我國殘疾人無障礙權的司法實現(xiàn)*

王 健

（中南大學法學院，湖南 長沙 410083）

一、問題的提出

目前我國共有8500萬殘疾人，①目前學界一般采取“殘障”而非殘疾來稱呼這類“人數(shù)最多的少數(shù)群體”，但囿于我國目前的立法規(guī)定，本文在此仍以法規(guī)文本為準。占全國總人口的6.21%，②參見中華人民共和國國務院新聞辦公室.平等、參與、共享：新中國殘疾人權益保障70年(白皮書)[R/OL].(2019-07-25)[2021-07-01].http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/25/content_5414945.htm.然而在街道上卻很難看到他們的蹤影。這主要是因為，長期以來，我國各級政府及其職能部門不重視殘疾人無障礙環(huán)境的規(guī)劃、建設與管理，導致城市中大量的公共設施并沒有將殘疾人行動不便的因素考慮進去，嚴重地影響了殘疾人平等參與社會生活的權利。2021年1月，由于緣石坡道的路口坡度過短過陡以及阻車樁距離過近，殘疾人陳女士坐輪椅時摔倒在某地人行道口，并于三天后去世，在我國引發(fā)了一場關于無障礙的討論。

事實上，作為社會最脆弱、最困難的少數(shù)群體，殘疾人的權利保障往往需要更敏感和更實質的制度設計。而作為殘疾人權利保障制度設計的重要一環(huán)，無障礙的建設和完善是支持我國殘疾人自立行動、自立生活和參與社會的基本前提。[1]然而，由于無障礙的建設和完善需要以國家資源的積極投入和公共利益的考量為前提，我國《殘疾人保障法》中規(guī)定的無障礙條款具有何種法律效力？能否從中推導出殘疾者個人享有公法上的無障礙權，從而可以透過司法管道請求國家和社會排除障礙、提供無障礙環(huán)境？答案并不明確。

本文的立場是，無論是將我國《殘疾人保障法》中無障礙條款的性質僅僅視為國家和社會的義務，順帶惠及殘疾人，還是直接肯認殘疾者個人享有公法上的無障礙權，從而可以通過訴訟要求國家和社會履行具體的義務，二者并非完全對立或絕對分割：一方面，在法律規(guī)定中的國家和社會義務規(guī)則已經十分具體的情況下，將其定義為殘疾者個人具體的權利并無不可，當國家和社會不履行或怠于履行自己的義務，導致殘疾人無障礙權受損時，殘疾者個人可以通過司法的管道請求義務主體積極履行義務。例如，2021年10月15日住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《建筑與市政工程無障礙通用規(guī)范》國家標準，在該通用規(guī)范中對無障礙設施有明確詳細的規(guī)定，如“無障礙通道的通行凈寬不應小于1.20m，人員密集的公共場所通行凈寬不應小于1.80m”，當無障礙通道的通行凈寬未到達1.20m時，殘疾者個人有權通過司法訴訟要求相關行政部門和社會責任主體履行將無障礙通道的通行凈寬擴展至1.20m的義務。另一方面，限于物質條件或立法技術等問題，如果相關的義務規(guī)則并不具體、仍需進一步通過立法或法律解釋予以落實，則難以推演出殘疾者個人具體的無障礙權，也就難以通過司法訴訟來請求相關行政部門和社會責任主體積極履行義務。

不過，在義務規(guī)則并不具體的情況下，本文認為，我國殘疾人無障礙權的司法實現(xiàn)還可以從平等權和《聯(lián)合國殘疾人權利公約》（以下簡稱《殘疾人權利公約》或《公約》）的相關規(guī)定來予以實現(xiàn)，從而加快保障我國殘疾人無障礙建設的步伐，讓殘疾人與健全人一樣能夠平等地融入社會。

需要說明的是，在我國無障礙環(huán)境建設也是檢察機關公益訴訟新領域探索的一項重要內容。據最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列介紹，2019年至2021年3月，全國檢察機關共立案辦理無障礙環(huán)境建設公益訴訟案件803件，其中行政公益訴訟案件801件，民事公益訴訟案件2件。在這樣的背景下，2021年5月14日，最高檢會同中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布了10個典型無障礙環(huán)境建設公益訴訟案例。檢察機關提起的無障礙環(huán)境建設公益訴訟對保障殘疾人無障礙權的重要性無需多言，然而這仍然是從落實國家和社會自身無障礙建設義務的角度、而不是從殘疾者個人享有無障礙權的角度推進的。由于本文研究的重點在于殘疾者個人如何通過司法訴訟管道來實現(xiàn)自己的無障礙權，因此司法實踐的關注點主要在于殘疾者個人依據自己享有的無障礙權向法院提起的訴訟。

二、對殘疾人的觀念變遷與無障礙的內涵演進

（一）對殘疾人的觀念變遷：從醫(yī)療模式到社會模式

人們對無障礙的認識，伴隨著對殘疾人認識的深入而深入。長期以來，人們對殘疾人的認識一直停留在個體損傷的醫(yī)學模式上，認為身體、智力和精神上的缺陷是個人的不幸或悲慘遭遇，因此這個人需要得到治療、康復、修復、教育、改變和訓練，以使其盡可能變得“正?！?。換言之，人們對殘疾的認識主要聚焦于個人和身體損傷，把有待修復或治療的殘疾者個體視為問題，并未意識到社會障礙是導致殘疾人生活不便利的重要原因。相應地，立法政策注重的乃是以金錢給付或福利服務對殘疾者個人進行補償，殘疾者僅僅是受到隔離式照顧的對象，而非可參與社會、自主決定的權利主體。

