生育補(bǔ)貼政策體系探析：政策變遷、國際經(jīng)驗(yàn)與完善建議

楊曉雯

內(nèi)容提要：全面三孩時(shí)代的來臨迫切需要配套措施的跟進(jìn)。生育補(bǔ)貼被發(fā)達(dá)國家證明是一種行之有效的公共政策。新中國成立以來，我國的生育政策經(jīng)歷由寬松到收緊再到逐步放松的過程，在此期間生育補(bǔ)貼的對象由多胎到一孩再到多孩，體現(xiàn)了黨和政府隨著社會(huì)發(fā)展的具體形態(tài)而進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整。當(dāng)前我國的生育補(bǔ)貼政策相對零散，尚未形成完整的體系，對于生育激勵(lì)的作用機(jī)制還有待完善。建議構(gòu)建系統(tǒng)的生育補(bǔ)貼制度，提高生育補(bǔ)貼的法律位階；構(gòu)建多元生育補(bǔ)貼融資機(jī)制，強(qiáng)化政府的財(cái)政支出責(zé)任，以期降低家庭生育成本，提高個(gè)人生育意愿，實(shí)現(xiàn)人口的長期均衡發(fā)展。

2021 年我國的人口出生率為7.52‰，創(chuàng)造了1949 年以來的歷史最低點(diǎn)。低生育率加劇了勞動(dòng)力供給不足與人口老齡化之間的矛盾，將對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生拖累作用。為此，延遲退休方案已經(jīng)提上日程，但已有研究表明在勞動(dòng)力的高技術(shù)端，對老年工人的再培訓(xùn)是對年輕工人的無效替代方法（Skirbekk，2003），要解決當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)矛盾，只能依靠提高生育意愿并轉(zhuǎn)化為有效的生育行為。2021 年5 月31 日中共中央政治局審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。中國正式進(jìn)入“三孩時(shí)代”，生育約束得到進(jìn)一步放松，但僅僅依靠放寬約束能否扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國的生育困境，其效果仍未可知。結(jié)合2016 年全面放開二孩后人口出生率仍不可避免地下滑趨勢①全面放開二孩短時(shí)間內(nèi)使得我國新生兒數(shù)量增長，但長期影響并不大。2016 年全面二孩政策實(shí)施以來，只有2016 年我國的人口出生率小幅度上升至13.57‰，2017 年之后人口出生率持續(xù)走低至2021 年的7.52‰（數(shù)據(jù)源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站）?？?，如果不及時(shí)發(fā)揮公共政策對個(gè)人生育意愿乃至社會(huì)生育觀的影響作用，那么即使計(jì)劃生育政策進(jìn)一步放松，也無法有效刺激家庭的生育行為。

一、生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建緣由與現(xiàn)實(shí)意義

（一）公共政策介入生育決策的邏輯思考

直觀上，生育屬于私人范疇的問題，但實(shí)際上不盡然。生育決策可以由家庭決定，但生育的結(jié)果將帶來新生人口的增加，進(jìn)而影響一國的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期發(fā)展，由此形成了公共政策介入生育決策的邏輯基礎(chǔ)。家庭是社會(huì)的細(xì)胞，其所面臨的生育問題屬于社會(huì)問題的范疇。家庭政策屬于公共政策，是國家以公共力量介入的形式，為解決家庭問題提供可行的治理方案。生育補(bǔ)貼機(jī)制的構(gòu)建正是從公共財(cái)政政策①財(cái)政政策涉及稅收、財(cái)政支出、國債等多個(gè)方面。在此，本文以財(cái)政補(bǔ)貼為切入點(diǎn)，討論對生育率的整體影響。此外，生育補(bǔ)貼包括顯性補(bǔ)貼（如直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼）和隱性補(bǔ)貼（如公共設(shè)施建設(shè)等），本文所研究的范疇是顯性的現(xiàn)金補(bǔ)貼。入手，通過財(cái)政工具的應(yīng)用來發(fā)揮提高生育率的政策目的。

公共政策介入生育決策實(shí)際上是將生育服務(wù)納入公共服務(wù)的供給機(jī)制之中，通過外部力量推動(dòng)人口再生產(chǎn)，而生育補(bǔ)貼則是通過直接或間接的現(xiàn)金形式提高供給效率（Lewis，Campbell and Huerta，2008），推動(dòng)生育率的回升。根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，家庭的生育成本直接影響著生育子女的數(shù)量（Friedman，Hechter and Kanazawa，1994），生育補(bǔ)貼通過政府和社會(huì)對家庭生育成本予以一定的補(bǔ)償，從而增加了家庭的可支配收入，直接減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)。大量的研究也證實(shí)了家庭補(bǔ)貼機(jī)制與人口出生率之間的相關(guān)關(guān)系（Gauthier and Hatzius，1997；Gauthier，2002；Kalwij，2010）。近年來，西方國家的生育補(bǔ)貼政策逐步完善，不僅發(fā)揮著激勵(lì)生育的作用，還具有顯著的普惠性和救濟(jì)性，是福利國家社會(huì)保障制度的重要組成部分。尤其是對于低收入家庭，補(bǔ)貼的獲得能夠帶來顯著的收入效應(yīng)，進(jìn)而影響其生育決策。

