鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建*

吳大兵

（重慶社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)與政治學(xué)研究所，重慶 400020）

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村基本公共服務(wù)關(guān)系廣大農(nóng)民的生產(chǎn)、生活及相應(yīng)的發(fā)展保障，體現(xiàn)社會(huì)主義發(fā)展的公平正義。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，農(nóng)村公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等更為廣泛、多層和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政府，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要實(shí)施者。其行政效率是檢驗(yàn)基層政府行政能力和水平的標(biāo)尺。在治理效能視域下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能不僅是基層政府行政效率的堅(jiān)強(qiáng)保障，更是農(nóng)村公共服務(wù)水平提高的關(guān)鍵要素。審視當(dāng)下鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村基本公共服務(wù)的實(shí)踐，一些地方或少數(shù)干部存在的懶政、怠政等所引發(fā)的公共服務(wù)低效、無(wú)為，甚至亂作為現(xiàn)象，其背后的重要根源就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的提升動(dòng)力不足?！耙⒔∪青l(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋”。[1]（P260）積極構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力機(jī)制,無(wú)疑是重要一環(huán)。那么如何破解這一動(dòng)力梗阻，以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能，增強(qiáng)政府公信力呢？這已成為當(dāng)前實(shí)踐發(fā)展和理論研究日益關(guān)注的重要課題。

從當(dāng)前文獻(xiàn)來(lái)看，在西方，早期對(duì)政府效率的研究，以威爾遜等提出的“政治-行政”二分理論為代表，其理論率先將行政效率納入傳統(tǒng)行政學(xué)研究的主題；后來(lái)行為主義在此基礎(chǔ)上發(fā)展提出了政策科學(xué)理論，深化了行政效率的研究對(duì)象。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，政策科學(xué)理論與新管理主義理論結(jié)合，效率與效益成為問(wèn)題研究新視域，如此開(kāi)啟行政效率理論新視域，進(jìn)而產(chǎn)生形成了官僚制理論、科層化管理理論、績(jī)效管理理論等。在我國(guó)，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的研究成果，主要體現(xiàn)在依托行政管理體制理論和行政績(jī)效理論，對(duì)政府職能的發(fā)揮和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化展開(kāi)研究，具體體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是明晰政府權(quán)責(zé)。研究成果指出，不少基層政府存在著權(quán)責(zé)不清、分工不明情況，嚴(yán)重制約工作效率。[2]二是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。不少學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)多，人員多，辦事程序多，嚴(yán)重制約了政府行政效率的提高。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)。研究指出，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)低下的狀況較突出，執(zhí)行力還有待提高。四是優(yōu)化管理機(jī)制，完善制度。研究成果認(rèn)為，行政法律和體制不健全；[3]也有的指出，有效的監(jiān)督制約機(jī)制、考評(píng)激勵(lì)機(jī)制等存在缺失。基于這些問(wèn)題，學(xué)者們提出，應(yīng)大力優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、明晰政府職能，完善基層政府的行政法規(guī)制度，努力提升基層政府行政人員的素質(zhì)，[4]建立健全科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)良好氛圍的形成。

有關(guān)在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的研究成果還不多見(jiàn)?，F(xiàn)有的成果基本指向鄉(xiāng)級(jí)政府公共服務(wù)能力的內(nèi)容和突破體制障礙、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)等方面的路徑研究，如李曉園等認(rèn)為，縣級(jí)政府公共服務(wù)能力依次為執(zhí)行能力、規(guī)劃能力、危機(jī)管理能力、資源配置能力、資源汲取能力。[5]李慧英、薛倩認(rèn)為，需要通過(guò)完善民營(yíng)資本投資的公共服務(wù)，提高地方政府的公關(guān)能力等來(lái)提高政府的公共服務(wù)能力。[6]趙秦衛(wèi)從基層政府的視角出發(fā)，提出應(yīng)增強(qiáng)公共服務(wù)部門(mén)的服務(wù)理念、做好財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配、完善政績(jī)考核機(jī)制。[7]陳沛然、汪娟娟提出，要加大多元主體參與、多元資源協(xié)同、加大農(nóng)村社區(qū)治理。[8]唐京華從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的體制困境視角出發(fā)，提出了放權(quán)與賦權(quán)、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行機(jī)制、改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給方式等主張。[9]也有不少學(xué)者單從公共服務(wù)的具體領(lǐng)域或某一方面展開(kāi)研究，如周明等認(rèn)為養(yǎng)老辦的業(yè)務(wù)能力、硬件設(shè)施能力、保障能力、溝通能力、體制適應(yīng)能力在養(yǎng)老中至關(guān)重要。[10]馬寶君等還從政民互動(dòng)平臺(tái)的公眾反饋大數(shù)據(jù),探尋公共服務(wù)效能與成本之間的關(guān)系。[11]

綜上，既有的研究成果對(duì)公共服務(wù)效能的探討基本是置于基層政府工作常態(tài)下的思考，重點(diǎn)探討的是政府管理的體制機(jī)制的優(yōu)化、制度的完善，很少?gòu)男姓实膭?dòng)力激發(fā)與保護(hù)的機(jī)制維度展開(kāi)有針對(duì)性的研究。事實(shí)上，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平提升不僅具有內(nèi)容的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，如在抗擊新冠肺炎疫情公共危機(jī)這樣的事件中的公共服務(wù)效能，更凸顯它的緊急性、挑戰(zhàn)性和艱巨性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的行為主體，在實(shí)踐中不僅肩負(fù)履職擔(dān)責(zé)的使命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還面臨著自身發(fā)展的訴求，以及身體、心理及其家庭的困難需求等。這些都從實(shí)踐發(fā)展深層的角度提出了提升政府公共服務(wù)效能的時(shí)代重要意義。即時(shí)代呼喚我們對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)實(shí)踐的分析和理論的探討，揭示其運(yùn)行機(jī)理，分析其核心要素和問(wèn)題癥結(jié)，進(jìn)而構(gòu)建起一個(gè)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力機(jī)制理論范式和現(xiàn)實(shí)優(yōu)化路徑范式，以期促進(jìn)基層政府行政動(dòng)力激發(fā)，提升行政效率，回應(yīng)民生期盼，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的生成機(jī)理與內(nèi)在結(jié)構(gòu)透視