然而，過去數(shù)十年以來，殘疾人權利運動在對殘疾人的人權和基本自由的認識方面取得了重要進步，主要體現(xiàn)在將人們對殘疾人的認識從醫(yī)學模式轉向了社會模式。它將焦點從個體轉移到了環(huán)境上，并關注殘疾人在日常生活中面臨的社會障礙。[2]詳言之，社會模式將殘疾視為社會歧視和障礙設置的結構，認為殘疾人權益的保障應當以排除外在社會情境與制度障礙為主，強調公私領域創(chuàng)設無障礙的重要性，而非要求殘疾者從醫(yī)學上自己改變自己，以符合社會對所謂‘正常人’的期待與想象。那些看似中立的、平等的法律制度背后，其實反映的是社會總體對殘疾人結構性的排斥。這正如坐在輪椅上的作家Simi Linton所言：“如果我想去投票或使用圖書館，但這些地方卻無法達到，那么我需要醫(yī)生還是律師？”需要一個律師來解決這一問題就表明，導致人們殘疾的原因是社會結構。對此，我國學者關信平教授也認為，“殘疾問題的實質是部分社會成員（殘疾人）與健全人相比存在更大的行動障礙。形成這些障礙的原因是由于市場機制和社會結構中的不平等機制等社會因素而導致的社會成員在全人類去障礙行動中的受益不均衡，殘疾成員受益較少，因而仍然面臨比健全人更大的障礙?！盵3]正是在這個意義上，社會模式也被稱為“人權模式”，它不從慈善救濟、專業(yè)需求、補償或是經濟觀點對待殘障者，而是從權利觀點看待殘障者（從將殘障者視為問題翻轉為將殘障者視為權利持有者）；它強調殘疾人的尊嚴及國家應當積極地祛除社會障礙，從而使得所有殘疾者都能充分享有與生俱來的人性和生而為人即擁有的權利。[4]基于此，在2006年通過的《殘疾人權利公約》以persons with disability取代了disabled persons，因為后者的表達有可能會被誤解為個人活動能力的喪失。①作為21世紀第一個人權公約，同時也是第一部專門針對殘疾人權利、并有法律拘束力的聯(lián)合國文件，《殘疾人權利公約》于2006年經第61屆聯(lián)合國大會通過。該公約是1971年聯(lián)合國大會決議“心智發(fā)展遲鈍者權利宣言”、1982年決議“關于殘障者世界行動綱領”以及1993年提出“殘障者機會均等準則”等諸項軟法，在國際社會間不斷倡議殘疾人作為權利主體、強調其應享有機會平等、讓社會模式逐漸成熟的結晶成果。2008年5月3日，殘疾人權利公約正式生效實施。截至2015年1月，共有151個國家批準了該公約，是歷史上批準最迅速的人權公約，參見Michael Ashley Stein,Disability Human Rights[J]. California Law Review,2007(1):75-122.

（二）無障礙的內涵演進：從恩惠到權利

隨著人們對殘疾人的認識觀念從醫(yī)學模式轉向社會模式，無障礙的內涵也經歷了從恩惠到權利的演進。在殘疾人醫(yī)學模式的認知范式下，無障礙的內涵非常狹窄，一開始只是一種建筑理念，是指便于輪椅使用者通行的環(huán)境，其性質屬于國家對殘疾人的恩惠，后來才逐漸演進為獲得無障礙的權利。以美國為例，《美國殘疾者法案》的制度起源就來自于對美國傷殘退役軍人及陣亡家屬的撫恤措施。1918年通過《軍人復健法案》，其對象為因戰(zhàn)爭而變成殘廢的軍人，1920年制定《職業(yè)復健法案》，對象擴及到了一般民眾。隨著人們對殘疾人的認識轉變?yōu)樯鐣Ｊ剑?973年美國修改《職業(yè)復健法案》，在第504條明文保障了殘障人的權利，由此從傳統(tǒng)“弱者、醫(yī)療、復健、福祉、慈善”的無障礙理念逐漸轉換為追求“確保平等、社會參加權益”的價值觀。[5]隨后，具有標志性意義的是，1988年美國修改《公平住宅補充法案》，賦予了殘疾人和高齡者在民間住宅及設施所擁有的居住權，同時也賦予了他們要求改善無障礙居住環(huán)境的法定權利。