（二）我國構(gòu)建生育補(bǔ)貼政策體系的現(xiàn)實(shí)意義

生育意愿受個(gè)人、家庭和社會(huì)多方面因素的影響，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)治理問題，而財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在解決我國當(dāng)前低生育率問題的過程中需要發(fā)揮好制度保障作用，生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建有助于我國跳出低生育率陷阱，實(shí)現(xiàn)人口的長期均衡發(fā)展。

一是生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建能夠滿足微觀家庭單位的需要。2017 年原國家衛(wèi)計(jì)委開展的全國生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重”是育齡婦女不打算生育的首要原因，占比58.9%②育媧人口研究：《中國生育成本報(bào)告（2022 年版）》，https：//file.c-ctrip.com/files/6/yuwa/0R726120009bzjzhb3FD7.pdf。；2019 年國家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)對1237 名20-49 周歲的已婚居民開展的問卷調(diào)研，其結(jié)果顯示收入和年齡是限制生育二孩的主要原因③《上海年鑒》編纂委員會(huì)：《“全面二孩”政策下上海居民生育意愿調(diào)研情況》，http：//www.shtong.gov.cn/dfz_web/DFZ/Info?idnode=262888&tableName=userobject1a&id=450840。?？梢姡杀靖咂髮?dǎo)致的個(gè)體生育意愿下降，直接影響著家庭的生育決策。從國家層面構(gòu)建生育補(bǔ)貼政策體系是把降低養(yǎng)育成本作為促進(jìn)生育的發(fā)力點(diǎn)，形成對微觀家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系，切實(shí)提高育齡婦女的生育意愿，著力解決當(dāng)前“不敢生”“生不起”的現(xiàn)實(shí)問題。

二是生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建能夠滿足國家治理的需要。生育政策的制定是為了滿足執(zhí)政所需。中國的生育政策正從限制型的行政指令向鼓勵(lì)型的財(cái)稅政策過渡，其關(guān)鍵在于如何通過發(fā)揮公共政策的作用來影響微觀家庭的生育決策，而生育補(bǔ)貼政策體系的建構(gòu)無疑是核心之舉。我國自計(jì)劃生育政策實(shí)施以來成功控制了人口增長過快的態(tài)勢，形成人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性循環(huán)，但伴隨著近年來生育意愿的持續(xù)下降，我國進(jìn)入了低生育率、低死亡率的人口增長階段，持續(xù)的少子化、老齡化給我國未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。通過構(gòu)建符合我國國情的生育補(bǔ)貼政策體系，彌補(bǔ)當(dāng)前的政策空白，既形成了制度上的人力資本投資，也是發(fā)展型社會(huì)政策的趨勢所在（紀(jì)文曉，2009）。

三是生育補(bǔ)貼政策體系的構(gòu)建能夠滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。2021 年15-49 歲育齡婦女比2020 年減少約500 萬人，其中生育旺盛期育齡婦女，即21-35 歲婦女減少約300 萬人①王萍萍：《人口總量保持增長 城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升》，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202201/t2022 0118_1826609.html。，如果不能顯著提高育齡婦女的生育意愿，那么總和生育率將持續(xù)降低。于地方政府而言，勞動(dòng)力短缺將影響地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，通過財(cái)稅政策發(fā)力推動(dòng)適齡婚育已經(jīng)成為地方政府吸引人才流入、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。生育補(bǔ)貼政策體系的建構(gòu)需要發(fā)揮從中央到地方各級(jí)政府的作用，需要各級(jí)政府之間進(jìn)行財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分。與此同時(shí)，地方政府需要發(fā)揮好因地制宜的優(yōu)勢，提高落實(shí)生育補(bǔ)貼政策的積極性，為生育友好型政策體系的構(gòu)建提供改革著力點(diǎn)。

二、新中國成立后的生育觀轉(zhuǎn)變與政策變遷

談及生育，尤其是在我國持續(xù)幾十年的計(jì)劃生育語境之下，一般與之關(guān)聯(lián)的是管制，而非公共服務(wù)。同時(shí)，在直觀上人們普遍將生育視為私人范疇的事項(xiàng)，訴諸政府和社會(huì)力量對生育予以支持更多地被認(rèn)為是一種“錦上添花”之舉，并非公共需要。實(shí)際上，自國家形態(tài)產(chǎn)生，生育就不再是一個(gè)簡單的私人決策問題，而成為受公共政策影響甚至一定程度上受其支配的結(jié)果。自1982 年我國將計(jì)劃生育定為基本國策開始，政府提倡一對夫婦生育一個(gè)孩子，對不符合生育政策的超生行為進(jìn)行處罰，顯著降低了人口增速。在此背景下，生育支持政策主要局限于計(jì)生服務(wù)以及產(chǎn)假、生育津貼等保護(hù)婦女權(quán)益的服務(wù)。但向前追溯，生育支持政策絕不僅限于此。新中國成立之初我國遵循“人多力量大”的價(jià)值理念，在政策實(shí)際執(zhí)行過程中對個(gè)人生育產(chǎn)生了一定的促進(jìn)作用。