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的提升是治理效能視域下的必然要求。那么促使這一效能提升的激發(fā)動(dòng)力究竟是什么？由此，首要的問(wèn)題是要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的生成機(jī)理與內(nèi)在結(jié)構(gòu)，我們不妨從行政效率理論和協(xié)同治理理論的視角展開(kāi)深入討論。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的生成機(jī)理

按行政效率理論，當(dāng)前，學(xué)界對(duì)行政效率的界定不一，比較統(tǒng)一的共識(shí)源于電學(xué)和機(jī)械學(xué)中能量轉(zhuǎn)換比例這一效率概念的衍生，認(rèn)為行政效率是行政支出成本與形成效果的比例。[12]沿著這一思路，本文認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率就是基層政府在從事行政管理活動(dòng)中的投入與產(chǎn)出之比。從基層政府行政要素上看，不僅包括人力、物力、財(cái)力等有形資源，也包括體制機(jī)制、制度、政策、社會(huì)影響等無(wú)形資源?；鶎诱姓咝Р粌H是其合法性基礎(chǔ)，也是政府建設(shè)不變的目標(biāo)追求。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)效能的提升將具體體現(xiàn)為政府通過(guò)決策力、統(tǒng)籌力、協(xié)調(diào)力、處置能力和管理能力的展示，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的高效工作、社會(huì)的有序組織動(dòng)員，及時(shí)地實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的科學(xué)管控、資源要素的有效配置、訴求的有效回應(yīng)、問(wèn)題的及時(shí)解決等。那么是什么力量推動(dòng)和鞭策政府公共服務(wù)效能的提升？在此，我們有必要先理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的生成機(jī)理。

從發(fā)生學(xué)出發(fā)，這個(gè)動(dòng)力機(jī)制應(yīng)遵循“目標(biāo)訴求—訴求回應(yīng)—?jiǎng)恿ぐl(fā)”基本邏輯。從協(xié)同治理理論來(lái)看，這涉及到多元化的主體共同作用。在政府行政效率動(dòng)力提升過(guò)程中，基層政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和利益相關(guān)群眾作為主要的主體。不同的主體具有不同的目標(biāo)訴求：作為訴求主體的基層政府因其職責(zé)所在而關(guān)注對(duì)工作任務(wù)的激勵(lì)性考評(píng)，政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的使命擔(dān)當(dāng)使其關(guān)注目標(biāo)激勵(lì)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)，利益相關(guān)群眾關(guān)注政府對(duì)公共利益訴求的快速應(yīng)對(duì)，作為回應(yīng)這些訴求的應(yīng)對(duì)舉措就應(yīng)基于這些多元訴求建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制和制度，一旦這些機(jī)制和制度的建立和完善并有效運(yùn)行，那么勢(shì)必從根本上激發(fā)和調(diào)動(dòng)基層政府行政的活力，從而使行政效率的提升成為可能。這樣一來(lái)，也就生成了一個(gè)相對(duì)閉合性的提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的動(dòng)力機(jī)制。

實(shí)際上上述的結(jié)論只是在一般意義上的初步歸納和演繹，現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升更是基于這些多元主體更為復(fù)雜的理想訴求或價(jià)值實(shí)現(xiàn)。從基層政府層面來(lái)看，其動(dòng)力之源有來(lái)自政府管理內(nèi)在的鞭策和工作績(jī)效的肯定評(píng)價(jià)，具體體現(xiàn)為體制上的政治引領(lǐng)、政府本身權(quán)責(zé)對(duì)等的約束、政府縱向管理的監(jiān)督和考評(píng)激勵(lì)等。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)看，其動(dòng)力之源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)自覺(jué)、工作實(shí)績(jī)被認(rèn)可，以及相關(guān)的權(quán)益得到保障和價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)等。從利益相關(guān)群眾來(lái)看，其利益訴求地實(shí)現(xiàn)和保障直接指向政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)踐作為，它從訴求實(shí)現(xiàn)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政效率產(chǎn)生推動(dòng)。同時(shí)，一個(gè)崇尚善治、鼓勵(lì)上進(jìn)的社會(huì)環(huán)境也對(duì)政府的行政效率產(chǎn)生助推作用。作為激發(fā)和保護(hù)這些動(dòng)力要素的回應(yīng)，黨和政府在實(shí)踐層面往往以法律、法規(guī)、條例及其他制度，并輔以文件、通知、報(bào)告和其他紅頭文件等形式確定動(dòng)力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、原則、步驟、策略、保障和支撐等。如此一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力要素就包括了政府管理內(nèi)在的鞭策力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力、利益相關(guān)群眾監(jiān)督的約束力和社會(huì)環(huán)境氛圍的影響力。適應(yīng)這些動(dòng)力要素的訴求，在實(shí)踐中施以制度安排、政策實(shí)施和策略選擇則形成了對(duì)“訴求”的“回應(yīng)”，作為對(duì)“回應(yīng)”的反饋，即是激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力之源。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的基本特點(diǎn)

