòu)建更為合理的中央和地方財(cái)權(quán)劃分和財(cái)力分擔(dān)機(jī)制？未來還需要基于稅收共享體制推動(dòng)財(cái)稅體制改革向縱深發(fā)展，在中央和地方之間合理劃分財(cái)權(quán)、分配財(cái)力，以符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求和滿足國家治理現(xiàn)代化的需要。

五、基于中國共產(chǎn)黨理財(cái)觀回歸優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系

（一）新時(shí)代中國共產(chǎn)黨理財(cái)觀的回歸

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國共產(chǎn)黨一直秉持“以收定支”的理財(cái)觀，并以此為財(cái)政運(yùn)行所遵循的收支原則，即按財(cái)政收入安排支出，財(cái)政支出總量以收入總量為限。隨著經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，公共支出的需要不斷增長(zhǎng)，黨的理財(cái)觀逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允斩ㄖА睘橹?，“以支定收”為輔。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公共財(cái)政成為目標(biāo)財(cái)政模式，黨的理財(cái)觀逐漸落腳到“以支定收”，并認(rèn)可財(cái)政收支“動(dòng)態(tài)平衡”的合理性，不再固守年度平衡，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展需要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政收支，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

然而，隨著中國特色社會(huì)主義步入新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨的理財(cái)觀重新回到“以收定支”。新時(shí)代一個(gè)重要的特征就是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸回落到合理區(qū)間，國家治理的重中之重是在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在新的歷史條件下，為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政肩負(fù)著以大規(guī)模減稅降費(fèi)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并保證自身可持續(xù)發(fā)展的歷史使命。由此可見，“以支定收”的理財(cái)觀不再適應(yīng)新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)要求，而需要轉(zhuǎn)變。在2019年12月召開的全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆特別強(qiáng)調(diào)“認(rèn)真貫徹‘以收定支’原則，加大優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)力度，堅(jiān)持政府過緊日子，切實(shí)做到有保有壓”。

“以收定支”的理財(cái)觀是當(dāng)前一切財(cái)政活動(dòng)的基本遵循，處理中央和地方財(cái)政關(guān)系也不例外，需以“以收定支”為前提，對(duì)之前“以支定收”理財(cái)觀下的中央和地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。調(diào)整優(yōu)化的方向就是在黨的十九大報(bào)告中明確、黨的十九屆四中全會(huì)重申的“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，其中，以“權(quán)責(zé)清晰”為目標(biāo)優(yōu)化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，以“財(cái)力協(xié)調(diào)”為目標(biāo)優(yōu)化財(cái)權(quán)與財(cái)政收入劃分，以“區(qū)域均衡”為目標(biāo)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（二）以“權(quán)責(zé)清晰”為目標(biāo)優(yōu)化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

從已出臺(tái)的“1+X改革方案”看，目前財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的科學(xué)性和精準(zhǔn)性還有進(jìn)一步提升的空間。在調(diào)研中，地方層面對(duì)改革成效的反饋是改革更為系統(tǒng)化了，將改革前地方層面的實(shí)際做法進(jìn)行了歸并，在充分考慮共性和個(gè)性的基礎(chǔ)上以劃分方案的面貌呈現(xiàn)。不足之處是并沒有實(shí)現(xiàn)更大的突破，無論是總體方案還是分領(lǐng)域方案均來源于實(shí)踐，卻并未超越實(shí)踐。換句話說，地方層面原來怎樣做現(xiàn)在仍然怎樣做，只是原來的具體措施，現(xiàn)在上升到制度層面，賦予了執(zhí)行的剛性。未來在黨中央提出的“權(quán)責(zé)清晰”的要求下，需要進(jìn)一步鞏固事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革成果，推出優(yōu)化方案。

1、基于黨的十九屆四中全會(huì)精神，對(duì)改革進(jìn)展進(jìn)行不同維度的評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)目前的劃分在頂層設(shè)計(jì)、改革思路、制度運(yùn)行、政策執(zhí)行等方面還存在哪些可優(yōu)化空間。