（一）從鼓勵(lì)生育到倡導(dǎo)節(jié)育

公共政策的制定必然要服從并服務(wù)于執(zhí)政之需，并立足于社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，滿足社會(huì)公眾的需求。新中國成立后生育補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷程始終適應(yīng)于黨和政府的政策目的轉(zhuǎn)變，一個(gè)最為顯著的特征就是由通過鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)為通過行政處罰來計(jì)劃生育。毛澤東曾在《唯心歷史觀的破產(chǎn)》中提到“中國人口眾多是一件極大的好事”；“世間一切事務(wù)中，人是第一個(gè)可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來”。這集中反映出新中國成立初期黨和政府的生育觀。任何一個(gè)歷史現(xiàn)象都不是偶然、孤立的產(chǎn)生或存在的，必然由一定的社會(huì)歷史條件促成。黨和政府在新中國成立之初通過落實(shí)婦幼保健、加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生工作等措施，顯著降低了產(chǎn)婦和新生兒死亡率，為鼓勵(lì)生育創(chuàng)造了必要的社會(huì)條件。

1949 年毛澤東在第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議上講道：“我們的極好條件是有四萬萬七千五百萬的人口和九百五十九萬七千平方公里的國土”。黨和政府將“人口”視為“人手”，鼓勵(lì)社會(huì)公眾生育，很顯然，這與人民的“多子多?！钡拿篮闷谂尾恢\而合。無論是新中國成立初期的“光榮媽媽”②“光榮媽媽”一詞是舶來品，源自蘇聯(lián)的“英雄母親”稱號(hào)。二戰(zhàn)之后，蘇聯(lián)大力鼓勵(lì)婦女生育，授予生育10 個(gè)以上兒女（且最小的孩子應(yīng)不小于1 歲）的婦女榮譽(yù)稱號(hào)。新中國成立初期為了鼓勵(lì)生育采取類似的政策，對生育5個(gè)以上子女的婦女授予“光榮媽媽”稱號(hào)，對生育10 個(gè)以上子女的婦女授予“英雄媽媽”稱號(hào)。還是對于多子女家庭的政策傾斜，包括發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)、按家庭人口分配住房以及補(bǔ)貼雙胞胎和多胞胎家庭等等，都是通過獎(jiǎng)勵(lì)政策來鼓勵(lì)生育。與此同時(shí)，對于節(jié)育采取了限制和禁止的方式。盡管新中國成立初期未形成系統(tǒng)化的生育補(bǔ)貼政策體系，但是依然通過授予榮譽(yù)稱號(hào)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼以及限制節(jié)育等方式強(qiáng)化了人們多生多育的觀念和行為。

生育鼓勵(lì)政策在1954 年之后并未得以延續(xù)，黨和政府鼓勵(lì)生育的政策導(dǎo)向伴隨著1953 年第一次人口普查結(jié)果的公布隨之轉(zhuǎn)變。人口普查結(jié)果顯示，1953 年6 月30 日全國人口總數(shù)為6.019億人①國家統(tǒng)計(jì)局：《第一次人口普查公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200204/t20020404_30316.html。，與新中國成立初期所認(rèn)知的4 億人口有著巨大的差距，與此同時(shí)，人口增長過快與社會(huì)資源供給不足之間的矛盾日益凸顯，這些問題得到黨和政府的高度關(guān)注，并由鼓勵(lì)生育開始向“節(jié)制”生育轉(zhuǎn)變，鄧小平指出“人多是個(gè)麻煩事，無限制的增長不得了”；“在生產(chǎn)還不夠發(fā)達(dá)的條件下，吃飯、教育和就業(yè)就都成為嚴(yán)重問題”。1955 年2 月中央衛(wèi)生部黨組在關(guān)于節(jié)制生育問題向黨中央的報(bào)告中提到“在目前條件下，人口增加過速，會(huì)使國家和家庭暫時(shí)均感困難”，并提出“為大、中城市及工礦企業(yè)的干部、職工和市民，并照顧到部分農(nóng)村的需要”供應(yīng)節(jié)育用具和藥品，對于人口流產(chǎn)限制也適當(dāng)放寬。1955 年3 月1 日《中共中央對衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題的報(bào)告的批示》中提出“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項(xiàng)重大政策性的問題”；“我們黨是贊成適當(dāng)?shù)毓?jié)制生育的”。

