關(guān)于預(yù)算制度“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的理解及其實(shí)現(xiàn)路徑

董承勇

內(nèi)容提要：標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)是現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理制度的重要組成和核心度量。本文立足財(cái)政可持續(xù)性，以中央部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)為研究對(duì)象，經(jīng)過(guò)深入分析后認(rèn)為，部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)具有復(fù)雜性、約束性、穩(wěn)定性、適用性、隱蔽性、保密性等六大特性。針對(duì)當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)存在的不足，本文從不同標(biāo)準(zhǔn)制定主體的角度提出建議：提升組織能力、統(tǒng)籌能力、專(zhuān)業(yè)能力、戰(zhàn)略能力等四種能力，同時(shí)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)集成、標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)彈性等四種手段，更好契合標(biāo)準(zhǔn)的六大特性，以期為標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)找到更為適合的實(shí)現(xiàn)路徑，發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在資源配置中的管理作用。

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要論斷，開(kāi)啟了深化財(cái)稅體制改革的序幕，要求“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度?！?017 年，黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！睒?biāo)準(zhǔn)科學(xué)成為預(yù)算管理制度的重要組成和核心度量，也是預(yù)算法和國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)算管理制度改革的基本要求。如在預(yù)算編制階段，標(biāo)準(zhǔn)可以作為測(cè)算資金需求、編報(bào)預(yù)算的基本依據(jù)；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可以作為避免超標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵準(zhǔn)繩；在監(jiān)督體系之中，還可以作為黨內(nèi)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并予以定性的重要參考。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，不論是財(cái)政部門(mén)，還是資金使用單位，都具有強(qiáng)烈的愿望。中央部門(mén)是現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革的排頭兵，同時(shí)作為各個(gè)系統(tǒng)的主管單位，在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面影響全局。早在2009 年，中央部門(mén)已經(jīng)先期啟動(dòng)本級(jí)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。近年來(lái)，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得了一定成效，但離標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的要求還有差距，需要深入分析標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，找出不足的原因，有針對(duì)性地提升標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)水平，發(fā)揮其預(yù)算管理作用。

一、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的理解和認(rèn)識(shí)

（一）支出標(biāo)準(zhǔn)的界定

所謂標(biāo)準(zhǔn)，是指衡量事物的準(zhǔn)則。所謂科學(xué)，是指反映自然、社會(huì)、思維客觀(guān)規(guī)律的分科的知識(shí)體系；也可以理解為建立在可檢驗(yàn)的解釋和對(duì)客觀(guān)事物的形式、組織等進(jìn)行預(yù)測(cè)的有序知識(shí)系統(tǒng)，是已系統(tǒng)化和公式化了的知識(shí)。聯(lián)合起來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)就是要求制定的準(zhǔn)則符合認(rèn)知、能夠量化且經(jīng)得起檢驗(yàn)。各行各業(yè)都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，政府支出領(lǐng)域也不例外。政府支出由其所屬的各個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，資金的主要來(lái)源是財(cái)政。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。所以，強(qiáng)化部門(mén)支出管理，就是規(guī)范政府支出行為，就是發(fā)揮財(cái)政的治理作用，有利于維護(hù)財(cái)政的可持續(xù)性。從廉價(jià)政府理論到新公共管理理論，政府越來(lái)越注重成本效益，對(duì)建立科學(xué)的政府支出標(biāo)準(zhǔn)體系的需求越來(lái)越迫切。同時(shí)，隨著公眾對(duì)政府事務(wù)了解程度的不斷加深，對(duì)政府支出的合理性討論也會(huì)越來(lái)越受關(guān)注。制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系成為極為迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）支出標(biāo)準(zhǔn)的研究

標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)屬于政府內(nèi)部事務(wù)，并不如政府部門(mén)預(yù)、決算公開(kāi)那樣有法定要求，標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)僅限于一定范圍，所以，目前國(guó)內(nèi)仍以實(shí)務(wù)性研究為主。何偉（2015）的研究提出了“基本定額先行，項(xiàng)目分期推進(jìn)”的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)思路；蔡旺良（2016）總結(jié)部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在質(zhì)量不高、可操作性不強(qiáng)、量?jī)r(jià)分離等問(wèn)題；孫穎（2018）對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究；廣西財(cái)政廳課題組（2019）以及宮磊等（2020）分別對(duì)廣西、山西等地標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況和做法進(jìn)行總結(jié)，提供了實(shí)踐參考；楊奎江（2020）則強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門(mén)在標(biāo)準(zhǔn)制定中的統(tǒng)一組織作用。當(dāng)前，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的理論性研究極少，現(xiàn)有研究成果較多關(guān)注企業(yè)層面，如劉凌冰（2018）以企業(yè)為分析對(duì)象，探討了標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)對(duì)預(yù)算管理的有效性。通過(guò)以上研究不難看出，標(biāo)準(zhǔn)的理論特點(diǎn)還需要進(jìn)一步挖掘，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)仍屬于未來(lái)追求目標(biāo)。換句話(huà)說(shuō)，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)還不夠科學(xué)，或者說(shuō)還不能完全稱(chēng)為科學(xué)，需要不斷加以完善，久久為功。