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制形成的要素特征及其運(yùn)行過(guò)程的實(shí)際狀況，一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制呈現(xiàn)出以下特征。一是科學(xué)性?？茖W(xué)性就是符合規(guī)律性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制生成和發(fā)展要遵從基層政府管理和工作運(yùn)行的規(guī)律，遵從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成長(zhǎng)發(fā)展的規(guī)律，針對(duì)消除阻礙動(dòng)力要素訴求的需要作出正確的、規(guī)范的應(yīng)對(duì)之策。二是法治性。法治是政府建設(shè)的基本要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制生成、發(fā)展和運(yùn)行應(yīng)始終置于法治視角來(lái)審視，崇尚憲法和法律的權(quán)威，嚴(yán)格按制度辦事，并成為社會(huì)的標(biāo)桿。三是民主性。民主是現(xiàn)代政治發(fā)展的基本價(jià)值取向，民主行政也是我國(guó)政府建設(shè)的重要目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制生成、發(fā)展和運(yùn)行必須體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治發(fā)展的意義和要求。四是發(fā)展性。發(fā)展著的實(shí)踐總是賦予政府新的時(shí)代使命和要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制生成、發(fā)展和運(yùn)行不能一勞永逸，應(yīng)隨著社會(huì)發(fā)展，尤其是社會(huì)發(fā)展矛盾的轉(zhuǎn)化和環(huán)境變化而賦予新內(nèi)容新要求。

那么基于行政效率理論，構(gòu)建一個(gè)推動(dòng)基層政府行政高效的動(dòng)力機(jī)制，應(yīng)滿足哪些基本條件？行政績(jī)效理論強(qiáng)調(diào)，要凸顯績(jī)效管理的導(dǎo)向性、聯(lián)系性、社會(huì)價(jià)值觀念性、相對(duì)性。沿著這一理論邏輯，本文認(rèn)為，一個(gè)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政高效率的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)三個(gè)特征。一是公平性。這是社會(huì)層面的價(jià)值訴求。公平是我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的生成和發(fā)展更當(dāng)是這一核心理念的張揚(yáng)，而絕不是特權(quán)獨(dú)享，更不是法外開(kāi)恩。二是針對(duì)性。這是聚焦解決問(wèn)題所需。要把堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的精神和務(wù)實(shí)的實(shí)踐推動(dòng)貫穿在動(dòng)力機(jī)制生成和發(fā)展的全過(guò)程。因?yàn)楦咝?dòng)力機(jī)制的生成往往是具體和緊要問(wèn)題催生的訴求使然，那么動(dòng)力的激發(fā)就應(yīng)當(dāng)聚焦這些問(wèn)題、聚焦具體主體的訴求，做到有的放矢。三是階段性。這是承接實(shí)踐發(fā)展之所求。激發(fā)動(dòng)力要素的策略總是與發(fā)展的實(shí)踐相關(guān)，因而會(huì)深深烙上時(shí)代的印記。特別是主體不同階段的訴求，需要以發(fā)展和創(chuàng)新的精神，推陳出新，不斷優(yōu)化激發(fā)動(dòng)力策略的路徑選擇。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的主要意義

構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的過(guò)程也是一個(gè)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)造的過(guò)程。從理論價(jià)值來(lái)看，行政效率是基層政府治理理論現(xiàn)代化的重要范疇，當(dāng)前對(duì)這一主題的有關(guān)研究大多依托從西方引入的政府績(jī)效理論、協(xié)同治理理論、多元共治理論等，而我國(guó)國(guó)體與政體的差異性特征，不能對(duì)這些理論生搬硬套，要求我們應(yīng)當(dāng)也必須對(duì)這些引入的理論予以豐富、發(fā)展，乃至改造、創(chuàng)新和重建。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制，就是我們的一個(gè)切入點(diǎn)。對(duì)基層政府效率動(dòng)力機(jī)制內(nèi)在要素的探討、制度構(gòu)建的原則遵循、機(jī)制運(yùn)行的規(guī)律探求，勢(shì)必為基層政府治理理論的豐富和發(fā)展提供一個(gè)特定的理論觀察視角和可供參考的理論素材。從實(shí)踐上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能直接表征著基層政府治理能力和水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制本身的構(gòu)建目的在于促進(jìn)動(dòng)力要素活力的解放、激發(fā)和保護(hù)。據(jù)此，可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制生成的過(guò)程，也就是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的過(guò)程?；鶎诱屈h的路線方針政策的全面落實(shí)貫徹者，是中央政府和地方黨委意志的集中體現(xiàn)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的提升也自然從一個(gè)層面體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)和正確，進(jìn)而有助于夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；就基層政府而言，地方行政效率的提高，既是自己責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)挠辛w現(xiàn)和展示，也是對(duì)民聲訴求的積極回應(yīng)，因而它為政府的合法性提供了堅(jiān)實(shí)支撐；就政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)，其工作的激勵(lì)、發(fā)展的訴求、價(jià)值的實(shí)現(xiàn)隨著這一動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行而得以實(shí)現(xiàn)和彰顯，必然激發(fā)工作的熱情、信心和勇氣，并可能更加投入工作，從而又直接推動(dòng)著地方行政效率的提高。如此，這一機(jī)制的良性運(yùn)行將營(yíng)造出一個(gè)更加敬業(yè)上進(jìn)、更加和諧有序的社會(huì)。

三、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力梗阻分析

社會(huì)公共服務(wù)是人民群眾最基本的生產(chǎn)和生活訴求，提供公共服務(wù)是政府的重要職能。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，為農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)勢(shì)必成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身責(zé)任擔(dān)當(dāng)和社會(huì)的廣泛訴求。那么當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力梗阻在哪里？

