我國區(qū)域規(guī)劃中科技政策的特征、不足與展望*

王羅漢 劉冬梅

一、引言

當前，世界經(jīng)濟增長的引擎呈現(xiàn)出較多的科技元素，科技支撐地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的格局正在加速形成。圍繞區(qū)域發(fā)展的要素也不再局限于傳統(tǒng)的土地、資本、人才資源，數(shù)據(jù)和技術(shù)作為新的戰(zhàn)略資源正逐步納入地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的考核中。黨的十八大提出創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，黨的十八屆三中全會進一步明確要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家。因此，無論是宏觀層面對不同區(qū)域科技創(chuàng)新的新一輪布局，中觀層面各區(qū)域強化戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和價值鏈向中高端攀升，還是微觀層面企業(yè)對核心競爭力的打造，都越發(fā)需要科技創(chuàng)新能力的持續(xù)積累。各區(qū)域科技創(chuàng)新政策的實施，必然作用于該區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展，并通過經(jīng)濟發(fā)展的成效和質(zhì)量加以綜合反映。因此，區(qū)域科技政策日漸成為區(qū)域政策實施過程中帶動一個地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的重要抓手。從區(qū)域?qū)用鎭砜?，把區(qū)域科技政策納入?yún)^(qū)域發(fā)展政策也是時代經(jīng)濟社會發(fā)展的必然需求。

通過梳理黨的十八大以來發(fā)布的區(qū)域政策以及其中具體的區(qū)域科技政策可以發(fā)現(xiàn)，我國已經(jīng)或正在出臺、批復(fù)的涉及區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)意見或規(guī)劃就超過100 個，涵蓋范圍既包括傳統(tǒng)的東部、東北、西部、中部等傳統(tǒng)區(qū)域，也涵蓋京津冀、長三角、粵港澳和成渝等新的國家戰(zhàn)略板塊。而圍繞新時代國家戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展的總體部署，除各?。▍^(qū)、市）相繼發(fā)布區(qū)域發(fā)展規(guī)劃外，國家層面已基本完成了全國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略布局，充分體現(xiàn)了國家對于區(qū)域發(fā)展的高度重視。進一步聚焦區(qū)域規(guī)劃中的科技政策可以發(fā)現(xiàn)，對科技資源計劃指令式的政策范式依然存在。但實踐也已表明，這種施政范式早已不再適配當前區(qū)域發(fā)展的真實需要，市場經(jīng)濟產(chǎn)生的財富聚集效應(yīng)和在經(jīng)濟發(fā)展中不斷形成的城鄉(xiāng)兩極分化現(xiàn)象，在科技要素的分布和富集方面同樣存在。事實上，我國多年來區(qū)域發(fā)展的普遍規(guī)律表明，地區(qū)經(jīng)濟中心和大城市的行政中心往往是雙重疊加，單靠區(qū)域科技政策難以從根本上解決各地區(qū)對稀缺科技資源的訴求，無法真正化解區(qū)域發(fā)展因稀缺科技資源分布不均導(dǎo)致的新一輪“馬太效應(yīng)”。而目前關(guān)于區(qū)域?qū)用嬗绕涫强鐓^(qū)域?qū)用娴目萍颊?，不論從理解認識、政策工具還是從政策實施的具體效果來看，距離區(qū)域?qū)崿F(xiàn)整體協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展的目標還有不小距離。

二、我國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的新特點

黨的十八大以來，我國在區(qū)域規(guī)劃和政策文本方面的批復(fù)數(shù)量之多、審批層次之高、政策出臺之密是前所未有的。梳理這些文件，可以發(fā)現(xiàn)有以下突出特點。

1.區(qū)域發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)密集化和體系化發(fā)展態(tài)勢

