監(jiān)察委與人大的分工與合作機(jī)制研究

陳瑩

（青海民族大學(xué) 青海西寧 810000）

制定《中華人民共和國監(jiān)察法》，是整合國家反腐敗資源力量的必然要求，是實(shí)行依法治國和從嚴(yán)治黨的重要舉措，是推進(jìn)以權(quán)力制約權(quán)力的政治改革的客觀需要。2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議并通過的《憲法修正案》和《監(jiān)察法》標(biāo)志著我國國家監(jiān)察制度的正式建立，我國監(jiān)察體制改革邁入新階段。國家監(jiān)察體制改革后，形成了“二元”監(jiān)督體系，即人民代表大會監(jiān)督由人大選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會監(jiān)督包括國家機(jī)關(guān)公職人員在內(nèi)的所有公職人員的監(jiān)督體系。這一監(jiān)督體系，在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之外，形成了專責(zé)監(jiān)察的國家機(jī)關(guān)。由是觀之，國家監(jiān)察體制改革是一次重大的政治改革，它不僅涉及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，還涉及到人民代表大會制度的發(fā)展、健全和完善。[1]為此，本文厘清人大與監(jiān)察委分工合作的監(jiān)督機(jī)制體制，在此基礎(chǔ)上思考人大與監(jiān)察委分工合作機(jī)制中存在的困境，并就此提出完善路徑，以期健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制體制，推動國家現(xiàn)代化治理。

一、監(jiān)察委與人大的職能定位及相互關(guān)系

國家監(jiān)察體制的改革，是現(xiàn)代政治社會發(fā)展的產(chǎn)物，其存在有一定的必要性與合理性，體現(xiàn)了專司監(jiān)察的機(jī)構(gòu)——國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，而且在這個過程中還伴隨著現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能的整合，其實(shí)質(zhì)在于國家監(jiān)督權(quán)的重新配置。具體而言，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與人大監(jiān)督體制分工合作，共同形成了中國特色的監(jiān)督體制。

（一）監(jiān)察委的性質(zhì)及職能

1.監(jiān)察委員會的性質(zhì)

監(jiān)察法規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)?！币虼耍O(jiān)察委員會雖然也是由同級人大產(chǎn)生的，但它區(qū)別于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。監(jiān)察體制改革前，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察體制的改革實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，達(dá)到黨對國家監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的目的。

2.監(jiān)察委員會的職能

《監(jiān)察法》第十一條對監(jiān)察委員會的職責(zé)作了具體規(guī)定，即：監(jiān)察委員會有權(quán)依照本法以及有關(guān)法律的規(guī)定，切實(shí)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)。由此可見，監(jiān)察委員會的職能主要有三個方面，一是監(jiān)督，二是調(diào)查，三是處置。其中，監(jiān)督是監(jiān)察委的首要職能，即由監(jiān)察委員會依據(jù)憲法、監(jiān)察法和相關(guān)法律法規(guī)行使監(jiān)督權(quán)，確保國家公職人員和公權(quán)力正確運(yùn)行，不被濫用。[2]其次，是調(diào)查權(quán)，即調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，沒有調(diào)查權(quán)，便不能對公職人員涉嫌違法和犯罪的行為進(jìn)行處置，這是監(jiān)察委行使處置權(quán)的基礎(chǔ)。第三，是處置權(quán)，處置權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督和調(diào)查職責(zé)的保障，通過對違法公職人員依法作出政務(wù)處分等措施，防止監(jiān)察權(quán)虛置。監(jiān)察委的三項職能，相互支撐，缺一不可。

