對(duì)中級(jí)人民法院下移消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄權(quán)的反思

傅賢國(guó)

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

管轄法院是消費(fèi)民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)中最為核心和關(guān)鍵的問題，關(guān)系到當(dāng)事人訴權(quán)的便利行使和法院審判權(quán)的順暢運(yùn)行。我國(guó)與消費(fèi)民事公益訴訟有關(guān)的法律條文主要是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第五十五條、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）第四十七條，但該兩條僅就我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟的起訴主體作出規(guī)定，并未涉及管轄法院等其他重大程序事項(xiàng)。有觀點(diǎn)曾認(rèn)為，我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟司法案例還不多，有關(guān)立法的粗疏需要通過大量的實(shí)踐來(lái)探索完善。當(dāng)原告資格問題解決后，其他問題就可以迎刃而解[1]。必須承認(rèn)的是，消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院不會(huì)因原告資格在立法層面得到妥善規(guī)定就能當(dāng)然地得以解決。

為克服消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄法院“于法無(wú)據(jù)”這一困境，最高人民法院根據(jù)《民事訴訟法》第十八條第（三）項(xiàng)①《民事訴訟法》第十八條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審民事案件：……（三）最高人民法院確定由中級(jí)人民法院管轄的案件。”之授權(quán)規(guī)定，在相關(guān)司法解釋②具體體現(xiàn)為《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條以及《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第三條。中將消費(fèi)民事公益訴訟案件的第一審管轄法院確定為中級(jí)人民法院。但需注意的是，相關(guān)司法解釋并未規(guī)定中級(jí)人民法院可將已受理的消費(fèi)民事公益訴訟案件之管轄權(quán)下移至基層人民法院，也未規(guī)定基層人民法院可直接受理消費(fèi)民事公益訴訟案件。然而，筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)的檢索發(fā)現(xiàn)：截至2021年7月12日，我國(guó)共有145起消費(fèi)民事公益訴訟案件，除基層人民法院受理、審理的17起（不包括杭州互聯(lián)網(wǎng)法院受理、審理的2起）之外，都是由中級(jí)人民法院受理、審理的。這17起案件中，有15起是由中級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)或同意后裁定下移管轄權(quán)至基層人民法院的，有2起是由基層人民檢察院直接向基層人民法院起訴的①詳見后文中“消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄法院之實(shí)證考察”部分的數(shù)據(jù)。。

那么，相關(guān)司法解釋將消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審之管轄法院確定為中級(jí)人民法院的緣由是什么？中級(jí)人民法院能否將消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審的管轄權(quán)下移至基層人民法院？應(yīng)如何評(píng)價(jià)部分中級(jí)人民法院下移管轄權(quán)的做法？如果中級(jí)人民法院可將消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄權(quán)下移至基層人民法院，是否意味著基層人民法院也可以直接受理消費(fèi)民事公益訴訟案件？等等。遺憾的是，對(duì)于這些問題，學(xué)界目前尚無(wú)人關(guān)注。在四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)以及最高人民法院調(diào)整中級(jí)人民法院管轄第一審民事案件標(biāo)準(zhǔn)的大背景下，對(duì)中級(jí)人民法院下移消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄權(quán)這一問題進(jìn)行研究，不僅必要而且必須。

一、消費(fèi)民事公益訴訟案件法院管轄之規(guī)范檢索

按照通說，民事訴訟中的管轄，是指上下各級(jí)人民法院之間和同級(jí)人民法院之間受理第一審民事案件的分工和權(quán)限[2]。以此為出發(fā)點(diǎn)，可將消費(fèi)民事公益訴訟案件法院管轄②本文于此處之所以特別表述為“法院管轄”而非簡(jiǎn)要地表述為“管轄”，乃是為了與“檢察管轄”進(jìn)行區(qū)分，因?yàn)樵谖覈?guó)的檢察實(shí)踐中，當(dāng)檢察院提起消費(fèi)民事公益訴訟案件時(shí)，也存在著指定管轄或管轄權(quán)轉(zhuǎn)移之情形。之含義初步界定為：有權(quán)人民法院之間受理第一審消費(fèi)民事公益訴訟案件的分工和權(quán)限。該定義中最關(guān)鍵之處在于何為“有權(quán)人民法院”？要明確這一問題，需對(duì)《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋——具體包括《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《〈民事訴訟法〉解釋》）、《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》）、《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》）——以及規(guī)范性文件中有關(guān)法院管轄的規(guī)定進(jìn)行檢索。

（一）《民事訴訟法》的規(guī)定

我國(guó)民事管轄主要分為三大類型：級(jí)別管轄、地域管轄和專屬管轄，集中體現(xiàn)為《民事訴訟法》第一編總則之第二章共三節(jié)（即第十七條到第三十八條），但均未涉及民事公益訴訟案件的管轄?！睹袷略V訟法》關(guān)于消費(fèi)民事公益訴訟的規(guī)定只有第五十五條，且被置于第一編第五章“訴訟參加人”第一節(jié)“當(dāng)事人”之中。《民事訴訟法》第五十五條僅規(guī)定了民事公益訴訟的類型及其原告資格，并未針對(duì)民事公益訴訟案件的管轄法院作出規(guī)定——在此前提下，消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院之規(guī)定闕如不難理解。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條系對(duì)《民事訴訟法》第五十五條中“法律規(guī)定的有關(guān)組織”之落實(shí)、細(xì)化，同樣未對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院作出規(guī)定③當(dāng)然，鑒于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》調(diào)整、規(guī)范的對(duì)象并非程序法問題，不可能就消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院作出規(guī)定。。由此，不能直接根據(jù)《民事訴訟法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》確定消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院。不過，根據(jù)《民事訴訟法》第十八條第（三）項(xiàng)的彈性規(guī)定，消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院可由最高人民法院在相關(guān)司法解釋中確定為中級(jí)人民法院。