在“五位一體”總體布局的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，國家針對重點地區(qū)采取了有別于傳統(tǒng)的“碎片化”點對點策略。圍繞關(guān)鍵區(qū)域，密集出臺系列規(guī)劃和配套政策，為該區(qū)域準確領(lǐng)會中央頂層設(shè)計精神以及在發(fā)展過程中及時校準發(fā)展方向發(fā)揮出重要作用，也為政策的體系化構(gòu)建形成系統(tǒng)布局。比如，在推進實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，為更好地解決北京創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心等錯綜復(fù)雜的戰(zhàn)略問題，2016年國家陸續(xù)出臺了《京津冀系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革實驗方案》和《北京加強全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)的總體方案》。為保證首都北京的有序發(fā)展，進一步密集出臺一攬子計劃，具體方向涵蓋科創(chuàng)中心、改革實驗、擴大開放、副中心、首都功能核心區(qū)、雄安新區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)等，政策體系化特征日趨明顯。這些文件的陸續(xù)出臺，對確保京津冀沿著正確軌道發(fā)展發(fā)揮了“保駕護航”的作用。

2.區(qū)域發(fā)展路徑選擇的異質(zhì)性特征明顯

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大背景下，區(qū)域政策措施安排和規(guī)劃發(fā)生了重大變化。主要表現(xiàn)在各區(qū)域基于現(xiàn)實發(fā)展需求，在評估以往政策措施成效基礎(chǔ)上，針對自身特殊發(fā)展情況推出了更加精準的政策措施。比如東北振興，在新時代重在依托主要核心城市打造國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“自創(chuàng)區(qū)”）。在具體做法上，新近出臺的《國務(wù)院關(guān)于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》中，直接要求由中央部委或三省政府牽頭負責，以加強創(chuàng)新載體和平臺的機構(gòu)改革與整合。而同時期針對中部崛起，雖然國家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)也是實現(xiàn)當?shù)貏?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要措施，但更多的是側(cè)重于依托領(lǐng)軍企業(yè)組建行業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體和創(chuàng)建國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)，更加倚重市場化路徑，帶動布局建設(shè)一批綜合性中試基地，建設(shè)中部地區(qū)技術(shù)交易市場聯(lián)盟及推動技術(shù)交易市場互聯(lián)互通。

3.重大戰(zhàn)略目標呈現(xiàn)“極化”布局

圍繞打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心這一重大戰(zhàn)略目標，在京津冀、長三角、粵港澳等優(yōu)勢區(qū)域，對優(yōu)勢資源進行“極化”布局。例如，推動北京、上海等優(yōu)勢地區(qū)建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，提升京津冀、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略區(qū)域科技創(chuàng)新能力，打造區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，統(tǒng)籌和引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展，但依然充分尊重各區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實，在具體落實方面給予差異化對待。

比如京津冀協(xié)同創(chuàng)新一體化，從文件的出臺時間和設(shè)計初衷看，涉及三地協(xié)同發(fā)展的主要政策文件共有三個，分別是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（2015）、《北京加強全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)總體方案》（2016）和《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（2018），其首要議題是疏解非首都功能，進而將北京打造為全國科技創(chuàng)新中心和區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)。而長三角一體化重在“高質(zhì)量”和“一體化”兩個發(fā)展支點上。在政策出臺方面，蘇浙滬皖均有配套政策出臺，且圍繞重點地區(qū)如上海的配套則更為微觀聚焦。如2015年出臺《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放相關(guān)方案》后，2019 年推出《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，2021年推出《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》。圍繞一體化，2019年印發(fā)了長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要；圍繞高質(zhì)量，還專門出臺了科技創(chuàng)新共同體建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。從與區(qū)域發(fā)展相配套的政策看，以往的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃多是由中央直接決策、統(tǒng)一實施的“自上而下”的開發(fā)策略?，F(xiàn)在則更多地由地方政府主導(dǎo)，上報中央政府批準，進而再促使其成為國家戰(zhàn)略的一部分，政策體系更加成熟完備，精準施策也更具針對性。