從鼓勵(lì)生育到倡導(dǎo)節(jié)制生育，是黨和政府對于生育觀的重大轉(zhuǎn)變。到20 世紀(jì)60 年代，我國提出了計(jì)劃生育號(hào)召，鼓勵(lì)生育的補(bǔ)貼政策也逐步退出歷史舞臺(tái)。

（二）計(jì)劃生育政策下的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進(jìn)以及人口流動(dòng)加速等多重力量的推動(dòng)下，我國的生育觀和生育政策也隨之發(fā)生變化，新中國成立初期的“人多力量大”逐漸被“控制人口數(shù)量利國惠民”所取代。自20 世紀(jì)70 年代開始，我國將60 年代提出的計(jì)劃生育號(hào)召向政策化、制度化轉(zhuǎn)變，開始推行“晚稀少”政策，及至80 年代末期，計(jì)劃生育政策已經(jīng)形成一套較為完善的制度體系。這套制度體系由國家層面的立法即《人口與計(jì)劃生育法》和地方層面的《人口與計(jì)劃生育條例》予以保障，生育行為在一定程度上由家庭決策變?yōu)橐环N社會(huì)化決策。

計(jì)劃生育政策作為我國的基本國策，具有強(qiáng)制性的制度力量。從國家層面看，這一時(shí)期所形成的生育補(bǔ)貼始終圍繞控制人口數(shù)量這一政策目的展開，對于晚婚晚育、實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)、自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻予以優(yōu)待，對實(shí)行計(jì)劃生育的貧困家庭，在經(jīng)濟(jì)扶持和社會(huì)救濟(jì)等方面給予優(yōu)先優(yōu)惠。1982 年國務(wù)院頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，提出每月發(fā)放5 元獨(dú)生子女保健費(fèi)至14 歲的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際發(fā)放過程中，各省市對發(fā)放數(shù)額進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，其中，企事業(yè)單位的獨(dú)生子女保健費(fèi)由夫妻雙方單位各負(fù)擔(dān)50%，城鎮(zhèn)待業(yè)人員、個(gè)體經(jīng)營者和農(nóng)村居民的獨(dú)生子女保健費(fèi)則由各級(jí)財(cái)政予以保障，由?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）財(cái)政按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。在補(bǔ)貼的同時(shí)，也規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，對于不符合計(jì)劃生育子女的公民，依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府是實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策和處罰措施的主要負(fù)責(zé)單位，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法。

從20 世紀(jì)70 年代開始至90 年代中期，我國的人口出生率和人口總量都得到高效控制，并全面進(jìn)入低生育時(shí)期。自1982 年計(jì)劃生育被定為基本國策并納入憲法，人口出生率迅速回落，以十年為一個(gè)區(qū)間觀測，1982 年人口出生率為22.28‰，1992 年降至18.24‰，2002 年降至12.86‰①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策使得我國的人口總和出生率在很長一段時(shí)間維持在更替水平之下，而隨之而來的老齡化等人口結(jié)構(gòu)問題卻趨于嚴(yán)重。

（三）構(gòu)建全面的生育補(bǔ)貼政策體系迫在眉睫

2013 年我國提出“單獨(dú)二孩”政策，但生育水平卻沒有得到顯著提升，為此政策層面及時(shí)響應(yīng)，于2016 年全面放開二孩。全面二孩政策的實(shí)施帶來了生育率的小幅上升之后，于2017 年開始回落。在此過程中，極具時(shí)代特色的獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)分別于2015 年和2021 年退出歷史舞臺(tái)②2015 年12 月31 日國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》規(guī)定，“對政策調(diào)整后自愿只生育一個(gè)子女的夫妻，不再實(shí)行獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠等政策”。2021 年8 月20 日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法〉的決定》，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，對于違反計(jì)劃生育規(guī)定而給予的“行政處分”也修改為“處分”。。新中國成立以來我國的生育政策由寬松到收緊再到逐漸放松，基于此政策背景下的生育補(bǔ)貼政策也呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。

全面三孩時(shí)代與全面二孩時(shí)代相比，生育率回升壓力進(jìn)一步增大，構(gòu)建全面的生育補(bǔ)貼政策體系既是形勢所迫也是大勢所趨。自《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》公布以來，地方政府積極響應(yīng)，出臺(tái)了多種形式的補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)生育，例如，四川省攀枝花市、甘肅省臨澤縣等地區(qū)對生育二孩、三孩的戶籍家庭發(fā)放一定數(shù)額的育兒金，吉林省對按政策生育二孩、三孩家庭提供婚育信貸支持，按生育的孩次給予不同程度降息優(yōu)惠，等等。各地政策為國家層面生育補(bǔ)貼配套政策的出臺(tái)提供了借鑒，但與此同時(shí)當(dāng)前政策也呈現(xiàn)出“碎片化”嚴(yán)重、各地政策不一等問題。