為了與社會模式呼應，1993年聯(lián)合國通過《殘疾人機會均等標準規(guī)則》，并在第5條規(guī)則中進一步明確了無障礙的具體內容，包括物質環(huán)境的無障礙、信息和交流的無障礙兩個方面，尤其是對信息和交流的無障礙的規(guī)定，極大地豐富了殘疾人無障礙地參與和融入社會的方式。2006年聯(lián)合國通過的《殘疾人權利公約》進一步將無障礙的英文原文由barrier-free表述為accessibility（可獲得性），因為barrier-free主要指涉的是物理環(huán)境的無障礙，而accessibility則是指right to access，表示一個人“有權進入”“能夠使用”，它更進一步要求締約國通過法律、政策、意識、行為等的改變來為殘疾人創(chuàng)造無障礙，并將無障礙與殘疾人公民權利保護和反殘疾歧視立場聯(lián)系在一起。[6]為此，《公約》不僅在第3條第6款確立了無障礙原則，以作為人權保障的總原則和前提，同時還在第9條詳細規(guī)定了獲得無障礙的權利。2014年聯(lián)合國殘疾人委員會第2號《一般性意見》也明確規(guī)定了無障礙權是國際人權法的一部分，無障礙性應當被視為看作專門針對殘疾問題的對社會層面無障礙權的確認。①聯(lián)合國殘疾人委員會第2號《一般性意見：第9條 無障礙》第4條?？梢姡?006年聯(lián)合國批準《公約》以來，國際上普遍認為為殘疾人提供良好的無障礙環(huán)境，不是給予殘疾人的額外照顧，而是政府的責任和社會的義務；享有良好的無障礙環(huán)境，是殘疾人的權利。[7]循此邏輯，從請求乃權利的基本屬性這一視角來看，殘疾人可以依據此項權利通過司法訴訟管道請求國家積極履行建設無障礙的義務。

三、我國殘疾人無障礙權的立法現(xiàn)狀及其司法實踐檢視

（一）我國殘疾人無障礙權的立法現(xiàn)狀

就我國而言，人們對殘疾人及其無障礙權的認識仍然主要滯后在醫(yī)療模式上，這點從法規(guī)文件對殘疾人的定義可獲得印證。我國1990年制定、2008年修改的《殘疾人保障法》第2條的規(guī)定對殘疾人的稱呼、定義和分類只有一個維度標準，即與“正?！钡慕∪讼啾葰埣踩嗽谏?、精神等方面的“不正?！?，因而仍然主要定位在疾病這一醫(yī)療模式而非社會模式上。②事實上，殘疾這一稱呼，在我國臺灣地區(qū)已被“身心障礙”所取代，這種稱呼即強調身心障礙者面臨的不便和障礙大多是社會造成的。然而，我國大陸地區(qū)的法律文本不僅停留在“殘疾人”這樣的稱謂上，現(xiàn)行憲法甚至有“殘廢”這樣稱呼，如第45條規(guī)定“國家和社會保障殘廢軍人的生活”。2012年9月殘疾人權利委員會審議了我國首次提交的報告，認為我國的法律以及人們長期慣用的術語，都廣泛采用了醫(yī)學模式，而沒有采納《公約》中的社會模式，并督促中國引進殘疾社會模式，完成殘障人權利保障的模式轉換。[8]

正因在醫(yī)療模式下，我國《殘疾人保障法》中無障礙條款的性質仍然主要屬于國家和社會對殘疾人的恩惠，殘疾者個人并不享有無障礙權。具體來看，我國《殘疾人保障法》第4條明確了無障礙原則，同時第52～58條從明確國家和社會義務的角度，而非從公民或個人享有權利的角度，規(guī)定了無障礙設施的建設和改造（第53條）、信息交流無障礙（第54、55條）、選舉無障礙（第56條）、支持無障礙交通工具的研發(fā)（第57條）和導盲犬的自由進出（第58條）。而2012年國務院頒布并實施的《無障礙建設條例》（以下簡稱《條例》）也與《殘疾人保障法》類似，并未明確殘疾者享有無障礙權。

從這些條款的規(guī)范程式來看，我國對殘疾人無障礙權的法律規(guī)采取的是所謂的“目的程式”而非“條件程式”，即只規(guī)定法規(guī)范所要達成的目的，至于達成目的的手段則留待立法機關或行政機關進一步具體化，其功能不在于肯定或否定某一狀態(tài)之法律效力，而在于從總體上調控某一秩序。在此程式下，決定者乃是基于其決定的未來效果的預測，視其對于目的達成效果，立法者有寬廣的形成空間，以決定是否做成該決定。③湛中樂、蘇宇將我國《殘疾人保障法》這種目的程式的立法模式歸納為“任務分配規(guī)范”，并認為這種規(guī)范更適用于一個國家的“創(chuàng)業(yè)年代”，適用于大量舉措還有待發(fā)展和補充、需要留足公權力活動余地的年代，參見湛中樂、蘇宇.論任務分配對殘疾人權益的保障[J].行政法學研究，2010(4)：12-20。這就意味著，從目的程式條款中并不必然能推導出相應的公法請求權。換言之，國家期望通過行政和法律手段“自上而下”推動無障障礙環(huán)境建設，但當有關責任主體并未積極履行自己建設無障礙的義務時，公民是否可以依據殘疾人無障礙法律條款的規(guī)定而享有無障礙權、進而取得相應的無障礙請求權？對此，學界并未有筆墨予以討論，但從我國的司法裁判來看答案則似乎是悲觀的。因此，面對法律的限制和生活周遭的障礙，殘疾人只能通過權利倡議和立法游說來推動相關主體履行義務，因為在我國已有的司法判例中，殘疾人通過訴訟提出請求排除障礙環(huán)境、要求法院判決保障自己無障礙權的案例，基本以敗訴告終。