4.區(qū)域協(xié)調(diào)實現(xiàn)“均衡化”覆蓋

黨的十八大以來，國家出臺和批復(fù)的一系列宏觀層面以及跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃和政策性文件，更加注重實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，政策導(dǎo)向尤其關(guān)注推動老少邊窮地區(qū)脫貧攻堅與創(chuàng)新發(fā)展。宏觀層面，國務(wù)院及相關(guān)部門圍繞新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重點任務(wù)出臺文件，重在通過深化新型城鎮(zhèn)化來帶動輻射新農(nóng)村建設(shè)，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進異地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展層面，各區(qū)域陸續(xù)推出一系列針對欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展政策，如先后批復(fù)了圖們江（琿春）、左右江革命老區(qū)、云南勐臘（磨憨）、川陜革命老區(qū)、沿邊重點地區(qū)、廣西百色、新疆塔城等重點開發(fā)開放試驗區(qū)。通過區(qū)域合作，分享可操作可復(fù)制的成功經(jīng)驗，帶動各區(qū)域均衡發(fā)展，共享發(fā)展成果。

5.綠色發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容

黨的十八大以來，圍繞綠色發(fā)展的新發(fā)展理念，國家層面也進行了系統(tǒng)全面的政策部署。早在2016年，國務(wù)院就發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》，旨在推動可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建創(chuàng)新示范區(qū)。2017年先后制定江西和貴州兩個國家生態(tài)文明試驗區(qū)實施方案。在區(qū)域發(fā)展層面也圍繞可持續(xù)發(fā)展展開了專項布局，例如天津生態(tài)城建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū)、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、晉陜豫黃河金三角合作示范區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)（海南）等。同時，圍繞長江、黃河沿線還出臺了專門的配套綠色生態(tài)政策，這些政策的出臺，糾正了長期以來國家和地方在區(qū)域發(fā)展中對資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的忽視。

三、我國區(qū)域科技政策的實施特征

從黨的十八大以來國家出臺、批復(fù)的一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)性文件看，科技政策都是其中重要的組成部分，不論是國家宏觀戰(zhàn)略層面還是各區(qū)域具體的部署，都將科技納入支撐經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場中來。由于區(qū)域政策本身就具有動態(tài)調(diào)整和周期變化的特征，相應(yīng)的區(qū)域科技政策在實施過程中必然也是一個動態(tài)變化的過程。而區(qū)域科技政策的實施效果，在很大程度上是通過對科技創(chuàng)新要素的差異化布局加以體現(xiàn)。由于科技發(fā)展的固有規(guī)律，科技政策作用成效的體現(xiàn)往往與經(jīng)濟規(guī)律并不同步。從層級上看，國家的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略更多地從跨省域的角度，希望實現(xiàn)更大范圍的創(chuàng)新要素流動、共享，但地區(qū)層面各地方則希望自己能分得更多的資源，故而對稀缺科技創(chuàng)新等戰(zhàn)略資源存在相互競爭的態(tài)勢。從效果上看，區(qū)域科技政策的實施成效往往慢于區(qū)域經(jīng)濟政策，需要長周期的不斷投入，才能在一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展中體現(xiàn)出來。

1.區(qū)域科技政策的頂層設(shè)計呈現(xiàn)差異化特征

早在2006年，國家為加快科技支撐國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展，在《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中，就已明確提出各地應(yīng)根據(jù)自身特色和優(yōu)勢，探索具有地方特色的區(qū)域創(chuàng)新體系。黨的十八大之后，頂層設(shè)計方面出臺的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要（2016）》對區(qū)域科技政策在實施上的差異化路徑給出了更為明確的表述，區(qū)域科技創(chuàng)新戰(zhàn)略主要圍繞以下三個方面展開。

一是構(gòu)建各具特色的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展格局。東部地區(qū)側(cè)重于提高原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新能力，培育具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟。中西部地區(qū)走差異化和重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新跨越式發(fā)展道路，壯大區(qū)域特色經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)。二是跨區(qū)域整合創(chuàng)新資源。總的原則是推動區(qū)域間共同設(shè)計創(chuàng)新議題、互聯(lián)互通創(chuàng)新要素、聯(lián)合組織技術(shù)攻關(guān)。例如，京津冀、長三角、粵港澳等國家戰(zhàn)略區(qū)域的目標是打造區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，統(tǒng)籌和引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展。同時，圍繞戰(zhàn)略區(qū)域依然需要建設(shè)一個核心，比如推動北京、上海等優(yōu)勢地區(qū)建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。三是打造區(qū)域創(chuàng)新示范引領(lǐng)高地，側(cè)重于優(yōu)化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的整合布局，建設(shè)新一輪創(chuàng)新省份和創(chuàng)新型城市。