（二）《〈民事訴訟法〉解釋》的規(guī)定

《〈民事訴訟法〉解釋》第一大部分“管轄”并未涉及民事公益訴訟案件的管轄法院，而是在第十三大部分“公益訴訟”之第二百八十五條第一款①《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第一款規(guī)定：“公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！睂?duì)民事公益訴訟案件的管轄法院作出了規(guī)定，即民事公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，除非法律、司法解釋另有規(guī)定。第二百八十五條第一款的規(guī)定實(shí)質(zhì)上是對(duì)《民事訴訟法》第十八條第（三）項(xiàng)的落實(shí)。根據(jù)《〈民事訴訟法〉解釋》第二十四條，侵權(quán)行為地包括侵權(quán)行為實(shí)施地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地，故民事公益訴訟案件應(yīng)由侵權(quán)行為實(shí)施地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地的中級(jí)人民法院管轄。消費(fèi)民事公益訴訟屬于民事公益訴訟類型之一，亦應(yīng)由侵權(quán)行為實(shí)施地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地的中級(jí)人民法院管轄。除此之外，根據(jù)《〈民事訴訟法〉解釋》第二十六條，因產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量不合格造成他人財(cái)產(chǎn)、人身?yè)p害提起的訴訟，產(chǎn)品制造地、產(chǎn)品銷售地、服務(wù)提供地、侵權(quán)行為地和被告住所地法院都有管轄權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，若消費(fèi)民事公益訴訟系因產(chǎn)品侵權(quán)引發(fā)的，在管轄法院的確定上可參照《〈民事訴訟法〉解釋》第二十六條，將管轄法院擴(kuò)展及于產(chǎn)品制造地、產(chǎn)品銷售地、服務(wù)提供地的中級(jí)人民法院[3]。需注意的是，第二十六條系針對(duì)一般侵權(quán)案件的管轄法院作出的規(guī)定，能否將之?dāng)U張及于消費(fèi)民事公益訴訟案件，值得商榷。

（三）《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》的規(guī)定

《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條②《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條規(guī)定：“消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄適用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第二百八十五條的有關(guān)規(guī)定。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審消費(fèi)民事公益訴訟案件?！睂?duì)消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院作了細(xì)化規(guī)定。其中，第一款實(shí)質(zhì)上承繼、重復(fù)了《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第一款的內(nèi)容，第二款則確立了由部分中級(jí)人民法院實(shí)行跨區(qū)域、集中管轄的制度③當(dāng)然，跨區(qū)域、集中管轄并非《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》的獨(dú)創(chuàng)，因?yàn)樵诖酥暗摹蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已然確立了類似的管轄制度。?！丁疵袷略V訟法〉解釋》與《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》之間是一般與特殊的關(guān)系，當(dāng)兩者的規(guī)定一致時(shí)，不存在選擇適用的問題，但若符合“集中管轄”情形時(shí)，則應(yīng)優(yōu)先適用《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條第二款，由被高級(jí)人民法院確定的“部分中級(jí)人民法院”統(tǒng)一行使消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄權(quán)，省域內(nèi)的其他中級(jí)人民法院無(wú)權(quán)管轄④不過，就目前的司法實(shí)踐而言，暫未見“部分中級(jí)人民法院”集中管轄消費(fèi)民事公益訴訟案件的實(shí)例，也未見高級(jí)人民法院制發(fā)規(guī)范性文件將轄區(qū)內(nèi)的消費(fèi)民事公益訴訟案件確定由部分中級(jí)人民法院集中管轄。但對(duì)該問題進(jìn)行研究顯然也是有必要的。。

（四）《檢察公益訴訟解釋》的規(guī)定

根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第五條第一款⑤《檢察公益訴訟解釋》第五條第一款規(guī)定：“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權(quán)行為地或者被告住所地的中級(jí)人民法院管轄。”但未對(duì)基層檢察院能否單獨(dú)、直接提起消費(fèi)民事公益訴訟，以及如果基層檢察院能夠提起訴訟時(shí)應(yīng)向哪一級(jí)別的法院提起訴訟作出規(guī)定。，市（分、州）人民檢察院提起的第一審消費(fèi)民事公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄。這與《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第一款、《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條第一款的規(guī)定是一致的。

（五）其他規(guī)范性文件的規(guī)定

根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《審理檢察公益訴訟案件試點(diǎn)辦法》）第五條，檢察院提起的第一審消費(fèi)民事公益訴訟案件由侵害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地⑥侵害行為發(fā)生地與侵權(quán)行為實(shí)施地、損害結(jié)果地與侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地是兩組并列的表達(dá)，每一組內(nèi)的兩個(gè)術(shù)語(yǔ)之間并不存在實(shí)質(zhì)差異?；蛘弑桓孀∷刂屑?jí)人民法院管轄，除非法律、司法解釋另有規(guī)定。這一規(guī)定與《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第一款、《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條第一款以及《檢察公益訴訟解釋》第五條第一款的內(nèi)容基本一致。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）第十四條第一款以及第十六條①《規(guī)則》第十四條第一款規(guī)定：“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄。”第十六條規(guī)定：“人民檢察院立案管轄與人民法院訴訟管轄級(jí)別、地域不對(duì)應(yīng)的，具有管轄權(quán)的人民檢察院可以立案，需要提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)人民法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院?！敝?guī)定，基層人民檢察院可就消費(fèi)民事公益訴訟案件行使立案管轄權(quán)，但卻不享有起訴權(quán)——若需要提起訴訟時(shí)，基層人民檢察院應(yīng)將案件移送至有管轄權(quán)的人民法院所對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院。不過，《規(guī)則》并未就訴訟管轄法院作出規(guī)定——當(dāng)然，基于《規(guī)則》主要調(diào)整、規(guī)范的是人民檢察院辦理公益訴訟案件的行為，也不宜就訴訟管轄法院作出規(guī)定。

綜上，我國(guó)《民事訴訟法》并未規(guī)定消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院，但《〈民事訴訟法〉解釋》《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》《檢察公益訴訟解釋》等司法解釋以及《審理檢察公益訴訟案件試點(diǎn)辦法》等規(guī)范性文件明確規(guī)定了消費(fèi)民事公益訴訟案件應(yīng)由侵權(quán)行為實(shí)施地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，且未對(duì)基層人民法院管轄消費(fèi)民事公益訴訟案件的第一審作出例外規(guī)定，也未規(guī)定中級(jí)人民法院可將已受理的消費(fèi)民事公益訴訟案件之第一審下移至基層人民法院。至此，消費(fèi)民事公益訴訟案件法院管轄之含義可進(jìn)一步界定為：侵權(quán)行為實(shí)施地、侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地中級(jí)人民法院之間受理第一審消費(fèi)民事公益訴訟案件的分工和權(quán)限。