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過(guò)程的鞭策力“乏力”

走向善政是政府建設(shè)的目標(biāo)要求。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平中，由于管理理念的滯后與既有的管理體制和機(jī)制上的不完善，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理層面還面臨多重梗阻。一是決策的統(tǒng)攝力還不夠。科學(xué)性是判斷行政權(quán)力決策效能的重要標(biāo)尺。在提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平中，因地方政府公共服務(wù)決策前瞻性不強(qiáng)，一些決策朝令夕改或即立即廢的現(xiàn)象在不少地方發(fā)生；因決策程序設(shè)計(jì)的不科學(xué)，專家論證的形式化與部門(mén)決策的碎片化，以及決策機(jī)構(gòu)的趨利性與決策監(jiān)督的薄弱性問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這些直接的后果是造成工作的失誤或低效，間接的惡果是喪失決策的權(quán)威和政府的公信力。二是明責(zé)的約束力不夠。包括上下級(jí)政府間及每一級(jí)政府內(nèi)部對(duì)應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任不明晰，重點(diǎn)是責(zé)任的范圍、邊界模糊；使得人員配置不到位、分工不明確，作用發(fā)揮不力的情況。如上報(bào)公共服務(wù)數(shù)據(jù)出現(xiàn)多部門(mén)向社區(qū)和個(gè)人要同樣的公共服務(wù)數(shù)據(jù)、填表格、報(bào)方案等情況。三是監(jiān)督的約束力不夠。集中體現(xiàn)在地方政府公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)、體制內(nèi)外合力監(jiān)督機(jī)制、追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等的不完善或缺失，地方政府公共服務(wù)的效能往往被忽視，進(jìn)而導(dǎo)致有限資源的浪費(fèi)或低效利用。如在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情戰(zhàn)役中，一些地方需要的醫(yī)療器材遲遲不能到位、醫(yī)用物質(zhì)的錯(cuò)配亂配、生活必需品的滯留或人為短缺，一些公職人員勤儉節(jié)約品質(zhì)缺失，胡亂使用經(jīng)費(fèi)或公共資源，甚至出現(xiàn)一些物資被公職人員挪用、侵占等現(xiàn)象。四是追責(zé)的強(qiáng)制力不夠。追責(zé)問(wèn)責(zé)是反向激勵(lì)。如在新冠肺炎疫情抗戰(zhàn)中一些地方的失策之誤，問(wèn)責(zé)對(duì)象指向的基本是個(gè)人和少數(shù)官員，實(shí)事上也可延伸到向那些嚴(yán)重失職或擔(dān)責(zé)不夠的基層政府和政府部門(mén)的班子問(wèn)責(zé)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中問(wèn)責(zé)還不夠全面，問(wèn)責(zé)機(jī)制和制度亟待優(yōu)化和完善。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力“不足”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)的具體執(zhí)行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作能力水平、工作績(jī)效及工作作風(fēng)都直接反映著政府的形象。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力、水平和自覺(jué)行動(dòng)直接影響甚至決定農(nóng)村基本公共服務(wù)的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)的能動(dòng)力激發(fā)還存在內(nèi)驅(qū)力不足的梗阻。一是自覺(jué)擔(dān)當(dāng)力不足。伴隨著改革前進(jìn)的腳步，我國(guó)行政體制的改革也取得了巨大的進(jìn)步，在不斷實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、整合資源、提升效率的目標(biāo)的同時(shí)，政府及公職人員的公共服務(wù)意識(shí)和理念也得到普遍增強(qiáng)。但受制約主客觀多種因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務(wù)意識(shí)也還存在著一定差距。最突出的表現(xiàn)是“官本位”思想依然嚴(yán)重，衙門(mén)作風(fēng)普遍存在，行政人員的權(quán)力觀、等級(jí)觀和優(yōu)越感在一定范圍內(nèi)還繼續(xù)滋長(zhǎng)蔓延。或者缺乏大局意識(shí)和全局觀，責(zé)任意識(shí)淡薄、各自為政、本位主義嚴(yán)重，等等。說(shuō)到底，就是推進(jìn)公共服務(wù)的自覺(jué)擔(dān)當(dāng)力不足。二是發(fā)展保障力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，首先是作為普通的人而存在，在需求上他們依然具有馬斯洛人類需求五層次理論提出的對(duì)成就感的“尊重”，行政績(jī)效依然是鞭策他們行動(dòng)的主要?jiǎng)恿?。在推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)工作中他們依然希望自己的能力得到展示，工作實(shí)績(jī)得到認(rèn)可，還包括生活和心理健康的需要。從當(dāng)前來(lái)看，囿于長(zhǎng)期的思維定勢(shì)和慣性工作，如現(xiàn)場(chǎng)表?yè)P(yáng)、電視宣傳、火線提拔等，各地均很少?gòu)闹贫仍O(shè)計(jì)的本身對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這一訴求作出根本性的制度設(shè)計(jì)。三是激勵(lì)鞭策力。提升農(nóng)村基本公共服務(wù)是一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)，于政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是一個(gè)考場(chǎng)，能者上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選用不變的原則。包括在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興大力提升農(nóng)村公共服務(wù)戰(zhàn)中，“火線免職”“火線提拔”的做法每每鼓舞人心、激勵(lì)士氣，但這一做法還未形成制度化的設(shè)計(jì)。這也是那些真正想干事、能干事、干出事的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍訴求。

(三)利益相關(guān)群眾監(jiān)督的約束力“不夠”

