沿海地區(qū)高速公路網(wǎng)與國土空間、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)優(yōu)化策略

□ 金 磊 胡 亮 王 博

國土空間規(guī)劃使我國的規(guī)劃體系進入到新的發(fā)展時期與發(fā)展語境，促使國土空間開發(fā)方向從以生產(chǎn)空間為主導轉(zhuǎn)向生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間相協(xié)調(diào)。保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)文明建設成為國土空間規(guī)劃工作的基本價值取向。根據(jù)高速公路網(wǎng)在國土空間規(guī)劃體系中的重要位置與作用，探討如何更好地全方位、全過程融入到國土空間規(guī)劃中，堅定不移推進生態(tài)文明建設，以滿足沿海省份經(jīng)濟高速發(fā)展的需求。

一、關聯(lián)性

1. 沿海省域高速公路網(wǎng)與國土空間的關聯(lián)性

（1）高速公路發(fā)展推進了城市化的進程。高速公路走廊影響人口分布，進而影響沿海城市發(fā)展和形態(tài)。從高速公路對城市擴張的直接影響來看，高速公路大大提高了從中心區(qū)到郊區(qū)的可達性，使城市通勤半徑明顯加大，極大地推進了城市化進程。

（2）國土空間新格局指導高速公規(guī)劃新布局。沿海省份側重于建設沿海經(jīng)濟帶、經(jīng)濟核心區(qū)等區(qū)域發(fā)展新格局。在空間新格局推進過程中，涉及到調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)基礎、空間部署、土地供應規(guī)模、用地結構和用地制度等方面。這些空間規(guī)劃可以指導包括高速公路在內(nèi)的交通基礎設施布局，同時高速公路網(wǎng)規(guī)劃發(fā)揮引導國土開發(fā)格局的作用，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。

2. 沿海省域高速公路網(wǎng)與生態(tài)環(huán)境的關聯(lián)性

（1）高速公路助推生態(tài)旅游。沿海省份生態(tài)資源豐富，特色明顯。高速公路把秀麗的山水自然風光串聯(lián)起來，可吸引國內(nèi)外眾多游客，推動區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展和繁榮。

（2）綠色生態(tài)景觀帶打造最美高速公路。高速公路沿線要本著尊重生態(tài)環(huán)境本底的原則，結合實際要求進行生態(tài)景觀設計。高速公路規(guī)劃、建設應注重與環(huán)保部門共享對接，結合路線穿越情況，避免高填深挖，從源頭上規(guī)避穿越相關禁止區(qū)域，確保生態(tài)環(huán)境保護工作落到實處。

二、協(xié)調(diào)發(fā)展關系

1. 國土空間開發(fā)適宜性

（1）適宜開發(fā)建設空間尚可。沿海省份的國土空間開發(fā)格局應綜合考慮自然地理、生命安全、生態(tài)安全和糧食安全等多種因素，保證適宜開發(fā)建設空間仍有一定開發(fā)潛力。

（2）未開發(fā)建設空間分布不均。由于地形、人口密集程度不同，沿海省份的剩余適宜開發(fā)建設土地分布不均勻，應實施差異化國土空間資源配置策略，優(yōu)化開發(fā)重點地區(qū)。

（3）各區(qū)域開發(fā)適宜性不同。沿海省份各分區(qū)資源環(huán)境本底不同，發(fā)展階段不同，各區(qū)域面臨的國土空間開發(fā)適宜性也不盡相同。

2. 生態(tài)環(huán)境承載力

（1）后備土地資源存量有限，部分地區(qū)水土流失嚴重。由于沿海省份建設開發(fā)較早，現(xiàn)有路網(wǎng)密度高，存在后備耕地資源不足、水土流失等問題，導致該地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力有限，不適宜過多開發(fā)建設。因而沿海省域高速公路規(guī)劃需要盡量避讓水土流失敏感區(qū)，制定少占土地資源的方案，同時建設地質(zhì)災害及水土流失的防治工程。

（2）水資源總量豐富，時空分布不均，利用難度較大。沿海省份常見水資源空間分布與經(jīng)濟社會發(fā)展格局不匹配，導致部分地區(qū)存在資源性缺水和工程性缺水問題。在集約利用國土空間資源的基礎上，需要結合水利設施和水廠建設，制定合理的高速公路設計和施工方案，防止水質(zhì)持續(xù)下降。

（3）生態(tài)本底整體良好，局部地區(qū)自然災害風險高。沿海省份生態(tài)本底環(huán)境較良好，但局部地區(qū)地質(zhì)災害敏感性高、水土流失嚴重、土地石漠化。因此高速公路規(guī)劃建設需要進行詳細地質(zhì)勘探，探明地質(zhì)結構，摸清地質(zhì)災害地下空間分布，從而合理規(guī)避地質(zhì)災害敏感區(qū)，并采取工程及生物防治技術，減緩水土流失，遏制石漠化現(xiàn)象進一步蔓延，實現(xiàn)高速公路與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 高速公路支撐能力