（二）人民代表大會監(jiān)督權(quán)的諸要素

人大是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督的權(quán)力。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，人大及其常委會的監(jiān)督對象主要包含以下三個方面：一是由人大產(chǎn)生的國家機(jī)構(gòu)，即本級人民政府及其各組成部門、監(jiān)察委員會、法院、檢察院；二是由人大選舉、任命或者常委會任命的國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員；三是下一級國家權(quán)力機(jī)關(guān)。[3]關(guān)于人大監(jiān)督的內(nèi)容，除了由人大監(jiān)督的對象實(shí)施的行為和活動構(gòu)成，還由行使監(jiān)督權(quán)的主體的性質(zhì)決定。從行使監(jiān)督權(quán)的主體——各級人大及其常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)來看，人大及其常委會的監(jiān)督是法律監(jiān)督，而不是一般事務(wù)監(jiān)督。從人大監(jiān)督對象的國家機(jī)關(guān)及其組成人員的行為和活動構(gòu)成來看，既有管理工作，又有執(zhí)法工作，這決定了作為授權(quán)機(jī)關(guān)的人大對它們的監(jiān)督既包含法律監(jiān)督，也包括工作監(jiān)督。

（三）監(jiān)察委員會與人大的關(guān)系

《中華人民共和國憲法修正案（2018）》第三十七條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)“由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。因此，監(jiān)察委與人大的關(guān)系如下：

其一，人大地位高于監(jiān)察委。在人民代表大會制度下，人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，包括監(jiān)察委在內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生。在此前提下對國家的審判權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)以及武裝力量領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行了明確的劃分。因而，“在國家監(jiān)察體制改革這一進(jìn)程中，對機(jī)構(gòu)與職能的整合和優(yōu)化，以及隨之產(chǎn)生的監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)，都在人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下進(jìn)行和展開”。[4]

其二，監(jiān)察委由人大產(chǎn)生。依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》中第八條的規(guī)定可知，國家監(jiān)察委員會是由全國人民代表大會產(chǎn)生的，旨在負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作。監(jiān)察委員會主任由本級人大選舉，副主任和委員由本級人大常委會任免。

其三，監(jiān)察委對人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督。《中華人民共和國憲法修正案（2018）》第一百二十六條明確規(guī)定：國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。監(jiān)督方式上，《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定了人大常委會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查；人大代表或人大常委會委員提出詢問或質(zhì)詢的監(jiān)督方式。但是，基于監(jiān)察委工作的特殊性，人大對監(jiān)察委的監(jiān)督方式與人大對“一府兩院”的監(jiān)督方式有所不同，即不包括被監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)向人大作工作報告。

二、監(jiān)察委與人大分工合作機(jī)制存在的問題分析

人大與監(jiān)察委分工合作形成了中國特色的監(jiān)督體制機(jī)制，然而，這一體制機(jī)制運(yùn)行中存在著雙向監(jiān)督的沖突以及人大監(jiān)督監(jiān)察委專業(yè)性不足等問題。

（一）監(jiān)察委與人大分工合作機(jī)制雙向監(jiān)督的沖突

雙向監(jiān)督指的是監(jiān)督對象與被監(jiān)督對象之間形成的一種相互監(jiān)督、相互制約的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)察委與人大分工合作機(jī)制雙向監(jiān)督的沖突，是指人大與監(jiān)察委在實(shí)施監(jiān)督的過程中，客觀上造成：一方面，人大監(jiān)督包括監(jiān)察委在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)；另一方面，由于在權(quán)力行使過程中，公職人員代表國家機(jī)關(guān)作為最主要的行使主體，在這一監(jiān)督過程中，監(jiān)察委對國家機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)督過程就會發(fā)生一定程度上的變化，由監(jiān)督公職人員變?yōu)楸O(jiān)督國家機(jī)關(guān)，即對人的監(jiān)督變?yōu)閷C(jī)關(guān)的監(jiān)督。

