民國(guó)時(shí)期警政制度建設(shè)受阻原因溯源

鄢定友

一種制度健康發(fā)展，既依賴于制度本身是否科學(xué)，也取決于制度的生存和發(fā)展環(huán)境。為創(chuàng)建現(xiàn)代警政制度，民國(guó)歷屆政府因襲清末新政相關(guān)做法，借鑒西方國(guó)家現(xiàn)代建警理念，從警政立法入手，依法創(chuàng)設(shè)專(zhuān)門(mén)的警政機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大警察履職權(quán)限，舉辦多層次警察教育，多路徑組建職業(yè)化警察隊(duì)伍，推動(dòng)警政制度從傳統(tǒng)向現(xiàn)代嬗變。但受多種因素制約，該時(shí)期警政制度建設(shè)出現(xiàn)理論設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行相脫節(jié)、地方警政機(jī)構(gòu)不健全、警力嚴(yán)重不足、警員整體素質(zhì)不高及警察未能真正履行現(xiàn)代警察應(yīng)有職責(zé)等問(wèn)題，警察不作為、難作為甚至亂作為現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，警政制度建設(shè)步履蹣跚，中國(guó)警政現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢。本文擬從環(huán)境變遷對(duì)制度建設(shè)影響視角，就制約民國(guó)時(shí)期警政制度建設(shè)原因做一番探析。

一、社會(huì)變遷下復(fù)雜動(dòng)蕩的制度生存環(huán)境

一般而言，社會(huì)變遷是指社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序的變遷①魯衛(wèi)東：《民國(guó)中央官僚的群體結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系》（1912-1949），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第262 頁(yè)。。20 世紀(jì)上半期，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序發(fā)生劇變，引起政治、經(jīng)濟(jì)、法制、文化等制度的深層次變革。警政制度伴隨國(guó)家政權(quán)建立而出現(xiàn)，其生存與發(fā)展受制于一定時(shí)空下與警政建設(shè)發(fā)生聯(lián)系的一切外部環(huán)境，而政治制度、政治體制、政治格局、國(guó)際局勢(shì)等在內(nèi)的政治環(huán)境則是制約警政建設(shè)的主要因素，其中國(guó)家政治制度和政治體制直接決定警政制度的地位、性質(zhì)及其職能，國(guó)家政治格局與所處國(guó)際環(huán)境則直接影響著警政制度建設(shè)進(jìn)程。

（一）變動(dòng)不居的政治統(tǒng)治格局沖擊

傳統(tǒng)社會(huì)里，君主掌握國(guó)家一切大權(quán)，兼行警察職能的機(jī)關(guān)和人員僅對(duì)皇帝一人負(fù)責(zé)。近代以來(lái)，民主政體代替君主專(zhuān)制，現(xiàn)代警政體制發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，呈現(xiàn)多樣化格局，但主導(dǎo)世界警政制度變革走向的，則為“國(guó)家集權(quán)主義”的大陸型警察體制和“團(tuán)體委任主義”的海洋型警察體制等兩大警察體制模式。民國(guó)時(shí)期，無(wú)論是總統(tǒng)制的北洋政府，還是五院制的南京國(guó)民政府，警政均為內(nèi)務(wù)行政的一部分，但囿于變動(dòng)不居的政治統(tǒng)治格局，民國(guó)時(shí)期的警政制度建設(shè)未能走上有序健康的發(fā)展之路。

辛亥革命雖推翻帝制，但北洋政府時(shí)期的中國(guó)仍是軍閥割據(jù)的黑暗時(shí)代，政壇風(fēng)云多變，政客更換頻仍。南京國(guó)民政府建立后，確立起五院制的國(guó)家政治體制，內(nèi)政部隸屬行政院，下設(shè)負(fù)責(zé)全國(guó)警政事務(wù)的警政司，確立起警政事務(wù)隸屬內(nèi)政事務(wù)的政務(wù)體制。國(guó)民政府中央政權(quán)組織形式上雖為五院制，但國(guó)民黨高居國(guó)民政府之上，實(shí)行“黨治主義”統(tǒng)治。蔣介石掌控黨政軍大權(quán)，實(shí)行個(gè)人集權(quán)獨(dú)裁。此種政治體制下創(chuàng)建的警政制度，必將成為國(guó)家集權(quán)統(tǒng)治的暴力工具。

警政制度現(xiàn)代化進(jìn)程與國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)程緊密相連。民國(guó)警政制度建設(shè)進(jìn)程緩慢，與列強(qiáng)入侵、軍閥混戰(zhàn)和社會(huì)動(dòng)蕩關(guān)系至深。北洋政府時(shí)期，西南及邊遠(yuǎn)省份名義上服從中央政府，實(shí)在各自為政。袁世凱死后，軍閥分為直奉皖三派及無(wú)數(shù)小派系，國(guó)家進(jìn)入武人混戰(zhàn)時(shí)期。政局動(dòng)蕩帶來(lái)中央政策的不穩(wěn)定性，貌合神離的中央與地方政府關(guān)系，致使北洋政府“劃一警政”變革難以成行。南京國(guó)民政府成立伊始，黨爭(zhēng)激烈，上演寧漢滬三個(gè)中央黨部為合流而爭(zhēng)權(quán)奪利、討價(jià)還價(jià)的鬧劇①朱漢國(guó)、汪朝光：《中華民國(guó)史》（第1 冊(cè)·論），四川人民出版社2006年版，第139-140 頁(yè)。?！岸伪狈ァ焙蜄|北易幟，國(guó)民政府建立起內(nèi)部派系林立、地方各自為政的形式上統(tǒng)一的政府。為爭(zhēng)奪黨內(nèi)正統(tǒng)及控制中央，派系斗爭(zhēng)無(wú)休無(wú)止，政府意見(jiàn)難成共識(shí)，中央政令難以暢通。軍隊(duì)內(nèi)部亦如此，地方軍閥割據(jù)一方，軍閥之間縱橫捭闔，結(jié)幫掣肘，各派系在基層組織中鉤心斗角，致使基層組織力量分散，分裂日益為厲②魯衛(wèi)東：《民國(guó)中央官僚的群體結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系》（1912-1949），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版，第260-261 頁(yè)。。內(nèi)戰(zhàn)稍有平息，外患接踵而至。九一八事變，東三省淪陷。七七事變后，大量國(guó)土淪陷。抗戰(zhàn)結(jié)束不久，蔣介石又發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)。政治的權(quán)威與權(quán)力危機(jī)，社會(huì)的認(rèn)同與整合危機(jī)，文化道德的失范與脫序危機(jī)數(shù)癥并發(fā)，使中國(guó)處于前所未有的亂局之中。現(xiàn)代警政建設(shè)需要安定、理性和有秩序的環(huán)境，但1949年前的中國(guó)，大部分時(shí)間處于戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、騷動(dòng)之中，舊秩序已被拋棄，新的規(guī)范卻未能及時(shí)運(yùn)作③許紀(jì)霖、陳達(dá)凱：《中國(guó)現(xiàn)代化史（1800-1949）》（第1 卷），學(xué)林出版社2006年版，第7 頁(yè)。。形統(tǒng)而實(shí)未統(tǒng)的格局，其直接后果是中央決策在地方難以推行或緩慢推行，中央對(duì)地方警政組織建設(shè)缺乏權(quán)威和直接指揮與調(diào)度權(quán)，地方警政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)遲緩，最終影響到警政制度運(yùn)行效率和全國(guó)劃一警政目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，警政建設(shè)只能在充滿暴力、欺詐和腐敗的無(wú)序狀態(tài)下緩慢行進(jìn)。