2、優(yōu)化各政府部門之間和地方政府之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的橫向劃分?；谖覈鴩抑卫斫Y(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)的特征，政府各部門和同級(jí)政府間的權(quán)責(zé)劃分是中央和地方權(quán)責(zé)劃分的重要影響因素，需要予以充分考慮。

3、優(yōu)化劃分方法。目前我國共同事權(quán)支出責(zé)任的劃分方法是分檔分率法，但這種方法還存在局限。例如，處于不同檔的相鄰兩省對(duì)履行同一事權(quán)承擔(dān)的支出責(zé)任不同，不利于調(diào)動(dòng)地方積極性。突破方法局限的有效路徑是細(xì)化事權(quán)劃分，對(duì)于每一項(xiàng)最具體的事權(quán)，支出責(zé)任應(yīng)由誰來承擔(dān)其實(shí)是顯而易見的，細(xì)分之后，共同事權(quán)就會(huì)大幅減少，只保留無法細(xì)分的部分。

4、繼續(xù)深化分領(lǐng)域劃分改革。在把握每項(xiàng)公共服務(wù)特殊性基礎(chǔ)上繼續(xù)推出“1+X”的劃分方案，例如污染防治、社會(huì)保障等領(lǐng)域，同時(shí)在對(duì)公共服務(wù)受益范圍、外部性、成本收益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等相關(guān)指標(biāo)科學(xué)測(cè)度的基礎(chǔ)上，對(duì)已公布的劃分方案酌情優(yōu)化。

（三）以“財(cái)力協(xié)調(diào)”為目標(biāo)優(yōu)化財(cái)權(quán)與財(cái)政收入劃分

當(dāng)前的中央與地方財(cái)權(quán)和財(cái)政收入劃分基本方向是向中央集中財(cái)政收入，由此導(dǎo)致地方政府履行事權(quán)和支出責(zé)任所需的財(cái)力不足，進(jìn)而造成轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模膨脹和結(jié)構(gòu)失衡，以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積。因此，需要以“財(cái)力協(xié)調(diào)”為目標(biāo)，在形成財(cái)力的廣義財(cái)權(quán)（稅、費(fèi)、債）框架下，從客觀的角度對(duì)目前的劃分予以評(píng)價(jià)，對(duì)存在的問題、瓶頸和面臨的挑戰(zhàn)作出深入、系統(tǒng)的判斷，對(duì)優(yōu)化劃分的基礎(chǔ)、條件和制約因素進(jìn)行全面把握。

1、優(yōu)化中央和地方稅收劃分。分稅制改革只是按稅種對(duì)稅收收入在中央和地方間進(jìn)行劃分，需考慮中央和地方財(cái)力與實(shí)際資金需求的對(duì)比關(guān)系，對(duì)其中的財(cái)力缺口進(jìn)行測(cè)算，判斷目前的稅種劃分是否合理，共享稅分享比例是否合理。針對(duì)目前劃分存在不合理之處，充分考慮稅種性質(zhì)、特點(diǎn)、稅源分布、征收效率、未來規(guī)模等因素，將各稅種分別納入中央稅、地方稅和共享稅，并對(duì)分成比例進(jìn)行重新測(cè)算，對(duì)地方稅體系進(jìn)行重構(gòu)。

2、優(yōu)化中央和地方非稅收入劃分。新時(shí)代廣義財(cái)權(quán)和財(cái)政收入劃分需將非稅收入全部納入劃分視野。由于國有資本經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入具有較清晰的中央、地方歸屬界限，因此主要涉及政府性基金收入和一般公共預(yù)算收入中的非稅收入劃分。具體應(yīng)以綜合和分類相結(jié)合的方式重新厘清專享型非稅收入（如目前政府性基金收入中的農(nóng)網(wǎng)還貸資金、土地出讓金、鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金等）的歸屬，以及共享型非稅收入（如目前政府性基金收入中的港口建設(shè)費(fèi)、彩票公益金等）的中央和地方分享比例。