首先，人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督由人大產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)，這一監(jiān)督是以被監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)整體為對象的，這一監(jiān)督權(quán)不能轉(zhuǎn)移、分工、授予給其他機(jī)構(gòu)。此外，按照《中華人民共和國各級人大常委會監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人大常委會對 “一府一委兩院”的工作有一定的監(jiān)督權(quán)力，在人大制度中，人大及其常委會是監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的主體，其他國家機(jī)關(guān)無權(quán)對人大及其常委會實(shí)施監(jiān)督。其次，監(jiān)察委依法有權(quán)監(jiān)督包括人大及其常委會機(jī)構(gòu)在內(nèi)的國家公職人員。在《監(jiān)察法》中明確規(guī)定了監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”，因此，監(jiān)察委員會是為監(jiān)督國家機(jī)關(guān)公職人員而設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)。

就上述兩個法理層面的分析，似乎不能得出人大和監(jiān)察委雙向監(jiān)督?jīng)_突的結(jié)論，的確如此，人大及其常委會對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督是單向監(jiān)督，包括監(jiān)察委在內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)不能對人大及其常委會進(jìn)行逆向監(jiān)督。但是，在監(jiān)察委與人大分工合作機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作中，客觀上有可能產(chǎn)生雙向監(jiān)督的沖突。監(jiān)察委對公職人員的監(jiān)督客觀上會對國家機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的作用力。因為在當(dāng)前，新形勢下，監(jiān)察委對我國國家機(jī)關(guān)的公職人員更加注重其履職過程中的監(jiān)督，這已經(jīng)不只是單純的人事監(jiān)督了，而是在一定程度上涉及了對被監(jiān)督的公職人員所在機(jī)關(guān)的制約關(guān)系。此種情形，客觀上形成了監(jiān)察委與人大分工合作機(jī)制中雙向監(jiān)督的沖突。其原因要?dú)w于實(shí)際政治生活的復(fù)雜性，實(shí)際政治生活的展開，其影響制約因素遠(yuǎn)比單純的理論分析要復(fù)雜得多，比如說，監(jiān)察委對國家機(jī)關(guān)公職人員的人事監(jiān)督，客觀上是會將這一監(jiān)督傳導(dǎo)到國家機(jī)關(guān)，從而事實(shí)上對該機(jī)關(guān)形成制約。再有，政治人物之間的人際關(guān)系也會對機(jī)構(gòu)運(yùn)作產(chǎn)生影響。

（二）人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察范圍的重合

人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察范圍的重合是指人大與監(jiān)察委就一定范圍內(nèi)的人大代表進(jìn)行監(jiān)督，客觀上造成了人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察范圍的重合。這客觀上會造成監(jiān)督主體的互相推諉和扯皮，不利于監(jiān)督。

其一，人民代表大會作為我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督由它選舉產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)，而國家機(jī)關(guān)是由從事國家公務(wù)的公職人員組成，所以，人大也依法對國家機(jī)關(guān)公職人員實(shí)行著直接或間接的監(jiān)督。人大對國家機(jī)關(guān)公職人員的直接監(jiān)督主要是依法對其進(jìn)行罷免和撤職；間接監(jiān)督體現(xiàn)為人大及其常委會通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查以及審議工作報告、專項工作報告等監(jiān)督方式對國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督。由此可見，人大不僅對國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，也直接或間接地監(jiān)督著國家機(jī)關(guān)公職人員。

其二，監(jiān)察委對作為人大組成中的一部分，并對部分人大代表進(jìn)行監(jiān)督。在《監(jiān)察法》第十五條第一款中對監(jiān)察委實(shí)施監(jiān)督的對象有明確的規(guī)定，主要針對公務(wù)員以及依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》實(shí)行管理的人員。在上述監(jiān)察對象中，部分公務(wù)員與人大代表二者之間存在重疊現(xiàn)象，部分人員同時具有人大代表的身份，監(jiān)察委將部分人大代表納入為監(jiān)察對象。

