制度理論視角下輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題研究

莫錦程 李 輝

一、引言

黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革，我國(guó)發(fā)展站到了新的歷史起點(diǎn)上，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在全面深化改革的新時(shí)代背景下，公安改革穩(wěn)步推進(jìn)，公安工作中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題得到了有效的解決。與此同時(shí)，針對(duì)輔警隊(duì)伍這一特殊群體的改革也在如火如荼地進(jìn)行。2015年，中央審議通過(guò)了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，提出了七項(xiàng)主要任務(wù)，“規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”即是其中的一項(xiàng)。此后，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)紛紛掀起輔警改革熱潮。2015年，南京市公安局研究通過(guò)了《警務(wù)輔助人員管理實(shí)施細(xì)則》《南京市公安局警務(wù)輔助人員層級(jí)、職務(wù)晉升辦法》和《警輔人員工資福利待遇管理辦法》，保障了輔警人員的福利待遇，拓寬了其職務(wù)晉升渠道，并進(jìn)行了嚴(yán)格的隊(duì)伍清理工作①《江蘇南京改革警務(wù)輔助人員管理制度》，https://www.mps.gov.cn/n2255079/n4876594/n4974590/n4974596/c5112389/content.html，訪問(wèn)日期：2021年12月1日。。2016年，武漢市政府頒布《武漢市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理暫行辦法》，對(duì)輔警的法律地位、工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行了明確，并先后制定和完善了輔警招聘、培訓(xùn)、考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、懲處規(guī)定、裝備配置等多項(xiàng)制度①劉斌、曹領(lǐng)：《關(guān)于推進(jìn)輔警管理制度改革的實(shí)踐與思考》，《武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1 期。。2020年，天津市出臺(tái)《天津市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》和《天津市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》，厘清了輔警的管理制度和崗位職責(zé)，完善了考核、待遇、獎(jiǎng)懲等制度②邵磊、陳栩然、張佳良：《不同的肩章，同樣的擔(dān)當(dāng)——近期各地輔警改革亮點(diǎn)紛呈》，《人民公安》2020年第8期。，有效解決了輔警人員配置比例偏低、流失率較高等問(wèn)題，增強(qiáng)了輔警隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)積極響應(yīng)黨中央號(hào)召，持續(xù)深化輔警改革工作，警務(wù)輔助工作較以前有了質(zhì)的飛躍。然而，在輔警改革工作中，也不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一是我國(guó)并未在法律層面上對(duì)輔警及其管理進(jìn)行規(guī)定，輔警的法律地位還未得到明確的認(rèn)定，給警務(wù)輔助工作和輔警改革工作帶來(lái)一定的困惑。二是一些改革措施本身也值得進(jìn)一步討論：如在改革中過(guò)度強(qiáng)調(diào)輔警隊(duì)伍的警務(wù)化管理，注重整理內(nèi)務(wù)、物品擺放等“面子工程”；再如有些地方采取政府和公安機(jī)關(guān)等多方對(duì)輔警進(jìn)行交叉管理，出現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系不統(tǒng)一和上級(jí)指揮不明確的現(xiàn)象③戴吳浩博：《當(dāng)前我國(guó)的輔警改革研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)2019年碩士論文。。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，都體現(xiàn)出輔警改革工作和理想目標(biāo)仍有一定差距，改革環(huán)境和改革措施還有待改善。

值得注意的是，輔警改革過(guò)程中出現(xiàn)的部分共性問(wèn)題可以用社會(huì)學(xué)上的一個(gè)概念——“內(nèi)卷化”來(lái)概括。在輔警改革過(guò)程中，改革主體為適應(yīng)改革潮流，其所采取的措施并非都是高效的?；趯?shí)際公安工作的分析表明，個(gè)別輔警改革措施的實(shí)踐意義有一定局限，有些甚至是無(wú)效舉措。這些措施本是為了糾正發(fā)展偏差、加強(qiáng)輔警建設(shè)，但在一定程度上卻可能造成了改革不到位或矯枉過(guò)正的結(jié)果。然而，在輔警改革研究領(lǐng)域，“內(nèi)卷化”問(wèn)題并未得到充分的關(guān)注，也鮮有學(xué)者將這一概念引入輔警改革工作的思考和研究中。鑒于此，本文擬從輔警改革中出現(xiàn)的個(gè)別“內(nèi)卷化”問(wèn)題著手，基于制度理論的視角，對(duì)輔警改革的癥結(jié)進(jìn)行系統(tǒng)分析，為有效解決該問(wèn)題提供決策思路，真正服務(wù)輔警隊(duì)伍改革發(fā)展。

二、現(xiàn)有研究評(píng)述

（一）“內(nèi)卷化”