滿足廣大人民群眾不斷增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需要，是政府義不容辭的職責(zé)與使命。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興視域下，廣大農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)更高更多的訴求，日益匯聚成對(duì)政府合理應(yīng)對(duì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作高效地倒逼，也就是形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的外在約束力。但深入考察整個(gè)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐過(guò)程，其中還存在不少障礙、問(wèn)題、矛盾和工作缺環(huán)，這些從不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上制約或消解著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能的提升動(dòng)力。一方面，民眾的懈怠勢(shì)必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務(wù)效能的動(dòng)力。在曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家的“包辦”和全能，使得民眾在政治心理上也形成了依賴和順從，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，對(duì)“利益”的膨脹與對(duì)私利的追求也使得一些民眾在政治心理上形成一種“私利”化的傾向。特別是在受外來(lái)自由主義思想觀念的影響下，這一政治心態(tài)越發(fā)嚴(yán)重，這些對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升，無(wú)疑是嚴(yán)重的阻礙。另一方面，民眾有序參與不夠勢(shì)必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務(wù)效能的動(dòng)力。民眾的有序參與旨在擴(kuò)大和深入監(jiān)督政府公共服務(wù)的實(shí)踐過(guò)程，通過(guò)有效的監(jiān)督鞭策政府公共服務(wù)效率的提升。但當(dāng)前有兩個(gè)環(huán)節(jié)尤需改進(jìn)。其一，民眾獲取公共服務(wù)信息的渠道不夠暢通。通常民眾獲取的公共服務(wù)信息的渠道主要是通過(guò)會(huì)議、文件及網(wǎng)絡(luò)，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部口頭傳達(dá)等。由于一些地方信息發(fā)布的及時(shí)性、透明性、權(quán)威性還不夠，加之相應(yīng)的宣傳解釋工作滯后，常常引起一定程度的信息不對(duì)稱和混亂，由此造成民眾對(duì)一些公共服務(wù)項(xiàng)目的誤解、曲解。進(jìn)而在公共項(xiàng)目具體的實(shí)施推進(jìn)中勢(shì)必造成民眾參與的缺失。其二，民眾訴求表達(dá)制度欠缺。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村公共服務(wù)的訴求日益廣泛，包括從上學(xué)難、看病難、保障低，到突發(fā)公關(guān)危機(jī)下應(yīng)急物質(zhì)和日常生活物質(zhì)的供給緊張等，各地都還沒(méi)有建立起成熟的訴求表達(dá)平臺(tái)和落實(shí)機(jī)制。這些問(wèn)題莫不與基層政府在應(yīng)對(duì)公共服務(wù)中認(rèn)識(shí)觀念的滯后、機(jī)制構(gòu)建的不力、制度設(shè)計(jì)的缺失等密切相關(guān)。

(四)社會(huì)發(fā)展環(huán)境氛圍的影響力“欠缺”

任何一種社會(huì)活動(dòng)都是在一定的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的，都要受到一定的社會(huì)關(guān)系地制約，基層政府行政過(guò)程也不例外。正如日本學(xué)者千葉正士所說(shuō)，脫離社會(huì)環(huán)境認(rèn)識(shí)行政行為，這就會(huì)“切斷社會(huì)和文化背景中法律因素和非法因素的相互聯(lián)系和影響，并據(jù)此把自己限制在官方的法律的孤立領(lǐng)域中”。[13]也就是說(shuō)，社會(huì)環(huán)境與基層政府的行政過(guò)程天然地聯(lián)系著，尤其是社會(huì)系統(tǒng)中的既有文化傳統(tǒng)、認(rèn)知體系、評(píng)價(jià)體系以及習(xí)俗和禮儀等將形成一個(gè)巨大的“場(chǎng)”，這個(gè)“場(chǎng)”的影響力將從認(rèn)同、支持、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等多維層面制約和影響基層政府行政權(quán)力的行使。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力的社會(huì)氛圍不濃。一是社會(huì)激勵(lì)的意識(shí)不濃。在提高公共服務(wù)效能中，整個(gè)社會(huì)還沒(méi)有形成一種有序的激勵(lì)政府行政的共識(shí)，大多是從政府擔(dān)責(zé)履職的單角度要求政府提升效率，有所作為。如對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“火線”提拔的呼聲，更多是也只出于對(duì)不擔(dān)責(zé)人員否定的替換。二是社會(huì)激勵(lì)的平臺(tái)、方式缺少。當(dāng)前基本局限于慣性的錦旗贈(zèng)送、書(shū)面謝辭，以及時(shí)興的網(wǎng)絡(luò)留言等。這些固然是激勵(lì)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的有效舉措，但與政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身對(duì)激勵(lì)的訴求還是有內(nèi)容與實(shí)質(zhì)要求上的較大差距。三是社會(huì)激勵(lì)的制度建設(shè)。由于社會(huì)群體本身的松散，社會(huì)激勵(lì)在制度建設(shè)上往往也是稀缺的。概言之，社會(huì)文化環(huán)境優(yōu)化還不夠，特別是民眾往往過(guò)分單向度強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，而淡視政府自身和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)利保障，這些問(wèn)題不僅無(wú)助對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)、無(wú)助整個(gè)社會(huì)積極向上氛圍的形成，更嚴(yán)重的還可能導(dǎo)致間隔或撕裂社會(huì)與政府行政的關(guān)系。

四、構(gòu)建全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制

在農(nóng)村公共服務(wù)水平提升過(guò)程中，需要的是政府高效作為。行政績(jī)效理論強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出之比，也內(nèi)含著對(duì)投入的優(yōu)選性。那么，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制也當(dāng)從破解現(xiàn)實(shí)的困境出發(fā)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的“投入”，求得最佳“產(chǎn)出”，這需要積極構(gòu)建全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制。