不僅如此，民國(guó)政府是集權(quán)專(zhuān)制政府，行政至上觀念盛行。長(zhǎng)官意志干預(yù)國(guó)家事務(wù)，官以財(cái)進(jìn)、政以賄成現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。做官必然貪污，貪污才能發(fā)財(cái)，則為絕大多數(shù)國(guó)民黨政府官員所恪守的信條④關(guān)文發(fā)、于波：《中國(guó)監(jiān)察制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第211 頁(yè)。。政界如此，警界亦如此。警察貪腐難以受到懲處，趨炎附勢(shì)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，“竟以家奴裝飾自居，任人驅(qū)使，恬不知恥，每遇富豪要人之喜喪事故，門(mén)首持槍鵠立者警察，迎賓送客者警察，借什物者警察，抬食品者警察，監(jiān)廚房者警察，看馬廄者警察，提酒壺者警察，攜馬桶者警察，抱小孩、倒茶、點(diǎn)煙……無(wú)一非警察”⑤余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946年版，第119 頁(yè)。。同時(shí)，民國(guó)歷屆政府內(nèi)部派系林立，任人唯親，上層統(tǒng)治者精心營(yíng)造其獨(dú)裁關(guān)系網(wǎng)，下層各級(jí)官吏拉幫結(jié)派，這個(gè)政府是一個(gè)官官相護(hù)、沒(méi)有法紀(jì)的政府，貪污、腐敗、瀆職比比皆是卻無(wú)法、無(wú)力懲處，政府“出于權(quán)力平衡以及裙帶關(guān)系的利益團(tuán)體的利益維護(hù)等因素，造成的對(duì)貪污腐敗行為客觀上的縱容，乃至最終造成積重難返的體制腐敗”⑥王春瑜：《簡(jiǎn)明中國(guó)反貪史》，四川人民出版社2002年版，第401-402 頁(yè)。，這種體制腐敗必將制約警政建設(shè)進(jìn)程。

（二）動(dòng)蕩不安的社會(huì)治安環(huán)境鉗制

20 世紀(jì)前半期，中國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，天災(zāi)人禍不斷，兵患、匪患、幫患、災(zāi)患、煙患、黃賭毒等一直成為社會(huì)動(dòng)蕩禍根。社會(huì)秩序失范，治安局勢(shì)堪憂，加強(qiáng)警政建設(shè)已成必需，但警政建設(shè)又困難重重。

北洋政府時(shí)期，軍閥大戰(zhàn)，硝煙四起。南京國(guó)民政府掌權(quán)后，新舊軍閥為搶地盤(pán)和爭(zhēng)勢(shì)力，戰(zhàn)火不斷，兵連禍結(jié)，從城鎮(zhèn)鬧市到窮鄉(xiāng)僻壤，都籠罩在一片彌漫的戰(zhàn)火硝煙之中，讓原本夠糟的狀況更加惡化，國(guó)人疏離，逃兵潰卒成群游蕩①[美]陶涵：《蔣介石與現(xiàn)代中國(guó)》，林添貴譯，中信出版社2012年版，第61-62 頁(yè)。。同時(shí)，蔣介石堅(jiān)持“攘外必先安內(nèi)”，發(fā)動(dòng)五次“圍剿”根據(jù)地的內(nèi)戰(zhàn)。此起彼伏的戰(zhàn)事，嚴(yán)重破壞著地方基層政權(quán)組織和治安防衛(wèi)體系，加之戰(zhàn)事招募兵士和解散軍隊(duì)常無(wú)定制，政府和社會(huì)接納能力有限，不少退伍官兵化為匪盜，社會(huì)治安愈發(fā)令人堪憂。

民國(guó)時(shí)代“裊雄”橫行，匪患成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。土匪活動(dòng)范圍之大，地域分布之遼闊，人數(shù)規(guī)模之多，危害性甚重都是空前絕后的②楊正鳴：《民國(guó)時(shí)期的恐怖活動(dòng)與反恐》，上海人民出版社2013年版，第37 頁(yè)。?！榜R賊”“草莽”“會(huì)匪”“鹽梟”“湖匪”等名稱(chēng)不一、性質(zhì)有別的土匪遍布中國(guó)，加之戰(zhàn)場(chǎng)潰敗下的兵匪，二十世紀(jì)前半期的中華民國(guó)幾成中華匪國(guó)③周谷城：《中國(guó)社會(huì)史論》(上冊(cè))，齊魯書(shū)社1988年版，第295 頁(yè)。。土匪所到之處，造成城鄉(xiāng)恐怖，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序穩(wěn)定。除土匪外，洪幫、青幫、紅槍會(huì)、袍哥等各類(lèi)幫會(huì)借政府之勢(shì)由地下走向公開(kāi)，其數(shù)量之多、人數(shù)之眾、蔓延之廣、危害之烈，在世界歷史上也是屬罕見(jiàn)的④朱漢國(guó)、楊群、郭雙林：《中華民國(guó)史》（第5 冊(cè).志四），四川人民出版社2006年版，第453 頁(yè)。。他們勾結(jié)官府，亦官亦匪，敲詐勒索，走私販毒，拐賣(mài)人口，把國(guó)家搞得烏煙瘴氣，民不聊生；他們經(jīng)營(yíng)賭博業(yè)，控制淫業(yè)，并從事暗殺、恐嚇、綁架等恐怖活動(dòng)，使民國(guó)社會(huì)治安更不穩(wěn)定⑤楊正鳴：《民國(guó)時(shí)期的恐怖活動(dòng)與反恐》，上海人民出版社2013年版，第52-53 頁(yè)。。形形色色的黑道幫會(huì)，如瘟疫般遍布社會(huì)各個(gè)角落，儼然成為社會(huì)生活的必然部分，成為人們逃不出去的羅網(wǎng)。匪患、幫會(huì)演繹一個(gè)更殘酷的社會(huì)，帶來(lái)一個(gè)更加動(dòng)蕩不安的社會(huì)。