1.“內(nèi)卷化”概念及其發(fā)展?！皟?nèi)卷化”（internalization）一詞，最早由康德（Immanuel Kant）在《判斷力的批判》中論及，他認(rèn)為“內(nèi)卷化”是指事物糾纏不清、復(fù)舊甚至退化。美國(guó)社會(huì)學(xué)家克利福德·格爾茨（Clifford Geertz）在其著作《農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化：印度尼西亞生態(tài)變遷的過(guò)程》中系統(tǒng)地闡述了“內(nèi)卷化”一詞的涵義：特定社會(huì)組織的復(fù)雜性程度的增加，并沒(méi)有帶來(lái)技術(shù)與科技上的真正進(jìn)步，只是在空耗社會(huì)資源。

“內(nèi)卷化”被提出以來(lái)，在各領(lǐng)域得以廣泛應(yīng)用，其自身概念也在不斷地發(fā)展。黃宗智在研究中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)運(yùn)用“內(nèi)卷化”這一概念，來(lái)描述“有增長(zhǎng)卻無(wú)發(fā)展”的“過(guò)密型增長(zhǎng)”。杜贊奇（Prasenjit Duara）提出了“政治內(nèi)卷化”，其是指國(guó)家機(jī)構(gòu)擴(kuò)大其行政職能，靠的是復(fù)制舊有的體系而非提升機(jī)構(gòu)的效益。孫遠(yuǎn)東進(jìn)一步擴(kuò)展了杜贊奇“政治內(nèi)卷化”的適用范圍，提出“文化內(nèi)卷化”，描述了中國(guó)封建專制政體不斷“精致化”的發(fā)展過(guò)程，闡述了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化和社會(huì)制度受到自身限制的結(jié)論④范志海：《論中國(guó)制度創(chuàng)新中的“內(nèi)卷化”問(wèn)題》，《社會(huì)》2004年第4 期。。計(jì)亞萍認(rèn)為“內(nèi)卷化”存在于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和行為模式等多領(lǐng)域，由于外部支持力量不夠充分，組織內(nèi)部被割據(jù)和滲透，改革中出現(xiàn)“路徑依賴”和“自我鎖定”，最終導(dǎo)致“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”①計(jì)亞萍：《“內(nèi)卷化”理論研究綜述》，《長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第3 期。。綜上所述，無(wú)論運(yùn)用在哪個(gè)領(lǐng)域，“內(nèi)卷化”都在表現(xiàn)一種只有資源消耗而無(wú)實(shí)際改善，且組織結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜的改革困境。

2.“內(nèi)卷化”與公安改革研究?！皟?nèi)卷化”概念也曾被部分學(xué)者引入公安改革研究領(lǐng)域。如董士曇、朱俊杰認(rèn)為，基層公安機(jī)關(guān)持續(xù)招錄輔警，本是為了緩解警察編制限制、解決基層警力不足的問(wèn)題。但結(jié)果不僅未能解決問(wèn)題，反而陷入了警力仍然不足與繼續(xù)招錄輔警的惡性循環(huán)之中。這一低水平的重復(fù)狀態(tài)，即為警力“內(nèi)卷化”②董士曇、朱俊杰：《警力“內(nèi)卷化”及其改善》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1 期。。兩位學(xué)者的研究進(jìn)一步指出，“內(nèi)卷化”的根源是我國(guó)警察隊(duì)伍的素質(zhì)問(wèn)題，而對(duì)整體素質(zhì)起決定性作用的即是龐大的輔警隊(duì)伍。因此，他們還提出應(yīng)當(dāng)改善輔警素質(zhì)，以應(yīng)對(duì)警力不足的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

（二）輔警改革

學(xué)術(shù)界對(duì)輔警改革的研究，主要聚焦在輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)方面。如于小龍等學(xué)者提出，當(dāng)前我國(guó)輔警的管理制度、職業(yè)功能定位在立法方面出現(xiàn)缺失，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)全國(guó)性法律，同時(shí)盡快制定省級(jí)、市級(jí)統(tǒng)一的行政法規(guī)或者規(guī)章，有效解決當(dāng)前地方輔警管理無(wú)法可依的狀況③于小龍、王紫一文、王守浩：《輔警管理的立法缺失及其完善》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5 期。。肖太福、廖煒認(rèn)為，當(dāng)前輔警入警路難通、薪資待遇低、保障難深入，致使輔警協(xié)助執(zhí)法工作過(guò)程中隨意性較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)完善保障體系，完善輔警待遇保障制度，并開(kāi)放入警通道，讓輔警擺脫謀生原動(dòng)力④肖太福、廖煒：《加強(qiáng)和創(chuàng)新輔警隊(duì)伍建設(shè)與管理的對(duì)策建議》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2019年第12 期。。閆慧慧提出，組織支持感與輔警忠誠(chéng)度對(duì)輔警流動(dòng)性具有決定性作用，應(yīng)當(dāng)探索改善輔警忠誠(chéng)度的作用機(jī)制，提高輔警的工作積極性和職業(yè)認(rèn)同感⑤閆慧慧：《組織支持感與輔警忠誠(chéng)度研究綜述與展望》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第7 期。。史炳軍提出，社會(huì)治安在任何時(shí)代都是一項(xiàng)群防群治的工程，應(yīng)“建立一支職業(yè)化與兼職志愿者相結(jié)合的輔警隊(duì)伍”⑥史炳軍：《輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)管窺》，《學(xué)理論》2011年第3 期。。