（1）進一步提升對國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略的支撐。沿海省份陸續(xù)制定了多項國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略，高速公路需要從路網(wǎng)優(yōu)化、通道比選、運能提高、管理提升等多方面做出調(diào)整，引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（2）進一步提升對經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的支撐。沿海省份經(jīng)濟發(fā)展迅速，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。為進一步引領經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要對高速公路網(wǎng)規(guī)劃進行優(yōu)化調(diào)整。

（3）進一步提升對城鄉(xiāng)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐。沿海省份交通運輸主要矛盾為人民日益增長的對安全、便捷、舒適的出行需求與不平衡、不充分的交通運輸供給之間的矛盾。高速公路網(wǎng)在增強經(jīng)濟聚合力和輻射力、改善區(qū)位條件方面的支撐作用尚有不足，因此必須調(diào)整規(guī)劃思路，合理優(yōu)化高速公路網(wǎng)，充分挖掘和發(fā)揮高速公路輻射力和支撐力。

三、協(xié)調(diào)優(yōu)化策略

1. 夯實生態(tài)保護底線

高速公路網(wǎng)布局應從“效率至上”轉(zhuǎn)換為“生態(tài)與綠色及低沖擊模式”，踐行“底線思維”；線位走向應切實考慮途經(jīng)地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)完整性與修復能力，綜合分析由高速公路帶來的人類活動對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響，推動高速公路綠色發(fā)展。

2. 重視國土空間規(guī)劃體系下高速公路骨架布局

在生態(tài)環(huán)境承載力約束下，合理調(diào)整城鄉(xiāng)空間布局結構和產(chǎn)業(yè)基礎，以空間部署、土地供應規(guī)模、結構和用地制度為手段，解決區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾，是國土空間戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在此基礎上，對接國家“一帶一路”倡議戰(zhàn)略、構建區(qū)域發(fā)展新格局，實現(xiàn)地區(qū)振興發(fā)展，規(guī)劃覆蓋全面、布局合理、功能完善、運行可靠的高速公路網(wǎng)骨架布局。

3. 融入空間規(guī)劃體系，促進國土資源高效利用

高速公路網(wǎng)規(guī)劃需突破傳統(tǒng)思維局限，強調(diào)高質(zhì)量、融合發(fā)展，主動融入空間規(guī)劃體系，加強基礎設施建設對國土空間規(guī)劃的支撐作用。將城鎮(zhèn)發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等要素編制形成融發(fā)展與布局、開發(fā)與保護為一體“多規(guī)合一”的空間新格局。通過與國家空間規(guī)劃體系對接，使高速公路實現(xiàn)線位、點位等空間資源有效預留，進而明確道路兩側一定范圍內(nèi)的空間規(guī)劃內(nèi)容，以保障高速公路網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

4.協(xié)調(diào)供需、統(tǒng)籌全局，為落實上位規(guī)劃科學性和約束性提供保障

為落實各上位規(guī)劃，高速公路網(wǎng)規(guī)劃應與綜合交通運輸體系規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌全局、綜合考慮，在新階段、新格局形勢下，交通運輸發(fā)展需要用新理念協(xié)調(diào)好出行特征需求與生態(tài)環(huán)境承載力之間的平衡，促使高速公路交通運輸從“增量擴張”向“存量挖潛”轉(zhuǎn)型，朝高質(zhì)量、精細化方向發(fā)展。

四、依托工程

以廣東省高速公路網(wǎng)規(guī)劃為依托，探討高速公路網(wǎng)與國土空間、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1. 項目概況

在高速公路網(wǎng)規(guī)劃方面，新增總里程約為8 000公里，其中，改擴建項目約為2 000 公里，新建和續(xù)建項目約為6 000 公里。在國土空間方面，廣東省國土空間開發(fā)經(jīng)歷了由點狀到帶狀再到面狀的發(fā)展歷程，開發(fā)強度不斷提高，初步形成由珠三角、粵東、粵西和粵北地區(qū)構成的國土空間開發(fā)格局。在生態(tài)環(huán)境方面，廣東省礦產(chǎn)資源豐富、海岸線漫長、灘涂廣布、生態(tài)環(huán)境多樣，擁有豐富的礦產(chǎn)、海洋資源。

2. 問題分析

（1）生態(tài)環(huán)境承載力低。廣東省面積為17.977 萬平方公里，其中，宜農(nóng)地面積為4.34 萬平方公里，宜林地面積為11 萬平方公里，是我國人多地少的省份之一。其中河源、梅州、云浮和清遠等地，地質(zhì)災害敏感性高、水土流失嚴重、石漠化現(xiàn)象長期存在，水土流失重點預防區(qū)面積達2.36 萬平方公里，國土空間資源相當緊張。

廣東省水資源總量豐富，但受咸潮、水污染影響，珠三角和粵東地區(qū)的水質(zhì)性缺水問題突出，粵西地區(qū)尤其是雷州半島存在資源性缺水和工程性缺水問題，高速公路規(guī)劃建設需要結合水利工程設施規(guī)劃。