戰(zhàn)事頻仍，匪患四起，造成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)史料記載，1926～1937年間各種較大災(zāi)害就多達(dá)77 次⑥鄧云特：《中國(guó)救荒史》，上海書(shū)店出版社1984年版，第40 頁(yè)。。災(zāi)害連年不斷，政府災(zāi)后又難以有效救治，災(zāi)民無(wú)數(shù)，“天災(zāi)人禍煎迫，諸般剝削加甚，佃農(nóng)欠租者日多，租額不減，捐稅照納，不得不競(jìng)相逃亡”⑦韓信夫、姜克夫：《中華民國(guó)史大事記·第七卷》（1934-1936），中華書(shū)局2011年版，第5201 頁(yè)。，引起人口流動(dòng)與遷移，二十世紀(jì)二三十年代農(nóng)民離村與都市膨脹成為中國(guó)社會(huì)的主要社會(huì)問(wèn)題之一。1927～1936年間移入東三省人數(shù)達(dá)6944438 人，移出人數(shù)達(dá)4714935 人⑧姜濤：《中國(guó)近代人口史》，浙江人民出版社1993年版，第258 頁(yè)。；城鎮(zhèn)人口從1905年的2490 萬(wàn)增加到1938年的4667萬(wàn)，1912～1949年間中國(guó)向海外移民總數(shù)保守估計(jì)在600 萬(wàn)以上⑨朱漢國(guó)、楊群、郭雙林：《中華民國(guó)史》（第五冊(cè)·志四），四川人民出版社2006年版，第327 頁(yè)。⑩趙興勝、高純淑等：《中華民國(guó)專(zhuān)題史第八卷：地方政治與鄉(xiāng)村變遷》，南京大學(xué)出版社2015年版，第378-379 頁(yè)。。大量農(nóng)村人口流動(dòng)，許多村莊荒涼，基層政權(quán)組織瀕臨崩潰，戶籍管理難以正常開(kāi)展。與此同時(shí)，大量人口移入城市，帶來(lái)城市失業(yè)現(xiàn)象增多、消費(fèi)性人口惡性膨脹、社會(huì)治安混亂、交通擁擠等社會(huì)問(wèn)題，這一切極大地破壞了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)與生活，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)的動(dòng)亂，給社會(huì)治安帶來(lái)極大的不穩(wěn)定因素，為警察維護(hù)社會(huì)治安帶來(lái)嚴(yán)重的困難。

不僅如此，近代以來(lái)煙賭泛濫，毒品成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。民國(guó)時(shí)期雖推行嚴(yán)厲禁煙，但毒品肆虐屢禁不止。1929～1930年間，南京國(guó)民政府出臺(tái)14 種重要的禁煙法規(guī)和規(guī)章，推行禁煙政策。但各地勢(shì)力對(duì)中央政令多屬陽(yáng)奉陰違，國(guó)民政府自身也很難抵御來(lái)自鴉片稅收的誘惑，加之各國(guó)租界為毒品提供的各種保護(hù)，導(dǎo)致“斷禁”政策基本流于失?、?。同時(shí)，巨額利潤(rùn)誘惑，使一些軍人、官員和外國(guó)人加入到走私販毒行列。南京國(guó)民政府反對(duì)毒品走私，但又依賴毒品走私大獲不義之財(cái)，他們自定法規(guī)又自違其法，既是警察，又是罪犯。毒品泛濫，致使有些吸食者因無(wú)錢(qián)吸食而淪為盜匪，有的走上不歸路，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，惡化社會(huì)秩序。

南京國(guó)民政府時(shí)期，賭博違法應(yīng)受到警察機(jī)關(guān)的查處。但在統(tǒng)治無(wú)序、令行不止的時(shí)代，賭風(fēng)盛行，花樣繁多，賭場(chǎng)遍布城鄉(xiāng)，賭徒因賭犯罪成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題?？v然國(guó)民政府內(nèi)政部通令各省民政廳保護(hù)女權(quán)，并提出取締娼妓、禁蓄婢女、嚴(yán)辦誘拐、嚴(yán)禁溺女等要求①韓信夫、姜克夫：《中華民國(guó)史大事記·第五卷》（1928-1930），中華書(shū)局2011年版，第3085 頁(yè)。，但娼妓問(wèn)題仍是社會(huì)一大頑疾。妓院藏污納垢，公娼私娼情況嚴(yán)重。據(jù)1931年下半年對(duì)全國(guó)19 個(gè)大城市和省會(huì)違警犯案人數(shù)的分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，賭博、娼妓和其他等妨害風(fēng)俗案犯人數(shù)占總犯案人數(shù)的41.54%；1933年對(duì)全國(guó)12 個(gè)大城市和省會(huì)的10 大類(lèi)違警原因統(tǒng)計(jì)看，涉事淫亂、賭博兩類(lèi)違警人數(shù)所占比例最高②韓延龍、蘇亦工：《中國(guó)近代警察史》（下），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第781-784 頁(yè)。。賭博熾烈，娼妓盛行，由此引發(fā)的殺人越貨、坑蒙拐騙等各類(lèi)刑事犯罪案件頻發(fā)，誘發(fā)諸多社會(huì)治安問(wèn)題。