(一)構(gòu)建全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的原則

從目的上說(shuō)，構(gòu)建全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制，旨在消除行政權(quán)力科學(xué)良性運(yùn)行、訴求的有序表達(dá)和良好社會(huì)環(huán)境營(yíng)造中存在的障礙，以積極回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部訴求，促進(jìn)動(dòng)力激發(fā)和保護(hù)，提升行政效率。由于農(nóng)村公共服務(wù)是一個(gè)發(fā)展過(guò)程，是由許多環(huán)節(jié)和步驟所組成的行為系統(tǒng)，協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理不是異質(zhì)組織之間簡(jiǎn)單的合并或聯(lián)合，而是各治理主體在保持相對(duì)獨(dú)立性的前提下，彼此功能與結(jié)構(gòu)的嵌入。但從我國(guó)政府權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制出發(fā)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建自然需要以構(gòu)建績(jī)效型政府為基本導(dǎo)向，這是本文探討的邏輯前提。

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制遵循的一般規(guī)律性，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建，除了需要具備常態(tài)下的公平性、科學(xué)性、法治性、民主性、發(fā)展性等特征以外，還應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則。一是思想引領(lǐng)性與業(yè)績(jī)示范性相結(jié)合原則。在應(yīng)對(duì)公共服務(wù)這一“戰(zhàn)場(chǎng)”和“考場(chǎng)”，動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建首要的是堅(jiān)持正確的政治導(dǎo)向，進(jìn)而鞭策和激發(fā)基層政府發(fā)揮強(qiáng)有力的執(zhí)行力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹(shù)立忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)钠犯?；突出工作?shí)績(jī)，重點(diǎn)是關(guān)注先進(jìn)典型、模范榜樣，通過(guò)標(biāo)優(yōu)彰先，激發(fā)他們投入的信心、勇氣和動(dòng)力，進(jìn)而發(fā)揮其引領(lǐng)和帶動(dòng)全社會(huì)的作用。二是問(wèn)題導(dǎo)向性與制度創(chuàng)新性相結(jié)合原則。公共服務(wù)應(yīng)對(duì)中社會(huì)主體訴求多元、矛盾多重，應(yīng)始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，抓住其中的真問(wèn)題和問(wèn)題的核心，做到有的放矢。特別是鑒于公共服務(wù)下主體面臨的問(wèn)題和訴求指向展示的差異性、緊迫性等特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)的策略往往也需要破除常規(guī)，在制度設(shè)計(jì)上富于創(chuàng)新，以增強(qiáng)激發(fā)動(dòng)力的策略更富于針對(duì)性和實(shí)用性。三是正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合原則。堅(jiān)持“權(quán)責(zé)利對(duì)等”，在公共服務(wù)工作中，正向激勵(lì)應(yīng)以物質(zhì)和精神多樣的形式激勵(lì)、褒揚(yáng)履職優(yōu)秀者和做出特別貢獻(xiàn)者；對(duì)缺乏擔(dān)當(dāng)、履職不力、失職等應(yīng)予以相應(yīng)的行政追責(zé)和紀(jì)檢追查。

(二)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)架

基于上述分析，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制可作以下設(shè)想。從動(dòng)力系統(tǒng)構(gòu)成來(lái)看，在農(nóng)村公共服務(wù)重大項(xiàng)目語(yǔ)域下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力應(yīng)該包括體制內(nèi)部產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)力和外部的推動(dòng)力。在排除國(guó)家動(dòng)員這一特殊命令性的強(qiáng)制力外，上文已論及了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力要素包括了政府管理內(nèi)在的鞭策力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力、利益相關(guān)群眾監(jiān)督的約束力和社會(huì)環(huán)境氛圍的影響力。顯然前二者屬于體制內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，后二者則屬于體制外的推動(dòng)力。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興公共服務(wù)中，政府管理內(nèi)在的鞭策力，集中具體化為明責(zé)擔(dān)責(zé)、精誠(chéng)合作、嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)、追責(zé)問(wèn)責(zé)、舉賢劣汰等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力，主要具化為公共服務(wù)中的能力得到展示，工作業(yè)績(jī)得到認(rèn)可，基本生活得到保障，心理危機(jī)得到安撫；利益相關(guān)群眾監(jiān)督的約束力，具化為公共服務(wù)及時(shí)得到控制，生命財(cái)產(chǎn)得到保障，社會(huì)安定有序；社會(huì)環(huán)境氛圍的影響力，具化為整個(gè)社會(huì)需要一個(gè)從容面對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)重大項(xiàng)目的認(rèn)知，正確的安全觀，及其對(duì)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的客觀正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。如果說(shuō)，應(yīng)對(duì)公共服務(wù)危機(jī)要求是動(dòng)力要素激活前提，那么政府管理內(nèi)在的鞭策力就是關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力就是核心，利益相關(guān)群眾監(jiān)督的約束力和社會(huì)環(huán)境氛圍的影響力就是助推，從而就形成為一個(gè)“組織責(zé)任-個(gè)人發(fā)展-公共服務(wù)要求”多元驅(qū)動(dòng)的閉合性動(dòng)力機(jī)制環(huán)。據(jù)此，其具體制度設(shè)計(jì)，可以作如下設(shè)想。