（二）我國殘疾人無障礙權的司法實踐檢視

從我國殘疾人無障礙權的司法實踐來看，以實現(xiàn)無障礙權為訴求的案件并未大量出現(xiàn)在司法訴訟中，這與立法上的空缺不無關系。從為數(shù)不多的案件來看，涉及實現(xiàn)無障礙權的案件既有民事訴訟，也有行政訴訟。在民事訴訟案件中，殘疾人請求排除障礙環(huán)境的對象是民事主體（社會主體）。2003年上海市第二中級人民法院裁判的“王某訴上海市某置業(yè)開發(fā)有限公司侵犯殘疾人無障礙權案”，標志著我國殘疾人開始通過訴訟來維護自己的無障礙權。該案的原告是一個必須依靠輪椅代步的殘疾人，但其購買的住宅卻沒有設置無障礙通道，于是將開發(fā)商訴至法院，要求開發(fā)商在大樓門口新建無障礙通道，以保障自己的無障礙通行權。為此，上海市二中院在當時人之間開展調解工作，同時多次與該區(qū)建委、殘聯(lián)、住宅質量整治領導小組辦公室等部門積極溝通，爭取他們支持和配合。最后在各方努力下，建成了一條新的殘疾人通道。于是，原告向上海市二中院申請撤回上訴。在其他相關的民事訴訟案件中，雖然殘疾人會要求相關民事主體履行自己建設和完善無障礙環(huán)境的義務，但是法院大多依據《殘疾人保障法》和《無障礙環(huán)境建設條例》的相關規(guī)定對殘疾人的此項訴訟請求采取不予受理的態(tài)度。如在廖國龍、深圳市怡康酒店物業(yè)管理有限公司侵權責任糾紛案中，法院依據《殘疾人保障法》第53條第3款和第66條的規(guī)定，認為相關建筑物是否應當修建無障礙通道，應由有關行政主管部門確定，對無障礙設施改造的監(jiān)督、處理權亦應由有關行政主管部門行使。①廖國龍訴深圳市怡康酒店物業(yè)管理有限公司侵權責任案，廣東省深圳市福田區(qū)人民法院(2019)粵0304民初34297號。這也就是意味著，被告經營的案涉酒店大堂地面與酒店電梯門前地面的連接處是否應修建無障礙通道應由行政主管部門確定，被告在其經營的案涉酒店大堂地面與酒店電梯門前地面連接處修建的案涉斜坡是否應改造為按《無障礙設計規(guī)范》相關標準修建的無障礙通道，應由行政主管部門處理。因此，關于原告提出的判令被告對于無障礙坡道（即案涉酒店斜坡）改造至符合國家強制規(guī)定的訴訟請求，不予處理。

在行政訴訟案件中，殘疾人請求權排除障礙環(huán)境的對象則主要是行政主體（國家主體）。2010年重慶市第一中級人民法院裁判的“丁勝奇訴工商銀行重慶分行銀行營業(yè)場所不設置無障礙設施殘疾歧視案”，是我國第一起殘疾人無障礙權的行政訴訟案件。在該案中，原告丁勝奇到某銀行重慶龍溪支行辦卡卻發(fā)現(xiàn)該銀行沒有配備殘疾人專用的無障礙坡道，于是將該銀行、房產開發(fā)商及重慶市規(guī)劃局起訴至重慶市江北區(qū)人民法院。法院基于新案件類型裁定中止訴訟，隨后繼續(xù)審理后判決認為，商業(yè)與服務建筑只是“宜”設無障礙入口，而非“必須”或“應當”設無障礙入口，因此銀行網點并未違反強制性法律規(guī)定。②丁勝奇訴重慶市規(guī)劃局、重慶渝安房地產開發(fā)有限公司、中國工商銀行重慶龍溪支行案，重慶市第一中級人民法院(2010)渝一中法行終字第58號。

對相關行政訴訟案件的核心司法見解進行分析，可以發(fā)現(xiàn)法院的裁判邏輯在于，將《殘疾人保障法》所保障的個別的、具體的殘疾人利益視為抽象公共利益的反射利益，認為國家和社會推行無障礙建設目的僅僅在于促進社會公共利益，是對殘疾者個人的恩惠而不是為了保護個別的殘疾人權利。如在李小林與云陽縣人民政府履行法定職責一案中，重慶市高級人民法院依據《無障礙建設條例》的規(guī)定明確認為，行政機關履行編制無障礙設施改造計劃并組織實施的法定職責應基于保障社會成員平等參與社會生活的公共利益等考量因素而進行，而非根據公民個人利益保護的申請而進行，即公民個人并不具有因自身利益保護需要而要求行政機關履行該職責的法定請求權。因此，本案中，李小林等9人以其作為殘疾人出入不具有無障礙設施的公共場所不便為由，向云陽縣政府申請編制無障礙設施改造計劃并組織實施，云陽縣政府并不具有依據李小林等9人的申請而編制并實施前述計劃的法定職責，李小林等9人并不具有請求云陽縣政府履行該職責的法定請求權。①李小林等9人訴云陽縣政府履行法定職責案，重慶市高級人民法院(2018)渝行終5號。與之類似，在鄭會水等5人訴寧波市海曙區(qū)人民政府一案中，寧波市中院也認為，5位原告的訴訟請求是要求撤銷被告在寧波南站周圍各路口無障礙通道路口設置的路障，指向的是被告設置路障的行為，該行為旨在提升南站區(qū)域市容環(huán)境、維護廣場秩序、加強治安保障，其實施是否得當，既涉及對公共利益的評價，又涉及諸多合理性因素，不宜通過行政訴訟途徑進行合法性審查。②鄭會水、陳福良等訴寧波市海曙區(qū)人民政府案，浙江省高級人民法院(2017)浙行終1092號。