由上可得，人大與監(jiān)察委就一定范圍內(nèi)的人大代表進(jìn)行監(jiān)督，客觀上造成了人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察范圍的重合。其根本原因在于：官員兼任人大代表的制度安排。由于我國實(shí)行的是人大代表兼職制度，而且在當(dāng)選的人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的占比相對較高，盡管近年來人大代表官員的比例有所下降，但是由于沒有從體制上改革，官員兼有代表和官員雙重身份，監(jiān)督權(quán)范圍的重合還是存在著。因此，形成了人大對部分擔(dān)任官員的人大代表的監(jiān)督。同時，擔(dān)任國家公職的人大代表也受到監(jiān)察委的監(jiān)察，由此產(chǎn)生了特定身份的人大代表受到人大和監(jiān)察委的雙重監(jiān)督。

（三）人大及其常委會對監(jiān)察委的監(jiān)督專業(yè)性不足

就人大對監(jiān)察委的監(jiān)督而言，《監(jiān)察法》第五十三條第二、第三款分別規(guī)定了人大常委對監(jiān)察委的監(jiān)督內(nèi)容及方式等方面，例如關(guān)于組織執(zhí)法的檢查聽取和審議等。但相對來說，人大對監(jiān)察委的監(jiān)督是一種比較宏觀的監(jiān)督，因為人大并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，而作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會有眾多其他方面的職責(zé)，難以有充沛的時間和精力對監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督的作用會受到人大及其常委會機(jī)構(gòu)、人力、專業(yè)性等方面的限制，導(dǎo)致人大及其常委會對監(jiān)察委的監(jiān)督專業(yè)性不足。此外，《監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察委員會向人大作年度工作報告，只是規(guī)定了“各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告”，這一規(guī)定固然是考慮到了監(jiān)察委工作的特殊性，但人大對“一府兩院”監(jiān)督的重要方式則是體現(xiàn)在對工作報告的投票表決上，若監(jiān)察委不需對人大進(jìn)行年度工作報告，客觀上則大大削減了人大對監(jiān)察委的監(jiān)督力度。

人大及其常委會對監(jiān)察委的監(jiān)督專業(yè)性不足主要由人大機(jī)構(gòu)的非常設(shè)性、人大常委會機(jī)構(gòu)的非專業(yè)性所致。就前者而言，中國各級人大實(shí)行年會制，即人大每年召開一次全體會議，但基于人大代表是兼職的，會期很短，如全國人大在不換屆選舉的年份，會期是兩周左右，近年里會期更是減少到七八天，人大全體會議任務(wù)重會期短的情況下，對監(jiān)察委的監(jiān)督就難以到位。人大常委會雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但是也是兩個月開一次會（全國人大常委會），組成人員也非監(jiān)督方面的專業(yè)人士，而且，人大常委會還有其他許多事務(wù)性工作，所以監(jiān)督也乏力。

三、完善監(jiān)察委與人大的分工與合作機(jī)制的措施

人大與監(jiān)察委分工合作形成了中國特色的監(jiān)督體制機(jī)制，然而，這一體制機(jī)制運(yùn)行中存在著雙向監(jiān)督的沖突以及人大監(jiān)督監(jiān)察委專業(yè)性不足等問題。為此，要完善國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制衡機(jī)制。

（一）建立防范和隔離機(jī)制，避免雙向監(jiān)督?jīng)_突

全國人民代表大會作為我國最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)察委權(quán)責(zé)分明，監(jiān)察委不能直接干涉或介入在人大職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。為避免上述分析的人大與監(jiān)察委雙向監(jiān)督?jīng)_突的局面，在人大與監(jiān)察委之間應(yīng)當(dāng)要有一定的防范和隔離機(jī)制，以防監(jiān)察委通過監(jiān)察公職人員對機(jī)關(guān)形成實(shí)質(zhì)的監(jiān)督。如，監(jiān)察委在對具有人大代表身份的公職人員采取留置措施時，要賦予人大代表人身特別保護(hù)權(quán)。[5]具體來說，在兩會期間監(jiān)察委對人大代表實(shí)施留置時，應(yīng)當(dāng)提交該級人大主席團(tuán)批準(zhǔn)，在閉會期間應(yīng)當(dāng)提交人大常委會批準(zhǔn)。由此保障人大代表基本權(quán)利不受侵犯，保證人大的正常運(yùn)行，從而避免對機(jī)關(guān)公職人員的監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)閷C(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（二）推動人大代表專職化改革，防止監(jiān)督權(quán)范圍重合