從政府管理內(nèi)在的鞭策力層面，需堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，做好分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，明晰權(quán)力邊界，積極構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任分解機(jī)制；堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，做好應(yīng)對(duì)公共服務(wù)問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)，形成公共服務(wù)工作統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動(dòng)、左右共進(jìn)、群防群治、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作協(xié)同機(jī)制；堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)，促進(jìn)監(jiān)督方式創(chuàng)新，積極支撐社會(huì)多元監(jiān)督，形成系統(tǒng)的監(jiān)督制約機(jī)制；堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、選賢任能，結(jié)合公共服務(wù)工作實(shí)際，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考察力度，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選用方式，建立靈活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選用機(jī)制和干部選拔機(jī)制；堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊公共服務(wù)中行政權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)有效機(jī)制。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力層面，堅(jiān)持以人為本，著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作業(yè)績(jī)的認(rèn)可，建立工作績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)有特別貢獻(xiàn)的，應(yīng)建立健全全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部突出成績(jī)表彰制度、榮譽(yù)制度和晉升制度；根據(jù)工作能力表現(xiàn)和工作任務(wù)需要，破除常規(guī)用人機(jī)制，建立健全優(yōu)秀人才使用制度；圍繞生活保障的需求，以及身體和心理健康的需要，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目期間情況匯報(bào)制度、訴求反映制度、生活補(bǔ)助制度和安撫慰問(wèn)制度等。

從利益相關(guān)群眾監(jiān)督的約束力層面，堅(jiān)持群眾路線，重點(diǎn)是適應(yīng)群眾要求，建立公共服務(wù)及時(shí)通報(bào)制度，群眾對(duì)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職的評(píng)價(jià)制度和監(jiān)督制度。

從社會(huì)環(huán)境氛圍的影響力層面，堅(jiān)持文化育人，加強(qiáng)公民安全教育和衛(wèi)生知識(shí)普及，加大法治宣傳和普及，提供公民法治意識(shí)和法治能力，努力宣傳和諧健康的社會(huì)文化，形成社會(huì)環(huán)境優(yōu)化機(jī)制。

綜上，這些多層面的設(shè)想，就勢(shì)必“匯聚起全黨上下，社會(huì)各方的強(qiáng)大力量”[1]（P261）形成一個(gè)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的基本框架。具體見(jiàn)圖1所示。

圖1 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的框架結(jié)構(gòu)

(三)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)行支撐和保障

動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的有效制度保障，而制度的生命力在于執(zhí)行，為確保全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)行，并轉(zhuǎn)化為治理效能，需要哪些支撐和保障呢？

從基層政府管理體制層面看，應(yīng)積極建立一個(gè)高效、責(zé)任的政府。一是進(jìn)一步促進(jìn)基層政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。深化基層政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化權(quán)力體系，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)科學(xué)設(shè)計(jì)；進(jìn)一步明晰部門(mén)和崗位職責(zé)，特別是針對(duì)有效防控農(nóng)村公共服務(wù)重大項(xiàng)目的應(yīng)急性和專業(yè)性，完善部門(mén)設(shè)置和人員的調(diào)配，強(qiáng)化基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)“雙組長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制。二是完善基層政府的決策機(jī)制。重點(diǎn)是建立農(nóng)村公共服務(wù)重大項(xiàng)目決策機(jī)制，堅(jiān)持民主決策、科學(xué)決策、依法決策，著力構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元主體參與決策模式，優(yōu)化行政決策的規(guī)則、程序和環(huán)境，積極構(gòu)建基層政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系，并不斷完善基層政府行政決策權(quán)力運(yùn)行的追責(zé)機(jī)制。探索建立全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下社情民意征集制度和專家論證前置制度。三是加大基層政府政務(wù)公開(kāi)。規(guī)范政府信息公開(kāi)平臺(tái)，優(yōu)化服務(wù)功能；完善政府新聞發(fā)布制，探索建立全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下專家意見(jiàn)發(fā)布制，確保全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下公共服務(wù)信息和事關(guān)國(guó)計(jì)民生的生產(chǎn)、生活信息，以及政府工作實(shí)績(jī)等信息及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞和發(fā)布。[14]四是完善基層政府工作機(jī)制，優(yōu)化工作程序。本著行政效率理論要求，在推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)工作中，應(yīng)堅(jiān)持原則性與靈活性的統(tǒng)一，精簡(jiǎn)慣性的程序性申報(bào)、審批，追求實(shí)效和效率，防范形式主義、官僚主義的衍生。五是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成長(zhǎng)機(jī)制。著眼實(shí)績(jī)激勵(lì)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?yōu)勝劣汰、能上能下的機(jī)制；加大“頭雁”工程及配套工程建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，激勵(lì)公共服務(wù)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想作為、能作為、作好為。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展取向?qū)用婵矗瑧?yīng)著力于政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)的提高、能力的提升和訴求的暢通表達(dá)而努力。一是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)代化治理理念。重點(diǎn)是堅(jiān)持政治意識(shí)引領(lǐng)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政德考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政德觀的提升、正確政績(jī)觀的樹(shù)立和責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。強(qiáng)化民主意識(shí)與法治意識(shí)，消除“官本位”思想，樹(shù)立平等觀念；深化督查制度，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違憲周期審查制度，促進(jìn)依法行政。二是培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部求真務(wù)實(shí)的精神。建立健全反對(duì)形式主義和官主義的機(jī)制和制度建設(shè)，嚴(yán)厲整治那些消極應(yīng)付、弄虛作假的不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為、亂作為等現(xiàn)象，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)不怕麻煩、不畏艱險(xiǎn)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和勇氣的良好氛圍。三是深化群眾路線，完善聯(lián)系群眾制度。以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為契機(jī)，推進(jìn)聯(lián)系群眾的平臺(tái)建設(shè)和方式創(chuàng)新，及時(shí)把握公共服務(wù)下的民主訴求；強(qiáng)化實(shí)踐調(diào)研制度，主動(dòng)把握群眾訴求，形成良好干群互動(dòng)。四是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的處置危機(jī)事件的觀念和能力。著力鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新的安全觀、公共服務(wù)觀、危機(jī)觀教育，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)重大項(xiàng)目危機(jī)的觀念、認(rèn)知和應(yīng)急處理能力；適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的訴求，著力鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部同媒體打交道的能力的培養(yǎng)的提升，增強(qiáng)政府的公信力。五是培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極向上的義利觀。堅(jiān)持社會(huì)主義關(guān)注人的發(fā)展屬性的本質(zhì)要求，堅(jiān)持義利并重與義利統(tǒng)一的一般原則，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部狹隘功利論和抽象道義論滋生，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)范有序地實(shí)現(xiàn)訴求表達(dá)常態(tài)化的制度和工作機(jī)制。[15]