以上部署在區(qū)域科技創(chuàng)新布局上互有交叉，東部地區(qū)側(cè)重提高原始創(chuàng)新能力和集成創(chuàng)新能力，而國家戰(zhàn)略區(qū)域也主要在東部，在推動北京、上海等核心建成具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的同時，還要打造區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，統(tǒng)籌和引領(lǐng)區(qū)域一體化發(fā)展。中西部地區(qū)雖然主要是走差異化和重點領(lǐng)域創(chuàng)新道路，但依然要圍繞壯大區(qū)域特色經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，布局一批國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。

2.地方層面科技政策的出臺往往滯后于經(jīng)濟發(fā)展政策

跨區(qū)域的科技政策除傳統(tǒng)上支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動外，還被納入?yún)f(xié)同一體化發(fā)展規(guī)劃的編制中，科技成為經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。例如城市群規(guī)劃、中心城市規(guī)劃、專業(yè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃等，重點培育發(fā)展城市群和新生中小城市。如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確指出，既要構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新共同體，聯(lián)合提升原始創(chuàng)新能力；又要加強產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，共同推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。此外，一些科技實力較強的區(qū)域在落實東西部科技合作要求方面，還拿出了具體的創(chuàng)新能力培育、育才引才用才等諸多方案。

但地方政府在政策的編制和實施上，往往經(jīng)濟優(yōu)先于科技，這與科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的目標并不一致。科技資源的布局也圍繞著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資項目的布局而展開補充設(shè)計。此外，在諸如區(qū)域創(chuàng)新要素如何實現(xiàn)國內(nèi)大市場的跨區(qū)域流動與共享，如何開展跨區(qū)域?qū)蛹壍恼咧?，各地高新區(qū)如何跨越低效重復(fù)建設(shè)等問題，還主要依靠國家層面加以推動，地方政府層面難以協(xié)調(diào)跨區(qū)域的資源流動，這也限制了區(qū)域間科技要素的高效使用。

3.“中心引領(lǐng)、縱橫交叉、多點支撐”的特色區(qū)域科技總體發(fā)展格局初步形成

科技資源是重要的戰(zhàn)略資源，也是極度稀缺的重要創(chuàng)新要素?？萍假Y源的落地必須在一定的區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)先布局，并將其作為關(guān)鍵研發(fā)高地和先進技術(shù)輻射源去打造。從目前科技要素的跨區(qū)域布局看，我國初步形成了以京津冀、長三角、粵港澳為代表的具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心和以成渝地區(qū)為代表的具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心，以及縱橫交叉的沿海創(chuàng)新帶和橫向的長江流域創(chuàng)新帶、黃河流域城市群等“密網(wǎng)交織”的科技要素布局，加上目前正在打造的創(chuàng)新型省市縣（鄉(xiāng)）建設(shè)，共同搭建了我國科技政策的體系化整體發(fā)展格局。此外，全國大量分布的帶有地域特色的國家級高新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、新區(qū)等各類園區(qū)和創(chuàng)新基地平臺，共同形成了我國科技創(chuàng)新體系的基本面。進一步詳細梳理區(qū)域科技政策也可以發(fā)現(xiàn)，在具體工作層面，科技政策如何利用政策傾斜和系統(tǒng)支撐，對口支援幫扶革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)等，都已納入科技政策的制定規(guī)劃中，例如科技援疆、援藏、入滇、支寧在政策層面的全面落地，甘肅蘭白與上海張江、新疆與深圳、貴州與北京中關(guān)村等東西部科技合作的對口支援，在政策上也都做了系統(tǒng)布局。