二、由中級(jí)人民法院管轄消費(fèi)民事公益訴訟案件的緣由

在制定《〈民事訴訟法〉解釋》的過程中，最高人民法院認(rèn)為，“公益訴訟案件涉及社會(huì)公共利益，往往涉及人數(shù)眾多，審理程序復(fù)雜，審理執(zhí)行難度大，社會(huì)關(guān)注度高，目前尚處于探索積累階段，由中級(jí)人民法院管轄更為妥當(dāng)”[4]。通常來(lái)說，涉及海事、海商糾紛、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)域名侵權(quán)糾紛、專利糾紛、著作權(quán)民事糾紛等案件的專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、影響范圍大。為保證這些案件得到公正、及時(shí)的審理，最高人民法院根據(jù)《民事訴訟法》第十八條第（三）項(xiàng)的授權(quán)規(guī)定，就某些中級(jí)人民法院甚至是基層人民法院管轄上述特定案件的第一審，作出了明確規(guī)定。譬如，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理著作權(quán)民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第二條，著作權(quán)民事糾紛案件原則上由中級(jí)人民法院管轄，但各高級(jí)人民法院可以依據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況，確定若干基層人民法院管轄第一審著作權(quán)民事糾紛案件；再如，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄。中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理?！?，基層人民法院也可以管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的第一審——這是因?yàn)?，部分較早開展環(huán)境民事公益訴訟試點(diǎn)的基層人民法院及其派出的法庭，如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院“生態(tài)保護(hù)法庭”已經(jīng)積累了一定的審判經(jīng)驗(yàn)、取得了較好的效果，如果不作出基層人民法院及其派出的法庭可以管轄環(huán)境民事公益訴訟案件第一審的例外規(guī)定，將使得這些基層人民法院無(wú)案可辦[5]。當(dāng)然，由中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的第一審仍應(yīng)是原則性的規(guī)定，基層人民法院及其派出的法庭僅可以在中級(jí)人民法院就具體個(gè)案作出指定管轄裁定的背景下才能受理、審理環(huán)境民事公益訴訟案件。顏運(yùn)秋教授即認(rèn)為，由中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件契合了該類案件涉及面廣、影響大的特點(diǎn)，有利于排除地方干擾，且中級(jí)人民法院在案件數(shù)量、人員素質(zhì)方面，也更加符合環(huán)境民事公益訴訟案件的審理要求[6]。

在制定《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》的過程中，最高人民法院認(rèn)為，從比較法的角度來(lái)說，消費(fèi)民事公益訴訟案件同樣具備專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、影響范圍大的特征，從級(jí)別管轄的角度將消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院確定在中級(jí)人民法院確有必要①不過，最高人民法院并未就基層人民法院管轄消費(fèi)民事公益訴訟案件的第一審作出例外規(guī)定，也未就為何不作出例外規(guī)定進(jìn)行說明。這可能是因?yàn)橄M(fèi)民事公益訴訟案件總量不大，法院審理此類案件的經(jīng)驗(yàn)尚付闕如，故須適當(dāng)限制管轄法院。參見杜萬(wàn)華主編《最高人民法院消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2016年版，第77-78頁(yè)、第80-81頁(yè)。。這一看法與民訴法學(xué)界的主流觀點(diǎn)不謀而合：消費(fèi)民事公益訴訟案件系新型案件，法院在審理、執(zhí)行時(shí)會(huì)有一定的難度，且社會(huì)公眾對(duì)此類案件的關(guān)注度也很高，較之一般私益訴訟案件而言，消費(fèi)民事公益訴訟案件在證據(jù)調(diào)查、收集、核實(shí)以及案件事實(shí)的認(rèn)定、法律適用方面都更為復(fù)雜，由中級(jí)人民法院管轄有利于發(fā)揮中級(jí)人民法院法官整體業(yè)務(wù)素養(yǎng)高、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)[7]。

在民事公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)之初，有學(xué)者指出，應(yīng)在區(qū)分消費(fèi)民事公益訴訟類型——具體來(lái)說，得先判斷是純粹的禁令請(qǐng)求訴訟（此即其他學(xué)者稱謂的“不作為之訴”）還是損害賠償訴訟②筆者認(rèn)為，我國(guó)消費(fèi)民事公益訴訟司法實(shí)踐中占比非常高的懲罰性賠償請(qǐng)求，可納入廣義的損害賠償請(qǐng)求加以討論。——的基礎(chǔ)上確定管轄法院：如果是純粹的禁令請(qǐng)求訴訟，則基層人民法院也有能力審理，無(wú)需由中級(jí)人民法院審理；如果是損害賠償訴訟，則有必要在級(jí)別管轄方面作出特別規(guī)定，將成員范圍廣泛、數(shù)量眾多、損害賠償總額較大的案件交由更高級(jí)別的人民法院審理，發(fā)揮高級(jí)別人民法院在人力、財(cái)力、精力等方面的優(yōu)勢(shì)和職權(quán)作用，保障案件審理質(zhì)量、監(jiān)督損害賠償金的分配，以確保審理結(jié)果的公正性；同時(shí)，如果涉及多個(gè)省份的消費(fèi)公共利益侵權(quán)案件，原則上應(yīng)由高級(jí)人民法院進(jìn)行一審，最高人民法院僅審理在全國(guó)有重大影響且賠償金額巨大的案件[8]。該建議具有一定合理性，也較為超前，但并不完全正確、妥當(dāng)，需要修正或完善之處在于：首先，對(duì)起訴人提起的訴訟請(qǐng)求究竟是禁令請(qǐng)求還是損害賠償請(qǐng)求的判斷通常是在立案環(huán)節(jié)就完成的工作，如果起訴時(shí)的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容為禁令請(qǐng)求，但此后變更或追加訴訟請(qǐng)求為損害賠償甚至懲罰性賠償?shù)?，?yīng)否將管轄法院變更為中級(jí)人民法院以上的人民法院？如果作了變更，則可能會(huì)使得法院的前期工作全部作廢；如果不作變更，則可能會(huì)違背級(jí)別管轄之要求，也為起訴人濫用管轄制度提供了可能。其次，根據(jù)《民事訴訟法》第十九條，高級(jí)人民法院管轄的是在“本轄區(qū)內(nèi)有重大影響”的第一審民事案件，不應(yīng)將跨省域的消費(fèi)民事公益訴訟案件限縮解釋為某一高級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件，這樣的案件仍應(yīng)由侵權(quán)行為地、被告住所地中級(jí)人民法院管轄，如分屬不同省域的中級(jí)人民法院因?yàn)槭芾硐M(fèi)民事公益訴訟而發(fā)生管轄權(quán)沖突，則按照《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第三款③《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第三款規(guī)定：“對(duì)同一侵權(quán)行為分別向兩個(gè)以上人民法院提起公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時(shí)由它們的共同上級(jí)人民法院指定管轄?！敝?guī)定予以處理。最后，為了克服地方保護(hù)主義的影響，對(duì)于跨省域的消費(fèi)民事公益訴訟案件，如在全國(guó)有重大影響，可考慮由最高人民法院進(jìn)行第一審（當(dāng)然，這也是最終審），但為保障當(dāng)事人的審級(jí)利益，只有在確有必要時(shí)才能“激活”這一規(guī)定[9]，或由最高人民法院指定高級(jí)人民法院進(jìn)行第一審，保障當(dāng)事人可得尋求上訴審，以實(shí)現(xiàn)完整的審級(jí)利益保護(hù)。不過，對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟案件之類型進(jìn)行細(xì)分，以適應(yīng)管轄制度的變革需要無(wú)疑是一個(gè)亟須重視的重大理論和實(shí)務(wù)問題。遺憾的是，目前學(xué)界對(duì)于消費(fèi)民事公益訴訟制度的研究尚未進(jìn)入“深水區(qū)”。同時(shí)，司法實(shí)踐中所處理的消費(fèi)民事公益訴訟案件均為懲罰性賠償訴訟，尚未有純粹的禁令請(qǐng)求訴訟（或不作為之訴）出現(xiàn)。若非情勢(shì)發(fā)生大的變化且引發(fā)相關(guān)法律、司法解釋的修改，否則在可預(yù)期的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審的管轄法院都應(yīng)為中級(jí)人民法院。