（三）支出標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐

財(cái)政部相繼印發(fā)了《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2007〕37 號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕132 號(hào)）等重要文件，指導(dǎo)中央部門(mén)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。經(jīng)過(guò)數(shù)年經(jīng)驗(yàn)積累，絕大多數(shù)部門(mén)根據(jù)自身實(shí)際建立了各類(lèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，如公用經(jīng)費(fèi)的定員定額管理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的專(zhuān)項(xiàng)資金管理等，已經(jīng)形成了一套較為完整的支出規(guī)范。相對(duì)于預(yù)算管理的流程、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等改革而言，中央部門(mén)的支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)還存在短板，在推進(jìn)過(guò)程中也暴露出一些不足。一是制定標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)性不足，有些標(biāo)準(zhǔn)是為了制定而制定，在已有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上照抄照搬，指導(dǎo)性不強(qiáng)。二是制定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不夠，有些標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)已知的預(yù)算資金規(guī)模倒算，缺乏支撐基礎(chǔ)，無(wú)法作為測(cè)算依據(jù)。三是制定標(biāo)準(zhǔn)的體系不健全，有些同類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)散落在不同的規(guī)章制度之中，缺乏必要的整合歸集，甚至存在標(biāo)準(zhǔn)間相互排斥的情形。四是標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善，有些標(biāo)準(zhǔn)一定了之，長(zhǎng)期不做執(zhí)行評(píng)估；還有些標(biāo)準(zhǔn)已然完全過(guò)時(shí)，根本沒(méi)有執(zhí)行約束力，嚴(yán)重的還會(huì)導(dǎo)致破窗效應(yīng)。

二、部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)的六大特性

部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)屬于標(biāo)準(zhǔn)的一種。標(biāo)準(zhǔn)具有的基本屬性，部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)均具備。但部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)又與國(guó)家治理緊密相連，是政府提供公共產(chǎn)品的重要基礎(chǔ)，與國(guó)家行政管理制度體系密不可分，因此，呈現(xiàn)出更豐富的特性。

（一）復(fù)雜性

支出標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜。首先，涉及內(nèi)容復(fù)雜。包含部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的人員支出、公用支出，如工資待遇、水、電、氣、暖、房、車(chē)、衣、食、辦公用品等；還包括部門(mén)提供不同公共產(chǎn)品所涉及的項(xiàng)目支出，因行業(yè)、工作性質(zhì)不同，內(nèi)容千差萬(wàn)別。

計(jì)算方式復(fù)雜。有的標(biāo)準(zhǔn)定額明確到具體數(shù)值，有的只規(guī)定相對(duì)比例；有的標(biāo)準(zhǔn)劃定浮動(dòng)區(qū)間，有的只規(guī)定最高限額；有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置觸發(fā)條件，有的參照其他標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)；有的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)貨幣，還有的只明確實(shí)物。什么類(lèi)型的標(biāo)準(zhǔn)適用哪種計(jì)算方式，尚沒(méi)有具體要求，由制定者根據(jù)實(shí)際情況選擇。

影響因素復(fù)雜。支出標(biāo)準(zhǔn)受經(jīng)濟(jì)條件、地理差異、行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)變革、突發(fā)事件等多重客觀(guān)因素影響。如相同部門(mén)在不同地區(qū)的著裝標(biāo)準(zhǔn)就不同，需要充分考慮氣候差異；不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)在同一地區(qū)的著裝標(biāo)準(zhǔn)也可能不同，需要考慮執(zhí)法部門(mén)的行業(yè)特點(diǎn)。