4.高端科技創(chuàng)新資源區(qū)域分布的“馬太效應(yīng)”越發(fā)顯現(xiàn)

一是科技資源在空間上與區(qū)域經(jīng)濟富集度呈正相關(guān)?？萍假Y源主要集聚在北京、上海和粵港澳大灣區(qū)。當前，北京是全國政治中心、科教文化中心，也是多年來北方第一大經(jīng)濟中心。上海是全國金融中心和制造業(yè)中心，粵港澳大灣區(qū)是對外商貿(mào)服務(wù)中心和科技產(chǎn)業(yè)高地。三個國際科技創(chuàng)新中心在科技資源的上游集聚了全國最優(yōu)質(zhì)的高校和科研院所資源，中游匯聚了眾多金融機構(gòu)、人才以及最完備的配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，下游是龐大的消費市場，成為科技創(chuàng)新要素最佳的流入地和集聚區(qū)。二是科技資源的流動與經(jīng)濟資源的流動態(tài)勢相近似，也存在東西差距向南北差距轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。黨的十八大以來，隨著東西部科技合作的廣泛開展，成渝、西安、鄭州等部分中西部地區(qū)的科技創(chuàng)新能力在一些方面已初具規(guī)模，但南北間科技資源的差距則存在拉大態(tài)勢，尤其是具有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的團隊和人才，更是“孔雀東南飛”。即便有區(qū)域科技政策進行協(xié)調(diào)，但由于受經(jīng)濟發(fā)展趨勢的影響，總體發(fā)展趨勢短期內(nèi)難以有大的改觀。三是科技資源不論是前端研發(fā)還是終端應(yīng)用，也往往聚焦于大都市和區(qū)域行政中心，縣級以下很難富集真正的科技資源。如以地市管縣的現(xiàn)有行政體制為例，除與農(nóng)業(yè)相關(guān)的部分科技外，越是基層的科技政策越是存在載體不明晰、邊界不清楚的現(xiàn)象，導(dǎo)致針對同一地區(qū)在政策出臺上出現(xiàn)發(fā)改、農(nóng)業(yè)、科技、工信等多部門同時掛牌支持現(xiàn)象。

四、我國區(qū)域科技政策制定存在的不足

近年來，隨著逆全球化態(tài)勢的抬頭，凸顯地域（Place-Based）特色的新區(qū)域發(fā)展模式開始出現(xiàn)。即在同一時期，當制定的區(qū)域科技政策與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)政策相匹配，或在充分掌握當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本水平下，長期堅持開展具有目的性、科學(xué)性、計劃性的前瞻布局，才會帶動當?shù)貙崿F(xiàn)跨越式發(fā)展，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)騰飛。如合肥地方政府連續(xù)十多年堅持高投入、高風險、長周期的科技導(dǎo)向型政策，吸引京東方等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的入駐，才真正實現(xiàn)了當?shù)馗咝？蒲匈Y源與高技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，滿足了當?shù)貞?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)做大做強的訴求。然而，科技資源對于地方而言，需要充分尊重科技發(fā)展的一般規(guī)律，在選準發(fā)展方向的前提下，長期進行重資本、重技術(shù)的投入。整體上看，我國各區(qū)域在科技政策方面，鮮有真正重視本地有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，尤其在政策設(shè)計、實施、評估和事后反饋等多項環(huán)節(jié)上，往往存在“跟風隨大流”。雖然從政策文本上看有一定差異，但從總體實施效果上講，較少站在本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)有基礎(chǔ)上開展謀劃，政策的前瞻性和引領(lǐng)性不足。在政策工具上存在一定的雷同化，在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的選擇面過窄，也容易造成科技創(chuàng)新資源的低效率重復(fù)建設(shè)。