回顧我國生育政策的發(fā)展嬗變并總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，有助于全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前國情下的生育現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握未來的發(fā)展趨勢。生育是一定社會(huì)背景下的產(chǎn)物，既有其自身的歷史發(fā)展軌跡，亦受社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。生育政策的制定需要契合一定時(shí)代背景的生育動(dòng)態(tài)，合理的、有針對性的政策體系才能對生育率產(chǎn)生直接顯著的影響。梳理新中國成立以來的生育政策可知，計(jì)劃生育政策，尤其是獨(dú)生子女政策，呈現(xiàn)出強(qiáng)制性的制度力量，并在短期內(nèi)發(fā)揮出高效控制人口數(shù)量的政策效果。但伴隨著時(shí)代變遷和社會(huì)的發(fā)展，總和生育率的快速下滑已經(jīng)成為當(dāng)前制度背景下所必須重視的社會(huì)問題，與之相適應(yīng)的生育政策也必然隨之進(jìn)行調(diào)整。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷對于個(gè)人生育意愿的影響逐漸增強(qiáng)，僅僅依靠放松管制來促進(jìn)生育的效果并不顯著，一方面是由于降低個(gè)人生育成本的相關(guān)政策體系尚未建立，另一方面是政策時(shí)滯也將影響短期內(nèi)生育率的回升。

就我國的生育補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀來看，其融資、管理、發(fā)放程序以及央地政府之間的財(cái)政支出責(zé)任劃分等相關(guān)規(guī)定尚處于制度空白。從具體內(nèi)容上看，除了納入社會(huì)保障體系的生育津貼之外，其他諸如家庭津貼、兒童津貼、住房津貼等多種形式的財(cái)政補(bǔ)貼內(nèi)容只散見于地方性的政策文件之中，并未通過法律予以相應(yīng)制度保障。為此，建議借鑒他國的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)國情需要構(gòu)建我國的生育補(bǔ)貼政策體系，滿足人民群眾的生育需求。

三、生育補(bǔ)貼的國際實(shí)踐——以法國為例

20 世紀(jì)70 年代，大多數(shù)西方國家都面臨著生育率快速下降的困擾，由此引發(fā)了發(fā)達(dá)國家對生育政策的訴求，以改善極低的生育水平（Gauthier，2002），為此包括現(xiàn)金補(bǔ)貼、假期福利、稅收優(yōu)惠、托育服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)家庭政策紛紛建立起來。其中，生育補(bǔ)貼以直接或間接的現(xiàn)金補(bǔ)貼形式減輕家庭養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在實(shí)踐中被證明是行之有效的家庭政策（Ermisch，1989；Gauthier and Hatzius，1997；Büttner and Lutz，1990；Milligan，2002；Adkins，2003），2018 年歐盟成員國中平均三分之二的兒童福利是以現(xiàn)金補(bǔ)貼的形式發(fā)放的①CLEISS，“The French Social Security System IV Family Benefits”，http：//www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_4.html.。自1939 年法國的《家庭與出生率法典》頒布之后，家庭補(bǔ)貼一詞便被廣泛使用，盡管各國補(bǔ)貼制度的內(nèi)涵和外延有所差異，但從政策內(nèi)容上來看都是對多子女家庭或者低收入家庭予以一定的現(xiàn)金支持。法國作為歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平的國家，具有重視養(yǎng)育后代和性別相對平等的社會(huì)文化，與當(dāng)前中等收入群體迅速擴(kuò)大的我國具有一定的可比性（茅倬彥等，2021）。此外，法國以補(bǔ)貼為主的家庭政策體系起源較早，其生育率也處于歐洲領(lǐng)先水平②2017 年法國在家庭福利中的現(xiàn)金補(bǔ)貼占GDP 的比重為1.46%，而同期歐盟和OECD 的平均現(xiàn)金補(bǔ)貼占比分別為1.16%和1.35%。2010 年到2020 年十年間法國的平均總和生育率為1.92，長期處于更替水平上下波動(dòng)，遠(yuǎn)高于歐盟十年間平均1.54 的總和生育率和OECD1.68 的水平（數(shù)據(jù)源于OECD 數(shù)據(jù)庫http：//www.oecd.org/social/expenditure.htm；法國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站https：//www.insee.fr/fr/statistiques）。。概括和總結(jié)法國的家庭補(bǔ)貼政策，可為我國構(gòu)建生育補(bǔ)貼機(jī)制提供有益借鑒。