綜上，學(xué)術(shù)界對(duì)于輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的研究，從法律制定、制度建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)等許多方面提出了寶貴的意見(jiàn)和建議，為我國(guó)深化公安改革和輔警隊(duì)伍建設(shè)提供了較為充足的理論依據(jù)。輔警改革中所采取的一系列措施和行動(dòng)，其目的都是解決輔警隊(duì)伍建設(shè)中遇到的障礙，創(chuàng)新輔警機(jī)制，提升警務(wù)輔助工作效率效能。誠(chéng)然，我國(guó)的輔警改革取得了許多成就和進(jìn)展，極大地推進(jìn)了輔警隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)，但改革中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，也值得注意和思考。同其他改革一樣，輔警改革工作也會(huì)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象，但在目前輔警改革領(lǐng)域中還少有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行研究和分析，尚存在可以繼續(xù)探討的空間。

（三）制度理論

制度理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)和流程往往傾向于實(shí)現(xiàn)自身的穩(wěn)定，而非達(dá)成預(yù)期的效率和目標(biāo)。美國(guó)學(xué)者迪馬喬（Paul J. DiMaggio）和鮑威爾（Walter W. Powell）提出，各組織剛剛建立時(shí)，各自的形態(tài)與其他組織有著巨大的差異，但隨著時(shí)間的發(fā)展，組織的結(jié)構(gòu)和行動(dòng)流程會(huì)表現(xiàn)出驚人的相似性，即“同構(gòu)”現(xiàn)象?！爸贫取蓖恰巴瑯?gòu)”現(xiàn)象的起因，包括法律法規(guī)、習(xí)慣、習(xí)俗、職業(yè)規(guī)范、傳統(tǒng)等等，這些制度會(huì)對(duì)組織加以約束，這使得同一領(lǐng)域的組織受到相同的制約從而趨于一致，故此種同構(gòu)也稱“制度同構(gòu)”。制度同構(gòu)主要有三種類型：強(qiáng)制性同構(gòu)、模擬性同構(gòu)和規(guī)范性同構(gòu)。強(qiáng)制性同構(gòu)是指來(lái)自組織所依賴資源的實(shí)體對(duì)組織的同構(gòu)；模擬性同構(gòu)是指當(dāng)組織不確定本組織要做什么時(shí)對(duì)其他成功組織的模仿和復(fù)制行為造成的同構(gòu)；規(guī)范性同構(gòu)指組織遵循規(guī)范、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)等的過(guò)程中出現(xiàn)的同構(gòu)現(xiàn)象。

制度理論在企業(yè)管理和政府管理、社會(huì)治理中應(yīng)用廣泛。在企業(yè)管理領(lǐng)域，劉娟、楊勃研究了中國(guó)企業(yè)海外子公司制度邏輯沖突的相應(yīng)策略，提出對(duì)于跨國(guó)海外企業(yè)公司來(lái)說(shuō)，“同構(gòu)”和創(chuàng)新并非“非此即彼”，而是相輔相成①劉娟、楊勃：《同構(gòu)還是創(chuàng)新?中國(guó)企業(yè)海外子公司制度邏輯沖突的響應(yīng)策略》，《經(jīng)濟(jì)管理》2021年第9 期。的觀點(diǎn)。而在政府管理與社會(huì)治理領(lǐng)域，李建發(fā)等學(xué)者將制度理論引入政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行機(jī)制研究，認(rèn)為強(qiáng)制性、規(guī)范性及模仿性制度同構(gòu)壓力是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行出現(xiàn)難題的主要機(jī)制，并提出可以通過(guò)利用這三種同構(gòu)壓力，改善管理和組織機(jī)制，提高政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行能力②李建發(fā)、張津津、張國(guó)清：《基于制度理論的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行機(jī)制研究》，《會(huì)計(jì)研究》2017年第2 期。。鄭燁等學(xué)者利用制度理論對(duì)省級(jí)政府“放管服”改革措施及其影響因素進(jìn)行分析，提出“趨同性”是地方政府“理性選擇行為”的結(jié)果，同構(gòu)機(jī)制形成了一個(gè)“放管服”改革實(shí)施的穩(wěn)固的政策執(zhí)行系統(tǒng)③鄭燁、姜蘊(yùn)珊、任牡丹：《理性選擇與制度同構(gòu)：省級(jí)政府“放管服”改革實(shí)施行為及誘因分析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6 期。。由此可見(jiàn)，制度理論在組織管理和改革領(lǐng)域中是一種較為廣泛和實(shí)用的研究手段。