1.在科技承擔國家使命方面，區(qū)域間的政策區(qū)分度不清晰

黨的十八大以來，我國在如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)和承擔國家重大使命等諸多方面，均已發(fā)布頂層設(shè)計方案。各地在具體落實和對標上，一方面應(yīng)充分評估當?shù)乜萍紕?chuàng)新資源現(xiàn)狀，在保障當?shù)貎?yōu)勢領(lǐng)域發(fā)展前提下，有針對性地對標國家戰(zhàn)略；另一方面，科技創(chuàng)新資源的稀缺，決定了各區(qū)域在落實國家頂層設(shè)計上存在異質(zhì)性。但政策梳理后發(fā)現(xiàn)，在針對不同層級區(qū)域如何實現(xiàn)創(chuàng)新資源的有效共享、全球科技創(chuàng)新中心建設(shè)這一相同戰(zhàn)略目標、東部三大科創(chuàng)中心如何實現(xiàn)錯位發(fā)展等問題上，還缺乏較為清晰的戰(zhàn)略考慮。

整體上看，區(qū)域科技政策既存在貪多求全、目標導(dǎo)向不清晰，又存在政策規(guī)劃雷同、區(qū)分度不足等突出問題，這必將導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)稀缺的科技資源面臨低效浪費或過度競爭的風險。以東部三大科創(chuàng)中心為例，北京中關(guān)村兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為新一代信息技術(shù)、生物與健康，四個重點產(chǎn)業(yè)為先進制造、現(xiàn)代交通、新能源與節(jié)能環(huán)保、新材料；上海張江三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能；深圳優(yōu)先發(fā)展生命健康、人工智能、新一代信息技術(shù)。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同面較大，創(chuàng)新賽道過窄，高端資源存在過度爭搶的風險。

2.在主動支撐區(qū)域發(fā)展方面，科技政策引領(lǐng)力不足，跟隨型政策偏多

對比新近出臺的區(qū)域發(fā)展政策和科技政策可以發(fā)現(xiàn)，往往是在該區(qū)域協(xié)同一體化政策出臺之后，再單列一個創(chuàng)新政策作為補充。鮮有先出臺區(qū)域的科技政策，再被吸納到區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃當中的案例。比如2019 年12 月《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺，2020 年12 月，科技部再圍繞長三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)，又單獨出臺針對性的補充規(guī)劃文本。這一方面說明科技政策在支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的主動引領(lǐng)力和權(quán)威性還有待加強。另一方面也表明，在區(qū)域總體發(fā)展的構(gòu)想中，科技的權(quán)重還有待加強，科技“話語權(quán)”不高，部分規(guī)劃也沒有在第一時間將科技政策吸納進系統(tǒng)布局中。

3.在區(qū)域規(guī)劃設(shè)計協(xié)調(diào)方面，科技政策與經(jīng)濟發(fā)展政策不協(xié)調(diào)不配套現(xiàn)象依然突出

隨著科技發(fā)展的日新月異，科技政策執(zhí)行必須與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接、相配套。如何更有效地共享高質(zhì)量科技創(chuàng)新資源，如國家實驗室本是國家戰(zhàn)略資源，但由于布局在某一省域后，其他省份如需使用，無論科研成果的績效考核還是未來成果轉(zhuǎn)化后的收益分配，坐擁該實驗室的省份與其他省份如何劃分利益，相關(guān)單位又如何厘清權(quán)責利等，都是目前科技政策需要直面的現(xiàn)實問題。另外，由于區(qū)域規(guī)劃存在地域差異，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展也呈現(xiàn)階段化特征，而科技支撐經(jīng)濟社會發(fā)展是一項長周期、連續(xù)性的系統(tǒng)工程，短期內(nèi)不太容易產(chǎn)生重大經(jīng)濟效益，因而一些經(jīng)濟實力較弱的區(qū)域，由于受短期年度績效考核等體制機制影響，在推進當?shù)乜萍颊叻矫嫱e極性不足，主體參與度不高。

五、完善國家區(qū)域科技政策的思考

從規(guī)劃或指導(dǎo)意見出臺的頻率看，黨的十八大以來區(qū)域發(fā)展問題越來越多地上升至國家戰(zhàn)略層面，區(qū)域的規(guī)劃布局也得到國家前所未有的重視。在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵階段，如何更好地加強國家和地方層面區(qū)域科技發(fā)展的頂層設(shè)計，使之更好地與區(qū)域政策發(fā)展方向和節(jié)奏相協(xié)調(diào)，主動提升科技創(chuàng)新資源的布局能力都是當務(wù)之急。