（二）約束性

部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)是部門(mén)與財(cái)政之間形成的契約關(guān)系，具有較強(qiáng)的約束性。一方面，對(duì)于部門(mén)而言，標(biāo)準(zhǔn)是基本準(zhǔn)繩。一般情況下，超標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)安排支出，均可以審核不同意。對(duì)于超支等違規(guī)行為，還可以通過(guò)相關(guān)規(guī)章予以追責(zé)。同樣，如果違規(guī)行為得不到懲戒，抑或是現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)可以隨意突破，那么根據(jù)破窗理論，違約群體會(huì)越來(lái)越多。所以，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部門(mén)的約束性重在執(zhí)行。另一方面，對(duì)于財(cái)政而言，標(biāo)準(zhǔn)是剛性支出。財(cái)政部門(mén)須嚴(yán)格按照預(yù)算管理規(guī)定，落實(shí)已有標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算申報(bào)、支付申請(qǐng)予以支持，不能因資金不足導(dǎo)致部門(mén)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這也是長(zhǎng)期以來(lái)，“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”是財(cái)政運(yùn)行底線(xiàn)的原因。因此，標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為財(cái)政的支出責(zé)任，對(duì)財(cái)政可持續(xù)性具有重要影響，應(yīng)防止標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、過(guò)于超前而弱化財(cái)政可持續(xù)性。

（三）穩(wěn)定性

支出標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性較強(qiáng)，可變性較差?？紤]到標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性，建立標(biāo)準(zhǔn)就不是一件容易的事情，研究制定周期長(zhǎng)、涉及利益主體多。在現(xiàn)行行政管理體制下，建立一套標(biāo)準(zhǔn)不亞于建立一套部門(mén)規(guī)章，程序繁瑣，需要經(jīng)過(guò)提出需求、搜集材料、測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)論證、征求意見(jiàn)，以及審核批復(fù)等諸多環(huán)節(jié)?！叭緯?huì)審”是必要條件，一家之言是斷然制定不了通用標(biāo)準(zhǔn)的。絕大多數(shù)部門(mén)圍繞培訓(xùn)、差旅、報(bào)酬、待遇等公務(wù)性支出建立了標(biāo)準(zhǔn)，除契合自身實(shí)際需要外，更大的原因在于有財(cái)政已定標(biāo)準(zhǔn)可以參照，阻力較小，便于建立。標(biāo)準(zhǔn)建立以后，充分發(fā)揮了管長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，所以想要調(diào)整是極難的。如，關(guān)于職工探親待遇的有關(guān)規(guī)定已制定40 余年，至今既未取消也未調(diào)整。調(diào)整難一定程度上是由于程序復(fù)雜、管理主體缺位，很大程度上也是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)已形成體系，牽一發(fā)動(dòng)全身，單一標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)會(huì)影響其他標(biāo)準(zhǔn)變化，甚至可能導(dǎo)致支出規(guī)模的較大變動(dòng)，進(jìn)而影響財(cái)政預(yù)算準(zhǔn)確性與可持續(xù)性。為避免形成大規(guī)模增支，標(biāo)準(zhǔn)的建立或調(diào)整需十分審慎。

（四）適用性

由于制定主體不同，支出標(biāo)準(zhǔn)的適用性差異很大。一是財(cái)政直接領(lǐng)銜制定的支出標(biāo)準(zhǔn)適用性最廣，不同部門(mén)都可以參照?qǐng)?zhí)行，如會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、住宿費(fèi)等公務(wù)性支出標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，財(cái)政直接制定的標(biāo)準(zhǔn)并不是指財(cái)政一家制定的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門(mén)都有參與。二是財(cái)政間接參與制定的支出標(biāo)準(zhǔn)適用性其次。這類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)主要由部門(mén)作為牽頭單位，根據(jù)系統(tǒng)需要聯(lián)合財(cái)政共同制定標(biāo)準(zhǔn)，如公務(wù)交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)就由公務(wù)用車(chē)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同研究提出的；公安裝備、執(zhí)法執(zhí)勤用車(chē)配備標(biāo)準(zhǔn)需由公安部門(mén)首先發(fā)起，提出需求。三是沒(méi)有財(cái)政部門(mén)參與，僅由部門(mén)制定的支出標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的排他性。如地質(zhì)部門(mén)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)中，關(guān)于設(shè)備采購(gòu)、圖書(shū)購(gòu)置等標(biāo)準(zhǔn)，其他部門(mén)就不能適用。不同主體基于各自利益，制定標(biāo)準(zhǔn)的考慮因素也不同。通常情況下，財(cái)政參與制定標(biāo)準(zhǔn)要考慮財(cái)政可承受能力，同時(shí)盡量在不同部門(mén)間保持相對(duì)均衡；部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)更注重實(shí)用性，有一定超前，希望獲得更多財(cái)政支持。