綜合已有的文獻(xiàn)可得知，在管理學(xué)界，針對(duì)“內(nèi)卷化”問(wèn)題和制度理論的研究已經(jīng)相對(duì)成熟，但在輔警改革領(lǐng)域，卻少有學(xué)者基于制度理論的視角對(duì)輔警改革工作進(jìn)行探討，“內(nèi)卷化”問(wèn)題也尚未被引入這一話題進(jìn)行深入研究。而在公安實(shí)踐中，個(gè)別輔警改革“內(nèi)卷化”現(xiàn)象確實(shí)存在，致使輔警改革得不到落實(shí)、輔警隊(duì)伍戰(zhàn)斗力無(wú)法有效提升。因此，輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題有著較高的理論價(jià)值和實(shí)踐意義：一方面，在理論層面上，輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題研究能夠拓寬改革“內(nèi)卷化”和制度理論的研究范圍，為深化輔警改革提供理論依據(jù)；另一方面，在實(shí)踐層面上，輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題研究有助于解決輔警改革中存在的個(gè)別“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，為持續(xù)推進(jìn)輔警改革和輔警隊(duì)伍現(xiàn)代化建設(shè)提供參考。

三、輔警改革“內(nèi)卷化”的主要表征和危害

“內(nèi)卷化”問(wèn)題普遍存在于改革之中，在輔警改革中也有所體現(xiàn)。本研究認(rèn)為，對(duì)輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題的主要表征進(jìn)行解析，并正確認(rèn)識(shí)其危害，是分析該問(wèn)題形成機(jī)理并提出解決對(duì)策和建議的前提。

（一）化簡(jiǎn)為繁，層層設(shè)限

在輔警改革過(guò)程中，一些改革主體借規(guī)范化建設(shè)或深化改革之名，在制定輔警工作流程及輔警管理規(guī)范時(shí)設(shè)置不必要的規(guī)定，或是采取一些復(fù)雜卻無(wú)效的手段或措施。輔警隊(duì)伍是公安機(jī)關(guān)的重要組成部分，其主要職責(zé)是輔助公安機(jī)關(guān)履行公安工作任務(wù)，理應(yīng)由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。但在實(shí)際的輔警改革中，為了加強(qiáng)輔警管理工作，不少政府部門(mén)也會(huì)參與其管理。政府所進(jìn)行的輔警管理，與公安機(jī)關(guān)的輔警管理行為相重復(fù)，這不僅不能提高管理效率，反而會(huì)出現(xiàn)工作焦慮和指揮不統(tǒng)一④戴吳浩博：《當(dāng)前我國(guó)的輔警改革研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)2019年碩士論文。等負(fù)面影響。

此外，由于輔警沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限，在崗位上已十分受限，為保障輔警工作規(guī)范性，改革過(guò)程中的許多規(guī)范明令禁止輔警參與一些工作。這使得輔警工作時(shí)可能會(huì)更加拘束，許多本可以由輔警自行完成的事項(xiàng)，仍需請(qǐng)示民警，甚至需要上級(jí)機(jī)關(guān)逐級(jí)審批。這雖然能夠避免輔警在工作時(shí)出現(xiàn)差錯(cuò)，消解了可能承擔(dān)的責(zé)任，但在很大程度上降低了工作效率，使輔警的工作積極性和組織信任度受到損害，為基層輔警增加了許多不必要的負(fù)擔(dān)。

（二）低水平的模仿和復(fù)制

向其他組織或個(gè)人的學(xué)習(xí)和借鑒是最為有效的改革方法之一，有了前人的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)類似問(wèn)題的改革會(huì)取得更快的成效。但要注意的是，學(xué)習(xí)和借鑒的目的是在自身原有的體制內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新，一旦脫離了創(chuàng)新這一核心要素，學(xué)習(xí)和借鑒便成了低水平的模仿和復(fù)制。在輔警改革領(lǐng)域，成功地學(xué)習(xí)和借鑒有很多，如地方政府參照中央出臺(tái)的文件，以制定本地區(qū)輔警改革政策和意見(jiàn)；地方政府間的相互交流也對(duì)各地的輔警改革有著積極的作用。但是，個(gè)別失去創(chuàng)新內(nèi)核的模仿行為同樣存在。有些地方不考慮自身特點(diǎn)和實(shí)際情況，一味地對(duì)成功的改革舉措進(jìn)行生搬硬套，在實(shí)質(zhì)上只是治標(biāo)不治本，并未進(jìn)行真正的創(chuàng)新。例如，在基層公安機(jī)關(guān)警輔比例設(shè)置問(wèn)題上，適合不同警種、不同地區(qū)的警輔比例各不相同，如果生硬地將本單位的警輔比例與其他先進(jìn)單位強(qiáng)制統(tǒng)一，不僅不能提高公安工作效率，反而會(huì)造成警力不足或閑置的尷尬局面。這種不切實(shí)際的“偽創(chuàng)新”，表面上是在進(jìn)行改革，實(shí)際上卻是“新瓶裝老酒”，其結(jié)果距離預(yù)期還相差甚遠(yuǎn)。