從社會(huì)輿論環(huán)境營(yíng)造層面看，應(yīng)著力于回應(yīng)民生期盼、解決百姓訴求。一是增強(qiáng)公民的主體認(rèn)識(shí)。從當(dāng)前來(lái)看，關(guān)鍵是要增強(qiáng)超越意識(shí)，這種超越既體現(xiàn)于思維上的突破、理念上的理性回歸，更是在復(fù)雜多元的社會(huì)意識(shí)和價(jià)值取向中明辨是非，決斷取舍；要增強(qiáng)主體意識(shí)，重點(diǎn)是致力于樹(shù)立平等觀念、增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)和義務(wù)意識(shí)。如此以增強(qiáng)民眾應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的自覺(jué)和理性，消除公共服務(wù)就是政府的事等各種消極錯(cuò)誤的觀念。二是加大社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳和教育。實(shí)施公民素質(zhì)提升行動(dòng)，注重典型與優(yōu)秀示范引領(lǐng)，廣泛提升民眾的人文素養(yǎng)，鞭策民眾養(yǎng)成健康的生活方式、生活習(xí)慣，努力消除各種陳規(guī)陋習(xí)，形成社會(huì)應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的積極心態(tài)。三是加強(qiáng)民眾法治觀念與公共服務(wù)常識(shí)教育。堅(jiān)持理論教育與實(shí)踐教育相結(jié)合，以公共服務(wù)中的“身邊事”“身邊人”為例，強(qiáng)化法治理念和知識(shí)的宣傳和學(xué)習(xí)，消除“人治”思想作祟；以“案”授“課”，如以抗擊新冠肺炎疫情為例，增強(qiáng)民眾對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)知，筑牢不信謠、不傳謠的思想基礎(chǔ)。四是加大網(wǎng)絡(luò)輿情疏導(dǎo)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走“公共服務(wù)”群眾路線制度，適應(yīng)公眾獲取信息渠道的變化，強(qiáng)化媒體擔(dān)當(dāng)作為，加快提升主流媒體網(wǎng)上傳播能力，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)善意的批評(píng)、意見(jiàn)、建議認(rèn)真聽(tīng)取，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切、解疑釋惑，妥善進(jìn)行輿情疏導(dǎo)。

五、結(jié)論

綜上，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下農(nóng)村公共服務(wù)呼喚基層政府行政的高效率，基層政府行政的高效有賴于強(qiáng)有力支撐的動(dòng)力機(jī)制地激發(fā)。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能這一問(wèn)題予以了高度關(guān)注，但總體上還缺少?gòu)男姓蕜?dòng)力激發(fā)與保護(hù)的機(jī)制維度開(kāi)展有針對(duì)性的深入探討。本研究認(rèn)為，基于治理效能理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的動(dòng)力要素包括政府管理內(nèi)在的鞭策力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力、利益相關(guān)群眾的約束力和社會(huì)環(huán)境的影響力。但實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?nèi)在動(dòng)力激發(fā)存在缺環(huán)，對(duì)利益相關(guān)群眾的訴求回應(yīng)存在缺環(huán)，社會(huì)應(yīng)對(duì)公共服務(wù)輿論環(huán)境亟待優(yōu)化。基于此，本著科學(xué)、民主、法治和激勵(lì)的原則，從政府管理內(nèi)在的鞭策力層面，應(yīng)積極構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任分解機(jī)制、充滿活力的工作協(xié)同機(jī)制、系統(tǒng)的監(jiān)督制約機(jī)制、靈活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選用機(jī)制和完善發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)有效機(jī)制；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我成長(zhǎng)的內(nèi)驅(qū)力層面，應(yīng)積極建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)期間情況匯報(bào)制度和訴求反映制度；從利益相關(guān)群眾的約束力層面，應(yīng)建立公共服務(wù)及時(shí)通報(bào)制度，群眾對(duì)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職的評(píng)價(jià)制度和監(jiān)督制度；從社會(huì)環(huán)境的影響力層面，著力社會(huì)環(huán)境優(yōu)化機(jī)制的構(gòu)建。如此，形成一個(gè)“組織責(zé)任—個(gè)人發(fā)展—公共服務(wù)要求”多元驅(qū)動(dòng)的全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)效能提升的閉合性動(dòng)力機(jī)制。并通過(guò)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和社會(huì)的多重發(fā)力，確保這一機(jī)制正常運(yùn)行，并轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)然，就當(dāng)前來(lái)看，這一機(jī)制具有很強(qiáng)的階段性特征，但隨著實(shí)踐和理論的發(fā)展，它一定更加公正和科學(xué)，并彰顯法治性、突出制度性、富于創(chuàng)新性。