（五）隱蔽性

部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越具有隱蔽性。與前述十分清晰的費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)不同，有些并不直接反映為支出標(biāo)準(zhǔn)，而隱藏在不同文件中，體現(xiàn)為管理要求，事實(shí)上對(duì)應(yīng)著財(cái)政支出。如，涉及公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)教育、公共法律服務(wù)等基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，都要求財(cái)政對(duì)應(yīng)投入。雖然提供基本公共服務(wù)是公共財(cái)政的基本職責(zé)，但具體標(biāo)準(zhǔn)是多少，還是必須根據(jù)財(cái)政實(shí)力和社會(huì)發(fā)展階段合理確定。此時(shí)的突出矛盾是標(biāo)準(zhǔn)的頂層制定者，并不一定是直接“買(mǎi)單”的人，對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)變化帶來(lái)的支出壓力并不十分敏感，而地方部門(mén)或地方財(cái)政較少直接參與到標(biāo)準(zhǔn)制定之中，話(huà)語(yǔ)權(quán)較輕，只能被動(dòng)承擔(dān)支出責(zé)任?，F(xiàn)行的部分行業(yè)發(fā)展要求，如：警力配備比例、醫(yī)護(hù)比例、師生比例等，都是支出標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式，而且這些標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著人口結(jié)構(gòu)變化、行業(yè)發(fā)展形勢(shì)而呈幾何式變化，亟需增強(qiáng)中長(zhǎng)期謀劃能力，以避免出現(xiàn)財(cái)政支出壓力驟增或行業(yè)發(fā)展急劇衰退等極端情況。

（六）保密性

因支出內(nèi)容不同，部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)的保密性存在較大差異。為保證工作平穩(wěn)有序，絕大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)在制定過(guò)程中是保密的。對(duì)于涉及國(guó)家秘密或者對(duì)市場(chǎng)具有較大影響的支出標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過(guò)程中，也必須做好保密工作。除此之外，多數(shù)部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)有的指導(dǎo)意見(jiàn)，可以依法公開(kāi)或者在一定范圍內(nèi)依法公開(kāi)。如《中央國(guó)家機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)后勤服務(wù)管理辦法（試行）》就向社會(huì)公開(kāi)，提供了房屋養(yǎng)護(hù)維護(hù)、保潔服務(wù)、綠化服務(wù)等16 項(xiàng)后勤服務(wù)內(nèi)容及其定額標(biāo)準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。還有很多支出標(biāo)準(zhǔn)是作為內(nèi)部文件管理，僅在一定范圍公開(kāi)、知悉。以上現(xiàn)象一方面說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該公開(kāi)缺少更為明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和管理要求，另一方面表明部門(mén)接受公眾監(jiān)督的主動(dòng)性還有待提升，妥善應(yīng)對(duì)公眾監(jiān)督的公共危機(jī)管理能力還需要增強(qiáng)。

三、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的建議

針對(duì)當(dāng)前支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在的問(wèn)題，立足支出標(biāo)準(zhǔn)的六大特性，建議提升四種能力、運(yùn)用四種手段，有針對(duì)性地推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，調(diào)動(dòng)不同主體的能動(dòng)性，確保財(cái)政可持續(xù)性，全面發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

（一）提升四種能力

1.組織能力。部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。標(biāo)準(zhǔn)制定主體須不斷提升組織能力，有效調(diào)動(dòng)各方積極性，共同做好標(biāo)準(zhǔn)制定、執(zhí)行和調(diào)整的各個(gè)環(huán)節(jié)。在標(biāo)準(zhǔn)制定階段，制定主體根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性、穩(wěn)定性、適用性等特點(diǎn)，做好充分調(diào)研、資料搜集、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算等基礎(chǔ)工作，克服惰性和依賴(lài)，充分發(fā)揮組織功能。以財(cái)政為主的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)做好組織工作，以部門(mén)為主的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由部門(mén)協(xié)調(diào)相關(guān)單位共同推進(jìn)。完全依靠財(cái)政或單憑部門(mén)的做法，均難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，制定適宜的支出標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)制定執(zhí)行階段，制定主體須考慮標(biāo)準(zhǔn)的約束性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，監(jiān)督是否嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，防止隨意突破標(biāo)準(zhǔn)等違規(guī)行為，同時(shí)及時(shí)總結(jié)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行中存在的問(wèn)題，適時(shí)提出調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)意見(jiàn)。