（三）應(yīng)付工作的“痕跡主義”

“痕跡管理”是行政管理工作中的一種基本方法，是基于考核所留存的資料來(lái)對(duì)行政工作人員的工作進(jìn)展和落實(shí)情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。而在痕跡管理中出現(xiàn)的“痕跡主義”，是形式主義的新樣態(tài)①楊帆、李星茹：《社區(qū)治理中痕跡主義與內(nèi)卷化的共因及互構(gòu)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4 期。，是改革“內(nèi)卷化”的主要表現(xiàn)之一。在改革工作中，往往會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：?jiǎn)挝粸榱藨?yīng)付工作，注重于留下工作痕跡，將“留痕”視為工作本身，導(dǎo)致改革工作出現(xiàn)事務(wù)主義、文牘主義②黃月：《警惕公權(quán)力運(yùn)行中的“內(nèi)卷”現(xiàn)象》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第24 期。。而在輔警改革工作中，同樣會(huì)出現(xiàn)痕跡主義。有些公安機(jī)關(guān)將輔警培訓(xùn)作為輔警改革的重要措施，其本意是提升輔警素質(zhì)、增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，培訓(xùn)卻經(jīng)常流于形式。培訓(xùn)者舉辦各種無(wú)意義的講座、訓(xùn)練，受訓(xùn)輔警未將心思放在培訓(xùn)活動(dòng)上，培訓(xùn)活動(dòng)最終也只是留下了擺拍的照片和精心撰寫(xiě)的培訓(xùn)心得，以應(yīng)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查。這些重“痕”輕“績(jī)”的培訓(xùn)活動(dòng)，無(wú)法有效提升輔警的實(shí)戰(zhàn)能力和工作水平，卻消耗了大量的時(shí)間、財(cái)力和物力，只是漂亮的表面工作而已。

四、輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題的形成機(jī)理解析

實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，是組織采取一切行動(dòng)的目的。組織為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，勢(shì)必要采取一種組織模式，以提高組織效率，爭(zhēng)取效益最大化③顧光海：《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)體制轉(zhuǎn)型研究》，武漢大學(xué)2009年博士論文。。改革組織機(jī)構(gòu)和流程是一種提高組織效率效益的有效手段，而效果顯著的組織改革方法之一便是“同構(gòu)”。同構(gòu)強(qiáng)調(diào)組織制度對(duì)組織本身所起的同質(zhì)性塑形作用，其核心觀點(diǎn)認(rèn)為，組織受限于強(qiáng)制性同構(gòu)、模仿性同構(gòu)及規(guī)范性同構(gòu)，導(dǎo)致組織的某種模式成為慣例或準(zhǔn)則，由此產(chǎn)生同構(gòu)效應(yīng)④劉娟、楊勃：《同構(gòu)還是創(chuàng)新?中國(guó)企業(yè)海外子公司制度邏輯沖突的響應(yīng)策略》，《經(jīng)濟(jì)管理》2021年第9 期。。組織同構(gòu)的外在表現(xiàn)行為，如上級(jí)強(qiáng)制、政策規(guī)定、模仿學(xué)習(xí)其他組織等，能夠讓組織迅速提高自己能力，沿著其他優(yōu)秀組織的方向發(fā)展，及時(shí)提高組織的效率效益。但同構(gòu)也會(huì)帶來(lái)弊端：同構(gòu)行為使得組織“被動(dòng)”地提升自身水平，在創(chuàng)新方面較為薄弱。此外，組織中的壓力來(lái)源造成了組織水平提升的上限，當(dāng)組織接近上限時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)資源投入的邊際遞減效果，即組織發(fā)展的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象?；谥贫壤碚摚菇M織結(jié)構(gòu)趨同的壓力有三種：強(qiáng)制性同構(gòu)壓力、模仿性同構(gòu)壓力和規(guī)范性同構(gòu)壓力。在輔警改革過(guò)程中，這三種制度同構(gòu)壓力在一定程度上提升了輔警隊(duì)伍的效率，但同時(shí)也限制了改革的創(chuàng)新性，導(dǎo)致輔警改革工作的“內(nèi)卷化”，故本文運(yùn)用制度理論，從這三種制度同構(gòu)壓力的角度來(lái)分析輔警改革“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的形成機(jī)制。

（一）強(qiáng)制性同構(gòu)：合法性與政策壓力

強(qiáng)制性同構(gòu)是指組織所依賴資源的實(shí)體導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)趨于同化的變革。應(yīng)用于輔警改革中，強(qiáng)制性同構(gòu)壓力主要來(lái)源于法律法規(guī)、政策規(guī)定及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制要求等。