人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察范圍出現(xiàn)重合，究其根本原因是官員兼任人大代表的制度安排。隨著政治體制改革的發(fā)展，人大代表兼職制度也越發(fā)難以適應(yīng)我國政治體制改革的需要。為此，推動人大代表專職化改革是解決人大制度現(xiàn)有問題的切入點(diǎn)和突破口，也是解決當(dāng)前監(jiān)督體系中存在的人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)察范圍重合問題的關(guān)鍵。首先應(yīng)對專職人大代表的法律地位及相關(guān)職責(zé)予以明確，需要對憲法、代表法、組織法、選舉法等相關(guān)法律作出相應(yīng)的調(diào)整，為推進(jìn)人大代表專職化提供法律依據(jù)和保障。當(dāng)然人大代表專職化的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，在具體實(shí)施過程中可按照比例和實(shí)際需要逐步減少各級人大代表數(shù)量，設(shè)置專職人大代表，提高代表素質(zhì)。人大代表的素質(zhì)與能力是人大專職化改革的必備條件。人大代表專職化的改革必將會改變官員兼任人大代表的模式，使人大代表的責(zé)任得以強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督主體的“特定化”。[6]由此，專職人大代表作為專門的監(jiān)督者主要來監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)，而監(jiān)察委主要是對一切行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)人員實(shí)行監(jiān)督。

（三）建立與監(jiān)察委對接的人大專門委員會，提高監(jiān)督實(shí)效

監(jiān)察委專司監(jiān)察，可謂“位高權(quán)重”，而實(shí)踐中人大對監(jiān)察委的監(jiān)督又十分有限，因此加強(qiáng)人大對監(jiān)察委的監(jiān)督，使得監(jiān)察委規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)尤為重要。就此，有學(xué)者提出可以考慮在各級人民代表大會內(nèi)增設(shè)對應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，專司監(jiān)督監(jiān)察委的監(jiān)察工作，其機(jī)構(gòu)可稱為“監(jiān)察監(jiān)督委員會”。[7]2018年中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，此方案把原有的全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會正式改名為全國人大監(jiān)察和司法委員會，隨后在十三屆全國人大一次會議第四次全體會議中表決通過而設(shè)立，相較之前，其職權(quán)行使范圍有所擴(kuò)大，例如配合深化國家監(jiān)察體制的改革以及實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督相統(tǒng)一等方面有一定的職責(zé)，這一機(jī)構(gòu)的成立，一定程度上也是對學(xué)者設(shè)想的回應(yīng)。全國人大監(jiān)察和司法委員會作為監(jiān)察委與人大之間的橋梁，將對監(jiān)察委形成更為專業(yè)有效的人大監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督監(jiān)察委規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革，是我國政治生活中的一件大事，是著力推進(jìn)黨和國家監(jiān)督機(jī)制完善的重大決策和部署，是緊跟時代步伐作出的重大政治體制改革。“二元”監(jiān)督體制下，人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)彼此分工、相互銜接，但也出現(xiàn)了權(quán)力范圍相互重合甚至沖突的情況。為保證監(jiān)察委行權(quán)的規(guī)范性，切實(shí)發(fā)揮其有效性，本文提出了在人大與監(jiān)察委之間建立一定的防范和隔離機(jī)制、推動人大代表專職化改革以及建立與監(jiān)察委對接的人大專門委員會的措施。在此基礎(chǔ)上人大與監(jiān)察委分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行，形成監(jiān)督合力，發(fā)揮制度優(yōu)勢，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化給予有效保障。