可見，由中級(jí)人民法院管轄消費(fèi)民事公益訴訟案件的第一審，是基于諸多原因考量的結(jié)果。最高人民法院在相關(guān)司法解釋中將中級(jí)人民法院確定為消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審的管轄法院時(shí)，綜合考慮了社會(huì)公共利益、訴訟涉及人數(shù)、案件審理復(fù)雜程度、審執(zhí)難度、社會(huì)關(guān)注度、法官整體業(yè)務(wù)素養(yǎng)以及辦案經(jīng)驗(yàn)積累、執(zhí)行效果的保障等諸多因素。其中，取得良好的法治宣傳效果并確保執(zhí)行的實(shí)效至為重要。

三、消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄法院之實(shí)證考察

管轄權(quán)在本質(zhì)上具有公權(quán)力屬性，嚴(yán)格說來(lái)，若無(wú)明確的規(guī)范依據(jù)，受理了消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審的中級(jí)人民法院不能將管轄權(quán)下移至基層人民法院，基層人民法院不能因中級(jí)人民法院作出的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移裁定而受理消費(fèi)民事公益訴訟案件，更不能直接受理消費(fèi)民事公益訴訟案件。然而，司法實(shí)踐的具體做法卻與之完全背離。

前述17起消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院分別為：安徽省的7家基層人民法院、云南省的1家基層人民法院。具體情況為：安徽淮南市鳳臺(tái)縣人民法院審理了1起，安徽省蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民法院審理了2起，安徽省滁州市南譙區(qū)人民法院審理了1起，安徽省滁州市天長(zhǎng)市人民法院審理了6起，安徽省合肥市肥東縣人民法院審理了4起，安徽省淮南市八公山區(qū)人民法院審理了1起，安徽省淮南市謝家集區(qū)人民法院審理了1起，云南省昆明市西山區(qū)人民法院審理了1起。對(duì)這17起消費(fèi)民事公益訴訟案件所涉法律文書①這17個(gè)案件可能分別涉及的法律文書有（并非同時(shí)有）高級(jí)人民法院同意進(jìn)行管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的文書、中級(jí)人民法院作出的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移裁定書以及一審、二審判決書。進(jìn)行研判后發(fā)現(xiàn)，基層人民法院最終取得消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審管轄權(quán)的方式主要有以下幾種。

第一種，由受理消費(fèi)民事公益訴訟案件的中級(jí)人民法院制作管轄權(quán)轉(zhuǎn)移裁定書而取得，這是基層人民法院取得消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄權(quán)的主要方式。中級(jí)人民法院在裁定書中陳述的理由通常為：“某某案件的侵權(quán)行為地發(fā)生在某某地，被告經(jīng)常居住地亦在該地，將本案移交給某某基層人民法院審理，有利于該類型案件處理的社會(huì)效果，且已經(jīng)報(bào)請(qǐng)某某高級(jí)人民法院批準(zhǔn)?，F(xiàn)依照《民事訴訟法》第三十八條第一款、《〈民事訴訟法〉解釋》第四十二條第二款規(guī)定，裁定本案由某某基層人民法院審理?！贝祟惞茌牂?quán)轉(zhuǎn)移裁定書有7份②7份裁定書的案號(hào)分別為（2019）皖11民初447號(hào)，（2020）皖11民初23號(hào)—26號(hào)，（2020）皖11民初28號(hào)、30號(hào)。。

第二種，基層人民法院在判決書中概要地提及“某某案，由某某中級(jí)人民法院立案受理后，于某年某月某日向某某高級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)指定管轄。某年某月某日，某某高級(jí)人民法院作出某某號(hào)批復(fù)，同意將本案交由某某基層人民法院審理”。遺憾的是，筆者未能查詢到判決書所載明的批復(fù)，也未能從判決書中獲悉中級(jí)人民法院是否為此制作了管轄權(quán)轉(zhuǎn)移裁定書。此類判決書有3份③3份判決書的案號(hào)分別為（2017）皖0122民初2950號(hào)、2951號(hào)，（2019）皖0122民初1110號(hào)。。

第三種，基層人民法院在判決書中簡(jiǎn)要地提及“某某案，某某中級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)某某高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后指定本院審理或由某某中級(jí)人民法院指定本院④此處的本院即基層人民法院，下同。審理”。由于相關(guān)判決書并未載明高級(jí)人民法院批準(zhǔn)的方式、批準(zhǔn)的文號(hào)或中級(jí)人民法院“指定審理”的文號(hào)，同樣只能通過判決書的記載加以解讀。此類判決書有4份⑤4份判決書的案號(hào)分別為（2019）皖0421民初4556號(hào)、（2019）皖0404民初861號(hào)、（2020）皖0122民初5185號(hào)、（2020）云0112民初4763號(hào)。。

第四種，基層人民法院在判決書中表述為“某省級(jí)人民檢察院同意某市（分、州）人民檢察院將某某案指定某區(qū)（縣）人民檢察院向某中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟。某中級(jí)人民法院受理后、裁定該案由本院審理”，或更為簡(jiǎn)潔地表述為“某區(qū)（縣）人民檢察院訴某某民事公益訴訟一案，本院于某年某月某日受理”。前述17起案件中，基層人民法院直接受理基層人民檢察院起訴的有2起，中級(jí)人民法院受理基層人民檢察院的起訴后、將管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至基層人民法院的有1起。此類判決書有3份⑥3份判決書的案號(hào)分別為（2020）皖0304民初2339號(hào)、（2020）皖0405民初1號(hào)、（2020）皖0304民初2194號(hào)。。