可見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期政治體制變化，地方行政機(jī)構(gòu)與區(qū)域調(diào)整，院轄市、省轄市及縣等分為不同等級(jí)，促成與之相適應(yīng)的警政組織機(jī)構(gòu)的重新組建，并決定與地方行政機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的地方警察機(jī)關(guān)的設(shè)置、歸屬及其規(guī)模。形統(tǒng)而實(shí)未統(tǒng)的政治格局，地方勢(shì)力的離心力，增加了警政變革的阻力。戰(zhàn)事、匪患、災(zāi)患、幫患等頻發(fā)，帶來(lái)極大的社會(huì)隱患，整個(gè)社會(huì)處在動(dòng)蕩不安之中；毒、賭、娼等丑惡現(xiàn)象四處蔓延，敗壞社會(huì)風(fēng)俗，引發(fā)系列帶有政治色彩的治安和刑事案件，威脅著政權(quán)統(tǒng)治，危及著百姓生活，也加劇警察執(zhí)法的難度與業(yè)務(wù)的繁重。政府集權(quán)專(zhuān)制，民眾貧困日漸嚴(yán)重，失業(yè)破產(chǎn)者人數(shù)與日俱增，離鄉(xiāng)背井的人口流動(dòng)不斷發(fā)生，原有的基層管理模式受到嚴(yán)重沖擊，嚴(yán)重制約著基層警察組織的設(shè)立?？陀^地講，警政制度建設(shè)缺乏相對(duì)安定的環(huán)境，缺乏民主政治的基礎(chǔ)和有效的監(jiān)督機(jī)制，警政制度建設(shè)是畸形的。過(guò)于強(qiáng)化警察鎮(zhèn)壓職能，粗暴踐踏社會(huì)公益和人民的民主自由權(quán)利，最終導(dǎo)致社會(huì)公眾與警察的關(guān)系日益緊張。社會(huì)環(huán)境變遷，政治環(huán)境影響，執(zhí)法環(huán)境惡劣，加之各種不利環(huán)境因素的疊加，警察始終未能發(fā)揮應(yīng)盡職責(zé)，進(jìn)而嚴(yán)重制約著警政制度建設(shè)。毋容置疑，制度生存環(huán)境對(duì)制度建設(shè)影響至關(guān)重要，警政制度建設(shè)離不開(kāi)一個(gè)良好的政治環(huán)境。否則，制度設(shè)計(jì)方案終將成為一紙空文。

二、經(jīng)濟(jì)貧困下警政制度建設(shè)經(jīng)費(fèi)支絀

一般說(shuō)來(lái)，制度供給總是落后于制度需要，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)情況下，制度供給是應(yīng)制度需求而產(chǎn)生。但受社會(huì)科學(xué)和相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)發(fā)展水平所限，往往會(huì)出現(xiàn)供給不足的情況③王玉茹、劉佛丁、張東剛：《制度變遷與中國(guó)近代工業(yè)化》，陜西人民出版社2000年版，第323 頁(yè)。。就警政制度建設(shè)而言，這種制度供給不足，除缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的警政建設(shè)理論指導(dǎo)外，警政制度建設(shè)經(jīng)費(fèi)支絀成為一大瓶頸。

考諸歷史，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建警經(jīng)費(fèi)投入與警政制度建設(shè)關(guān)系密切。傳統(tǒng)社會(huì)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，百姓農(nóng)耕居多，極少?gòu)氖滦竽凉ど虡I(yè)，警察主要出現(xiàn)在縣以上的市鎮(zhèn)或都城，警衛(wèi)制度與都市經(jīng)濟(jì)密切相連。軍警不分、行政司法不分的傳統(tǒng)社會(huì)里，警衛(wèi)力量單薄，警察費(fèi)用多采收取本地各種捐稅之銀以供本地之用來(lái)解決。清末舉辦警政之后，政府隨之增加一筆建警費(fèi)用，地方財(cái)政就愈發(fā)拮據(jù)。

民國(guó)以來(lái)辦理警察，成績(jī)鮮著，其原因固多，而經(jīng)費(fèi)困難，實(shí)為主因④南京國(guó)民政府內(nèi)政部警政司：《中國(guó)警察行政》，但彥錚、呂德鵬勘校，法律出版社2018年版，第62 頁(yè)。。該時(shí)期地方辦警經(jīng)費(fèi)，大多來(lái)源于過(guò)于苛細(xì)或不確定且不易征收的稅捐，及警察征收的各種牌照費(fèi)等。實(shí)際情況看，城市及重要商埠辦警經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)能夠支撐，縣以下警察機(jī)關(guān)則較為困難。北洋政府時(shí)期，辦警費(fèi)用多由地方籌措，經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道不穩(wěn)定，辦警經(jīng)費(fèi)難以保障。南京國(guó)民政府時(shí)期，為解決數(shù)十年辦警“成效鮮覩”囿于經(jīng)費(fèi)之因，政府從1929年起確立“以警察經(jīng)費(fèi)由地方開(kāi)支為原則，國(guó)庫(kù)輔助為例外，責(zé)成各省通盤(pán)籌劃編列預(yù)算核示”的警政經(jīng)費(fèi)解決辦法，并擬定“確定警察經(jīng)費(fèi)辦法”。依該“辦法”之規(guī)定：內(nèi)政部直屬警察機(jī)關(guān)和學(xué)校等所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支給，地方各市縣及特別市警察經(jīng)費(fèi)由省政府及特別市政府支給，必要時(shí)國(guó)庫(kù)輔助不超過(guò)十分之三之?dāng)?shù)額；各市縣警察經(jīng)費(fèi)由省政府統(tǒng)籌統(tǒng)支，并下令整頓撥充經(jīng)費(fèi)的稅源；各省及特別市警察費(fèi)用，每年度預(yù)算決算，均須報(bào)由內(nèi)政部核準(zhǔn)備案⑤《警政統(tǒng)計(jì)》，內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)處1938年10月編印，第9-10 頁(yè)。。