（一）法國家庭補(bǔ)貼政策的歷史沿革

現(xiàn)金補(bǔ)貼作為鼓勵(lì)生育最直接的方式，其政策的指向性強(qiáng)，包括多胎補(bǔ)助、育兒補(bǔ)助、家庭住房補(bǔ)助等，是西方國家較早使用的家庭政策，如法國在1918 年就開始實(shí)施家庭津貼政策（Rodgers，1975），且補(bǔ)貼基本惠及了全部的中低收入家庭，到1976 年法國的補(bǔ)貼政策對除了收入前15%之外的家庭推行了全覆蓋。法國的生育補(bǔ)貼政策已經(jīng)較為完善，能夠?yàn)榧彝ヌ峁┙?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，著眼于緩解家庭的育兒負(fù)擔(dān)，對于提高生育率③法國的生育率在21 世紀(jì)初期很長一段時(shí)間維持在2 左右，近年來有所下降，但2021 年依然高達(dá)1.8（數(shù)據(jù)源于OECD 數(shù)據(jù)庫https：//stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=68249）。具有不可忽視的重要作用。1939 年法國頒布的《家庭與出生率法典》是最早關(guān)于家庭補(bǔ)貼機(jī)制的法律規(guī)范，1945 年法國將家庭補(bǔ)貼政策納入社會(huì)保障制度，形成了家庭補(bǔ)貼介入社會(huì)治理的制度基礎(chǔ)，與此同時(shí)，分娩補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、搬家補(bǔ)貼等多種形式的補(bǔ)貼政策相繼出臺(tái)，其支出占社會(huì)保障支出的比重也持續(xù)走高，到20 世紀(jì)50 年代已經(jīng)超過50%（Martin，2011）。20 世紀(jì)70 年代法國開始將低收入家庭納入考量，在補(bǔ)貼上予以傾斜；發(fā)展到90 年代，法國的補(bǔ)貼政策在注重各項(xiàng)家庭福利的同時(shí)，也開始關(guān)注就業(yè)與家庭之間的平衡，并逐步形成完整的政策體系。可以說，法國的家庭補(bǔ)貼政策不僅促進(jìn)了法國人口的快速增長，還是對各項(xiàng)社會(huì)問題的積極回應(yīng)，形成了法國社會(huì)福利體系中不可或缺的組成部分。

（二）法國家庭補(bǔ)貼政策的框架體系

根據(jù)法國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，“任何居住在法國的法國人或外國人，其一個(gè)或多個(gè)子女也居住在法國，有權(quán)為這些子女領(lǐng)取家庭津貼”。法國的家庭福利由家庭津貼基金（CAF）負(fù)責(zé)發(fā)放給兒童的實(shí)際監(jiān)護(hù)人①法國的家庭津貼是支付給至少撫養(yǎng)兩個(gè)20 歲以下子女的家庭。CAF 根據(jù)受益家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和子女?dāng)?shù)量每月發(fā)放相應(yīng)額度的家庭津貼（資料源于“Cahier_Stat_Prestations_Familiales_2022”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2022/Cahier_stat_Prestations_familiales_2022.pdf）。，截至2019 年已經(jīng)惠及1300 萬受益家庭，覆蓋了3200 萬人。國家家庭津貼基金（Cnaf）在家庭福利、住房支持和托育服務(wù)等方面支出共370 億歐元，占2019 年法國GDP 的1.7%。2019 年法國的家庭津貼占家庭福利支出的60%，②“Chiffres Clés De la Sécurité Sociale 2019”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2020/CHIFFRES%20CLES%202020%20ED2019.pdf.可見，補(bǔ)貼政策在法國的家庭福利體系中舉足輕重。

法國的補(bǔ)貼政策旨在實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)目標(biāo)，即對于承擔(dān)家庭責(zé)任的父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；為低收入家庭提供更多的幫助；促進(jìn)家庭與職場的平衡；確保家庭中長期財(cái)務(wù)的可持續(xù)性③“Apport D’evaluation Des Politiques De Securite Sociale Famille”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2022/PLFSS-2022-REPSS-Famille.pdf.。圍繞上述政策目標(biāo)逐漸形成了家庭津貼（AF）、家庭補(bǔ)充金（CF）、家庭支持津貼（ASF）、重返學(xué)校津貼（ARS）、每日父母在場津貼（AJPP）以及包括生育津貼（PN）或收養(yǎng)津貼（PA）和基本津貼（A）在內(nèi)的幼兒保育服務(wù)（PAJE）④La Sécurité Sociale，“Dossier Statistique Des Prestations Familiales édition 2022”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/DSS/2022/Cahier_stat_Prestations_familiales_2022.pdf.。形式多樣、內(nèi)容豐富的補(bǔ)貼為法國創(chuàng)造了鼓勵(lì)生育的政策環(huán)境，是法國能夠成功維持生育率的重要原因之一（Grant et al.，2004；Laroque and Salanie，2005）。