（2）國土空間開發(fā)適宜性弱。目前廣東省已開發(fā)建設完成用地面積約為2.5萬平方公里，適宜開發(fā)建設用地面積約為4.7 萬平方公里，其中，最適宜開發(fā)建設和較適宜開發(fā)建設土地面積分別為2.3 萬平方公里和2.4 萬平方公里。

珠三角外圍區(qū)縣、粵西地區(qū)人均土地資源相對豐富，現(xiàn)狀建設用地占適宜開發(fā)建設土地比重約三分之一，剩余適宜開發(fā)建設土地規(guī)模相對較大；粵東汕潮揭城鎮(zhèn)密集區(qū)外圍和汕尾市、粵北山區(qū)有相對集中的剩余適宜開發(fā)建設土地分布，具有一定開發(fā)潛力。珠江口東西兩岸、珠三角地區(qū)建設用地受用地指標和土地開發(fā)強度約束；粵北地區(qū)河谷盆地現(xiàn)有自然保護地碎片化現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境保護壓力增大。

（3）高速公路支撐力有待加強。隨著以“粵港澳大灣區(qū)”、“珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”和“一核一帶一區(qū)”為代表的國家、省級多項發(fā)展戰(zhàn)略出臺，廣東省高速公路將面臨新的發(fā)展要求。廣東省經(jīng)濟發(fā)展迅速，為了實現(xiàn)珠三角地區(qū)優(yōu)化發(fā)展和粵東、粵西、粵北地區(qū)的振興，增強高速公路網(wǎng)在珠三角的聚合力和輻射力，提升粵東、粵西、粵北區(qū)位條件的支撐作用，高速公路網(wǎng)需要從“增量擴能”向“做優(yōu)增量”、“改善存量”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)路網(wǎng)規(guī)模適度超前、路網(wǎng)覆蓋全面提升、路網(wǎng)質(zhì)量與效益共同提高。

3. 應用實例

將沿海省域高速公路網(wǎng)與國土空間、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)優(yōu)化策略應用于廣東省“構建珠三角國際一流灣區(qū)和世界級城市群”、“打造粵東世界級沿海經(jīng)濟帶”、“創(chuàng)建粵西三大國家級戰(zhàn)略承接示范區(qū)”和“營造粵北優(yōu)美生態(tài)空間環(huán)境”等實例中。珠三角地區(qū)高速公路網(wǎng)規(guī)劃總里程6 200 公里，約占全省總量的46%，將基本形成以廣州為中心，呈環(huán)形放射式的空間布局形態(tài)，實現(xiàn)珠三角地區(qū)間及與廣東省域其他城市間的快速聯(lián)系。

（1）高速公路網(wǎng)與城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)優(yōu)化方面。隨著高速公路規(guī)劃網(wǎng)絡逐步完善，出行時空距離縮短，有助于增強珠三角地區(qū)核心城市吸引力與輻射力。同時，珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構正面臨優(yōu)化調(diào)整，相關產(chǎn)業(yè)不斷外溢至珠三角地區(qū)邊緣及周邊城市，因而高速公路網(wǎng)絡的完善有利于建立安全高效的物流通道，提高客、貨運輸效率。

（2）高速公路網(wǎng)與農(nóng)業(yè)空間協(xié)調(diào)優(yōu)化方面。珠三角地區(qū)農(nóng)業(yè)主要發(fā)展方向為海水養(yǎng)殖加工、生物育種研發(fā)、濱海旅游和都市休閑農(nóng)業(yè)度假等方面，高速公路規(guī)劃網(wǎng)絡北部呈環(huán)形放射狀，南部呈方格狀，路網(wǎng)密度高，運輸條件便利，有利于吸引高端技術和促進人才流動，支撐全省農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新核心區(qū)、都市休閑農(nóng)業(yè)度假區(qū)和濱海休閑旅游區(qū)的打造，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（3）在高速公路網(wǎng)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)優(yōu)化方面。建議珠三角地區(qū)實施差別化的建設用地供給策略，珠三角內(nèi)圈層重點盤活存量建設用地，嚴格控制新增建設用地，而珠三角外圍適當擴大建設用地供給。高速公路規(guī)劃建設也應突出重點，珠三角內(nèi)圈層重點關注水資源、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境綜合承載力，保持或提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境；珠三角外圍進一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，構建并強化廣東省生態(tài)安全格局中的第一道生態(tài)屏障。

五、結語

高速公路與國土空間、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，相互之間既相互促進又相互制約，蘊含著大量的專業(yè)知識和工作量。高速公路網(wǎng)規(guī)劃需要編制者結合區(qū)域特點，提出高速公路網(wǎng)與國土空間、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展問題及對策，剖析土地資源、水資源和自然災害等方面的生態(tài)環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性，結合國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，提出高速公路網(wǎng)與國土空間、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)優(yōu)化策略，并以此指導高速公路網(wǎng)規(guī)劃布局，形成高質(zhì)量、融合發(fā)展的高速公路網(wǎng)，助力城市發(fā)展。