從以上司法裁判的觀點來看，我國殘疾人保障法律規(guī)范中的無障礙條款不能直接推導出殘疾者個人享有無障礙權。由于殘疾者個人請求行政和社會主體履行建設和完善無障礙環(huán)境義務的內容非常抽象，難以判斷殘疾者個人對所請求的內容是否擁有個人利益，因而無法在司法實踐中作出具體的裁判。比如，2012實施的《條例》第14條規(guī)定：城市的大中型公共場所的公共停車場和大型居住區(qū)的停車場，應當按照無障礙設施工程建設標準設置并標明無障礙停車位。對此，2008年住房和城鄉(xiāng)建設部出臺的《城市公共停車場工程項目建設標準》作出了進一步明確且具體的細化，如51-300個停車數(shù)

量的中型停車場，無障礙停車位（不宜少于）2個。由此可見，我國司法實踐認為殘疾人無障礙權的實現(xiàn)，背后往往涉及眾多的法規(guī)政策、不同權利主體之間的利益衡量與裁判判斷上價值取舍的問題，依據內容抽象且欠缺法律效果的條款，難以得出具體的法律上的主張與判斷。

四、《殘疾人權利公約》中無障礙權的實踐開展

與我國法律規(guī)范和司法實踐將殘疾者個人的無障礙問題視為對公共利益的反射利益不同，《公約》對殘疾人無障礙的保障更多的是從權利的視角推進的，將“賦權”糅合進殘疾人無障礙的建設與完善之中，通過更加積極的方式滿足殘疾人的需求。從上文殘疾人無障礙的內涵演進來看，《公約》不僅規(guī)定了一般性的無障礙原則，也明確了具體的無障礙權，從而要求締約國采取適當措施，確保殘疾者在與他人平等的基礎上，無障礙地進出建筑環(huán)境、使用交通工具、利用信息和通信以及其他向公眾開放的服務。至于締約國如何落實無障礙的義務以實現(xiàn)殘疾公民的無障礙權？《公約》除在第9條第2項就此詳細規(guī)定締約國應的采取的措施外，還特別設置了一個聯(lián)合國殘疾人權利委員會，以監(jiān)督各締約國遵守此一公約的相關事宜。

為充分保障殘疾人無障礙權的實現(xiàn)，聯(lián)合國殘疾人權利委員會作成第2號《一般性意見》，其對締約國的義務作了進一步的明確，即“無障礙是針對潛在及既有的殘疾人群體所采取的事前措施，無障礙的規(guī)范設定必須事先征詢殘疾人團體的意見，必須盡可能廣泛涵蓋并標準化，不得用緊縮政策作為借口來避免為殘疾人逐漸實現(xiàn)無障礙化，且締約國無障礙設施設置義務不附任何條件，即有義務提供無障礙的實體不得以向殘疾人提供無障礙的負擔太重為由而不這樣做”，①參見聯(lián)合國殘疾人委員會第2號《一般性意見：第9條 無障礙》，第25條。并且“締約國法律應明確規(guī)范，殘疾人如無法無障礙地進出向公眾開放的設施、交通，或者取得咨詢和通信或服務，即構成歧視，并應確保殘疾人能夠獲得有效的法律救濟”。②參見聯(lián)合國殘疾人委員會第2號《一般性意見：第9條 無障礙》，第29條。在這樣的基礎上，聯(lián)合國殘疾人權利委員會審理了較多與殘疾人請求國家和社會履行無障礙建設義務的案例。需要指出的是，這些國際法案例與國內法意義上的司法裁判具有較大的差異，委員會認為涉案國際違反公約中關于無障礙建設的義務后，涉案國家仍可通過立法、行政措施逐步推進無障礙建設，因此我國司法實踐借鑒相關經驗以保障殘疾人無障礙權時不宜直接照搬這些國際法案例。盡管如此，這些案例對我國仍有較大的啟示意義。

在殘疾人權利委員會受理的第一個與無障礙相關的申訴案Szilvia Nyusti，Péter Takács and Tamás Fazekas v.Hungary中，③Communication No. 1/2010,21 Jun. 2013,CRPD/C/9/D/1/2010.兩位當事人均為盲人，一起生活，并在私人銀行OTP bank開戶。然而，OTP bank的ATM機沒有點字盤，也沒有語音引導系統(tǒng)，導致兩位當事人無法獨自使用ATM機。兩位當事人遂一直訴至聯(lián)合國殘疾人權利委員會。當事國首先即以要求提供盲人無障礙的義務不及于私人企業(yè)為抗辯理由。殘疾人權利委員會認為，《公約》第4條第2項規(guī)定締約國必須“采取一切適當措施，消除任何個人、組織或私營企業(yè)對殘疾人的歧視”，從而駁回了當事國的抗辯理由。并且，向公眾開放或提供的所有服務都必須根據《公約》第9條的規(guī)定是無障礙的，締約國被要求確保盲人能夠無障礙地使用自動取款機。因此，委員會認為匈牙利政府未能督促該國金融業(yè)機構應提供盲人也能使用的提款機，未能確保所有提供給公眾的服務均應有無障礙設施，故而違反《公約》。