內(nèi)憂外患的種種原因所致，民國(guó)時(shí)期辦警經(jīng)費(fèi)解決過(guò)程極為困難，國(guó)庫(kù)補(bǔ)助一事因國(guó)庫(kù)本身支絀而無(wú)法兌現(xiàn)，地方除少數(shù)省市外，多因經(jīng)費(fèi)不足而無(wú)力應(yīng)付。以南京國(guó)民政府為例，其警政建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入之低讓人嘆為觀止。從1941年度20 個(gè)省份警察經(jīng)費(fèi)與人民負(fù)擔(dān)比例看，四川人均負(fù)擔(dān)0.194 元、西康0.031 元、云南0.524 元、貴州0.216 元、廣東0.137 元、廣西0.415 元、湖南0.195 元、湖北0.047元、福建0.291 元、浙江0.124 元、江西0.170 元、安徽0.010 元、河南0.036 元、山西0.020 元、陜西0.152 元、甘肅0.200 元、青海0.100 元、寧夏0.302 元、綏遠(yuǎn)0.031 元等，平均每人每年最高省份云南為5 角2 分，最低省份安徽僅為1 分，大多省份在2 角左右，足見(jiàn)警費(fèi)支絀之情形。反觀同期美國(guó)的9 個(gè)主要城市的每人每年負(fù)擔(dān)警政經(jīng)費(fèi)，弗蘭雪司哥5.14 美元、芝加哥5.70 美元、紐約6.23 美元、費(fèi)拉狄費(fèi)亞7.29 美元、狄脫路以5.97 美元、安其兒城4.51 美元、爵雪城7.45 美元、圣路易司5.86 美元、波士頓6.53 美元，最高達(dá)到7.45 美元，最低也有4.51 美元。與美國(guó)比較，中國(guó)人均每年負(fù)擔(dān)辦警經(jīng)費(fèi)比率之差別非常懸殊。再就1941年度部分省份相關(guān)縣警費(fèi)占全縣歲出百分比來(lái)看，廣西懷集占1.1%、江西豐城0.2%、甘肅永登4.8%、福建寧洋6.4%、貴州岑鞏0.19%、湖南酃縣0.26%、福建永定1.4%、廣東海豐2.7%、湖北?？?.8%、江西南昌0.14%、寧夏磴口19.4%、廣東吳川27.2%、湖北天門(mén)1.6%、貴州貴鞏4.7%、寧夏中衛(wèi)5.6%、湖南長(zhǎng)沙8.1%、廣西敬德0.8%、山西崞縣0.24%、山西石樓0.57%，最高的廣東吳川占27.2%，最低的江西南昌僅占0.14%，最高、最低占比分額之間相差巨大，這也反映出各地警政建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入的不平衡性①朱匯森：《警政史料》（第3 冊(cè)），中國(guó)臺(tái)北國(guó)史館1990年版，第106-109 頁(yè)。。建警經(jīng)費(fèi)投入不足，必將給警政制度建設(shè)帶來(lái)諸多困難：

一是地方警政組織機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)程緩慢。以南京國(guó)民政府為例，《警務(wù)處組織章程》頒布后，要求各省市照章辦事。但各省設(shè)立警務(wù)處時(shí)，多個(gè)省份因財(cái)力匱乏而無(wú)力組建，出現(xiàn)湖北省政府以政費(fèi)支絀呈復(fù)國(guó)民政府請(qǐng)緩設(shè)警務(wù)處、江西省政府以財(cái)政枯竭呈請(qǐng)緩辦省警務(wù)處的尷尬境遇②朱匯森：《警政史料》（第1 冊(cè)），中國(guó)臺(tái)北國(guó)史館1990年版，第321-322 頁(yè)。。

二是警察教育舉辦艱難。以高等警察教育為例，警官高等學(xué)校在北平時(shí)，曾因經(jīng)費(fèi)入不敷出，只能將學(xué)費(fèi)充當(dāng)經(jīng)費(fèi)，將學(xué)員保證金三四萬(wàn)元悉數(shù)挪用，學(xué)校在經(jīng)費(fèi)上拉下很大的虧空③《警高月刊》，1935年第2 卷，第1-2 期，第109 頁(yè)。。警官高等學(xué)校自1917 開(kāi)辦以來(lái)，財(cái)政部難以按時(shí)撥付經(jīng)費(fèi)，只得征收學(xué)費(fèi)以資補(bǔ)充，時(shí)至1933年底，經(jīng)費(fèi)積欠20 余萬(wàn)元。后隨中央警官學(xué)校規(guī)模增大，經(jīng)費(fèi)始終成為制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸。因經(jīng)費(fèi)短缺，警官養(yǎng)成教育斷斷續(xù)續(xù)發(fā)展。江蘇省警官學(xué)校成立時(shí)，最初經(jīng)費(fèi)月支3.6 萬(wàn)元，后因財(cái)政支絀減為1.8 萬(wàn)元，1931年因省財(cái)政困難而停辦，該省同期的警士警長(zhǎng)教育也因欠款甚巨而暫行停辦④南京國(guó)民政府內(nèi)政部警政司：《中國(guó)警察行政》，但彥錚、呂德鵬勘校，法律出版社2018年版，第91 頁(yè)。。其他省份如江西、湖北、廣東、云南、山東、山西、吉林等，警察教育慘淡經(jīng)營(yíng)一兩期后，最終只好停辦。至于長(zhǎng)警培訓(xùn)，因經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，1931年全國(guó)未受訓(xùn)練的警士占72%，“無(wú)怪乎警政辦理毫無(wú)起色，幾受社會(huì)之淘汰。”⑤余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946年版，第78 頁(yè)。