2.統(tǒng)籌能力?？紤]到標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性、隱蔽性等特點(diǎn)，制定主體需加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確保標(biāo)準(zhǔn)體系有序建設(shè)，以發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在資源配置方面的作用，避免同類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的定額顯著不同，出現(xiàn)相互排斥、競(jìng)爭(zhēng)等情形，防止出現(xiàn)過(guò)高或過(guò)于超前的支出標(biāo)準(zhǔn)，影響財(cái)政可持續(xù)性。提升統(tǒng)籌能力需注重三個(gè)維度：一是部門(mén)維度。以法院、檢察院、公安、司法等部門(mén)執(zhí)法執(zhí)勤用車(chē)標(biāo)準(zhǔn)為例，既需要考慮執(zhí)法部門(mén)的實(shí)際需求和個(gè)性化需求，又需要注重提煉執(zhí)法部門(mén)的共性特點(diǎn)，保持相對(duì)均衡，避免標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大而相互攀比。二是行業(yè)維度。部門(mén)支出標(biāo)準(zhǔn)分散體現(xiàn)在行業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法等多個(gè)不同類(lèi)型的文件之中，此時(shí)需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的搜集工作，形成規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目庫(kù)，可查詢(xún)、可比對(duì)，避免出現(xiàn)同類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)相互沖突的情況。三是時(shí)間維度。通常情況下，按照緊急程度、工作能力等條件研究制定新標(biāo)準(zhǔn)，合理約定調(diào)整頻次，同時(shí)也要適當(dāng)考慮現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際服役時(shí)間，建立調(diào)整清單，對(duì)于明顯過(guò)時(shí)的支出標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)盡早納入調(diào)整范圍。

3.專(zhuān)業(yè)能力。由于標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性、保密性等特點(diǎn)，制定主體必須提升專(zhuān)業(yè)能力，熟悉標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)，選準(zhǔn)計(jì)算方式，合理、準(zhǔn)確界定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和數(shù)值，如《氣象觀(guān)測(cè)站儀器設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》不僅規(guī)定了不同儀器設(shè)備的價(jià)格上限，還規(guī)定了主要性能參數(shù)，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)。對(duì)于財(cái)政而言，要始終站在財(cái)政可持續(xù)性角度，熟練掌握部門(mén)核心職能和關(guān)鍵需求，熟練運(yùn)用成本效益法、結(jié)構(gòu)分析法、作業(yè)成本法、成本動(dòng)因分析法等測(cè)算方法，充分依托部門(mén)和第三方等專(zhuān)業(yè)力量，從專(zhuān)業(yè)角度辨別標(biāo)準(zhǔn)的合理性和適宜性，全面發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)保障部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的作用。對(duì)于部門(mén)而言，要加強(qiáng)財(cái)政政策和財(cái)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，把業(yè)務(wù)需求轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)語(yǔ)言，通過(guò)支出標(biāo)準(zhǔn)保障公共產(chǎn)品供給，提升自身服務(wù)公眾的能力；不斷增強(qiáng)大局意識(shí)，切不可因短期利益、局部利益、部門(mén)利益而任性提標(biāo)擴(kuò)圍，搶占財(cái)政資源，否則只會(huì)損人不利己，導(dǎo)致自身標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)基礎(chǔ)不牢，后續(xù)發(fā)展缺乏信用基礎(chǔ)。

4.戰(zhàn)略能力。在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)異常復(fù)雜的背景下，財(cái)政收支矛盾愈發(fā)突出，考慮到標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性、隱蔽性等特點(diǎn)，制定管長(zhǎng)遠(yuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，須增強(qiáng)戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略思維，熟練運(yùn)用各類(lèi)策略，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的遠(yuǎn)期目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)要擯棄雜音、追求長(zhǎng)遠(yuǎn)，策略手段要靈活適度、服務(wù)戰(zhàn)略。如科研領(lǐng)域事關(guān)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尺度宜寬不宜緊，《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》對(duì)間接費(fèi)用實(shí)行總額控制，按比例核定，給予科研人員足夠的施展空間，爭(zhēng)取未來(lái)的長(zhǎng)期效益。同時(shí)，對(duì)于制定時(shí)間已經(jīng)十分久遠(yuǎn)的支出標(biāo)準(zhǔn)，倘若要迅速擬定新的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏足夠的基礎(chǔ)和依據(jù)，時(shí)間上又不允許，那么可以先從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度劃定保障范圍，把新標(biāo)準(zhǔn)的制定壓力、執(zhí)行壓力提前釋放，給予部門(mén)或地方充足的測(cè)算時(shí)間和信息反饋，逐步借助部門(mén)或地方的經(jīng)驗(yàn)完善全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，提升政策執(zhí)行效果。