1.建立起區(qū)分度更加明晰的區(qū)域科技發(fā)展協(xié)調(diào)機制

針對相同的新興產(chǎn)業(yè)，例如新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥，國家需要在進一步評估各區(qū)域優(yōu)劣勢基礎(chǔ)上，或是劃分出各自擅長領(lǐng)域“區(qū)分賽道”，或是圍繞同一產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)展開科研攻關(guān)，逐步引導(dǎo)編制重點區(qū)域科技發(fā)展專項規(guī)劃及指導(dǎo)意見，實現(xiàn)各區(qū)域高質(zhì)量錯位發(fā)展新格局。各級地方政府也應(yīng)切實結(jié)合本地區(qū)科技資源稟賦，建立自查和自我評估機制，及時掌握本區(qū)域在該產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)劣勢，制定更加翔實的保障措施，同時建立起配套的獎懲激勵措施。此外，在區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域之間推動創(chuàng)新資源的互利共享，避免各地區(qū)由于可能存在一定的異質(zhì)性，或是源于體制機制造成的壁壘，或是為爭奪有限資源、搶占賽道而出現(xiàn)合作“卡殼”。各級政府應(yīng)高度重視這其中可能存在的風險點，深究合作困難的根源，共同協(xié)商加以解決，真正實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間共商共建共贏。

2.加快各地自創(chuàng)區(qū)與自貿(mào)區(qū)“雙自聯(lián)動”融合發(fā)展

相關(guān)部門應(yīng)充分總結(jié)當前自貿(mào)區(qū)和自創(chuàng)區(qū)的成功經(jīng)驗，自貿(mào)區(qū)要借鑒自創(chuàng)區(qū)在培育科創(chuàng)企業(yè)方面的梯度體系建設(shè)經(jīng)驗，破除企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸制約，提升區(qū)域貿(mào)易的科技含金量。自創(chuàng)區(qū)則要借鑒自貿(mào)區(qū)先行先試政策，破解科創(chuàng)企業(yè)在對外開放過程中存在的難點和痛點，與自貿(mào)區(qū)形成“雙自聯(lián)動”的發(fā)展新態(tài)勢。在有條件的區(qū)域?qū)覍嶒炇摇抑攸c實驗室體系與自貿(mào)區(qū)相結(jié)合。一方面可在自創(chuàng)區(qū)與自貿(mào)區(qū)的重疊部分區(qū)域，實現(xiàn)“直接聯(lián)動”，即自貿(mào)區(qū)政策直接帶動自創(chuàng)區(qū)發(fā)展?？蓢L試在自貿(mào)區(qū)里單獨開辟一塊新區(qū)域作為自創(chuàng)區(qū)試點區(qū)域，將其納入國家層面，作為推進區(qū)域科技政策的實驗場。另一方面在不重疊區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“互補聯(lián)動”，把自貿(mào)區(qū)政策和創(chuàng)新成果復(fù)制推廣到其他自創(chuàng)區(qū)。比如對照自貿(mào)區(qū)，嘗試讓自創(chuàng)區(qū)同步獲得省級管理權(quán)限的下放，爭取將部分下放至自貿(mào)區(qū)的國家級管理權(quán)限，同步下放至條件成熟的自創(chuàng)區(qū)。在自創(chuàng)區(qū)重點推動政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理、貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新與開放、綜合監(jiān)管等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，力爭形成一批跨區(qū)域、跨部門、跨層級的改革創(chuàng)新成果。