第一，輔警改革方面立法缺失。各地的輔警改革持續(xù)推進(jìn)，雖然結(jié)合了本地區(qū)公安工作的特點(diǎn)，但缺乏成熟的理論體系和正確的法律規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)。在十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，有議案提出制定警務(wù)輔助人員法，但由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富、制定條件不夠成熟而被擱置⑤楊劉根、臧卓茁、林宇軒：《公安輔警隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題及改革的思考》，《法制與社會(huì)》2020年第28 期。。法律的缺失，導(dǎo)致輔警改革無(wú)法可依，許多改革行為的合法性存疑。

第二，輔警改革中自上而下的政策壓力較大。除法律方面，強(qiáng)制性同構(gòu)還來(lái)源于上級(jí)的政策壓力。雖然目前沒(méi)有成熟的法律來(lái)指導(dǎo)輔警改革工作，但中央及各地都出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件，對(duì)輔警工作起到了重要的推進(jìn)作用。然而，盡管上級(jí)的政策文件在一定程度上對(duì)輔警改革工作有著指導(dǎo)作用，由于其約束力和強(qiáng)制性，下級(jí)公安機(jī)關(guān)和地方政府更傾向于直接服從，從而限制了輔警改革的多樣化。同時(shí)，由于政策壓力，輔警改革過(guò)程中改革主體不敢簡(jiǎn)政放權(quán)，許多改革文件、政策、措施等較為繁瑣，將簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化。

需要指出的是，上級(jí)單位的政策壓力確有其必要性和必然性。必要性在于，上級(jí)單位所制定的政策是經(jīng)過(guò)大量討論和研究才得以形成，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性，下屬機(jī)構(gòu)遵循這些政策對(duì)工作有著顯著的促進(jìn)作用；必然性在于，鑒于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，下屬機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)部門(mén)所制定政策的服從是無(wú)條件的。因此，不能一味否定政策壓力，而是要有一定的界限去區(qū)分其正面和負(fù)面影響。并不是所有政策壓力都會(huì)造成“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，其中不切自身實(shí)際的盲目服從和不合理的制度束縛才是造成輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題的癥結(jié)所在。

（二）模仿性同構(gòu)：主動(dòng)學(xué)習(xí)與模仿

模仿性同構(gòu)指的是組織傾向于模仿同領(lǐng)域或類似領(lǐng)域中它們感覺(jué)更合理或者更成功的組織。當(dāng)組織感受到領(lǐng)域內(nèi)存在著更加成功的模型，且該模型更具有合法性時(shí)，主動(dòng)模仿是一種非常自然的邏輯過(guò)程①陳菲：《制度同構(gòu)理論與歐洲一體化——以歐盟監(jiān)察專員制度的建立為案例》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2009年第4期。。所以，除強(qiáng)制性同構(gòu)外，輔警隊(duì)伍改革之所以會(huì)出現(xiàn)同構(gòu)現(xiàn)象，還源自模仿行為所造成的模仿性同構(gòu)。

第一種模仿是指針對(duì)中央和其他地方的政策文件進(jìn)行的學(xué)習(xí)和借鑒。中央的政策方案是地方單位進(jìn)行輔警改革的重要來(lái)源，符合中央的大政方針是地方改革第一考慮的要素。同時(shí)，為避免改革過(guò)程中的不可控因素，其他單位的成功做法和經(jīng)驗(yàn)也是輔警改革的重點(diǎn)學(xué)習(xí)對(duì)象。尤其是較晚進(jìn)行改革的單位，會(huì)更多地傾向于模仿率先改革地區(qū)的一些曾取得良好反響和顯著效果的先進(jìn)做法，如輔警的晉升機(jī)制、優(yōu)待措施、資源配備等，對(duì)這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒也會(huì)在本單位出臺(tái)的政策中體現(xiàn)。

第二種模仿是指低水平的“復(fù)制——粘貼”。這種復(fù)制和粘貼的做法雖然也是對(duì)成功經(jīng)驗(yàn)的模仿，但本質(zhì)上并非是為了解決現(xiàn)存問(wèn)題，而更傾向于為了改革而改革的“偽創(chuàng)新”，是不契合實(shí)際地做表面文章。這種低水平的模仿行為，在結(jié)果上也會(huì)造成輔警改革的同構(gòu)現(xiàn)象。

無(wú)論是地方政府對(duì)中央及其他地方單位的學(xué)習(xí)和借鑒，還是低水平的模仿與復(fù)制，在本質(zhì)上都是創(chuàng)新思維的缺乏，導(dǎo)致各地區(qū)輔警改革行為進(jìn)一步趨同，成為輔警改革“內(nèi)卷化”的原因所在。