在Mr.F.v.Austria一案中，④Communication No. 21/2014,21 Sep. 2015,CRPD/C/14/D/21/2014.原告為一名盲人，居住在奧地利林茨（Linz）市，其生活需要依靠公共交通工具，主要搭乘3號線電車。該市的地鐵公司從2004年3月開始在電車站設置播音系統(tǒng)，為乘客提供不同方向列車的進站、出站以及服務中斷等信息。在2011年8月該3號地鐵完成線路延伸工程，但擴展路線的7個新車站都沒有配備語音播報系統(tǒng)，而只有電子顯示屏。原告認為按照目前3號電車沿線語音系統(tǒng)設備，其無法獲得所有乘車信息而受到歧視，該市地鐵公司違反了奧地利《聯(lián)邦殘疾人平等法》。對此，當?shù)胤ㄔ赫J為即使并未設置語音系統(tǒng)，視障人士所尋求的信息也可以通過有語音識別軟件設備的手機或互聯(lián)網上獲得。由于本案依奧地利《民事訴訟法》第502條第2款的規(guī)定（訴訟價值低于5000歐元的案件）無法再上訴，因此當事人向聯(lián)合國殘疾人權利委員會提出申訴。委員會認為，締約國實施無障礙建設的義務是無條件的，無法以費用負擔過高為由免除《公約》第9條的義務。事實上，地鐵公司早已知道3號地鐵即將延伸，原可以在增加少數(shù)經費情形下提供給全線語音播報卻怠于考量，況且地鐵上語音播報所提供的的即時動態(tài)信息是無法通過手機查詢或網絡資料得知的，以使得作為原告的盲人未能與其他人站在平等基礎上獲得相關信息，因此認定奧地利政府違反《公約》第9條規(guī)定，并構成第5條第2項禁止歧視的違反。

在X.v.Argentina一案中⑤Committee on the Rights of Persons with Disabilities,X. v. Argentina,Communication No. 8/2012,CRPD/C/11/D/8/2012,18 June 2014.，當事人被羈押，在法院的允許下當事人到醫(yī)院進行脊椎手術，但是由于金屬板放置錯誤位置，導致當事人中風，并同時出現(xiàn)左眼視力障礙及身體無法平衡等癥狀。當事人請求權到看守所外的醫(yī)院進行康復治理，法院卻只允許其在看守所內的醫(yī)院治療，因而仍被羈押在看守所內。顯然，該案涉及看守所的無障礙建設義務。殘疾人權利委員會認為，即使是監(jiān)獄或看守所等限制人身自由之處也應當履行無障礙建設的義務，包括近用浴室、洗手間、庭院、圖書館、閱覽室、工作場所、醫(yī)療、社會及法律服務場所等。在該案中，當事國并未提供足夠設施使得當事人得以自主地近用浴室、洗手間、庭院及醫(yī)療設施，因而違反《公約》第9條的規(guī)定。

除了在國際層面有實踐開展外，在內國法層面也有通過適用《公約》來實現(xiàn)無障礙相關的案例。以德國Karlsruhe“申請建物外加蓋電梯案”[9]為例，某棟住宅中只有樓梯，住戶中有行動不變的長者難以進出，因此向所在地建筑主管機關申請準予在該棟建筑外加蓋電梯及電梯與建筑物間的連接通道。主管機關以電梯設置后與相鄰地的間隔距離少于建筑法規(guī)所要求的最短距離為由沒有批準，住戶于是向行政法院提起訴訟請求救濟。依照建筑法規(guī)雖然規(guī)定建筑物與隔壁基地之間應保持一定距離，但是法規(guī)中仍然設定有例外規(guī)定，主管機關應當在具體的個案中進行裁量。為此，德國行政法院在判決中引用《殘疾人權利公約》第2條和第9條的無障礙規(guī)定，認為使老人或殘疾人能夠在無須他人協(xié)助環(huán)境下自由行動的無障礙原則乃是屬于德國整體法秩序的一環(huán)，也須落實在公法各個法位階規(guī)范中。主管機關依據建筑法規(guī)是否適用例外條款雖然享有裁量權，但無障礙乃是一項重要的公共利益，如果缺乏無障礙設備對行動不便者的自主生活影響越大，該利益的重要性也就越大，主管機關就必須適用例外條款發(fā)給建筑許可。

五、我國殘疾人無障礙權的司法實現(xiàn)路徑

（一）完善我國殘疾人無障礙權的司法見解

比較殘疾人無障礙權在域外和我國的司法適用不難看出，我國法院并未仔細考量《殘疾人保障法》的立法意旨，只是將殘疾者個人的利益視為國家行政行為的反射利益這一學理機械地運用在司法裁判中，在否定殘疾人無障礙權的規(guī)范性質時過于速斷，論理并不充分，并未透過實質審理，真正理解個別殘疾者在日常生活中難以真正擁有各種基本權的種種困難。因此，就我國法院的司法見解，實有值得進一步討論完善的空間。

首先，我國《殘疾人保障法》第52條明確要求國家和社會應當采取措施，逐步完善無障礙設施，推進信息交流無障礙，為殘疾人平等參與社會生活創(chuàng)造無障礙。該條款有具體的義務主體和內容。應當可以明確的是，《殘疾人保障法》無障礙條款所欲追求的本質目的乃是保障每個殘疾人的個體利益，幫助其在事實上享有無障礙權。否則，殘疾人在《殘疾人保障法》中只能被視為“客體”來對待（被管理、照顧或控制），而不是能夠主導自己生活的“主體”。然而，我國司法實踐則恰恰相反，以保障公共利益為出發(fā)點和落腳點來解釋《殘疾人保障法》，這樣的觀點顯然顛倒了《殘疾人保障法》的立法目的，未能正真切中殘疾人所面臨的困境。