（二）運(yùn)用四種手段

1.標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)。公開(kāi)是最好的防腐劑。群眾監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，通過(guò)群眾監(jiān)督，便于橫向、縱向比較，給予標(biāo)準(zhǔn)制定主體、執(zhí)行主體一定管理壓力，從外部促使提升標(biāo)準(zhǔn)合理性。標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)有利于更好驗(yàn)證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，發(fā)揮其預(yù)算編制依據(jù)的功能。建議進(jìn)一步明確，凡依法應(yīng)向公眾公開(kāi)的支出標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)?；诒Ｃ芤?，暫時(shí)不具備公開(kāi)條件的支出標(biāo)準(zhǔn)，要有充足的理由和認(rèn)定，同時(shí)也要?jiǎng)討B(tài)跟蹤，及時(shí)評(píng)估是否達(dá)到公開(kāi)條件。標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)還可以結(jié)合當(dāng)前預(yù)、決算公開(kāi)的要求和做法，在規(guī)定時(shí)限、規(guī)定渠道公開(kāi)規(guī)定內(nèi)容。

2.標(biāo)準(zhǔn)集成。各部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)已十分豐富，有些標(biāo)準(zhǔn)形成了較為完備的體系，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，但因?yàn)檫m用性問(wèn)題，其他部門(mén)無(wú)法直接參照?qǐng)?zhí)行或?qū)W習(xí)借鑒。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)集成，同類(lèi)型的支出標(biāo)準(zhǔn)逐個(gè)、逐批歸集，形成標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)而上升為統(tǒng)一要求，逐步打破部門(mén)間的標(biāo)準(zhǔn)壁壘，進(jìn)而減少標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的行政資源重復(fù)投入。以聘請(qǐng)專(zhuān)家為例，多個(gè)部門(mén)分別規(guī)定了師資費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、講課費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，有的部門(mén)從不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別規(guī)定專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如果實(shí)現(xiàn)集成，專(zhuān)家的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更精準(zhǔn)，更有利于充分體現(xiàn)知識(shí)、智慧的價(jià)值。

3.標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化。倘若標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過(guò)于頻繁，會(huì)弱化標(biāo)準(zhǔn)的約束性，同時(shí)也會(huì)造成行政資源浪費(fèi)。同理，如果標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過(guò)于緩慢，也會(huì)弱化標(biāo)準(zhǔn)的約束性，甚至?xí)?duì)政府形象造成不利影響。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整需要建立一套新的優(yōu)化機(jī)制。如：約定原則上三年調(diào)整一次的、需常態(tài)化調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，可以綜合物價(jià)、人員工資、水、電、氣、暖費(fèi)等因素后，通過(guò)便捷渠道快速調(diào)整、及時(shí)公布。如涉及資金規(guī)模較大的標(biāo)準(zhǔn)，可以借助項(xiàng)目評(píng)估等方式，銜接部門(mén)預(yù)算管理改革要求，做好充足調(diào)研，聽(tīng)取各方意見(jiàn)后，審慎緩慢調(diào)整，加強(qiáng)績(jī)效管理。

4.標(biāo)準(zhǔn)彈性。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地制宜。單一標(biāo)準(zhǔn)很難適用于所有部門(mén)和地區(qū)。因此，增加標(biāo)準(zhǔn)彈性異常重要，給標(biāo)準(zhǔn)增加靈敏度，劃定合理變動(dòng)區(qū)間。這既可以增加標(biāo)準(zhǔn)的適用性和約束性，還可以滿(mǎn)足復(fù)雜性和穩(wěn)定性。如公車(chē)運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)，就可以劃定低線(xiàn)和高線(xiàn)區(qū)間，由各部門(mén)根據(jù)實(shí)情自行掌握，同時(shí)增加約束條件，對(duì)于長(zhǎng)期維持高位的不作為行為予以懲戒；對(duì)于主動(dòng)優(yōu)化調(diào)整的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)增加標(biāo)準(zhǔn)彈性，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的張力，激發(fā)部門(mén)加強(qiáng)管理的內(nèi)部動(dòng)力，減少對(duì)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)度依賴(lài)，減輕財(cái)政工作壓力。