三是難以吸引優(yōu)秀人才充實(shí)警察隊(duì)伍。民國(guó)時(shí)期，地方警官官俸太低，難以吸引優(yōu)秀警官安心地方工作。長(zhǎng)警待遇長(zhǎng)期低下，難以吸收優(yōu)秀人員充任警察。據(jù)1944年9月的調(diào)查，中央公務(wù)員生活補(bǔ)助費(fèi)的基本數(shù)為1500 元，但內(nèi)政部警察總隊(duì)的警士警長(zhǎng)每人每月也只平均津貼132 元；地方的13 個(gè)省份中，有4 省的長(zhǎng)警薪餉在20～45 元；食糧一項(xiàng)，各省所發(fā)數(shù)量高低不一，如廣西、湖南兩省發(fā)給食米7 斗或8 斗，河南只發(fā)小麥四斗五升（折米二斗八升）；至于膳食補(bǔ)助費(fèi)，云南每人每月發(fā)給720元，為各省最高額，安徽280 元為全國(guó)最低⑥鄭宗楷：《警察與人民及要人》，大東書(shū)局1947年版，第26 頁(yè)。?！皬奈覈?guó)今日一般警察之待遇上言，尚不能與一人力車(chē)夫或雜差比，遑論與社會(huì)上其他高尚職業(yè)求平等”?、哂嘈愫溃骸毒鞂W(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946年版，第119 頁(yè)。“以與雇工相等甚至不及雇工工資之待遇，自不足以吸收社會(huì)之優(yōu)秀分子，使其為警察界服務(wù)及安心向上與忠于職守”⑧虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國(guó)警政建議計(jì)劃三種》，《民國(guó)檔案》2004年第1 期。，更難以保障沒(méi)有見(jiàn)異思遷者，發(fā)生“湖北嘉魚(yú)縣招考警察時(shí)無(wú)人應(yīng)試”①余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946年版，第181 頁(yè)。和出現(xiàn)警察“逃亡者日凡十余起”之窘?jīng)r也就不足為怪②同上，第121 頁(yè)。。經(jīng)濟(jì)支絀為警察不進(jìn)步之真因，警察素質(zhì)之改善與提高，與警察待遇殊有密切之關(guān)系③虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國(guó)警政建議計(jì)劃三種》，《民國(guó)檔案》，2004年第1 期。，“至欲達(dá)到提高警察人員素質(zhì)之目的，則非確定警察行政經(jīng)費(fèi)，提高待遇不可?！雹苡嘈愫溃骸毒鞂W(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946年版，第185 頁(yè)。

四是警察公正執(zhí)法難以落在實(shí)處。建警經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致警察執(zhí)法效能弱化，警察腐敗問(wèn)題滋生。為解決建警經(jīng)費(fèi)，民國(guó)采用“就地抽捐”辦法，收取名目繁多的捐和罰款。為了自身發(fā)展，各地警察機(jī)關(guān)受制于地方紳董，紳董藉收捐之機(jī)，征收各類(lèi)警捐，貪污警捐時(shí)常發(fā)生，“就地抽捐損害了警察應(yīng)有的社會(huì)形象，加劇了警察與民眾間的對(duì)抗，警察應(yīng)有的作用得不到充分發(fā)揮”；同時(shí)，“警察經(jīng)費(fèi)的無(wú)保障逼迫警察當(dāng)局庇護(hù)社會(huì)丑惡并濫收濫罰，禁娼、禁煙、禁賭本為近代警察維護(hù)序良俗、預(yù)防各種犯罪所面臨的關(guān)鍵性任務(wù)”，但因建警經(jīng)費(fèi)緊張，娼捐、煙捐、賭捐卻成為警費(fèi)的重要來(lái)源，禁娼、禁煙、禁賭的任務(wù)也就難以執(zhí)行⑤孟慶超：《中國(guó)警制近代化研究—以法文化為視角》，中國(guó)政法大學(xué)2004年博士論文，第159-163 頁(yè)。。不僅如此，部分素質(zhì)低下的警察藉此包庇煙、賭、娼，給社會(huì)治安秩序增加諸多不穩(wěn)定因素，竊盜、勒索、綁票、賭博、煙毒等犯罪事件時(shí)有發(fā)生，混亂的社會(huì)秩序既不利于各項(xiàng)警政措施的實(shí)施，也增加警察公正執(zhí)法的難度，最終導(dǎo)致社會(huì)和公眾對(duì)警察職業(yè)的輕視。

五是警察隊(duì)伍規(guī)模擴(kuò)大難以實(shí)現(xiàn)。辦警經(jīng)費(fèi)支絀，影響地方警力擴(kuò)充，造成地方警力嚴(yán)重不足。美國(guó)警察專(zhuān)家和麥?zhǔn)?August Rollmer)所定理想警察人數(shù)與人口之比例應(yīng)為1:1000，即每千人應(yīng)設(shè)1 名警察。西方國(guó)家執(zhí)行情況看，英國(guó)警察人數(shù)與人口比例為1:660，德國(guó)為1:400，同期的中國(guó)因經(jīng)費(fèi)支絀，嚴(yán)重制約地方警力擴(kuò)充，致使警力嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1936年全國(guó)20 個(gè)省份中除寧夏達(dá)到理想之比率外，其他各省均未達(dá)到1:1000 理想之?dāng)?shù)額⑥虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國(guó)警政建議計(jì)劃三種》，《民國(guó)檔案》，2004年第1 期。；時(shí)至1946年，經(jīng)過(guò)十年建設(shè)，仍有8 個(gè)省份未達(dá)到1:1000 比率，有的差距甚遠(yuǎn)，江蘇、安徽、河南、山東、四川等省與理想之比差距均在萬(wàn)人以上⑦朱匯森：《警政史料》（第5 冊(cè)），中國(guó)臺(tái)北國(guó)史館1990年版，第527-529 頁(yè)。。究其原因，“良以國(guó)內(nèi)各縣警察，多因經(jīng)費(fèi)困難，一再縮小范圍，甚至僅余數(shù)名，形同虛設(shè)，以如此數(shù)量微小之警察力量又安能望其充實(shí)?而當(dāng)今社會(huì)一般人士，徒謂其無(wú)力以維護(hù)地方治安及推行各種政治之未能盡利，殆亦未明于實(shí)際情形耳”⑧虞亞梅：《李士珍擬改進(jìn)中國(guó)警政建議計(jì)劃三種》，《民國(guó)檔案》，2004年第1 期。。