相對(duì)來(lái)說，第一種情形之下，相關(guān)中級(jí)人民法院的操作更為規(guī)范（雖然并不見得是正確的）：中級(jí)人民法院不僅完備了報(bào)請(qǐng)手續(xù)，而且制作了載明具體理由和規(guī)范依據(jù)的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移裁定書。第二種情形下，嚴(yán)格說來(lái)中級(jí)人民法院不應(yīng)報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院“指定管轄”，而應(yīng)報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)其進(jìn)行管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移。當(dāng)高級(jí)人民法院批復(fù)同意將案件交由基層人民法院審理后，中級(jí)人民法院是否還需要制作管轄權(quán)下移的裁定書，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)并無(wú)明確規(guī)定。不過，由于管轄權(quán)的下移屬于重大程序事項(xiàng)，中級(jí)人民法院理應(yīng)制作裁定書。第三種情形下的“指定審理”并非規(guī)范用語(yǔ)，極有可能是判決書制作主體的筆誤，其要表達(dá)的應(yīng)是“指定管轄”之意；與第二種情形類似，中級(jí)人民法院本應(yīng)報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)其進(jìn)行管轄權(quán)下移而非由自己直接指定管轄，因?yàn)榇藭r(shí)并不存在指定管轄的適用情形①具體理由詳見后文中有關(guān)指定管轄部分的論述。。如此，則可以將之與第一種、第二種情形合并討論。第四種情形下，基層人民法院的管轄權(quán)若因中級(jí)人民法院轉(zhuǎn)移而來(lái)，則可將之與前述三種情形合并討論；若是基層人民檢察院直接向基層人民法院提起訴訟，則需對(duì)基層人民檢察院能否提起消費(fèi)民事公益訴訟、應(yīng)向哪一個(gè)法院提起消費(fèi)民事公益訴訟以及基層人民法院能否直接受理進(jìn)行討論。

基層人民檢察院能否提起消費(fèi)民事公益訴訟以及能否直接向中級(jí)人民法院甚至基層人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟涉及檢察管轄問題，與本文的研究主題存在著重大差異。限于篇幅所限，本文僅作簡(jiǎn)要論述。有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了破解檢察民事公益訴訟實(shí)踐中起訴主體名實(shí)不符的現(xiàn)象，激發(fā)基層人民檢察院提起民事公益訴訟的積極性，避免上下級(jí)人民檢察院之間的職能沖突，化解當(dāng)下檢察民事公益訴訟管轄設(shè)置不合理所帶來(lái)的弊端，確保“四大檢察”的全面協(xié)調(diào)、充分發(fā)展，不宜繼續(xù)沿用、保持市（分、州）人民檢察院將民事公益訴訟案件的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至基層人民檢察院管轄這一“例外”做法，而應(yīng)在相關(guān)立法中確立民事公益訴訟由基層人民檢察院管轄（包含直接提起民事公益訴訟）的“一般”規(guī)定[10]。根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》以及上述提及的《規(guī)則》，基層人民檢察院可以立案管轄，但若需要提起消費(fèi)民事公益訴訟時(shí)，則應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)法院所對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院。根據(jù)《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條第一款、《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條第一款以及《檢察公益訴訟解釋》第五條第一款等的規(guī)定，有管轄權(quán)的法院為中級(jí)人民法院，故而此時(shí)有權(quán)向中級(jí)人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟的人民檢察院理當(dāng)為市（分、州）檢察院，前述那種認(rèn)為基層人民檢察院可以直接提起消費(fèi)民事公益訴訟的觀點(diǎn)明顯是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

四、對(duì)中級(jí)人民法院下移消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄權(quán)的否定

在理論上，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將管轄進(jìn)行不同的分類。如以管轄的確定是否有法律、司法解釋的規(guī)定為準(zhǔn)，可將管轄分為法定管轄和裁定管轄。其中，裁定管轄是指“法院在沒有法律明文規(guī)定的情形下，基于案件的一定事實(shí)與理由，以裁定的方式確定管轄法院”[11]。筆者認(rèn)為，鑒于《民事訴訟法》有關(guān)管轄制度的規(guī)定并不完善，且主要由最高人民法院制定的相關(guān)司法解釋予以細(xì)化、彌補(bǔ)，故須對(duì)該定義中的“法律”作擴(kuò)大理解，即既包括《民事訴訟法》，又包括最高人民法院制定的相關(guān)司法解釋。我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定了三種裁定管轄：移送管轄、指定管轄與管轄權(quán)轉(zhuǎn)移。其中，移送管轄，是指法院受理案件后，發(fā)現(xiàn)其對(duì)案件無(wú)管轄權(quán)，依法裁定將案件移送給有管轄權(quán)的法院審理。移送管轄的適用前提在于：法院已經(jīng)受理案件，移送的法院發(fā)現(xiàn)本院對(duì)已受理的案件無(wú)管轄權(quán)，受移送的法院對(duì)案件有管轄權(quán)——此時(shí)，移送的是案件材料，而非管轄權(quán)。顯然，前述17起案件中的中級(jí)人民法院均非“對(duì)已受理的案件無(wú)管轄權(quán)”的情形，故相關(guān)中級(jí)人民法院變更管轄法院的做法，并不屬于移送管轄。指定管轄是指上級(jí)法院以裁定方式指定其轄區(qū)內(nèi)的下級(jí)法院對(duì)某一案件行使管轄權(quán)[12]。根據(jù)《民事訴訟法》第三十六條、第三十七條的規(guī)定，指定管轄適用于三種情形：受移送的法院認(rèn)為自己對(duì)移送來(lái)的案件無(wú)管轄權(quán)；有管轄權(quán)的法院因?yàn)樘厥庠颍ㄈ缬泄茌牂?quán)的法院的全體法官均須回避，有管轄權(quán)的法院所在地發(fā)生了嚴(yán)重的自然災(zāi)害、重大疫情，等等）無(wú)法受理；法院之間發(fā)生管轄權(quán)爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商不能解決。前述17起消費(fèi)民事公益訴訟案件均不屬于指定管轄的三種情形，相關(guān)中級(jí)人民法院不能指定其轄下的基層人民法院管轄①故，相關(guān)法院在判決書中雖將特定消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄權(quán)變動(dòng)表述為“指定管轄”，但實(shí)質(zhì)上仍應(yīng)為“管轄權(quán)下移”。譬如，安徽省淮南市鳳臺(tái)縣人民法院在（2019）皖0421民初4556號(hào)民事判決書中，將其管轄權(quán)的取得表述為“公益訴訟起訴人鳳臺(tái)縣人民檢察院與被告楊金玉民事公益訴訟侵權(quán)責(zé)任糾紛一案，經(jīng)安徽省淮南市中級(jí)人民法院指定本院審理……”類似的判決書還有（2017）皖0122民初2950號(hào)、2951號(hào)，（2019）皖0122民初1110號(hào)，（2019）皖0404民初861號(hào)，（2020）皖0122民初5185號(hào)，（2020）云0112民初4763號(hào)。。排除了移送管轄與指定管轄，則17起案件中管轄權(quán)變更之情形只可能屬于管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。