（三）規(guī)范性同構(gòu)：對(duì)組織規(guī)范的變相遵循

所謂規(guī)范化同構(gòu)，是指組織成員接受“專業(yè)化”的培訓(xùn)和教育，從而塑造了相同的認(rèn)知基礎(chǔ)和世界觀，這些相同的認(rèn)知基礎(chǔ)和世界觀會(huì)指導(dǎo)組織和成員沿著相同的路徑發(fā)展，從而使得組織機(jī)構(gòu)和成員行為逐漸趨同②鄭燁、姜蘊(yùn)珊、任牡丹：《理性選擇與制度同構(gòu)：省級(jí)政府“放管服”改革實(shí)施行為及誘因分析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6 期。?？偟膩?lái)說(shuō)，其是指在組織標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)定的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的同構(gòu)現(xiàn)象。在輔警改革中，規(guī)范性同構(gòu)也有所體現(xiàn)。

基于行政管理的強(qiáng)制性與權(quán)威性，上級(jí)公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行輔警改革時(shí)，要求下屬單位嚴(yán)格地落實(shí)其所制定的方案，下屬單位也必須無(wú)條件地對(duì)上級(jí)公安機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行執(zhí)行和遵照。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查改革落實(shí)情況時(shí)，常常會(huì)采用“痕跡管理”的方式，通過(guò)檢查下屬單位的工作表格、臺(tái)賬、日志等來(lái)判斷改革工作進(jìn)展，這就給形式主義的出現(xiàn)帶來(lái)了可趁之機(jī)。輔警工作本就任務(wù)量大，合格地完成本職工作已經(jīng)消耗了大量的人力與物力，為滿足上級(jí)要求，基層單位往往會(huì)采取刻意制造工作痕跡的方式，以應(yīng)付檢查。這種手段是對(duì)組織規(guī)范的變相遵循，與改革工作真正意義上的落實(shí)還有著很大的差距。

輔警改革中存在一種共同的認(rèn)知，即對(duì)上級(jí)要求的無(wú)條件服從。這種應(yīng)付工作的“痕跡主義”，即是這種認(rèn)知的變相表現(xiàn)。這種共同的認(rèn)知及其變相表現(xiàn)為輔警改革的同構(gòu)起到了促進(jìn)的作用，對(duì)上級(jí)規(guī)范的變相遵循所造成的規(guī)范性同構(gòu)也成為了輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題形成的重要因素。

五、輔警改革“內(nèi)卷化”問(wèn)題的解決對(duì)策與建議

改進(jìn)輔警改革工作，是輔警改革“內(nèi)卷化”現(xiàn)象研究的題中之義。公安機(jī)關(guān)要破解輔警改革中出現(xiàn)的“內(nèi)卷化”問(wèn)題，需要根據(jù)其形成機(jī)理有針對(duì)性地提出解決對(duì)策和改善建議，為深化輔警改革、提高我國(guó)輔警隊(duì)伍戰(zhàn)斗力持續(xù)賦能。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立“加”“減”并舉的改革新思維

當(dāng)前輔警改革繼續(xù)深化，輔警隊(duì)伍很容易被大量繁瑣的政策文件和流程規(guī)定所束縛，從而降低工作效率，造成時(shí)間和精力的浪費(fèi)。公安機(jī)關(guān)要改善輔警改革的“內(nèi)卷化”問(wèn)題，就必須轉(zhuǎn)變改革觀念，實(shí)施合理有效的改革舉措，減少輔警非必要的工作負(fù)擔(dān)，做到“加”“減”并舉。

第一，輔警改革需要優(yōu)化“做加法”的傳統(tǒng)思維。改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，不僅要做到“有力”，還要確?！熬珳?zhǔn)”“高效”。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從改革政策入手，嚴(yán)格把關(guān)改革方案質(zhì)量，深入思考具體改革舉措對(duì)輔警工作的實(shí)際意義，在廣泛吸納公安民警、輔警意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，以最精準(zhǔn)、有力的舉措推進(jìn)輔警改革，避免出臺(tái)材料重復(fù)、流程繁雜、審批麻煩等復(fù)雜且無(wú)效的改革措施，確保改革工作立足實(shí)際、有的放矢、取得實(shí)效。

第二，輔警改革需要樹(shù)立“做減法”的正確理念。公安機(jī)關(guān)需要全面深化輔警改革，更多地將權(quán)力合理下放到基層，減少不必要的“條條框框”，讓輔警從繁瑣、不必要的體制機(jī)制束縛中解放出來(lái)。在制定改革方案過(guò)程中，要征集各方意見(jiàn)，將影響輔警工作的負(fù)面因素剔除，減輕輔警工作負(fù)擔(dān)。

（二）建章立制，構(gòu)建合理完善的制度體系

在輔警改革的頂層設(shè)計(jì)中，最重要的工作之一便是推進(jìn)規(guī)范制度的建立。輔警工作是當(dāng)前公安工作的重要組成部分，需要一套專門(mén)的、強(qiáng)有力的、覆蓋全面的制度體系來(lái)指導(dǎo)。