3、優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)收入劃分。《預(yù)算法》修訂后，我國開啟了地方政府債務(wù)制度的系列改革，通過賦予地方政府有限的發(fā)債權(quán)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化，并通過債務(wù)置換等方式化解風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國地方政府享有相對(duì)獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，但因中央和地方債務(wù)總規(guī)模是受限的，所以需要在科學(xué)測(cè)算和嚴(yán)格、規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，對(duì)中央和地方進(jìn)行政府債務(wù)收入劃分，從而處理好政府債務(wù)領(lǐng)域的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

（四）以“區(qū)域均衡”為目標(biāo)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在各級(jí)政府間相互調(diào)劑財(cái)力的制度保障。近年來我國轉(zhuǎn)移支付正沿著結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向逐步完善，一般性轉(zhuǎn)移支付比重不斷提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重不斷降低，地方的積極性有了較大提升，但總體上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模仍然相對(duì)較大，并且存在“一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化”的隱憂。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系體系提出的新要求中強(qiáng)調(diào)了事權(quán)財(cái)權(quán)劃分須與財(cái)力相適應(yīng)，為優(yōu)化政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了契機(jī)。

1、明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能定位，構(gòu)建科學(xué)合理的制度體系。明確界定政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的功能定位，根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)提出的新任務(wù)和新要求，建立更科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度測(cè)度和評(píng)價(jià)框架。

2、明確優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)和思路。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化任務(wù)不可能獨(dú)立完成，而要以事權(quán)與支出責(zé)任劃分優(yōu)化、財(cái)權(quán)與財(cái)政收入劃分優(yōu)化為基礎(chǔ)。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的具體思路為：明確中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任，以此為標(biāo)準(zhǔn)在政府間劃分財(cái)政收入，再以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)各級(jí)財(cái)力缺口，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)履行委托性事權(quán)支出責(zé)任所需的財(cái)力，且在職責(zé)履行完畢之后適時(shí)退出。

3、理順一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系，著力解決“一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化”問題。2019年我國在一般性轉(zhuǎn)移支付下新設(shè)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，作為轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新，但因發(fā)展尚未成熟，具有專項(xiàng)化的風(fēng)險(xiǎn)，不符合轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，也不符合中央和地方財(cái)政關(guān)系改革過程中減少并規(guī)范共同事權(quán)的內(nèi)在要求。因此，需要加速相關(guān)制度建設(shè)，排除隱患。

4、充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在均衡財(cái)力方面的優(yōu)勢(shì)，致力于實(shí)現(xiàn)“區(qū)域均衡”的目標(biāo)要求。在實(shí)際運(yùn)行中，需防止其超越作為財(cái)力調(diào)劑工具的本質(zhì)，放棄公平目標(biāo)去追求效率目標(biāo)，要明確轉(zhuǎn)移支付制度與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系，加大轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域間的均衡配置力度，防止過度傾斜。

綜上所述，黨的十八大以來，我國中央和地方財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域深入貫徹黨中央的決策部署，積極深化財(cái)政體制改革，在制度性激勵(lì)下中央和地方“兩個(gè)積極性”均得到提升，為激發(fā)中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、提高我國國家治理效能提供了重要的財(cái)政體制保障。未來還需要進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革環(huán)境、完善相關(guān)配套措施，消除體制機(jī)制的障礙，提升部門機(jī)構(gòu)的治理效能，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。

注釋：

①黨的十九大報(bào)告提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。

②《指導(dǎo)意見》中有“適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力，維護(hù)中央權(quán)威”“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適宜由中央承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行權(quán)要上劃，加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行能力”等內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)?！?/p>

③黨中央對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系的總體部署包括：充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度等。

④2014年中共中央政治局會(huì)議審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，要求在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。為了給落實(shí)減稅降費(fèi)政策創(chuàng)造條件，2019年10月國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，以“保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定，建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革”為宗旨。數(shù)據(jù)來源：經(jīng)財(cái)政部數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計(jì)算，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.htm。