3.建立與跨區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的科技發(fā)展新機制

要加快推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局，就必須促進相關(guān)科技政策、規(guī)劃與國家有關(guān)跨區(qū)域的整體戰(zhàn)略相契合，在構(gòu)建國家科技戰(zhàn)略的同時，謀劃布局跨區(qū)域?qū)蛹壙萍颊?。在國家相關(guān)部門編制跨區(qū)域發(fā)展專項規(guī)劃過程中，應(yīng)同步推進跨區(qū)域的科技戰(zhàn)略和科技規(guī)劃。在建立跨區(qū)域規(guī)劃工作考核機制的同時，同步設(shè)計區(qū)域內(nèi)的配套銜接機制和考核工作辦法，從而促進跨區(qū)域和區(qū)域內(nèi)的政策配套與銜接。此外，中央政府應(yīng)重視不同層級區(qū)域，圍繞相似科技創(chuàng)新資源的合理配置，緊跟大區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同一體化發(fā)展。圍繞如何更加充分地開展科技創(chuàng)新資源的交流與共享，盡快出臺更有針對性的優(yōu)化方案，為更好實現(xiàn)區(qū)域科技政策在實施過程中成效，起到“保駕護航”的根本作用。

4.加快跨領(lǐng)域、跨部門、多要素協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展

不同層級區(qū)域本身既有的創(chuàng)新資源和優(yōu)勢領(lǐng)域都存在級次差異，要在尊重各區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對不同層級區(qū)域出臺創(chuàng)新政策，既要摸清當?shù)貏?chuàng)新要素的家底、目前發(fā)展訴求和未來發(fā)展重點，加強在政策制定上的分工和層級間梯次配置的協(xié)調(diào)，促進主要創(chuàng)新要素間的互動、交換、共享，又要差異化地有針對性地對標國家創(chuàng)新頂層設(shè)計的要求。在科學(xué)的可行性分析基礎(chǔ)上，選擇該區(qū)域有可能跨越式發(fā)展的領(lǐng)域，對標國家頂層設(shè)計，推動跨領(lǐng)域、跨部門、多領(lǐng)域間的協(xié)同創(chuàng)新，培育特色新型創(chuàng)新示范區(qū)、合作開發(fā)區(qū)，有所為有所不為地對標國家創(chuàng)新頂層戰(zhàn)略，走出一條具有地域特色的創(chuàng)新之路，杜絕撒胡椒面式的“國家級示范區(qū)”布局，更要避免“帽子滿天飛”。

以全球科技創(chuàng)新建設(shè)為例，京津冀、長三角、粵港澳地區(qū)具備打造具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的雄厚實力，這也是多種因素長期發(fā)展的結(jié)果。即便如此，三地在落實上的差異也十分明顯。在未來推進三地創(chuàng)新政策落實的同時，要在尊重既有發(fā)展前提下，科學(xué)合理施政，及時開展評估，并建立政策調(diào)整機制。比如圍繞原始創(chuàng)新，一方面三地需要劃分自己的賽道，結(jié)合自身優(yōu)勢資源開展創(chuàng)新研究，而不要以“挖墻腳”“移花接木”方式爭奪領(lǐng)軍人才和團隊，搞惡性競爭。另一方面，即便是相同產(chǎn)業(yè)也需錯位發(fā)展。即在相同產(chǎn)業(yè)鏈的不同區(qū)段開展研發(fā)攻關(guān)，完善產(chǎn)業(yè)集群在區(qū)域上的布局。堅決防止出現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)失衡、研發(fā)區(qū)段扎堆、供應(yīng)失調(diào)的產(chǎn)業(yè)集群體系。比如五部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的通知》，明確提出要以產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)秀企業(yè)為龍頭來組建示范城市群，依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)來規(guī)劃城市布局，依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新需要拉動研發(fā)攻關(guān)環(huán)節(jié)，打破區(qū)域間在產(chǎn)品、技術(shù)上的流動障礙，促進國內(nèi)全鏈條內(nèi)循環(huán)的形成，同時避免低水平重復(fù)建設(shè)和浪費有限創(chuàng)新資源。此外，區(qū)域政策要通過分類施策，形成科學(xué)的體系化協(xié)作關(guān)系。圍繞經(jīng)濟、科技、社會發(fā)展，走出一條山水糧農(nóng)工商學(xué)研創(chuàng)新一體化的區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展之路。