第一，輔警改革應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)相關(guān)法律的制定。法律層面存在缺失，輔警工作則會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。遺憾的是，雖有關(guān)于制定警務(wù)輔助人員法的議案，但因?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)不足、立法條件不夠成熟而被擱置。因此，未來(lái)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)總結(jié)、積累輔警工作的成功經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)積極推動(dòng)輔警及其改革相關(guān)法律的編纂。

第二，除推動(dòng)法律制定外，各地政府和公安機(jī)關(guān)還需推進(jìn)相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章制度的建立。法律是從國(guó)家的宏觀層面對(duì)輔警工作進(jìn)行規(guī)范，無(wú)法保證對(duì)每一項(xiàng)具體工作都能細(xì)致規(guī)定。因此，政府及公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)建立行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章等，將法律規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，確保有正確、細(xì)致的規(guī)范制度對(duì)輔警工作予以指導(dǎo)。構(gòu)建合理完善的制度體系，從法律角度保障輔警改革，可以從根源上改善其“內(nèi)卷化”問(wèn)題。

（三）打破常規(guī)，保持開(kāi)拓創(chuàng)新的精神狀態(tài)

第一，輔警改革需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性。輔警改革“內(nèi)卷化”的原因之一是創(chuàng)新思維的缺失。改革行為的學(xué)習(xí)和借鑒固然是一種好方法，但在此過(guò)程中仍然要保持開(kāi)拓創(chuàng)新的精神狀態(tài)。首先，在輔警改革工作中，要堅(jiān)決杜絕一味生搬硬套、照抄作業(yè)，也要避免以獲得領(lǐng)導(dǎo)肯定為目的、表演式的“偽創(chuàng)新”。其次，改革主體需要調(diào)動(dòng)各方面的積極性，消除畏首畏尾、故步自封的心態(tài)，鼓勵(lì)旨在解決實(shí)際問(wèn)題的創(chuàng)新。要立足本地區(qū)、本單位改革現(xiàn)狀，充分吸收其他單位的成熟經(jīng)驗(yàn)，形成特色、高效、針對(duì)性強(qiáng)的輔警改革體系和改革途徑。各地政府和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在對(duì)內(nèi)放權(quán)的基礎(chǔ)上，調(diào)整約束機(jī)制，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，創(chuàng)造具有特色的改革環(huán)境。

第二，改革同樣需要遵循客觀規(guī)律。如果創(chuàng)新不契合實(shí)際，不遵守自身的實(shí)際情況，那么這種創(chuàng)新就會(huì)不了了之，甚至產(chǎn)生負(fù)作用。輔警是公安改革的產(chǎn)物，這支隊(duì)伍由緩解警力不足的“權(quán)宜之計(jì)”發(fā)展為當(dāng)下公安工作必不可少的組成部分，并具有亦警非警、亦民非民的特殊性質(zhì)。在輔警改革的過(guò)程中，要根據(jù)輔警不同于人民警察的特殊身份地位，遵循客觀的改革規(guī)律，結(jié)合本地區(qū)、本單位的實(shí)際狀況，循序漸進(jìn)地進(jìn)行改革。

（四）求真務(wù)實(shí)，打破形式主義的改革壁壘

輔警改革主體要發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的精神，將改革真正地落到實(shí)處。改革固然要留下工作痕跡，但不能將工作痕跡當(dāng)作改革工作本身，“痕跡管理”只是上級(jí)檢查改革落實(shí)情況的手段。輔警改革主體要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，工作的量化和可視化不是改革的初衷，推進(jìn)輔警正規(guī)化建設(shè)，促進(jìn)輔警的職業(yè)發(fā)展，發(fā)揮出輔警隊(duì)伍的最大效用，才是輔警改革的最終目的。

第一，要以考核監(jiān)督為抓手，構(gòu)建有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制和得分機(jī)制。在考評(píng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考評(píng)改革的實(shí)際效果而非工作臺(tái)賬，反對(duì)用表面工作來(lái)搪塞檢查；此外，改革主體應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)聯(lián)系公安民警、輔警和人民群眾，將改革效果進(jìn)行量化、打分、排名，將改革成績(jī)直觀地體現(xiàn)在紙面上、數(shù)據(jù)上。

第二，應(yīng)當(dāng)建立合理的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層改革的積極性，消除“得過(guò)且過(guò)”的消極心態(tài)對(duì)改革落實(shí)造成的負(fù)面影響。要堅(jiān)持正確的政績(jī)觀，樹(shù)立激勵(lì)創(chuàng)新、主動(dòng)作為、寬容失敗的鮮明導(dǎo)向。對(duì)改革取得顯著效果的單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以表彰，給予精神激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)或晉升激勵(lì)，以激發(fā)各單位的改革創(chuàng)新精神；對(duì)改革并未取得有效成果的單位采取一定的問(wèn)責(zé)處理，給予最大程度的防范和糾正。