三、因襲效仿下警政制度建設(shè)理論準(zhǔn)備不足

一般而言，警政制度建設(shè)是伴隨著生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜而日趨制度化和科學(xué)化。民國(guó)時(shí)期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，警政制度建設(shè)環(huán)境多變，對(duì)警政建設(shè)的理論設(shè)計(jì)和規(guī)劃提出更高要求。近代社會(huì)以來(lái)，不同國(guó)家現(xiàn)代化起步時(shí)間及啟動(dòng)方式各不相同，出現(xiàn)“早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化”和“后發(fā)外生型現(xiàn)代化”兩種模式。前者的最初啟動(dòng)因素源自于國(guó)內(nèi)，是其自身歷史的綿延，現(xiàn)代化的理論準(zhǔn)備充分，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸層面發(fā)生全方位變化，又稱(chēng)“內(nèi)生型”現(xiàn)代化模式；后者最初的誘發(fā)和刺激因素主要源自外部世界的生存挑戰(zhàn)和現(xiàn)代化的示范效應(yīng)，又稱(chēng)“誘致型”現(xiàn)代化模式。近代中國(guó)走上現(xiàn)代化屬于“后發(fā)外生型現(xiàn)代化”，從19 世紀(jì)開(kāi)始進(jìn)入由農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化過(guò)程中，西方世界的霸權(quán)威脅與文明示范是一個(gè)不可或缺的關(guān)鍵性啟動(dòng)要素⑨許紀(jì)霖、陳達(dá)凱：《中國(guó)現(xiàn)代化史（1800-1949）》（第1 卷），學(xué)林出版社2006年版，第2 頁(yè)。。但因社會(huì)制度落后，近代中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程中，變革社會(huì)的理論多為拿來(lái)主義，因襲多于創(chuàng)新，理論準(zhǔn)備不足是近代中國(guó)社會(huì)歷次變革的一個(gè)通病，制約著中國(guó)現(xiàn)代化模式選擇和建設(shè)進(jìn)程，近代中國(guó)警政制度建設(shè)亦如此。

早在維新變法時(shí)期，維新人士將革新軍警不分的舊式警政、仿效西方建立現(xiàn)代警政制度列為“維新”的內(nèi)容之一，但對(duì)警政制度如何建設(shè)的理論層面探討，僅見(jiàn)諸于早期改良派、維新派和少數(shù)開(kāi)明人士的進(jìn)言和論述之中，并未引起官方的高度重視和社會(huì)的廣泛討論，更未上升到警察學(xué)理論層面的深入研討。維新變法期間，黃遵憲創(chuàng)建湖南保衛(wèi)局，雖制定《湖南保衛(wèi)局章程》，但僅是一個(gè)組織的建設(shè)性方案，且舊有保甲制的痕跡依稀看見(jiàn)，加之維新變法曇花一現(xiàn)，維新變法時(shí)期并未形成系統(tǒng)完備、操作性強(qiáng)的警政制度建設(shè)理論。清末新政時(shí)期，各地試辦警政，并紛紛出臺(tái)創(chuàng)建巡警、舉辦警務(wù)學(xué)堂的諸多章程，但就清政府而言，僅規(guī)劃一個(gè)警政建設(shè)方案，直到巡警部成立后，仍缺乏一個(gè)宏觀層面、詳盡具體的規(guī)劃全國(guó)警政制度建設(shè)的實(shí)施方案。地方各自為政，警政建設(shè)體制混亂，隨后整頓警政又耗費(fèi)大量的人力物力。出現(xiàn)此種結(jié)局的原因之一，便是變革警政制度的理論準(zhǔn)備不足。

任何一場(chǎng)革命或改革，都應(yīng)理論先行。沒(méi)有先進(jìn)的理論指引，便不會(huì)有成功的革新運(yùn)動(dòng)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，伴隨著西政東漸大潮，西方警察學(xué)在內(nèi)的法政科學(xué)先后傳入中國(guó)，在中國(guó)雖引起思想界的關(guān)注，但因傳入中國(guó)的相關(guān)警察學(xué)著述數(shù)量及種類(lèi)不多，以致于國(guó)人對(duì)警察與警政的了解基本未超越“租界巡捕”的認(rèn)知范疇。同時(shí)，反觀近代中國(guó)草創(chuàng)警政制度，并非理論先行指導(dǎo)下的警政變革產(chǎn)物，而是如何穩(wěn)定八國(guó)聯(lián)軍入侵京津之后城市社會(huì)秩序的應(yīng)急之舉。于是，國(guó)人亦步亦趨，效仿西方國(guó)家現(xiàn)代建警的基本理念，整頓安民公所，組建巡警，舉辦警察教育，創(chuàng)建警察組織機(jī)構(gòu)，但缺乏先進(jìn)理論指導(dǎo)的警政變革未能行遠(yuǎn)，清末新政中的警政變革成效甚微。

時(shí)至民國(guó)時(shí)期，這種局面未有實(shí)質(zhì)性改變。袁世凱及其統(tǒng)治下的北洋政府，以引進(jìn)外國(guó)警察管理的制度和經(jīng)驗(yàn)為主，聘請(qǐng)日本人為師，仿效式推行警政制度變革。期間雖也舉辦警務(wù)學(xué)堂教育，派人出國(guó)留學(xué)，但缺乏警政學(xué)術(shù)研究人才，警政制度建設(shè)研究理論成果少，進(jìn)而制約著北洋政府警政變革的思維創(chuàng)新。南京國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)民黨在建國(guó)、建黨、建軍等方面有一套自己的理論，但在警政制度建設(shè)方面缺乏相關(guān)理論指導(dǎo)。南京國(guó)民政府雖出臺(tái)一些整頓警政的相關(guān)計(jì)劃或措施，李士珍、戴笠等人也曾向政府提交一些中長(zhǎng)期警政建設(shè)規(guī)劃，但從國(guó)民政府層面，仍缺乏一個(gè)指導(dǎo)全國(guó)警政建設(shè)的先進(jìn)的系統(tǒng)而又科學(xué)的理論，與之相照應(yīng)的則是：警政制度方面，因襲北洋政府舊制，缺少整個(gè)新的建警計(jì)劃；警察體制方面，承襲清末以來(lái)“警察為內(nèi)政之一端”理念，警察行政為內(nèi)務(wù)行政一部分，中央警政機(jī)構(gòu)置于內(nèi)務(wù)系統(tǒng)之下；國(guó)內(nèi)治安維護(hù)方面，奉行“國(guó)防中心主義”建警原則，警察、軍隊(duì)、憲兵、特務(wù)四位一體，相互滲透，實(shí)行恐怖統(tǒng)治①孟奎、周寧：《李士珍和抗戰(zhàn)后期的五年建警計(jì)劃》，《民國(guó)檔案》2004年第1 期。。