管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，是指依據(jù)上級(jí)人民法院的決定或同意，將案件的管轄權(quán)從原來(lái)有管轄權(quán)的人民法院轉(zhuǎn)移至無(wú)管轄權(quán)的人民法院，使無(wú)管轄權(quán)的人民法院因此而取得管轄權(quán)[13]。管轄權(quán)轉(zhuǎn)移有兩種情況：由上級(jí)法院轉(zhuǎn)交給下級(jí)人民法院（即下放轉(zhuǎn)移），或者由下級(jí)人民法院轉(zhuǎn)交給上級(jí)人民法院（即上調(diào)轉(zhuǎn)移）。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民事級(jí)別管轄異議案件若干問題的規(guī)定》第五條，對(duì)于應(yīng)由上級(jí)人民法院管轄的第一審民事案件，下級(jí)人民法院不得報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院交其審理。但這并不妨礙上級(jí)人民法院將其管轄的第一審民事案件交給下級(jí)人民法院。為了保障當(dāng)事人的審級(jí)利益，避免地方保護(hù)主義的影響，《民事訴訟法》第三十八條和《〈民事訴訟法〉解釋》第四十二條②《民事訴訟法》第三十八條第一款后半句規(guī)定：“……確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級(jí)人民法院審理的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)其上級(jí)人民法院批準(zhǔn)?！薄睹裨V法解釋》第四十二條規(guī)定：“下列第一審民事案件，人民法院依照民事訴訟法第三十八條第一款規(guī)定，可以在開庭前交下級(jí)人民法院審理：（一）破產(chǎn)程序中有關(guān)債務(wù)人的訴訟案件；（二）當(dāng)事人人數(shù)眾多且不方便訴訟的案件；（三）最高人民法院確定的其他類型案件。（第一款）人民法院交下級(jí)人民法院審理前，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)其上級(jí)人民法院批準(zhǔn)。上級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定將案件交下級(jí)人民法院審理。（第二款）”就管轄權(quán)的下放轉(zhuǎn)移規(guī)定了嚴(yán)格的條件和程序限制：一是必須報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院批準(zhǔn)；二是僅限于三種類型的案件；三是下級(jí)人民法院不得再將案件交由其下級(jí)人民法院審理。

實(shí)際上，對(duì)于管轄權(quán)的下放轉(zhuǎn)移，反對(duì)的聲音一直沒有消停過，主要認(rèn)為管轄權(quán)的下放轉(zhuǎn)移會(huì)侵害當(dāng)事人的上訴權(quán)，為地方保護(hù)主義打開方便之門，容易引起程序不安定，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，缺乏必要的理論基礎(chǔ)，與我國(guó)級(jí)別管轄的立法宗旨不符，與憲法有關(guān)規(guī)定相矛盾[14]。針對(duì)管轄權(quán)的下放轉(zhuǎn)移存在的諸多弊端，有兩種應(yīng)對(duì)措施：其一，對(duì)下放轉(zhuǎn)移進(jìn)行雙重限制（第一是賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)，當(dāng)事人無(wú)異議的，才得進(jìn)行轉(zhuǎn)移；第二是當(dāng)上級(jí)人民法院將其管轄的案件轉(zhuǎn)交給下級(jí)人民法院時(shí)，須經(jīng)其上一級(jí)人民法院的同意）[15]。其二，完全刪除下放轉(zhuǎn)移，理由是雙重限制雖然可以有效阻止管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移的濫用，但實(shí)際操作過于煩瑣，有損訴訟效率，還不如刪除[16]。2012年修改后的《民事訴訟法》針對(duì)管轄權(quán)的下放轉(zhuǎn)移雖然有所修正，但仍持職權(quán)主義立場(chǎng)，并未凸顯對(duì)當(dāng)事人意愿的遵循，也未明確賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)。具體來(lái)說，立法機(jī)關(guān)在《民事訴訟法》第三十八條中采納的是雙重限制中的第二種方案，要求上級(jí)人民法院將其管轄的案件轉(zhuǎn)交給下級(jí)人民法院前須報(bào)請(qǐng)其上一級(jí)人民法院批準(zhǔn)，至于“確有必要”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，上一級(jí)人民法院批準(zhǔn)的方式、內(nèi)容、程序等，則未作規(guī)定也不明確。

前述17起案件中，有關(guān)中級(jí)人民法院至少在7份管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移裁定書中明確載明是以《民事訴訟法》第三十八條第一款作為依據(jù)的。但僅以“便利基層人民法院審理”“有利于該類型案件處理的社會(huì)效果”為由顯然過于單薄——在筆者看來(lái)，這更多的是中級(jí)人民法院出于管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移的需要而進(jìn)行目的性擴(kuò)張解釋的結(jié)果。在“確有必要”判斷標(biāo)準(zhǔn)不明的情況下，應(yīng)堅(jiān)持公平審理這一原則，對(duì)人民法院行使自由裁量權(quán)變更、調(diào)整級(jí)別管轄的做法進(jìn)行限制，在保持當(dāng)事人的審級(jí)利益不被侵犯這一底線的前提下，實(shí)現(xiàn)法院審判權(quán)和當(dāng)事人訴權(quán)之間的平衡[17]。簡(jiǎn)言之，中級(jí)人民法院不能將《民事訴訟法》第三十八條第一款作為將轉(zhuǎn)移消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審管轄權(quán)至基層人民法院之依據(jù)。相應(yīng)地，高級(jí)人民法院因此就不能也不應(yīng)同意中級(jí)人民法院下移管轄權(quán)的報(bào)請(qǐng)。

《〈民事訴訟法〉解釋》第四十二條第一款系對(duì)《民事訴訟法》第三十八條第一款后半句的細(xì)化規(guī)定，鑒于消費(fèi)民事公益訴訟案件并非破產(chǎn)程序中有關(guān)債務(wù)人的訴訟案件，也非當(dāng)事人人數(shù)眾多且不方便訴訟的案件，故前述17起存在管轄權(quán)下移的消費(fèi)民事公益訴訟案件顯然是相關(guān)中級(jí)人民法院進(jìn)行“消費(fèi)民事公益訴訟案件屬于最高人民法院確定的其他類型案件”之理解與適用的結(jié)果。然而，在筆者看來(lái)，并不宜作這樣的理解與適用?；纠碛墒牵骸断M(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條已經(jīng)是對(duì)“最高人民法院確定的其他類型案件”的具體呈現(xiàn)，而該第三條明確規(guī)定了消費(fèi)民事公益訴訟案件應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄，且未作出例外規(guī)定。故而，該第三條實(shí)際上否定了中級(jí)人民法院將消費(fèi)民事公益訴訟案件之管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至基層人民法院之可能。在司法實(shí)踐中，各級(jí)人民法院理應(yīng)嚴(yán)格遵循這一要求。由此觀之，前述17起消費(fèi)民事公益訴訟案件中的管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移，均系有關(guān)中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院對(duì)“最高人民法院確定的其他類型案件”這一規(guī)定不當(dāng)?shù)剡M(jìn)行擴(kuò)大理解與適用的結(jié)果。質(zhì)言之，有關(guān)中級(jí)人民法院基于便利性考慮，意圖將已受理的消費(fèi)民事公益訴訟案件之管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至基層人民法院而將消費(fèi)民事公益訴訟案件擴(kuò)張解釋為管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移情形之“最高人民法院確定的其他類型案件”，但與此同時(shí)，刻意地回避、否定了最高人民法院已經(jīng)明確地將消費(fèi)民事公益訴訟案件確定由中級(jí)人民法院管轄且實(shí)質(zhì)上關(guān)閉了進(jìn)行管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移之可能這一事實(shí)（即罔顧《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條之既有規(guī)定）。故對(duì)于已受理消費(fèi)民事公益訴訟案件的中級(jí)人民法院而言，并不存在就管轄權(quán)的下放轉(zhuǎn)移予以裁定的空間與可能。也就是說，中級(jí)人民法院不能將《〈民事訴訟法〉解釋》第四十二條作為下移消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄權(quán)的依據(jù)，更不能將該條進(jìn)行分割，僅選擇適用其第二款?？梢?，從法律適用的角度，前述17起消費(fèi)民事公益訴訟案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移之過程中，有關(guān)中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院均存在法律適用錯(cuò)誤，理應(yīng)予以糾正。