從融資情況看，法國的家庭補(bǔ)貼資金以社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)為主，國家財(cái)政支出、社會(huì)捐贈(zèng)等作為補(bǔ)充。2018 年法國將占GDP2.4%的財(cái)政支出用于家庭福利支出，略高于歐洲平均水平。單就生育補(bǔ)貼的占比來看，法國的財(cái)政投入并不高，但是法國的補(bǔ)貼機(jī)制是一個(gè)相對完整的體系，不僅涉及財(cái)政投入，還與就業(yè)、住房、青年等多個(gè)部門的投入直接相關(guān)。當(dāng)然，一個(gè)更重要的原因是法國的家庭福利被納入社會(huì)保障體系之中，因此其融資主要來自社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，占比近60%，其中與家庭福利相關(guān)的社會(huì)繳費(fèi)由企業(yè)雇主承擔(dān)，2020 年企業(yè)雇主的法定繳款為工資總額的3.45%，如果其平均工資低于最低工資的3.5 倍，則按5.25%繳納，雇員則不需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)⑤“Apport D’dvaluation Des Politiques De Securite Sociale Famille”，https：//www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/PLFSS/2022/PLFSS-2022-REPSS-Famille.pdf.。為了避免通貨膨脹對補(bǔ)貼資金產(chǎn)生的侵蝕，法國規(guī)定補(bǔ)貼資金按家庭福利基數(shù)（BMAF）的百分比調(diào)整，截至2022 年4 月1 日，BMAF 設(shè)置為422.28，BMAF 在每年4 月1 日上調(diào)，以配合除煙草外的平均年度CPI 的預(yù)期變化⑥CLEISS，“The French Social Security System IV Family Benefits”，http：//www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_4.html.。

（三）法國家庭補(bǔ)貼政策的特點(diǎn)以及對我國的啟示

概括來看，法國的家庭補(bǔ)貼機(jī)制具有以下四個(gè)突出特點(diǎn)：一是普惠性，即對于所有符合條件的多子女家庭都予以相應(yīng)的補(bǔ)貼，且這些補(bǔ)貼多從第二個(gè)子女開始發(fā)放；二是救濟(jì)性，法國的很多家庭補(bǔ)貼都向低收入家庭傾斜，具有很強(qiáng)的幫扶性；三是鼓勵(lì)生育，法國的補(bǔ)貼機(jī)制多按照子女個(gè)數(shù)發(fā)放，家庭子女越多，享受到的福利就越多，具有很強(qiáng)的促進(jìn)生育的作用；四是充分考慮物價(jià)指數(shù)，法國的家庭補(bǔ)貼按照平均年度CPI 的預(yù)期變化折算家庭福利基數(shù)，防止因通貨膨脹給家庭補(bǔ)貼帶來的折損。與此同時(shí)，作為一個(gè)傳統(tǒng)的福利國家，法國還通過立法將家庭補(bǔ)貼政策納入社會(huì)保險(xiǎn)體系之中，不僅形成了制度保障，也保證了融資充足度。

我國目前尚未出臺(tái)針對家庭和生育的普惠性補(bǔ)貼政策，除了生育津貼之外，其他的補(bǔ)貼政策幾乎空白。盡管在“十二五”規(guī)劃期間，我國就提出要探索建立兒童補(bǔ)貼制度，但進(jìn)程依然緩慢。養(yǎng)育，事關(guān)國計(jì)民生，家庭、社會(huì)、政府都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的育兒責(zé)任。從法國的具體實(shí)踐看，內(nèi)容豐富、覆蓋廣泛的補(bǔ)貼政策為家庭養(yǎng)育子女提供了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過政府、社會(huì)多方共同作用的發(fā)揮分擔(dān)家庭養(yǎng)育成本，形成了生育成本社會(huì)化和支持多子女家庭的價(jià)值觀念，而這也是促進(jìn)生育的關(guān)鍵之處。

與法國相比，我國也有獨(dú)特的國情。一方面，以社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)為主為生育補(bǔ)貼進(jìn)行融資，將給企業(yè)帶來較大的負(fù)擔(dān)，尤其不利于中小企業(yè)的發(fā)展，與我國當(dāng)前減稅降費(fèi)的政策意圖相沖突；另一方面，我國剛剛進(jìn)入中等偏高收入國家行列不久，從財(cái)政負(fù)擔(dān)來看，生育補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)規(guī)模的設(shè)定一定要適度、合理，符合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，避免對各級(jí)財(cái)政造成較大的支出壓力。也就是說，以公共財(cái)政投入為主、社會(huì)保險(xiǎn)制度予以補(bǔ)充的生育補(bǔ)貼融資模式更加適合我國現(xiàn)實(shí)國情。