國(guó)家政治制度和政治體制固然對(duì)警政建設(shè)起決定性作用，但國(guó)家首腦的建警理念直接影響警政制度建設(shè)走向?，F(xiàn)代警察具有服務(wù)和維持秩序多重職能，應(yīng)以服務(wù)市民為第一要?jiǎng)?wù)。反觀近代中國(guó)，從袁世凱到蔣介石，一直強(qiáng)化警察的鎮(zhèn)壓職能。袁世凱時(shí)期，將軍隊(duì)和警察視為維持統(tǒng)治的兩大支柱，要求警察行政“一面積極為犯罪之搜查，一面消極為犯罪之預(yù)防”②天津市歷史博物館：《北洋軍閥史料》（第1 冊(cè)），天津古籍出版社1996年版，第952 頁(yè)。，在全國(guó)大部分縣建立警備隊(duì)或類(lèi)似警備隊(duì)的武裝警察組織，加強(qiáng)警察武力和設(shè)立武裝警察，建立全國(guó)警察機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，軍警結(jié)合，強(qiáng)化警察的鎮(zhèn)壓職能。蔣介石十分重視警察在國(guó)家政治生活中的作用，堅(jiān)持“國(guó)防中心主義”建警方針，強(qiáng)調(diào)“建國(guó)必先建警”，指出“警察在國(guó)家的地位比軍隊(duì)更重要”③韓延龍、蘇亦工：《中國(guó)近代警察史》（上），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，234-235 頁(yè)。。為此，堅(jiān)持“警察為保甲之重心”的基層建警理念，厲行保甲制度，“藉警察制度促進(jìn)保甲，以期指揮運(yùn)用之靈活，務(wù)期警察、保安、保衛(wèi)、保甲四位一體”④同上，第541 頁(yè)。。即使時(shí)人對(duì)此舉多有“連帶負(fù)責(zé)的精神不適合現(xiàn)代潮流”及“只有消極作用，沒(méi)有幾多積極作用”之微詞⑤李宗黃：《現(xiàn)行保甲制度》，中華書(shū)局1933年版，第174-183 頁(yè)。，但蔣介石不為所動(dòng)。同時(shí)，蔣介石重視特務(wù)警察的作用，組織特務(wù)組織復(fù)興社，后將其發(fā)展擴(kuò)大為軍統(tǒng)。蔣介石的這種建警理念，導(dǎo)致警察、軍隊(duì)、憲兵、特務(wù)四位一體和警保合一格局的出現(xiàn)，致使警察成為維護(hù)專(zhuān)制集權(quán)和個(gè)人獨(dú)裁的重要工具。

不僅如此，民國(guó)時(shí)期系統(tǒng)的警政理論研究比較薄弱。美國(guó)警政發(fā)展的原因之一，得益于美國(guó)各地大學(xué)對(duì)警政理論的研究及對(duì)警政人才的培養(yǎng)。美國(guó)許多大學(xué)設(shè)有警政科目，培養(yǎng)學(xué)生在警察機(jī)關(guān)從事行政工作的能力。日本在舉辦警政之初，注重警政理論研究，設(shè)立編譯局，翻譯大量歐美有價(jià)值的警察書(shū)籍；每年還派有行政經(jīng)驗(yàn)的人員出外考察，取人之長(zhǎng)，補(bǔ)其不足，致使日本警政建設(shè)成效顯著。反觀民國(guó)時(shí)期，中國(guó)普通大學(xué)鮮有設(shè)置警政理論科目。出版的警察學(xué)類(lèi)書(shū)籍雖較以前略有增多，但“有價(jià)值足供參考者，實(shí)寥寥無(wú)幾，能用作警察教本尤不多觀，結(jié)果相互抄襲，陳陳相因，毫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，每將警官學(xué)校的講義縮改，以作警士教本，致使無(wú)從領(lǐng)略，興趣索然?！辈粌H如此，各地警察訓(xùn)練機(jī)關(guān)訓(xùn)練科目的設(shè)置貪多貪全，“有許多是有名無(wú)實(shí)，或與警察無(wú)多大關(guān)系，每只斤斤于司法警察與行政警察等定義，而反置警察于巡邏時(shí)應(yīng)如何觀察及處理案件于不顧，大抵抄襲而來(lái)，人云亦云”，缺乏系統(tǒng)性和創(chuàng)新性①余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書(shū)館1946年版，第169-171 頁(yè)。。時(shí)人曾建議集中全國(guó)警察專(zhuān)家，在內(nèi)政部設(shè)警察教育課本編纂委員會(huì)，分類(lèi)編篡警察教育課本，使各地警察教育或訓(xùn)練讀本日趨標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，但終未能落地實(shí)施。

毋容置疑，缺乏先進(jìn)理念指導(dǎo)的警政制度建設(shè)，其結(jié)果是級(jí)別過(guò)低的中央警政機(jī)關(guān)無(wú)力調(diào)集全國(guó)的警力，警察權(quán)因軍人和特務(wù)干預(yù)警察而支離破碎，警察教育對(duì)本階級(jí)利益的關(guān)注遠(yuǎn)勝于對(duì)警察專(zhuān)業(yè)技能的培養(yǎng)與警察教育發(fā)展規(guī)律的關(guān)注。時(shí)人對(duì)該現(xiàn)狀曾給予尖銳地批評(píng)，一針見(jiàn)血地指出：“我國(guó)警察自有是項(xiàng)制度以來(lái)，其間經(jīng)過(guò)之事實(shí)，非特不能留芳千古，反足以遺臭萬(wàn)年”②李文白：《警察雜論》，南京國(guó)民政府內(nèi)政部檔案，中國(guó)第二歷史檔案館藏，第5 頁(yè)。。

總之，復(fù)雜動(dòng)蕩、變動(dòng)不居的民國(guó)時(shí)期，內(nèi)亂外患接踵而至，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，警政制度建設(shè)在內(nèi)亂、黨爭(zhēng)、戰(zhàn)爭(zhēng)、集權(quán)統(tǒng)治、個(gè)人獨(dú)裁、警費(fèi)支絀和現(xiàn)代化進(jìn)程的大背景下緩慢演進(jìn)著。統(tǒng)治者落后的建警理念和個(gè)人獨(dú)裁統(tǒng)治，軍隊(duì)、警察、憲兵、特務(wù)四位一體和警保合一格局的出現(xiàn)，在嚴(yán)重制約著民國(guó)時(shí)期警政制度建設(shè)進(jìn)程的同時(shí)，也使民國(guó)時(shí)期的警政制度建設(shè)保留著濃厚的封建性和軍事性。