其次，當公共利益與殘疾者個人利益重合時，有從無障礙法律條款中推導出殘疾者個人享有公法上無障礙請求權的余地。對此，現(xiàn)代公法理論認為，現(xiàn)代憲法已經出色地將國家行政活動轉向到與共同利益相關的個人利益之上，從而就會賦予個人要求國家積極履行義務的請求權，包括積極提供社會給付的請求權。[10]換言之，雖然一切公權力行為都是服務于共同利益的行為，但如果發(fā)生了共同利益和個人利益的重合，并且國家承認了這種利益的一致性，那么國家就會賦予個人要求國家行動的請求權，并向個人提供實現(xiàn)這些請求權的法律手段。只有賦予個人形式上的法律手段，原則上由行政行為維護的共同利益與被法律保護的個人利益發(fā)生沖突時，起決定作用的才不再是利益的強弱而是法律請求權的強弱。[10]

如果將這樣的公法請求權理論放在我國殘疾人無障礙法律條款司法實踐的脈絡下，我們可以進一步推論：雖然殘疾公民不能以國家沒有發(fā)展經濟等公共利益為由要求國家和社會履行建設無障礙的義務，但在殘疾者個人有具體的利益受損時，則可請求國家和社會履行相應的義務，并向法院尋求救濟。

再次，無障礙權的司法啟動是否一定要以殘疾者個體或私人利益為前提，也有進一步討論的空間。例如，德國環(huán)境信息法第3條第1款規(guī)定了獲得環(huán)境信息的請求權，“每個人都有權根據法律的標準通過獲得本法第2條第1款規(guī)定的義務主體所掌握的環(huán)境信息，不必證明對此信息具有法律的利益?！睂Υ耍袑W者就認為，這類不以個體或私人利益為前提和目的的公法請求權的賦予，是促進個體利益和公共利益協(xié)調和良性互動，實現(xiàn)善治的重要舉措。[11]雖然與環(huán)境信息請求權不同，由無障礙法律條款推導出的無障礙請求權往往會涉及國家財政的投入和公共利益的考量，如果完全以個人利益為前提要件，亦有不妥，容易導致公民濫用請求權而增加國家財政支出。但是德國環(huán)境信息法這樣的理念，可以為我國司法實踐提供一定的參考，在一定程度上修正以公共利益為由忽視殘疾者個人利益的做法，畢竟殘疾人的無障礙權需要全社會每一個人的努力和協(xié)助才能得到實質保障。

最后，當法律規(guī)范中的無障礙權條款對國家和社會的義務規(guī)定得足夠具體和明確時，殘疾者個人即可提起訴訟以實現(xiàn)自己的無障礙權，司法機關應該從法規(guī)條文中細致地導出相應的個案法律效果，而不是一刀切地否定我國殘疾人無障礙權的可裁判性。例如，當殘疾人有證據證明某中型停車場（51-300個停車位）并未設置一定比例的無障礙停車位時，依據2008年的《城市公共停車場工程項目建設標準》第16條的規(guī)定，可以直接向法院提起訴訟要求國家或社會履行建設“（不宜少于）2個”無障礙停車位的義務。不過需要注意的是，除此之外，當法規(guī)政策規(guī)定的國家和社會義務并不明確時，殘疾人的無障礙權仍需具體化，由于此一具體化多多少少帶有政策決定的性質，與司法機關相比，行政機關是更適合做出政策決定的國家機關，因此即使有侵犯到殘疾人的個人利益，在此情形下殘疾者個人的主張雖然有理由，但原則上法院不能直接判決命令行政機關作出特定內容的行為。

（二）以平等權為基礎實現(xiàn)我國殘疾人無障礙權的司法適用

不得不說，獲得無障礙能否作為一項單獨的權利，在各國的認識觀念和立法實踐中多少有些爭議。在聯(lián)合國起草《公約》時，并沒有打算為殘疾人群體創(chuàng)造任何新的、獨特的、只適用于殘疾人的權利類型。在《公約》中，獲得無障礙往往被認為是殘疾人平等權內涵的一部分。但正如《公約》起草者所構想的那樣，“通過精巧的立法將殘障社群置于已有國家人權法律保護范疇，并經擴展、再造、創(chuàng)新形式、再度詮釋等各種手段”來促進已有權利的落實。[12]因此，從這一點出發(fā)，《公約》所規(guī)定的無障礙權可以作為平等權的“擴展性權利”來對待。

從我國目前法律中的無障礙條款來看，雖然殘疾者個人并未擁有明確的無障礙權，但是我國《憲法》第33條第2款規(guī)定“公民在法律面前一律平等”，這就包含了一個一般性的國家義務——相同情況相同對待，不同情況不同對待。循此邏輯，如果在相同的社會情況下，國家為大多數(shù)的公民創(chuàng)造了無障礙環(huán)境，而殘疾公民卻沒有得到同等的對待，則構成對其平等權的侵犯，可以以平等保護為依據要求國家相關責任主體履行無障礙建設的義務，從而實現(xiàn)自身的無障礙權。從前述國際層面的司法實踐也可看出，《公約》不僅將平等視為無障礙的前提，更將平等的內涵明確擴展至事實平等，要求締約國消除社會整體結構對殘疾人有形或無形、直接或間接的排斥，積極創(chuàng)設行使各項人權與自由權的平等機會。以平等權為基礎，可以將殘疾者無法享有無障礙的問題提升至使用公物的“機會不平等”上，而非公物使用的權利或反射利益上。正基于此，我國《殘疾人保障法》第52條第1款后半句就特別明文規(guī)定“為殘疾人平等參與社會生活創(chuàng)造無障礙”。