四、完善生育補(bǔ)貼政策體系的建議

公共政策的實(shí)施意在滿足社會(huì)發(fā)展的共同需要。從這個(gè)意義上來說，生育友好型政策體系的構(gòu)建需要協(xié)調(diào)社會(huì)公眾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至政府治理架構(gòu)等各方面的利益關(guān)系，如McDonald（2006）所言，公共政策的根本是體制改革，使年輕人重新樹立組建家庭的信心。2015 年之前我國利用獨(dú)生子女保健費(fèi)對嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育政策的公民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，現(xiàn)階段，則需要通過設(shè)立二孩、三孩獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)形成生育激勵(lì)。為此，建議從政策內(nèi)容和融資模式兩個(gè)方面進(jìn)行改革，構(gòu)建適應(yīng)國情、普遍推廣的生育補(bǔ)貼政策體系。

（一）提高補(bǔ)貼政策的法律位階，明確生育補(bǔ)貼的內(nèi)容范圍

一是出臺(tái)國家層面關(guān)于生育補(bǔ)貼相關(guān)法律，提高補(bǔ)貼制度的穩(wěn)定性。當(dāng)前，我國多地出臺(tái)了關(guān)于生育補(bǔ)貼的相關(guān)舉措，其散見于各地以“建議”為主要形式的政策文件之中，并未在國家層面形成一個(gè)完整的制度體系。從制度保障的角度看，地方層面的政策文件立法層級(jí)低，在具體實(shí)施過程中易出現(xiàn)隨意化和碎片化等問題，為此需要從中央層面構(gòu)建生育補(bǔ)貼政策體系。從社會(huì)文化觀念的轉(zhuǎn)變角度看，以法律形式明確各項(xiàng)補(bǔ)貼的具體內(nèi)容，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了生育乃國之大計(jì)，有利于形成生育成本社會(huì)化和鼓勵(lì)生育的社會(huì)價(jià)值體系。

二是明確生育補(bǔ)貼的享受主體和補(bǔ)貼范圍，強(qiáng)化對補(bǔ)貼資金的監(jiān)督管理。作為一項(xiàng)公共服務(wù)，生育補(bǔ)貼應(yīng)該惠及所有符合生育規(guī)定的家庭，為此，建議補(bǔ)貼資金由財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核、衛(wèi)健部門負(fù)責(zé)具體發(fā)放，個(gè)人以申請的方式獲得。從內(nèi)容上說，主要包括家庭津貼（對生育二孩、三孩分別予以一次性獎(jiǎng)勵(lì)）、兒童津貼（對年滿18 歲以下兒童按月發(fā)放一定補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼金額隨孩子數(shù)量的增多呈遞增，最高補(bǔ)貼孩次為三孩）、住房補(bǔ)貼（多子女家庭的購房、租房予以補(bǔ)貼）。由中央政府對上述補(bǔ)貼設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，各省市按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況配套相應(yīng)的資金，建立完整的補(bǔ)貼資金運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對生育補(bǔ)貼資金的預(yù)算決算約束，及時(shí)足額撥付，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

（二）構(gòu)建多元生育補(bǔ)貼融資機(jī)制，強(qiáng)化政府的財(cái)政支出責(zé)任

一是探索多元主體的生育支持體系，完善生育補(bǔ)貼融資機(jī)制。法國的家庭補(bǔ)貼融資由社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、財(cái)政資金和社會(huì)捐款等多主體支持，支撐了包括生育津貼、兒童津貼、家庭補(bǔ)助金等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容。與之相比，我國目前只有生育津貼被納入社會(huì)保障體系之中，無論是補(bǔ)貼的享受主體還是覆蓋范圍都極為有限，無法對家庭育兒起到成本補(bǔ)償作用，更無法發(fā)揮鼓勵(lì)生育的政策效果。借鑒法國的家庭福利政策，一方面擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的補(bǔ)貼范圍，如家庭補(bǔ)貼、兒童津貼等可以部分由生育保險(xiǎn)基金予以支付，另一方面通過政府、企業(yè)和社會(huì)的共同作用保障融資充足度，尤其是對于非正式就業(yè)人員，應(yīng)著力發(fā)揮財(cái)政資金的保障作用。

二是突出政府在生育補(bǔ)貼機(jī)制中的主導(dǎo)作用，合理劃分央地政府之間關(guān)于生育補(bǔ)貼的財(cái)政支出責(zé)任。構(gòu)建普惠公平的生育補(bǔ)貼機(jī)制，需要突出政府在生育補(bǔ)貼機(jī)制中的主導(dǎo)作用，對于低收入家庭，可以采取政府財(cái)政兜底的方式，適當(dāng)減免個(gè)人繳費(fèi)，并在補(bǔ)貼力度上予以傾斜，凸顯生育補(bǔ)貼的救濟(jì)性原則。與此同時(shí)，參照《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的要求制定生育補(bǔ)貼的具體劃分方案，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明確中央與地方各自的分擔(dān)比例，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生育補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)予以適當(dāng)?shù)呢?cái)政傾斜，避免不同省市生育補(bǔ)貼存在較大差異，影響生育補(bǔ)貼政策的順利實(shí)施。