此等情形下，如果當(dāng)事人對(duì)中級(jí)人民法院改變級(jí)別管轄的做法不服且提出管轄權(quán)異議的，法院應(yīng)正確對(duì)待以充分保障其審級(jí)利益。有學(xué)者明確指出：“科學(xué)明確的管轄制度不僅有利于當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，使原告知道應(yīng)該或可以向哪一級(jí)的哪一個(gè)法院起訴，正確行使起訴權(quán)；亦可以使被告得以判斷受訴法院對(duì)案件有無(wú)管轄權(quán)，正確行使提出管轄權(quán)異議的權(quán)利。”[18]根據(jù)《民事訴訟法》第一百二十七條第一款以及《〈民事訴訟法〉解釋》第四十二條第二款的規(guī)定，受理案件的人民法院決定進(jìn)行管轄權(quán)下移時(shí)，需報(bào)請(qǐng)其上級(jí)人民法院批準(zhǔn)同意并作出裁定，當(dāng)事人對(duì)此不服的有權(quán)提起異議，人民法院應(yīng)當(dāng)審查。異議成立的，裁定移送轉(zhuǎn)移前的人民法院，即由原受案人民法院“收回”管轄權(quán)后繼續(xù)審理；異議不成立的，裁定駁回，由轉(zhuǎn)移后的人民法院繼續(xù)審理。同時(shí)，根據(jù)《民事訴訟法》第一百五十四條第一款、第二款①《民事訴訟法》第一百五十四條第一款規(guī)定：“裁定適用于下列范圍：（一）不予受理；（二）對(duì)管轄權(quán)有異議的；（三）駁回起訴……（十一）其他需要裁定解決的事項(xiàng)?！钡诙钜?guī)定：“對(duì)前款第一項(xiàng)至第三項(xiàng)裁定，可以上訴……”的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)管轄權(quán)異議裁定不服的，依法可以上訴。經(jīng)篩選發(fā)現(xiàn)，前述17起案件中，僅有1起案件的被告提出了管轄權(quán)異議，但卻未得到兩級(jí)人民法院的正確處理。具體來(lái)說，一審法院未回應(yīng)被告的管轄權(quán)異議，當(dāng)被告以管轄權(quán)異議未得到一審法院的正面回應(yīng)為由提起上訴時(shí)，二審法院認(rèn)為其“無(wú)權(quán)提出管轄權(quán)異議，一審法院不存在違反法定程序問題”②在肥東縣人民檢察院訴汪永良、嚴(yán)加勝銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品民事公益訴訟一案中，汪永良、嚴(yán)加勝向一審法院（即肥東縣人民法院）提起管轄權(quán)異議認(rèn)為，合肥市中級(jí)人民法院將其管轄的案件轉(zhuǎn)交肥東縣人民法院審理，違反了《民事訴訟法》之規(guī)定、審判程序嚴(yán)重違法、剝奪了其上訴權(quán)。但一審法院僅宣讀了安徽省高級(jí)人民法院同意進(jìn)行管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的批復(fù)，便開始了案件的實(shí)質(zhì)審理。一審判決作出后，兩被告不服，并將一審法院未處理其管轄權(quán)異議作為上訴理由之一。二審法院認(rèn)為，本案損害結(jié)果地集中在肥東縣，為查明案件事實(shí)，方便當(dāng)事人訴訟，經(jīng)其報(bào)請(qǐng)安徽省高級(jí)人民法院同意，將案件交由肥東縣人民法院審理，故肥東縣人民法院對(duì)本案有管轄權(quán)，汪永良、嚴(yán)加勝無(wú)權(quán)提出管轄權(quán)異議，一審法院不存在違反法定程序問題。參見安徽省合肥市中級(jí)人民法院民事判決書（2018）皖01民終3574號(hào)。。必須強(qiáng)調(diào)的是，即便一審法院經(jīng)審理后裁定駁回了兩被告的管轄權(quán)異議，雖然從理論上說被告對(duì)之不服的可以上訴，但最終也會(huì)被二審法院駁回，其審級(jí)利益仍得不到保障。由此說來(lái)，最根本的辦法不是賦予當(dāng)事人以管轄權(quán)異議之機(jī)會(huì)，而是將消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄權(quán)下移明確規(guī)定為嚴(yán)重的程序違法。當(dāng)然，這樣做的前提應(yīng)是在立法上明確將消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院規(guī)定為中級(jí)人民法院。

五、立法上明確規(guī)定中級(jí)人民法院受理消費(fèi)民事公益訴訟案件的構(gòu)想——代結(jié)語(yǔ)

“管轄不明易導(dǎo)致推諉審判義務(wù)或搶奪管轄等弊病叢生，使當(dāng)事人的訴權(quán)受到侵害。而更重要的是，管轄不公，審判也很難公正，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利也無(wú)從獲得保障?！盵19]與前述安徽省、云南省相關(guān)中級(jí)人民法院將消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審管轄權(quán)下移至基層人民法院的做法相反，湖南省出現(xiàn)了一起受理案件的基層人民法院將基層人民檢察院向其提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件移送至中級(jí)人民法院的事例——湖南省婁底市雙峰縣人民法院認(rèn)為，雙峰縣人民檢察院沒有一并提起刑事附帶消費(fèi)民事公益訴訟，其對(duì)雙峰縣人民檢察院?jiǎn)为?dú)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案件沒有管轄權(quán)，此案的管轄權(quán)應(yīng)屬婁底市中級(jí)人民法院，故作出了移送管轄的裁定書①參見湖南省婁底市雙峰縣人民法院民事裁定書（2020）湘1321民初3318號(hào)。。在筆者看來(lái)，這才是真正領(lǐng)會(huì)、遵循消費(fèi)民事公益訴訟案件第一審由中級(jí)人民法院受理之應(yīng)有做法。