因此，剝奪殘疾人無障礙地進入或獲得向公眾開放的物質環(huán)境、交通、信息和通信技術以及設施和服務的權利，必然會落入平等權問題的范圍之內。事實上，在德國法學理論上，公民的這種基于平等權而要求共享國家已有資源的請求權也被稱為“共享權”。[13]不過值得注意的是，從平等權雖然可以推導出殘疾人也應當與其他所有公民一樣享有事實上的自由權，從而獲得對國家和社會相關責任主體的無障礙給付請求權，但“只有當國家未提供給付是肆意的或者違反了憲法特定的區(qū)別禁止時，才能推導出公民的給付請求權，并且這種請求權也并非針對特定的給付內容，而是要求獲得同等的共享給付的機會”。[14]

（三）《殘疾人權利公約》在我國司法裁判個案中的適用問題

2007年3月，我國作為首批國家簽署了《殘疾人權利公約》，因此《公約》在我國國內的實施是不言而喻的，國家有義務保障和實現(xiàn)公約中關于殘疾人無障礙條款的規(guī)定。由于國際條約的規(guī)范對象為國家，條約的內容通常比較抽象，若不經過轉換成具體可操作的條款，就難以適用于我國國內的具體個案之中。因此，《公約》關于殘疾人無障礙權條款的規(guī)定，只能通過國內法規(guī)的完善來予以落實。加之，殘疾人無障礙權的實現(xiàn)幾乎涉及到所有社會主體，尤其是公共服務等領域的社會主體，涉及眾多國家資源的分配，若直接援引適用，將不可避免地給司法機關帶來新的任務和新的挑戰(zhàn)。

然而，從上述德國的司法實踐來看，《公約》中有關殘疾人無障礙權的規(guī)定也有在國內司法實踐中適用的空間，但這種適用空間并非直接適用，而是間接地發(fā)揮《公約》在法律解釋方面的功能，通過考量《公約》的意旨來解釋適用國內法律，從而更好的保障和實現(xiàn)殘疾人無障礙權。相應的，不能直接適用的《公約》條款，并非毫無拘束力，包括司法機關在內的所有國家機關均必須在其各自權限內加以遵守和落實。雖然我國的法規(guī)范并未明確殘疾人享有無障礙權，但是在具體個案中，我國法院應當受《公約》的拘束，通過連接《公約》的意旨，對我國殘疾者無障礙權的司法實現(xiàn)作大膽的嘗試，在考量行政機關裁量自由和財政負擔的基礎上，同時更加注重確保殘疾者行為自主、接收信息和參與社會的平等機會。

六、結語

毋庸置疑，社會基于“歧視”而侵犯、剝奪特定群體基本權利的情況相當普遍，例如婦女、老人，并非殘疾人獨有的問題。但是在全世界的法律制度中，殘疾人卻是基本權利最常被剝奪的群體。要解決結構性、制度性歧視造成的實質不平等，就必須在司法實踐中看到相關法律條款雖然在形式上是公平的，但在實質上卻是充滿障礙的“差異困境”。

不過，需要說明的是，通過司法管道來保障和實現(xiàn)殘疾人的無障礙權必然會面對一些學理和現(xiàn)實的難題。無障礙環(huán)境的提供屬于國家和社會的積極義務，客觀上需要根據可利用的資源來逐漸實現(xiàn)[15]，雖然聯(lián)合國殘疾人權利委員會作出的第2號《一般性意見》中明確“締約國無障礙設施設置義務不附任何條件，即有義務提供無障礙的實體不得以向殘疾人提供障礙的負擔太重為由而不這樣做”，①聯(lián)合國殘疾人委員會第2號《一般性意見：第9條 無障礙》，第25條。但如果完全地允許殘疾人通過司法訴訟來尋求無障礙權的實現(xiàn)，將會有導致國家財政資源被擠占、壓縮立法者裁量空間以及司法專斷的嫌疑。畢竟，一個富有爭議的問題是何種程度的無障礙才是合理的？對于這樣的問題，司法機關自然應當保持謙抑性，給立法機關與行政機關留有足夠的裁量空間，因此在這個意義上，本文所主張的我國殘疾人無障礙權的司法實現(xiàn)路徑更多的是理論探討層面的。

然而，另一方面，在我國對殘疾人認識仍停留在醫(yī)療模式、《殘疾人保障法》中無障礙條款的法律效力比較弱的情況下，如果僅僅只是依靠國家和社會中的相關責任主體履行義務來保障殘疾人的無障礙權，將會有相當程度的不足。因此，有必要從請求權及其可司法性的視角來推動我國殘疾人無障礙權的充分實現(xiàn)。這不僅是落實《殘疾人權利公約》需要，也能為完善我國《殘疾人保障法》及其相關法律法規(guī)提供有益的參考。