自2019年1月23日中央全面深化改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》以來(lái)，我國(guó)采取了一系列措施②這些措施主要有自2021年8月20日起施行的全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》，自2021年10月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》，2021年10月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于調(diào)整中級(jí)人民法院管轄第一審民事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》。加快四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革進(jìn)程。具體來(lái)說，全國(guó)人大常委會(huì)僅就試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)期限等作出規(guī)定，具體辦法由最高人民法院研究制定；根據(jù)《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第一條、第四條，涉及社會(huì)公共利益的案件不宜由基層人民法院審理而應(yīng)由較高層級(jí)人民法院審理。筆者認(rèn)為，消費(fèi)民事公益訴訟旨在維護(hù)消費(fèi)社會(huì)公共利益，并不適宜由基層人民法院審理。理由有二：一是若基層人民法院亦可受理消費(fèi)民事公益訴訟案件，姑且不說這樣會(huì)增加基層人民法院的案件總量和辦案負(fù)擔(dān)，當(dāng)其認(rèn)為需要由中級(jí)人民法院審理時(shí)，尚需履行報(bào)請(qǐng)程序并由中級(jí)人民法院進(jìn)行審查處理，一來(lái)二去徒然浪費(fèi)時(shí)間，雖然從法院角度來(lái)說，報(bào)送期間和中級(jí)人民法院審查處理期間，不計(jì)入原審案件審理期限，但無(wú)形中難免會(huì)導(dǎo)致訴訟的拖延，不利于及時(shí)制止不法行為、救濟(jì)消費(fèi)社會(huì)公共利益；二是從法院職能劃分以及司法實(shí)踐的既有經(jīng)驗(yàn)來(lái)說，這里的“較高層級(jí)人民法院”顯然應(yīng)為中級(jí)人民法院而不可能是高級(jí)人民法院——即便是跨市級(jí)行政區(qū)劃甚至是跨省級(jí)行政區(qū)劃的消費(fèi)民事公益訴訟案件，仍可通過指定管轄的方式將最終的管轄法院確定為中級(jí)人民法院。故該《實(shí)施辦法》第一條、第四條之規(guī)定是不盡合理的，應(yīng)明確將公益訴訟案件的管轄法院界定為中級(jí)人民法院③當(dāng)然，鑒于環(huán)境民事公益訴訟法院管轄實(shí)踐之特殊性，仍應(yīng)保留中級(jí)人民法院進(jìn)行管轄權(quán)下放轉(zhuǎn)移之例外規(guī)定。?！蛾P(guān)于調(diào)整中級(jí)人民法院管轄第一審民事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》并未明確針對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟等公益訴訟案件的級(jí)別管轄作出規(guī)定。具體來(lái)說，其第一至第三條以標(biāo)的額為準(zhǔn)，明確了中級(jí)人民法院管轄的案件類型④即當(dāng)事人住所地均在或均不在受理法院所處省級(jí)行政轄區(qū)的，中級(jí)人民法院管轄訴訟標(biāo)的額5億元以上的第一審民事案件；當(dāng)事人一方住所地不在受理法院所處省級(jí)行政轄區(qū)的，中級(jí)人民法院管轄訴訟標(biāo)的額1億元以上的第一審民事案件；戰(zhàn)區(qū)軍事法院、總直屬軍事法院管轄訴訟標(biāo)的額1億元以上的第一審民事案件。；第四條明確了新類型、疑難復(fù)雜或者具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的案件，可將管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至上級(jí)人民法院；第五條明確了本通知適用的例外情形⑤即不適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、海事海商案件和涉外涉港澳臺(tái)民商事案件。但不包括公益訴訟案件。

綜上，根據(jù)中央全面深化改革委員會(huì)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》、全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》、最高人民法院《關(guān)于調(diào)整中級(jí)人民法院管轄第一審民事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》、最高人民法院《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》等一系列政策性文件、立法授權(quán)決定或規(guī)范性文件的要求，我國(guó)四級(jí)人民法院審級(jí)職能定位改革已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，第一審普通民事案件級(jí)別管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步得到調(diào)整。可以預(yù)期的是，我國(guó)將逐步實(shí)現(xiàn)第一審普通民事案件主要由基層人民法院審理、少量由中級(jí)人民法院審理的法院審級(jí)職能定位改革目標(biāo)。然而，作為特殊侵權(quán)案件的消費(fèi)民事公益訴訟案件并不在調(diào)整、規(guī)范之列。

在筆者看來(lái)，應(yīng)繼續(xù)保留消費(fèi)民事公益訴訟案件上由中級(jí)人民法院管轄的做法，吸收《〈民事訴訟法〉解釋》第二百八十五條、《消費(fèi)民事公益訴訟解釋》第三條、《檢察公益訴訟解釋》第五條第一款等的合理規(guī)定，在修改《民事訴訟法》時(shí)明確將公益訴訟案件的管轄法院確定為中級(jí)人民法院。遺憾的是，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議于2021年12月24日審議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》并未涉及公益訴訟案件的法院管轄（遑論消費(fèi)民事公益訴訟），這與我國(guó)正在進(jìn)行的四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)尤其是第一審民事案件級(jí)別管轄的調(diào)整之間缺乏必要的銜接。筆者建議：立法機(jī)關(guān)應(yīng)在對(duì)《民事訴訟法》進(jìn)行再修改時(shí)，將公益訴訟案件增加為該法第十八條第（三）項(xiàng)，并將該條原第（三）項(xiàng)調(diào)整為第（四）項(xiàng)?？紤]到國(guó)內(nèi)部分基層人民法院所成立的生態(tài)保護(hù)法庭或環(huán)資法庭近年來(lái)取得了不錯(cuò)的審判效果、社會(huì)效果，將基層人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件作為例外加以規(guī)定確有必要。具體表述為——“第十八條中級(jí)人民法院管轄下列第一審民事案件：……（三）公益訴訟案件，但法律、司法解釋對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件有例外規(guī)定的除外……”當(dāng)然，從最根本、最徹底的角度來(lái)說，應(yīng)盡早地制定一部包含環(huán)境民事公益訴訟、消費(fèi)民事公益訴訟、未成年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟、英雄烈士名譽(yù)權(quán)保護(hù)公益訴訟以及個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟等在內(nèi)的、統(tǒng)一的公益訴訟法，對(duì)本文所涉消費(fèi)民事公益訴訟案件的管轄法院等問題一并加以規(guī)定。